la vivienda como bien preferente

LA VIVIENDA COMO BIEN PREFERENTE 1
Pablo de Diego Ángeles.
Profesor titular de Economía Aplicada. UNED
INTRODUCCIÓN
Algunos de los documentos legislativos del Derecho internacional público, como
el Pacto Internacional de los Derecho Económicos, Sociales y Culturales, refieren la
existencia de un verdadero derecho a la vivienda como un derecho más de los
denominados “humanos”. En el mismo sentido se pronuncian algunos textos de
Naciones Unidas. La tradición legislativa internacional europea también se decanta por
un derecho a la vivienda. Ciertas Constituciones europeas (la española entre ellas)
reflejan un tratamiento expreso del derecho a la vivienda digna y adecuada.
La protección social que se ofrece por parte del sector público en el denominado
“primer mundo” (Europa, USA, los países de la OCDE en general) parece englobar el
fenómeno de la vivienda. Determinados sectores de opinión van más lejos y declaran,
ya no sólo un derecho a la vivienda, sino incluso un verdadero “derecho a la ciudad”
¿Debe ello abordarse solamente desde la perspectiva de una gestión pública de la
vivienda como un bien preferente, es decir, como un bien que la libre acción individual
del mercado revela necesario, pero insuficiente en su oferta? ¿La vivienda debe ser
mayoritariamente de provisión y gestión pública o debe ser proporcionada de forma
privada?
La literatura económica ha vertido muchas opiniones sobre el tema. Veremos
algunas de ellas y analizaremos algunas justificaciones del intervencionismo estatal en
la regulación de la vivienda, algunas más entusiastas que otras, menos intervencionistas,
que prefieren la libre acción del mercado.
La literatura económica de la Hacienda Pública y de la Economía del Sector
Público siempre ha considerado el estudio de la vivienda como el relativo a uno de los
bienes preferentes 2 en los que la Economía del Sector Público debe ser capaz de suplir
las deficiencias o la insuficiencia de la oferta del mercado. Incluso podría hablarse de
que el Estado de bienestar contempla (en algún sentido) entre sus prestaciones la de
vivienda, aunque esta idea se aleja ahora de la realidad tangible.
1 1
Esta parte se corresponde con parte del tema 5 del libro: Organización y Gestión Pública
eficiente ante la crisis. Miryam de la C. González Rabanal (coordinadora). Madrid, editorial
Universitas, 2013, pp. 157-190.
2
El Estado o el sector público cree bueno o preferente que exista ese bien en el mercado y
regula su oferta, ya que aquél por sí solo no lo provee de modo eficiente
a) Normativa de Derecho Internacional que alude a la vivienda.
Sólo unos pocos textos legales reconocen un verdadero derecho a la vivienda como
ocurre en algunos de Derecho Internacional. En efecto, el derecho a la vivienda aparece
en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, suscrita por, prácticamente,
todos los Estados y en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de 1966 (PIDESC en adelante), del que España es signataria (3 de enero de
1976, y ratificado el 27 de abril de 1977 3) junto con 155 Estados más. El primero de
ellos consagra, en su artículo 25, el derecho a un nivel de vida adecuado, uno de cuyos
factores es la vivienda 4.
El Pacto Internacional citado reconoce, en su artículo 11 5, el derecho a un nivel de
vida adecuado para cada persona y su familia, lo que incluye alimentación, vestido y
vivienda adecuados. Ese concepto de adecuación y dignidad (acorde a las necesidades
humanas) está en función de una serie de factores externos (culturales, climatológicos,
económicos) que pueden variar según lugar, tiempo y evolución social 6. Digno es así lo
que es utilizable sin desdoro en cada momento histórico, determinado según sus
circunstancias. El derecho a la vivienda de los trabajadores migratorios y sus familias
viene reconocido por la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos
de todos los trabajadores migratorios y sus familiares 7, de 1990, según el cual, en su
3
Con un protocolo adicional firmado en Naciones Unidas en 23 de Septiembre de 2009 que
entró en vigor en España el 24 de Septiembre de 2010.
4
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en
caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad
5
“Artículo 11. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a
la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de
diciembre de 1966.Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27.
1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados
Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional
fundada en el libre consentimiento.
2.
……………………”
(vid. http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm). Página WEB del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
6
BORGIA SORROSAL, Sofía, El derecho constitucional a una vivienda digna. Régimen
tributario y propuestas de reforma. (2009). Dykinson. Madrid Página 68
7
A título de anécdota significativa, ni USA, ni Japón, ni China, ni India, ni Brasil, ni Rusia, ni
ningún país de la Unión Europea, han firmado este Tratado y en Europa, sólo Albania, BosniaHerzegovina, Montenegro y Serbia lo han suscrito. Egipto, Libia, Siria, Argelia y Marruecos y
Mauritania lo han firmado, al igual que gran parte de los países latinoamericanos y muchos de
los países del África subsahariana, además de Rwanda, Níger, Nigeria, Congo, etc. Realmente,
no sabemos si los Tratados pueden, a veces, ser un sarcasmo (Liberia, Sierra Leona, Uganda
artículo 20, los trabajadores migratorios tendrán idéntico acceso que los nacionales a la
vivienda y a los planes de vivienda, así como, a la protección de los alquileres abusivos.
Otros documentos de organismos internacionales han insistido en el derecho a la
vivienda digna. En este sentido, la Declaración de Vancouver de 1976 (Conferencia de
Naciones Unidas sobre asentamientos humanos) afirma que “Disponer de una vivienda
y de servicios suficientes es un derecho fundamental del hombre……………….. Tiene
que darse una atención especial a la eliminación de la segregación social y racial por
medio, entre otros, de la creación de comunidades mejor equipadas, mezclando los
grupos sociales, profesiones, viviendas y equipamientos diferentes” (sección III.8).
En la segunda conferencia, en Estambul, año 1996, se afirmaba el compromiso de
los jefes de Estado y Gobierno a “garantizar a todos una vivienda adecuada y a ofrecer
asentamientos humanos más seguros, más sano, más vivos, más duraderos y más
productivos” 8.
b) Normativa europea comparada sobre vivienda como bien preferente
En la Unión Europea y el continente europeo hemos de citar algunas normas
destacables, como la Carta Social Europea de 1961, revisada en 1996. En su artículo 31
se reconoce explícitamente la efectividad del derecho a la vivienda, favoreciendo el
acceso a la misma, disminuyendo el número de los que no la tienen o poseen, y
haciendo su coste accesible a todos 9.
