centralizada de la RDA en una economía de mercado será un dato de sumo interés para todos los países de Europa del Este que se preparan para tomar el mismo camino. De alguna manera los 16 millones de alemanes orientales son conejillos de indias para los 160 millones o más ciudadanos del Este de Europa. Sección: Relaciones Económicas Internacionales Alemania: ¿Cuánto cuesta la Unidad? Joachim Knoop* ¿El fin de la euforia? Alemania no ha festejado el primer aniversario de su reunificación después de 40 años de estar dividida en dos Estados, y ya la euforia parece haber dado lugar a una gran frustración. Mientras los ciudadanos de la antigua RDA (República Democrática Alemana) se dan cuenta de que para que llegue el bienestar no basta con la introducción del marco occidental, los de la antigua RFA (República Federal Alemana) comienzan a sentir la unificación en sus bolsillos. Es claro que la unidad no saldrá gratis, ni para unos, ni para otros. Más allá de su significado histórico y político, la reunificación alemana despierta cada vez más interés por sus implicaciones económicas. Ello por dos razones: primero, nunca antes en la historia moderna se había registrado que dos sistemas económicos no sólo diferentes, sino completamente opuestos, se fundieran en uno prácticamente de la noche a la mañana. Y segundo, porque el intento de reconversión de la economía de planificación * Programa FAUS de la Fundación Friedench Ebert, Alemania. Cuando el primero de julio de 1990 se realizó la unificación económica, monetaria y social (la introducción del marco occidental en la RDA) y el tres de octubre, con la adhesión de la RDA a la RFA y la unificación política, prevalecía ampliamente un gran optimismo sobre el futuro económico del país. Ello se tradujo en una victoria contundente del partido demócrata-cristiano del canciller Helmut Kohl, en diciembre del año pasado. Hoy en día, los ciudadanos del Este lo reciben con manifestaciones y protestas, y el partido socialdemócrata ya recuperó la mayoría en el Consejo Federal, la segunda cámara del parlamento alemán. ¿A qué se debe este cambio de ánimo? Veamos primero cuáles eran las condiciones y los argumentos para realizar la unificación de la manera en que se hizo. ¿De una vez o gradualmente? Las condiciones políticas para la reunificación se generaron fuera de Alemania y de una manera totalmente imprevista. La perestroíka en la URSS y la distensión entre las superpotencias, crearon el espacio para que, primero, la gente se asilara en las embajadas de la RFA en los países del Este de Europa; después, empezaron movilizaciones pacíficas en las grandes ciudades de la RDA. Cuando la URSS hizo saber que no intervendría bajo ninguna circunstanciaba situación se tornó insostenible para las autoridades y, el 9 de noviembre de 1989, el régimen del Partido Unificado Socialista Alemán abrió el muro de Berlín y con ello el camino hacia la unificación. Ante esta situación política se abrieron dos alternativas: sabiendo que la economía de Alemania oriental no iba a ser competitiva a nivel internacional y que la unificación política no era posible sin la unificación económica, unos abogaron por mantener la separación política por algún tiempo, garantizando la introducción de un régimen parlamentario y la cooperación económica necesaria para lograr que los niveles de productividad se acercaran a los de la RFA. El argumento era, pues, mantener un mercado protegido para evitar un colapso económico de gran magnitud. Otros sostenían que ello iba a conducir a una historia sin fin de subsidios, que aplazaría la unificación por lo menos 10 ó 15 años más -imposible ante la presión de la población oriental y las incertidumbres en el contexto internacional se optó por una apertura brusca, dejando a las fuerzas del mercado el arreglo de la situación y compensando los efectos sociales inevitables con transferencias masivas desde el presupuesto occidental. Se creía además, que las condiciones marco (disponibilidad de capital, mano de obra calificada, el mercado europeo oriental, etc.) eran lo suficientemente sólidas para asegurar que el período de transición iba a ser muy breve. Muy pronto se iba a generar un crecimiento económico auto sostenido, muy similar al "milagro alemán" de los años cincuenta. Si prevaleció esta segunda opción, ello se explica no sólo porque el gobierno la defendía, sino también porque las circunstancias la impusieron: en los primeros meses después de la apertura, diariamente casi 3.000 personas cruzaron la frontera para buscar trabajo en la RFA, dejando sin opciones realistas a los políticos, a no ser que ellos quisieran arriesgar el saneamiento de una economía sin trabajadores.1 La herencia del socialismo A un año de la unificación (económica) siguen existiendo tantas teorías y propuestas políticas como