También es importante el Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de
Europa (que adapta los distintos textos que desde Roma, en fecha 4 de Noviembre de
1950 y disposiciones posteriores, hasta la de Junio de 2010 10, texto que el Consejo de
Europa tiene ahora mismo como texto oficial) y su texto complementario de la Carta
Europea de Derechos Fundamentales de 7 de Diciembre de 2000 (Diario Oficial UE de
18 de Diciembre).
o Guinea, o todos los países africanos citados, que son países donde no es fácil hacer valer los
derechos humanos, en abstracto, para una persona nacional de los mismos, ¿pueden
realmente garantizar los derechos de los pueblos migratorios? No parece probable. Aunque lo
cierto es que, al menos, lo han firmado).
8
GOLAY, Christophe, MELIK, Özden: EL DERECHO A LAVIVIENDA. Centro Europa - Tercer
Mundo (CETIM) Ginebra, (2007). Página 15
Christophe Golay, es Asesor del Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la alimentación
y Melik Özden, Director del Programa Derechos Humanos del CETIM y Representante
Permanente ante la ONU. Editado en una colección del Programa Derechos Humanos del
Centro Europa - Tercer Mundo (CETIM)
9
43 países la han suscrito hasta 2008. Dinamarca, España, Suiza, Grecia, Alemania, Letonia,
Luxemburgo, República Checa y Reino Unido, entre otros, la habían suscrito, pero no
ratificado, aunque países no de la UE como Albania, Andorra, Armenia, Azerbaiján, Turquía o
Ucrania sí lo habían hecho, de un total de 24 Estados ratificados.
10
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/1101E77A-C8E1-493F-809D800CBD20E595/0/ESP_CONV.pdf. Es la Web de la Corte Europea de Derechos Humanos, o
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El primero no recoge el derecho a la vivienda como tal, aunque sí la Carta
Fundamental de 2000 en su artículo 34 (que habla más bien de un derecho a una ayuda
de vivienda para unas condiciones de vida digna). Por otro lado, y desde 2007, fue
creada en Viena una Agencia Europea para la Protección de los Derechos
Fundamentales que trata de ser el observatorio del cumplimiento de esos derechos
fundamentales en Europa11.
Por lo que se refiere a normativa del círculo de países latinoamericano, recordemos
que el artículo 11 del Protocolo de San Salvador de 1988 (que ratifica la Convención
americana de Derechos Humanos de 1969) no recoge el derecho a la vivienda sino que
habla de modo indirecto del derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano
y de gozar de los equipamientos colectivos esenciales.
Algo nada frecuente es lo que sucede en Francia con el llamado en el DALO (droit
au logement opposable que es la posibilidad del ciudadano francés de ejercer, en
determinados casos, frente al Estado, su derecho a un alojamiento).
La Constitución española, recordémoslo, en su artículo 47, reconoce el derecho a
una vivienda digna y adecuada (dicho derecho no es, sin embargo, fundamental y por
ello deducible frente a los tribunales, salvo con base en otra norma interpuesta).
Hay otras Constituciones europeas que reconocen algo similar (Bélgica: Logement
décent, Eslovenia: vivienda adecuada, Grecia: políticas orientadas a la adquisición de
vivienda para los que no la tienen, Finlandia: derecho de todos a la vivienda; Países
Bajos: política orientada a que haya suficientes viviendas, Polonia: políticas orientadas
a la vivienda propia o arrendada y Portugal: derecho a la vivienda, individual y
extensible a la familia, además de un reconocimiento constitucional al llamado derecho
a la ciudad.
En el caso de las Comunidades autónomas en España, el fenómeno francés de
DALO tiene un paralelismo en la legislación autonómica de Castilla-la Mancha, que es
la más contundente para el ejercicio de ese derecho en España. (junto con la del País
Vasco). Bien es cierto que en el marco actual de 2013, con los gastos públicos
severamente recortados, algunos derechos ejercitables frente al sector público y dado
que éste no puede, por falta de medios, atender ese ejercicio, son más pretensiones, que
reales derechos.
c) La situación en Europa y en los Estados Unidos en el campo de la protección
social
Uno de los teóricos de la Economía neoclásica del sector público,
MUSGRAVE 12 no incluye directamente la vivienda entre los bienes preferentes o
11
http://fra.europa.eu/fraWebsite/home/home_en.htm. Web de la European Union Agency for
Fundamental Rights
12
MUSGRAVE, R, MUSGRAVE, P. Hacienda Pública teórica y aplicada. McGraw Hill España
(1991) (5ªedición) pág. 229.
sociales (sí lo hace con otros bienes, que él llama también sociales, como ocurre con la
educación o con los lugares naturales de esparcimiento gestionados por el sector público
-parques nacionales-), sino que lo hace de modo indirecto dentro de la consideración de
los programas de mantenimiento de rentas, que engloban lo que podemos conocer como
Seguridad social o Estado de Bienestar (vales de alimentación, cuidado médico a
personas sin recursos, subsidios de renta, ayudas por hijos, entre otras prestaciones).
Más específicamente habla de los subsidios que reciben las familias de bajos
ingresos para poder acceder a las viviendas de bajo coste (a fines del siglo pasado,
alrededor de veinte millones de familias, recibían ayuda de algún tipo de programa). Es
algo sorprendente ver que en los Estados Unidos, donde las ayudas públicas son, en
principio, menores que en Europa (por ejemplo, el gasto sanitario es mayoritariamente
privado en Estados Unidos y la protección por desempleo dura algunas semanas, no
algunos meses o años como ocurre en Europa), la protección social está tan extendida.
También debe hablarse de las subvenciones y ayudas que se perciben en el sector
privado para el desarrollo económico y la creación de empleo que indirectamente
afectan al acceso a vivienda.
Gasto en protección social en la Europa de los 27 en porcentaje del PIB 20032008*
%PIB
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Euro 27
27.224797
27.092912
27.122248
26.714412
25.743234
26.358087
Eurozona
27.771426
27.673464
27.710770
27.342733
26.799913
27.468641
España
20.653593
20.706871
20.942384
20.858938
21.007672
22.712305
Fuente: Eurostat.
*Contiene: beneficios sociales, que consistan en transferencias, en metálico o en especie, a los hogares e
individuos para aliviarles de de la carga de riesgos definidos o de necesidades, incluye costes de
administración y gestión, así como otros gastos de esquemas de protección social (pagos de renta de
propiedad y otros).
%
sobre
protección
social que
se dedica a
Vivienda
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Euro 27
1.995696
2.039063
2.221607
2.261027
2.119665
2.053802
Eurozona
1.304601
1.319787
1.563012
1.602497
1.589763
1.582429
España
0.774083
0.771941
0.840367
0.830552
0.901898
0.862457
Fuente: Eurostat
Ayudas públicas en Europa en 2009 en porcentaje del PIB*
Fuente EUROSTAT.
* El numerador (porcentual)es la suma de las ayudas estatales concedidas a determinados sectores (agricultura,
pesca, industria, el carbón, el transporte, excepto el ferroviario y otros servicios), las ayudas estatales concedidas
sobre una base ad-hoc a empresas individuales, por ejemplo, de salvamento y reestructuración, y ayudas estatales
a objetivos horizontales tales como la investigación y desarrollo, protección del medio ambiente, ahorro de
energía, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, la creación de empleo, la promoción de la formación y la
ayuda para el desarrollo regional. El denominador es el PIB, producto interior bruto. Gráfico de 2009.
Gasto total en protección social en la UE como porcentaje del Producto interior
Bruto Fuente: EUROSTAT, datos de 2008, últimos publicados
GASTO PÚBLICO EN ESTADOS UNIDOS
subsidios y bienestar público)*
Gasto público total
Y GASTO REDISTRIBUTIVO DIRECTO (Asistencia,
1,826,666,364
Gasto intergubernamental
491,321,871
Gastos directos
1,335,344,493
Operaciones corrientes
894,758,578
Desembolsos de capital
116,577,726
Beneficios de
reembolsos
seguro
y
240,878,086
Subsidios y asistencia
35,702,856
Intereses de la Deuda pública
47,427,247
Sueldos y salarios
237,785,167
Gasto total
1,826,666,364
Gasto general
1,554,074,163
Gasto intergubernamental
Gastos directos
491,321,871
1,062,752,292
Gastos
función:
generales,
por
Educación
567,107,433
Bienestar público
437,468,368
Hospitales
56,957,190
salud
62,184,380
Carreteras
107,097,616
Seguridad
ciudadana(protección policial)
13,657,151
Correction
50,398,928
Recursos naturales
22,585,813
Parques y recreación
Administración
gubernamental
6,104,405
pública
53,890,725
Intereses de la deuda general
45,384,838
Otros
131,237,316
% sobre el producto interior 1.159.420.227 en relación con PIB en miles de dólares en 2009
bruto USA
que fue de 13.939.000.000 supone un % del PIB = 8,317%
de los datos resaltados
Fuente: State Government finances (US CENSUS BUREAU.2009. Los datos (en 1000US$) se
actualizaron el 13 de Enero de 2011. Datos de porcentaje de Bienestar público, subsidios y
asistencias, educación hospitales y salud sobre PIB, son de elaboración propia.
*Las partidas señaladas en color de fondo se corresponderían con ayudas públicas y protección
social, aunque no son todas. Las únicas estadísticas sobre subsidios y ayudas públicas que
hemos encontrado, similares a los datos de EUROSTAT se refieren a cada Estado de la Unión, por
lo que no tenemos datos consolidados.
d) ¿Vivienda pública? ¿Vivienda privada?
Una observación atenta de los datos anteriores nos llevaría a concluir que, en buena
medida, la vivienda es un evidente termómetro de la situación del Estado de bienestar
en Europa o en los Estados Unidos. Pero es difícil generalizar sobre esto: España tiene
sólo un 8% de Vivienda con algún tipo de protección y, en el caso de la vivienda de
protección en alquiler, ésta representa sólo el 2% del parque total de viviendas en
alquiler. Los Países Bajos en cambio tienen un enorme parque de vivienda en alquiler
que pertenece al sector público, por lo que las comparaciones no hacen al caso y sólo
nos valen los datos totales más que los datos comparados. Cada vez es menos relevante
el papel del Estado (o del Sector público) como proveedor de viviendas. El Reino
Unido se ha desecho en los últimos veinticinco años de una gran parte de sus council
flat o vivienda del consejo local, de renta barata y asequible. La mayor parte de esa
provisión pública lleva, pues, al campo de las ayudas de todo tipo, especialmente las
subvenciones a la compra o al alquiler.
En España, la vivienda pública o de protección pública no es muy significativa.
Nuestro Estado social considera la vivienda como derecho o bien social y por eso ha
legislado profusamente sobre las viviendas de protección oficial (VPO) en todas las
Comunidades Autónomas, aunque el número de las mismas es muy poco relevante. Por
ello no se puede afirmar que la política de VPO en España haya contribuido
decisivamente a la consecución del derecho a la vivienda del artículo 47 de la
Constitución.
Por otro lado, el derecho a la vivienda digna (de calidad, sostenible, asequible,
accesible) y adecuada con los parámetros de los que goza ahora la vivienda en España,
se aleja de lo que fue hasta hace cuatro o cinco años un elemento inequívoco de riqueza.
De hecho en España, la riqueza en vivienda de nuestra población supone un 60-70% en
relación con los otros activos en manos de los hogares y sobre la riqueza total, será
ahora algo menos del 45%, dadas las depreciaciones de las viviendas actualmente
existentes.
Por lo que se refiere a las consecuencias redistributivas del gasto público en
vivienda en España, ha de tenerse en cuenta que los gastos directos en vivienda y las
medidas que bonifican la tributación producen unos gastos fiscales que, sobre todo,
están en el IRPF, alrededor del 60% de todos los del período 1997-2002, pero que
también afectan al IVA en torno a un 39.3%. Para ese período (1997-2002) se observó
que los gastos directos en relación con el PIB han ido descendiendo desde un 0.36% del
PIB hasta un 0.29% en el último año observado. Los gastos fiscales también lo han
hecho 13.