economistas y asesores, pues el desarrollo parece confirmar tanto a los defensores del mercado como a los partidarios de un camino alternativo. Veamos algunos datos. En términos estructurales, la economía de Alemania oriental correspondía al nivel económico de la RFA de los años sesenta, cuando el 60% del empleo estaba concentrado en los sectores técnico-industriales y el 40% en los sectores de servicios. Hoy en día, esta relación es exactamente inversa. Durante los últimos 10 años la inversión en la RDA fue negativa; la economía consumía su stock de capital y sus recursos naturales manteniendo una planta física obsoleta y el medio ambiente con niveles extremos de contaminación. Dada esta situación y debido a la pérdida -por razones políticas y económicas- de sus únicos mercados en los países del este, la producción industrial de la RDA cayó en sólo un año al 30% de su nivel anterior a la unión. Para alcanzar de nuevo las cifras de 1989, tendría que crecer en un 10% anual durante 7 años sin tomar en cuenta que por razones técnicas y de diseño, la mayoría de los productos industriales no serían comerciables internacionalmente. Si bien en la RDA no había inflación abierta, existía de manera encubierta en términos de escaseces; y si bien no había desempleo declarado, también existía a gran escala en el sector no productivo tanto en las empresas como en la administración pública. Todas estas debilidades estructurales salieron a flote inmediatamente después de la unificación. La PEA que era de 9.7 millones en 1988 cayó a 8.6 millones en 1990. Se espera que bajará a 4.8 millones a finales del año en curso. Ello se debe a que, el primero de julio, venció la cláusula de protección laboral obligatoria en las empresas (estatales) de la antigua RDA, contenida en el Tratado de Unión Económica, Monetaria y Social. Con ello la tasa de desempleo abierto, actualmente del 9.5%, podrá fácilmente subir al 30% o más. En general, estos datos eran conocidos antes de la unificación, aunque no en su 1 Está claro que la situación en la URSS, i.e. el peligro de un golpe de estado militar, jugaba también un papel en esta decisión. verdadera magnitud. Hoy en día se calcula que la relación de productividad entre las dos Alema-nias es de 1 a 3, con lo cual queda prácticamente una sola alternativa: o el colapso del aparato productivo oriental o bien salarios de miseria para sus trabajadores quienes enfrentan el mismo nivel de precios que sus colegas occidentales. del 13% y la tasa de inversión del 22%. Desde 1983 hasta mediados de 1991, la economía de Alemania occidental creó 2.25 millones de nuevos empleos, reduciendo la tasa de desempleo abierto del 10% al 5.5% ello a pesar de la inmigración masiva desde los países de Europa oriental. Antes de la unificación la prosperidad económica permitió al Estado realizar una política de consolidación presupuestaria sin cortes en los servicios, reduciendo los déficit y la necesidad de crédito. Además, la reforma tributaria disminuyó la presión fiscal (lo que explica la baja recaudación en 1990). ¿Del auge a la recesión? La situación económica de la RFA era totalmente contraria antes de la reunificación. De hecho, la RFA experimentó en la década de los años ochenta un auge económico sólo comparable con los años de la reconstrucción después de la guerra. CUADRO1 ÍNDICES ECONÓMICOS DE LA RFA1 1987 1,6 PIB a precios constantes 0,6 Precios al consumidor 3,6 Ingresos tributarios3 Déficit público/PIB4 -1,9 Balanza corriente/PIB 1988 1989 1990 1991 3,7 1,2 4,1 3,9 3,2 9,7 4,6 2,5 2,7 2-3 -2,1 +0,2 2,4 3,6 -3,1 3,5 2 - -4,0 3,4 - 1 tasas de crecimiento, hasta 1990 sólo territorio de la RFA 2 junio de 1990, estimación para 1991:4,0% 3 Federación, Estados y Municipios 4 Déficit público incluido el Seguro Social, sin las empresas públicas 2 inversiones y transferencias previsibles, aunque no cuantificables. Ya en aquellos momentos el Partido Socialdemócrata levantaba una voz de alerta al sostener que el gobierno mentía al ocultar la verdadera magnitud de las necesidades financieras relacionadas con la unificación. El colapso de la economía alemana-oriental, no previsto en toda su magnitud, la alta inestabilidad de las economías de la URSS y los otros países de Europa del Este, así como la guerra del Golfo Pérsico cambiaron totalmente el panorama; poco después de haber ganado las elecciones a fines de 1990, el gobierno admitió que se había equivocado y anunció un aumento de los impuestos. La política económica de la unificación Los objetivos de la política económica de la unificación eran, a grandes rasgos: *La privatización o liquidación de las empresas estatales "de propiedad del pueblo" (casi 10.000); Fuente: Ministerio de Hacienda *La liberalización total de los precios (con excepción de la vivienda); Actualmente se estima que las