Lo cierto es que el gasto público en vivienda ha incidido más en la compra de
vivienda que en otros factores confundiendo tal vez el derecho a la vivienda con el
derecho a comprar vivienda. Se ha supeditado mucho al mercado y a los ciclos
económicos, primando más el efecto expansivo de la construcción (y el efecto
expansivo indirecto en el empleo) que la vivienda en sí que se construía (olvidando así
que el alojamiento es un derecho y que el suelo tiene una función social). Tampoco
está claro que las ayudas directas a la compra sean mejores (o peores) que las ayudas en
especie o el suministro de vivienda de protección pública (VPO), sea por venta o sea por
alquiler (este último, el alquiler de VPO, muy escaso). Se ha observado también que el
ocupante medio de la VPO es de edad más bien joven, con más miembros de su unidad
familiar (como media) que otros compradores de otras viviendas y con un nivel de
ingresos algo superior y educativo también algo superior, lo que vendría a afirmar
aquello que había afirmado hace unos treinta años, JULIAN LEGRAND, Profesor de
la London School of Economics y de la Universidad de Bristol, que decía que las ayudas
para los más desfavorecidos iban más a las clases medias (mejor informadas y más
cultas) que a las clases bajas que, por ignorancia o inhabilidad, no saben sacar partido
de ellas 14.
13
SANCHEZ MARTINEZ, María Teresa: “Gasto público en vivienda. Incidencia redistributiva”.
Revista Valenciana de Economía y Hacienda nº 10/1 de 2004, (2004); pp161-186.
14
LEGRAND, Julian; PROPPER, Carol ROBINSON, Ray: The Economics of Social Problems
(1992). McMillan, London. P. 115.
En todo caso, un apunte recapitulativo de la situación de la relación entre Estado
de Bienestar y Vivienda sería fijarnos en los cuadros y tablas anteriores de
EUROSTAT y sacar conclusiones sobre el particular. Es evidente que Europa siente
una preocupación grande por la vivienda de sus ciudadanos, aunque el sector
residencial, y de servicios de vivienda haya tomado un formidable impulso en los seis o
siete primeros años de este siglo en todo el continente. De la experiencia comparativa en
Europa podríamos concluir que España, Portugal, Grecia, Irlanda, Italia, Bélgica y
Luxemburgo poseen un abundante parque de viviendas en propiedad privada en
términos porcentuales, poco alquiler social y poco alquiler del mercado privado, con
escaso gasto social en vivienda, sobre todo Portugal, España, Bélgica e Italia 15. Un
segundo grupo de países, los que invierten gran cantidad de dinero público en mejorar el
parque de alquiler (aunque éste es mayoritariamente del sector privado) son los casos de
Francia, Dinamarca y Alemania. Un tercer grupo, con gran presencia del alquiler de
protección social, está constituido por Países Bajos, Suecia y Reino Unido. Todos estos
países, en unidades de poder de compra armonizadas 16 tienen una media en la UE-15 de
120 unidades en 2007, mientras España sólo tenía 48,5, frente a las 426 del Reino
Unido o las 205 de Francia o Dinamarca, o las 177 de Alemania o las 146 de Suecia.
Bélgica tenía 42, Austria 32 e Italia 5,2. A pesar de ese apoyo público, el impulso
privado del sector vivienda en Europa ha sido muy fuerte, con un aporte formidable del
mercado, bastante mayor que en los Estados Unidos.
Pero el mercado no lo es todo, como ha podido observarse en el sector financiero
en los últimos años, que ha necesitado del auxilio del sector público. En todo caso,
queremos llamar la atención sobre el fenómeno que la literatura sobre vivienda llama
decommodification 17y que podría traducirse por algo así como “desmercantilización”.
Ese fenómeno se produce cuando un servicio se proporciona como integrante de un
derecho establecido y las personas pueden obtenerlo y mantenerlo en su vida, sin la
dependencia del mercado. Es decir, en un primer momento de aglomeración de
viviendas, los servicios de recogida de basura (por ejemplo) pueden depender
únicamente de la voluntad de los ocupantes, pero según la Ley de Régimen Local
española, un municipio, a partir de un tamaño determinado, debe ofrecer ese servicio,
como servicio público y no como servicio mercantilizado ya que es un derecho del
administrado. Eso sería la desmercantilización, según entendemos. Naturalmente,
podríamos construir una clasificación de los países con base en ese criterio.
15
BORGIA SORROSAL, Sofia; DELGADO GIL, Andrés) Evolución de las políticas de
vivienda en España. Comparativa con la UE-15. Presupuesto y Gasto público 57 (2009) pp 3349
16
Unidades PPA, paridades del poder adquisitivo, que se reúnen para su cálculo en una
especie de divisa común que tiene en cuenta la corrección que suponen los distintos niveles de
precios de los distintos países.
17
GROVES, Richard; WATSON; Christopher; MURIE, Alan (2007), Housing and the new
welfare state. Perspectives from East Asia and Europe. Ashgate Publishing limited, Aldershot,
Reino Unido
Baste aquí decir que GROVE-MURIE-WATSON sitúan en la década de los
años 80 en primer lugar a Suecia, seguida de Dinamarca, Holanda, Bélgica, Austria,
Finlandia, Francia, Italia, Reino Unido, Irlanda. En los años 90, Holanda toma el primer
puesto. Le siguen Reino Unido, Austria, Dinamarca, Austria, Suecia, Finlandia. Hay
países, ya lo hemos dicho, que tienen un gran porcentaje de vivienda pública (no de
protección pública y gestión privada), como pueden ser Holanda o el Reino Unido
(aunque éste ha pasado de gestionar siete millones de council flat en 1980 a cinco
millones, con un mayor protagonismo de la gestión privada de esa propiedad pública, en
1995 18). En 1980, un tercio de la vivienda tenía que ver con el sector público en Reino
Unido, aunque como observan GROVES-MURIE-WATSON, en 2004 la política de
vivienda ha hecho que los precios aumenten, disminuyendo la asequibilidad o
affordability, aumentando la petición de subvenciones, ahuyentando a clases populares
de determinados vecindarios y a que haya aflorado una parte de la riqueza, que ha
engrosado la oferta monetaria (se ha hecho más líquida) con problemas derivados para
la inflación y para los tipos de interés en el país. No obstante, se refleja que la política
laborista de favorecer la homeownership o tenencia de vivienda en propiedad, ha
aumentado el bienestar colectivo y el sentido de seguridad y confianza propia, además
del sentimiento de riqueza en vivienda propia. En China o Singapur directamente la
política de vivienda hace hincapié en que ser propietario de tu vivienda te hace más rico,
especialmente de cara a tu jubilación.
En los Estados Unidos hay ayudas públicas 19 que alcanzan a un tanto por ciento
elevado de la población ya que veinte millones de familias son el 18% de las familias
totales. Por ello cabe afirmar que si hay un programa que cubre a un amplio sector de
población en Estados Unidos éste es precisamente el que se refiere a las ayudas para
vivienda de bajo coste. No se nos escapa que el origen del colapso financiero del que
aún convalecen los mercados fue producido por la adquisición indiscriminada de
viviendas por parte de personas que no poseían solvencia para ello, con unos mercados
hipotecarios confiados en que con la subida de los activos inmobiliarios, la entidad
financiera (en caso de impago) recuperaría sin problema el capital prestado simplemente
con la ocupación y segunda venta de la vivienda hipotecada: lo cierto es que la vivienda
bajó de precio y valor de modo acusado y los mercados financieros están aún
contagiados de la toxina que supone que los créditos hipotecarios hayan sido fallidos en
gran cantidad y continuamente se siguen produciendo impagos y subastas de viviendas
por precios inferiores al préstamo que se obtuvo con su garantía.
Por ello entendemos que, aunque MUSGRAVE no lo afirme así de modo directo
(según decíamos antes), no cabe duda de que la vivienda es un bien preferente también
18
Ver nuestro capítulo sobre Sector Público y Descentralización en La acción y los retos del
Sector Público (2007). GONZALEZ RABANAL, M.(coordinadora) et al.
19
Un trabajo riguroso sobre ello, del año 2002, con relación a la reforma que sobre temas de
bienestar social tuvo lugar en Estados Unidos en 1996. Puede verse en BLANK, Rebecca:
University of Michigan and National Bureau of Economic research. (NBER Working Paper 8983,
Cambridge, Maine, USA,
junio de 2002). Hay una versión on-line en
http://fordschool.umich.edu/research/papers/PDFfiles/02-003.pdf.
en los Estados Unidos ya que el mercado de créditos hipotecarios ha sido
necesariamente intervenido por los poderes públicos, con un futuro aún incierto casi tres
años después del colapso de Lehmann-Brothers. Obviamente, toda esa intervención ha
tenido lugar por la doble preocupación por el sector real de la economía (vivienda) y por
el sector financiero (sistema bancario y crediticio). Pero no albergamos dudas sobre la
condición de carácter preferente o social (término acuñado por el propio MUSGRAVE)
del bien vivienda.
Hay algunos derechos sociales (como la educación, que la doctrina hacendística
general suele considerar también bien preferente o bien social) que son de una cobertura
pública razonable dentro de un protagonismo notorio del sector público. Lo mismo
ocurre con la sanidad (en España o en la Unión Europea, no en los Estados Unidos).
Pero el derecho a la vivienda no puede ser ejercido por una parte importante de la
población, ya que no está garantizado como derecho subjetivo y la sanidad o la
educación, sí lo están. BURÓN CUADRADO 20 cree que la legislación imperante en
España desde 1996 pensó que el mercado podría autorregular la oferta y demanda de
vivienda bajo el parámetro de que el precio del suelo determina el precio de la vivienda.
Realmente, ocurrió al revés: el precio de la vivienda determinaba el precio del suelo. De
ese modo, el acceso a la vivienda tenía que ver con lo que el consumidor estuviese
dispuesto a pagar y el sistema hipotecario a financiar. O, dicho de otro modo, el
mercado se regulaba (en competencia casi perfecta) mediante un sistema de precios
determinado por la oferta y lademanda, con escasísima presencia de la vivienda pública
o VPO. El derecho a la vivienda se convirtió en un derecho a acceder al mercado de
vivienda… si tenías medios para ello o para que una institución te financiase
hipotecariamente ese acceso.
Hoy podemos observar que ese derecho de acceso a competir por la vivienda ha
expulsado a miles de consumidores del mercado (por no poder atender los pagos), ha
enviado fuera del mercado de trabajo a decenas de miles de trabajadores que construían
las viviendas y, por último, ha hecho abandonar a miles de empresas el mercado de la
construcción, ya que no hay demanda de vivienda, sobra oferta de la misma y el suelo es
construible de nuevo a precio razonable, pero para un mercado que puede tardar una
década en despegar otra vez. Además, ha puesto en el mercado (vía las instituciones
financieras que concedieron los créditos con garantía hipotecaria) decenas de miles de
viviendas procedentes de impagos y subastas desiertas cuyo valor ahora es muy inferior
al precio por el que se tasaron en su garantía hipotecaria. Los precios de la vivienda
bajan, pero el crédito a la vivienda es difícil de obtener porque los activos inmobiliarios
en manos de esas instituciones, contabilizados con un valor, tienen en realidad otro
mucho más bajo, lo que hace que los balances de los bancos y cajas de ahorro se
resientan y su solvencia financiera sea puesta en duda. Un círculo vicioso de difícil
salida.
20
BURON CUADRADO; Javier: Políticas activas de vivienda: la experiencia de Euskadi, una
política de vivienda alternativa, (2005). Servicio vasco de vivienda. Etxebide.
e) Algunas aportaciones de la literatura teórica en Economía pública y Gestión
Pública sobre el intervencionismo del sector público en materia de vivienda
ROSEN 21 enumera una serie de regulaciones e intervenciones al preguntarse por
qué el sector público, en sus varios niveles de gobierno, afecta al sector de la vivienda.