empresas alemanas mantienen inversiones de portafolio de más de 600 mil millones de marcos (335 mil millones de US$); sólo en 1990 las empresas y los hogares compraron bonos de renta fija y acciones por un valor de 248 mil millones de marcos (135 mil millones de US$), 30 % más que en el año anterior. La tasa de ahorro de las familias era *La modernización de la infraestructura de transporte y de telecomunicaciones; A fines de 1989, la situación era tal, que el gobierno se atrevió a afirmar (teniendo en mira las elecciones del año siguiente) que la unidad iba a cumplirse sin la necesidad de aumentar los impuestos. La alta recaudación fiscal y el potencial del mercado de capitales interno, conjuntamente con la alta liquidez de las empresas, parecían condiciones suficientes como para enfrentar los costos para Sólo en 1990 la PEA aumentó en 775.000 por inmigración. *La modernización de la administración pública y en general, la creación de las condiciones marco para la inversión privada; *La compensación de los efectos sociales a través de los sistemas de seguro social y seguro contra el desempleo, así como las medidas para la capacitación de trabajadores y la creación de empleo ("sociedades de empleo") Técnicamente la apertura del mercado oriental y la introducción del marco occidental implicaban un programa-choque de ajuste estructural, con el agravante de una revaluación de la moneda en más del 300% de la noche a la mañana, pues con la unificación monetaria la economía oriental perdió la posibilidad de adaptarse a los efectos de la apertura con una política cambiaría correspondiente. Los costos directamente relacionados con esta política, principalmente en lo que se refiere a inversión y transferencias sociales, se calculan en aproximadamente 150 mil millones de marcos anuales para 1991 y 1992. Dado el escaso aporte fiscal procedente de la otrora RDA, se deben hacer transferencias desde la antigua RFA aproximadamente US$1.200 per cápita. Así será casi inevitable que cambie considerablemente la posición de la RFA frente a otros países europeos que en 1990 -ya con los efectos iniciales de la unificación todavía mostraban curso de 1990 de DM 300 mil millones a DM 400 mil millones. El endeudamiento neto del presupuesto público consolidado, que había bajado a 26 mil millones en 1989, subió a 92 mil millones y se prevé que llegue a 150 mil millones en 1992. Sumando las necesidades crediticias de las empresas públicas occidentales (correos, ferrocarriles) y orientales, el endeudamiento podrá superar fácilmente los 200 mil millones de marcos anuales en el futuro inmediato. El déficit público, que alcanzará aproximadamente el 5,5 % del PIB en 1991, se convierte en el principal dolor de cabeza del gobierno y de las autoridades monetarias. La devaluación del marco frente al dólar americano en un 25% desde la guerra del Golfo, refleja en parte los temores de que pueda repetirse el fenómeno de los años 70 cuando la economía alemana se encontraba atrapada por una "estanflación", o sea la presencia al mismo tiempo de recesión e inflación. En realidad, la política económica se encuentra en un dilema difícil de manejar: mientras la parte occidental CUADRO 2 ÍNDICES FISCALES DE LA RFA 1990 País Alemania Gran Bretaña Francia Italia Suecia Gasto Público /PIB 46,8 39,0 50,1 52,7 n.d. Presión Tributaria 22,5 30.1 23,5 26,0 42,3' Deuda Pública /PIB 44,6 36,1 46,7 99,9 n.d. 1 1989 Fuente: Ministerio de Hacienda condiciones de partida no tan desfavorables: El presupuesto público fue reajustado tres veces en el transcurso de 119990 de la economía aconseja una política monetaria y de gastos restrictiva, la parte oriental sufre de desempleo y de una alta capacidad ociosa que, bajo circunstancias normales, llevaría a un gasto público expansivo y una política monetaria de "dinero fácil". Ante las presiones inflacionarias existentes y para mantener tasas reales de interés altas (con el fin de evitar una fuga de capitales hacia el exterior), las autoridades monetarias insisten en una política restrictiva, tanto por el lado del gasto público como por el lado monetario. De esta manera, lo crucial se reduce a una cuestión de tiempo: ¿Serán las transferencias públicas suficientes como para inducir rápidamente un despegue de la economía oriental que motive a los inversionistas privados a invertir grandes cantidades a corto plazo? o ¿desaparecerán estos fondos, ante las inmensas necesidades de infraestructura, sin dejar un efecto duradero que fundamente un crecimiento auto sostenido y que reduzca rápidamente las necesidades de transferencias desde la parte occidental? Hoy en día es prácticamente imposible encontrar argumentos concluyentes para tomar partido por uno u otro interrogante. Ambos parecen posibles. Todavía el saldo neto de la evolución en el mercado de trabajo es negativo, pero ya han sido creados miles de empleos y las inversiones privadas realizadas o planeadas son sumamente considerables. Sin embargo, el gran atractivo de la economía oriental-un gran número de trabajadores calificados con salarios muy por debajo del nivel occidental- se ha convertido ya en una ilusión. Los sindicatos y la migración masiva lograron que los sueldos y salarios orientales se incrementaran muy rápidamente, hasta alcanzar un 60% o un 70% de los occidentales, diferencias perderán toda importancia. A pesar de que hay conciencia de que esto constituye un freno para la recuperación económica y una importante fuente inflacionaria, es casi inevitable que esto sea así dentro de los límites de un solo país. La Treuhandanstalt, una entidad fiduciaria creada para manejar las empresas públicas con fines de privatización o liquidación, aparte del escaso valor de mercado de la planta física, enfrenta dos obstáculos fundamentales: *La cuestión de la propiedad: muchas empresas existían antes déla guerra y fueron expropiadas por el régimen socialista. Hoy en día sus antiguos dueños o sus herederos las reclaman, esto conduce a procesos engorrosos de verificación; *Los subsuelos de muchas empresas industriales están altamente contaminados y deben ser saneados por los nuevos propietarios aun costo que es imposible predecir con exactitud. Los costos fiscales de la . unidad Es imposible cuantificar con exactitud los costos de la unificación para los próximos años; en 1990 el presupuesto fue aumentado sucesivamente de 300 mil millones a 400 mil millones; para los años 1991 y 1992 el gasto directamente relacionado con la unificación y generado básicamente en la parte occidental alcanzará aproximadamente 150 mil millones de marcos anuales. A ello se agregan los gastos extraordinarios por participación en los costos de la guerra del Golfo (15 mil millones de marcos en 19901991) y la ayuda para la Unión Soviética (15 mil millones de marcos 1990-1994). Es cierto que la separación también tenía sus costos: tanto la ciudad de Berlín como toda la zona a lo largo de la frontera con la RDA vivían prácticamente de subsidios para incentivar la inversión; la RFA pagó sumas cuantiosas a la RDA por el uso de las vías de tránsito hacia Berlín. Pero todas estas sumas no guardan relación con los montos requeridos para la reconstrucción en los nuevos Estados Federados. ¿De dónde provienen estos fondos? La alta capacidad del mercado de capitales permite financiar 115 mil millones de marcos a través de bonos públicos, constituyendo un fondo para la unidad alemana para los años 1990-1994 cuyos costos de amortización son compartidos por la Federación y los Estados Federados. De esta manera, una gran parte de los costos es trasladada a los contribuyentes futuros. Sin embargo, para no aumentar aún más el déficit público, y consecuentemente la presión sobre el mercado de capitales, era inevitable aumentar los impuestos. A partir del primero de julio de este año los contribuyentes pagan: *Una "sobre tasa de solidaridad" del 7.5% sobre el impuesto de renta; *Un aumento del precio de la gasolina de 15 centavos de dólar por litro; *Un aumento entre el 7y el 10% del impuesto sobre las pólizas de seguros; Con estos aumentos el fisco espera generar 18 mil millones de marcos en 1991, y 27.5 millones de marcos en 1992. A partir de 1992, subirán los precios para las llamadas telefónicas y el impuesto al tabaco; a partir de 1993 el impuesto sobre el valor agregado, actualmente del 14%, subirá en uno o dos puntos. Otra fuente de financiamiento más modesta es el ahorro en los gastos militares (10% hasta 1994) y un intento más que realidad la reducción de los subsidios. Los contribuyentes actuales y futuros notarán que la unidad alemana, políticamente deseada desde hace 40 años, se hace sentir fuertemente en sus bolsillos. El enlace de esta gran experiencia dependerá básicamente de la responsabilidad con que los empresarios manejan los precios y las inversiones; los sindicatos los sueldos y salarios; los consumidores sus gastos y ahorros; los políticos el gasto público, y el Banco Federal las variables monetarias. También dependerá del contexto internacional, político y económico. Para los economistas de los países de Europa del Este, la República Federal de Alemania es algo así como un laboratorio en el cual pueden observar el uso de una gran variedad de instrumentos para lograr lo que ellos mismos están decididos a hacer también: reestructurar sus economías con la ayuda de las fuerzas del mercado y la política coordinada de todos los niveles del Estado. Sin embargo, desde este punto de vista, la RFA es un laboratorio de lujo, difícilmente al alcance de aquellos países que además de los problemas económicos enfrentan problemas políticos y sociales sumamente graves.