Así cita, por ejemplo, los códigos de calidad en la construcción, la concesión pública de
las licencias de los vendedores de viviendas, las restricciones de construcción de
determinados terrenos para sólo unos propósitos determinados, las leyes que impiden la
discriminación al vender viviendas, los programas de renovación urbana, la destrucción
de chabolas con cesión de los terrenos a promotores para hacer viviendas, la imposición
sobre la riqueza inmueble y la intervención del sector público para incrementar el flujo
del crédito para adquisición de vivienda. La racionalización de dicha intervención se
basa para ROSEN en criterios de equidad y eficiencia, a pesar de que el mercado de
vivienda puede ser un mercado de competencia perfecta. Dentro de los argumentos de
eficiencia, destaca ROSEN:
21
•
Externalidades en el consumo de viviendas: si un particular
mejora su casa, mejora toda su inversión. E, incluso, puede
mejorar la inversión de sus vecinos por vía de incremento del
valor de sus casas. Es evidente que nadie lo hace por esto último,
pero lo cierto es que el beneficio social marginal excede los
costes marginales privados, lo que hace que el “propietario
racional” invierta menos que el monto total de lo que es eficiente
socialmente. Obviamente sólo algunas “inversiones” tienen
externalidades (pintar la pared exterior las tiene, pero no el pintar
las paredes interiores).
•
A la inversa, hay estudios que demuestran que sustituir
asentamientos de chabolas por viviendas públicas no aumenta
significativamente el valor de los terrenos circundantes. Y que
hay un “coste social de las chabolas” ya que se albergan en ese
entorno un número extenso de causas de delitos, enfermedades,
incendios, desórdenes mentales, etc.
•
El papel de los impuestos sobre la propiedad puede ser
considerado como una prima a pagar por unos servicios que la
comunidad provee, lo que no sería ninguna distorsión aparente.
Pero si se consideran como un impuesto sobre un consumo
específico, el consumo de vivienda, entonces todos los subsidios
de vivienda parecen estar destinados a ser un paliativo de los
impuestos locales citados.
ROSEN, Harvey (1990): “Housing subsidies. Effects on housing decisions, efficiency, and
equity” en AUERBACH, A. FELDSTEIN, M (edit.): Handbook of Public Economics, (1990).
North Holland, cap.7, pág.375-420
•
Las tesis de TIEBOUT22 sobre movilidad basada en el
aprovechamiento de ventajas comunitarias más notorias en una
comunidad que en otra, parecen cumplirse más en los suburbios
que en el interior de las ciudades. Y la compensación de una
distorsión preexistente que suponen el subsidio o las ayudas para
convertirse en propietario de una casa, seguramente es más
relevante en el centro de las ciudades, que en los suburbios, lo que
hace menos justificable ese subsidio para acceder a la propiedad
de la vivienda.
En cuanto a los argumentos basados en la equidad, para hacer racional el
intervencionismo en el mercado de vivienda, destaca ROSEN lo siguiente:
1. La racionalización puede venir justificada en términos de los objetivos de
redistribución. Subvencionar la vivienda de las personas de baja renta,
supone una distribución igualitaria de la misma. Aunque es difícil
justificar esto para los detentadores de vivienda propia ya que éstos ven
aumentar su renta por la detentación de vivienda.
2. Puede haber dudas sobre si las ayudas deben consistir en subsidios
monetarios o en forma de transferencia en especie. En todo caso, aquello
que mejore el nivel de vida es algo que influye positivamente en los
objetivos de redistribución. Se recuerda asimismo que, desde 1949, es un
objetivo nacional del Gobierno de los Estados Unidos al logro de un
hogar decente y un entorno adecuado para cada familia americana 23.
3. Para evitar el “fraude en el uso de bienestar” posiblemente sea más eficaz
transferir en especie que transferir dinero (estarán más interesados los
impostores en éste último, que en facilidades de otro tipo, menos
fungibles).
4. Otra explicación para ayudar a los ciudadanos de baja renta es
claramente política. Un subsidio en especie no sólo beneficia al que lo
recibe, sino también al que lo fabrica. En ese caso, un programa de
transferencias, que aumenta la demanda de vivienda, beneficia al sector
de la construcción, sector que apoyará esa política de subsidios (más que
una política de ayudas en metálico).
22
TIEBOUT, Charles: “A pure theory of local expenditure”. Journal of Political economy. Nº 64.
(1956) Página 416-424. TIEBOUT piensa que la elección de vecindario en el que vivir tiene
relación con la correspondencia entre servicios recibidos en él e impuestos pagados por esos
servicios.
23
Cita ROSEN a WEICHER, John) en Urban housing policy en Current issues of urban
economics, (1979) John Hopkins University press, Baltimore
En una obra más general, su manual de Hacienda Pública, ROSEN 24 se pregunta
si realmente están justificados los beneficios fiscales que se otorgan a la detentación en
propiedad de las viviendas ya que por regla general la renta de los propietarios es, en
términos de renta mediana, cerca del doble de la renta de los inquilinos en los Estados
Unidos. Sólo se justificaría la subvención a la propiedad si se tratase de redistribuir la
renta o evitar la desigualdad, cosa que ahora no ocurre. Entendemos que ROSEN está
pensando sólo en las ayudas a la adquisición de hogares, pero no tiene en cuenta las
subvenciones a rentas bajas para comprar o alquilar viviendas de bajo coste. También es
partidario de que se atribuya renta imputada 25 (incluso en términos de la cuantía que
supone el ahorro del alquiler) aunque ve poco probable que los políticos pudiesen
adoptar esa decisión. Justifica esto en que, aunque los propietarios piensan que las
viviendas son más bien una fuente de gastos, en realidad generan renta imputada por lo
que supone, tanto el alquiler que pueden percibir, como el que realmente perciben en
forma de ayudas fiscales de cualquier tipo. Y la deducibilidad de los intereses de los
créditos hipotecarios que se minoran de la base del impuesto sobre la renta es un
mecanismo de desigualdad en la distribución de la renta si no se impone un límite (el
caso de España).
BUCHANAN 26 describía en su obra introductoria a la Hacienda Pública 27 la
intervención pública en el mercado de vivienda como un conjunto de acciones
destinadas a subvencionar créditos hipotecarios para segmentos de población en
dificultades para poder acceder a la vivienda, para la década de los años 80 del siglo
pasado. Veinticinco años más tarde, las sociedades hipotecarias participadas por el
Estado debieron ser rescatadas por el Gobierno Federal y en ellas se concentraba una
gran parte del crédito dudoso -luego fallido- de las hipotecas subprime en 2008. Ese
tratamiento de la vivienda como bien preferente y con el único objetivo del sector
público de ayudar a los más necesitados no escapa a otros autores: así por ejemplo
HERBER 28 habla solo de la vivienda y suplementos del alquiler (más la financiación de
ciudades-modelo) dentro de los programas de erradicación de la pobreza en los Estados
Unidos. Es evidente que la ayuda estatal en una época de expansión económica como
eran los principios de los años 70 del siglo pasado se destinaba únicamente a la vivienda
de los necesitados: los que no lo eran no necesitaban ayuda alguna (interpretamos sensu
contrario), aunque ya hemos visto que la cifra de veinte millones de hogares con ayudas
de vivienda en Estados Unidos significa que el proceso siguió su curso expansivo desde
24
ROSEN, Harvey. Hacienda Pública .McGraw-Hill España, (2008) pp. 104-105
La renta imputada supone que a la vivienda propia, sobre todo si no se usa ni se arrienda, se
le puedan imputar rentas ficticias que realmente el dueño no percibe.
26
James Buchanan falleció el 11 de enero de 2013. Es uno de los padres de la Teoría de la
elección colectiva en la Gestión de los recursos financieros públicos. Entre sus ideas
neoliberales está el “anclar” en las constituciones la limitación o prohibición del déficit público.
El Tratado europeo de estabilidad de 2 de marzo de 2012 ha “anclado” ese principio en la zona
euro.
27
BUCHANAN, James y FLOWERS, Marilyn: Introducción a la ciencia de la Hacienda Pública.
(1982) Edersa, Madrid.
28
HERBER, BERNARD P., Hacienda Pública moderna. (1975) Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, p. 801.
25
mediados de los años 70 hasta el final de los años 90. Y en 2009 hay aún casi 16
millones de hogares por debajo del umbral de pobreza. El carácter de preferente del bien
vivienda se nos antoja concluyente con estos datos.
Otra justificación de la intervención del sector público en el mercado de
vivienda es el hecho de que la vivienda es un presupuesto material y físico de la
ciudadanía plena. Muchos pueden conseguir ese “prius” en el mercado sin problema,
pero otros muchos (jóvenes, discapacitados, rentas bajas, personas mayores) no son
considerados por el mercado, ya que el mercado no procesa necesidades sociales, sólo
procesa demandas (económicas, solventes) y deben ser atendidos por las
administraciones públicas 29. En otras palabras, el mercado no es eficiente ya que provee
viviendas “de menos” porque hay colectivos que no pueden acceder a las mismas por el
juego normal de oferta y demanda de mercado.
BUSTOS GISBERT30 habla de la existencia de dos mercados de vivienda
perfectamente diferenciados, antes de entrar en la consideración de cuál debe gozar de
la intervención del sector público (es decir, cuál debe ser bien preferente). El primero de
los mercados sería el de los que adquieran una vivienda para uso propio y el otro
mercado es el de los que adquieren vivienda como una forma de materializar el ahorro,
a fin de obtener unos rendimientos por la vía de los alquileres. El primero tiene menos
condicionamientos que el segundo ya que éste habrá de tener en cuenta los precios de
vivienda, los precios de los alquileres, el nivel de renta y los tipos de interés (ya que
éstos serían el rendimiento alternativo de su inversión, si ésta se materializa en un
instrumento financiero y no en una vivienda para ser alquilada). Posiblemente el
mercado de vivienda se mueve, por el juego de la normativa, entre los efectos
expansivos de la detentación de la vivienda en propiedad que son estimulados por las
deducciones de la cuota en los impuestos sobre la renta y por la normativa urbanística
que encarezca el suelo y haga disminuir la superficie de las viviendas y encarecer su
precio en propiedad, pero que puede verse influenciado también en sentido contrario por
las medidas de protección al inquilino que la legislación arrendaticia contemplaba en
España hasta 1994, fecha de la última reforma de los arrendamientos urbanos que verán
en 2014 la desaparición de los últimos contratos que resten con la prórroga forzosa y las
rentas congeladas que fueron firmados en los años 50-60-70 del siglo pasado.
En todo caso, no está muy claro que el mercado de vivienda tenga efectos tan
predecibles ya que, ni la disminución de precios del acceso a la propiedad ha supuesto
un descenso del precio de los alquileres en los últimos años, ni la supresión de las
deducciones impositivas para una gran parte de los futuros ha tenido efectos en la
reducción de los precios de la vivienda, sino que han provocado el estancamiento de los
mismos y la disminución del número de operaciones de compra, sin un aumento claro
29
BURÓN CUADRADO, Javier: El impacto del artículo 47 de la Constitución en la normativa
vasca de vivienda. (2005) Servicio Vasco de Vivienda. Etxebide.
30
BUSTOS GISBERT, Antonio: Lecciones de Hacienda Pública, (2003), COLEX, Madrid pp.
335-344.
de la opción del alquiler (fenómeno que podemos observar en España en los primeros
meses de 2013).
Algunas ayudas a la vivienda (y su consideración como bien preferente) pueden
justificarse en función de las externalidades positivas como las que, por ejemplo,
generan las viviendas rehabilitadas en barrios degradados 31. En la medida en que la
calidad de la vivienda de los pobres afecte al bienestar de los demás miembros de la
sociedad, se justificaría la intervención gubernamental para suministrar una cantidad
adecuada de viviendas (DUE-FRIEDLANDER) 32. También los gastos por planeamiento
y desarrollo comunitario (hacer ciudades más atractivas para vivir y trabajar) son fuente
de externalidades positivas y por ello dan origen o justificó la intervención del sector
público. Aunque, sin duda, la intervención pública puede explicarse por varias causas, al
margen de las externalidades, como -por ejemplo- el hecho de que la decisión entre
comprar y alquilar una vivienda dependa de que la tasa de rentabilidad de cualquier otro
activo sea similar a la rentabilidad equivalente al precio del alquiler de la vivienda que
se pueda adquirir con el dinero empleado en el activo alternativo. Y un tema
trascendental es tratar de determinar a quién benefician los incentivos fiscales a la
vivienda: cuando la oferta de vivienda es rígida, los incentivos fiscales se trasladan a los
vendedores de vivienda, incrementando los precios de venta o alquiler (situación
observable en España desde 1998 a 2007). Por lo que se refiere al control de alquileres,
éste puede desincentivar la ampliación de la oferta de vivienda en alquiler (ya que
congelar rentas puede desanimar al propietario a abordar obras necesarias de
mantenimiento, lo que reducirá la calidad de servicios) 33. En un sentido parecido, se
manifiestan algunos autores que creen que no es igual que la compra de bienes
inmuebles se considere como inversión, ya que un impuesto o una acción
intervencionista distorsionaría el comportamiento de los inversores (ya que hay
inversiones alternativas que no tributan), cosa que no ocurriría cuando la decisión de
compra es para un consumo básico como es la vivienda (que implica menores
distorsiones) 34.
Podríamos añadir finalmente, al abordar el intervencionismo del sector público
en materia de vivienda como elemento integrante del Estado de bienestar y dentro de las
obras generales de Economía Pública y Hacienda Pública, algunas afirmaciones a
modo de conclusión:
1. La intervención del sector público en el mercado de vivienda puede hacerse por
el juego de las externalidades positivas (por ejemplo, rehabilitar barrios
deteriorados o mejorar segmentos de población en cuanto a su nivel de vida,
ayudándoles con la vivienda), pero también para cambiar decisiones de
31
GUTIERREZ JUNQUERA, Pablo: Curso de Hacienda Pública, (2006). Ediciones Universidad
de Salamanca, pp. 199-201.
32
DUE, John FRIEDLANDER, Ann: Análisis económico de los impuestos y del sector público.
EDERSA (1990).Madrid. p. 234.
33
GUTIERREZ JUNQUERA, P.: Op.cit. p.202.
34
COSTA, M. et al.: Teoría Básica de los Impuestos: un enfoque económico.2ª edición.
Thomson-Civitas, Aranzadi, (2005), Navarra.
inversión. Todas las externalidades tienen aspectos destacados en los mercados
de vivienda, condicionando múltiples aspectos (vecindario, decisiones de
compra, discriminación de precios o de propietarios u ocupantes por causa de
raza o extracción social, etc.).
2. En algunos aspectos, los mercados de vivienda (localización, durabilidad de la
inversión o gasto, imposición sobre la vivienda) pueden ser perfectamente
competitivos, pese a las externalidades citadas en el epígrafe anterior.
3. Es indudable la conexión entre el mercado de vivienda, el mercado de activos
en general y los mercados financieros. Los tres mercados interactúan y se
distorsionan entre sí con frecuencia. El concepto y los efectos del riesgo (como
en cualquier decisión que implica impacto financiero) es también destacable en
este campo y muy significativo en el mercado inmobiliario (riesgo hipotecario
sobre todos los demás).
4. Los incentivos fiscales a la vivienda pueden distorsionar las decisiones de los
adquirentes y transmisores de las mismas, ya que pueden influir sobre los
precios, incrementándolos, lo que es contrario a lo que se pretende evitar, que es
la carestía de la vivienda para clases medias y medias-bajas.
5. Las adquisiciones de vivienda para alquiler de las mismas y las ayudas fiscales
al alquiler (tanto al inquilino como al propietario) pueden distorsionar el
mercado de alquiler, sin un reflejo claro en el comportamiento de los precios,
que pueden aumentar o disminuir y estarán muy influenciados por la elasticidad
o rigidez de la oferta de viviendas (a modo de ejemplo, no es igual la vivienda
en el centro de una ciudad, donde la rigidez de la oferta será mayor, que a un
kilómetro del centro-donde habrá menor rigidez- que a dos kilómetros del
centro, donde la rigidez de la oferta será aún menos apreciable… etc.).
6. Las ayudas fiscales para acceder a la propiedad o al inquilinato tienen diversos
efectos según mercados y épocas. Cabría hacer la diferenciación entre vivienda
para residencia habitual y la vivienda como inversión destinada al alquiler o la
vivienda destinada a vivienda de temporada o de vacaciones. En apariencia, el
intervencionismo estatal o la protección pública debe hacerse solamente para la
vivienda destinada a residencia habitual de aquellos que no tienen ninguna. Pero
ese régimen de residencia habitual puede obtenerse por la vía de la propiedad o
por la vía de la cesión o de la posesión arrendaticia. Y si se protege el acceso al
inquilinato, es necesario probablemente proteger al propietario que está
dispuesto a arrendar. Ello implica que el acceso a la vivienda puede ser
intervenido desde el sector público, tanto para aquéllos que compran una
vivienda para vivir en ella, como para aquellos que quieran alquilarla o que
quieren comprar esa vivienda para los que quieren alquilarla. La experiencia en
España reciente en temas de vivienda recoge normativa en ambos sentidos, se
protege al propietario que accede a su primera vivienda, se protege al inquilino
que quiere arrendar y se protege al propietario que adquiere para alquilar, ya que
se contemplan bonificaciones fiscales en algunos tributos (Impuesto sobre la
renta) del 50% o incluso del 100% para las rentas derivadas del arrendamiento
que recibe el propietario.
7. La elección de ser poseedor (no propietario o dueño/propietario) de la
vivienda tiene un gran impacto en las imperfecciones del mercado de vivienda.
Las externalidades que producen las rentas derivadas de la tenencia o de la
propiedad influyen en las imperfecciones de los mercados de capitales
(titulización de activos, inmuebles en poder de instituciones financieras que los
alquilan ante la imposibilidad de venderlos o subastarlos). Sin intervención
pública, es más complicado huir de las imperfecciones del mercado de alquileres
(la protección al inquilinato es una consecuencia de ello)
8. En último término, el derecho a la vivienda es también un derecho de
ciudadanía plena (o a la ciudadanía plena), que justifica que el acceso a la
misma deba ser protegido por el sector público. El mercado por sí sólo no es
eficiente y el acceso a la vivienda es muy difícil en términos de competencia
perfecta cuando hay escasez de oferta de suelo provocada por el alto precio de
mercado de las viviendas. Sólo desde un punto de vista de acción administrativa
apoyada en derechos subjetivos puede cumplirse lo preceptuado en el artículo 47
de la Constitución española.