SEMINARIO POLÍTICA DE COMPETENCIA Y REGULACIÓN EN EL CONTEXTO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL Proyecto Reforzando la Competencia en los Países del Istmo Centroamericano y Programa para el Fortalecimiento de las Capacidades Relacionadas con el Comercio en las Américas Jorge Máttar Oficial a cargo de la Sede Subregional de la CEPAL en México Palabras de inauguración y bienvenida México D.F., 8 de marzo de 2006 Señor Eduardo Pérez Motta, Presidente Comisión Federal de Competencia, México Autoridades de competencia Negociadores comerciales responsables del capítulo de competencia Académicos y expertos que nos visitan del exterior y de México: Señoras y Señores, Bienvenidos a una actividad más para fortalecimiento de capacidades institucionales que realiza la CEPAL. La experiencia de América Latina en los últimos 15/20 años pone en evidencia que las promesas de la privatización y de la liberalización comercial y financiera son difíciles de cumplir si no existe una institucionalidad fuerte de promoción de la competencia. En los sectores de infraestructura, por ejemplo, la política de competencia puede evitar que la privatización signifique meramente la transformación de un monopolio público en uno privado. En industrias con altos niveles de concentración y barreras a la entrada, la política de competencia puede contribuir a que las ganancias de productividad se transfieran efectivamente a los usuarios en forma de menores precios y mejores productos. La regulación sectorial no es suficiente para asegurar que las empresas privatizadas operen en función del interés público, en buena medida por deficiencias de información de los entes reguladores. Es sólo un mercado libre de barreras de entrada el que puede disciplinar a las empresas con poder de mercado. El desarrollo efectivo de mercados competitivos es a su vez posible en la medida que existe un control estricto de las conductas anticompetitivas que pueden desarrollar las empresas con poder de mercado. Es en este contexto que surgen dos iniciativas de proyectos de cooperación en materia de competencia, ambas derivadas de solicitudes de los países de la región. Estamos concluyendo el primer proyecto y a la mitad de la ejecución del segundo; el primero financiado por IDRC y el segundo por CIDA, a quienes estamos muy agradecidos, así como a la CFC de México, por su apoyo técnico y generosidad en compartir la experiencia mexicana, muy útil para otros países de la región. 2 Con este seminario culmina pues el Proyecto "Reforzando la competencia en el Istmo Centroamericano: políticas e instituciones nacionales, coordinación regional y participación en negociaciones internacionales". Además, este seminario se inscribe dentro de las actividades del “Programa de fortalecimiento de las capacidades relacionadas con el comercio en las Américas", cuyo propósito es fortalecer capacidades técnicas e institucionales relacionadas con el comercio, en el marco de los procesos de integración regional, apertura comercial y negociaciones comerciales. Veamos de qué se tratan estas dos iniciativas. Reforzando la competencia en el istmo centroamericano. Esta iniciativa provino de los propios países de la región, cuando nuestra oficina hacía trabajos pioneros en materia de competencia. A principios de esta década varios países del Istmo centroamericano se encontraban en proceso de elaborar sus leyes de competencia y de establecer el marco institucional para aplicarla. Nuevas distorsiones del mercado tras las privatizaciones y la desregulación, junto con las exigencias de la cooperación internacional sobre este tema impulsaron la inquietud de los países en este sentido. De hecho, en los dos últimos años dos países aprobaron y firmaron sus leyes de competencia, El Salvador y Honduras, y el primero de ellos ya cuenta con la Superintendencia de Competencia. Con ellos, cuatro de los seis países del Istmo cuentan con este marco legal. Los objetivos de este proyecto fueron propiciar una mayor comprensión sobre la competencia en los seis países del Istmo centroamericano, alentar el diálogo entre los actores en esta materia, reflexionar sobre la política de competencia que podía ser más idónea para países de las características de los centroamericanos, además de proveer de apoyos diversos para reforzar las capacidades institucionales en el tema. Aunque México no formó parte del proyecto, se estudió como punto de referencia para los otros estudios nacionales. De hecho, algunos de los países señalados se inspiraron en la legislación mexicana para crear la propia. Se definieron tres áreas de trabajo: La primera se dedicó el análisis general de los problemas institucionales de la política de competencia y una aproximación a las formas que adoptan las conductas anticompetitivas en los países centroamericanos. El análisis ha permitido derivar dos conclusiones básicas: 1) el principal problema en esta materia es la aplicación efectiva de la ley y, 2) las deficiencias de los sistemas judiciales obstaculizan seriamente el desarrollo eficaz de esta política. La segunda área de trabajo fue el estudio de los problemas de competencia en la Banca. Aquí la conclusión fundamental es que no basta la aplicación estricta de la regulación prudencial; es fundamental desarrollar la supervisión de la competencia para atenuar el impacto negativo de las barreras de entrada y los costos del cambio en la intensidad de la competencia en el sector. Sólo así es posible asegurar que las ganancias de eficiencia se traducen en bienes y servicios a menores precios y de mejor calidad. 3 La tercera área fue la competencia en las Telecomunicaciones. Aquí se identificaron y analizaron variados y graves problemas. De partida, dos grandes empresas se distribuyen la mayor parte de los mercados de la región.; los entrantes encuentran grandes dificultades para desarrollar sus operaciones, en particular en mercados en que la privatización estuvo acompañada de un período de exclusividad. Entre los desafíos institucionales, aparecen con particular importancia el sistema judicial y la coordinación entre las agencias reguladoras y de promoción de la competencia. Al mismo tiempo, el extraordinario crecimiento de los suscriptores de telefonía móvil deja en evidencia la importancia para el crecimiento del sector de que existan varios operadores. Por otro lado, se organizaron tres talleres (El Salvador, Tegucigalpa, San José) y este seminario final. En ellos se presentaron trabajos que fueron discutidos por las propias autoridades de competencia o por los encargados de este tema en los países, por académicos y otros especialistas. • • • • Como resultado de todos estos esfuerzos tendremos 29 estudios: de los cuales 21 estudios nacionales; 2 estudios internacionales; 3 estudios comparativos Asistencia técnica a algunos países en proceso de elaboración de sus leyes (especialmente Honduras) Un libro con los estudios comparativos Acceso en página web a todos los estudios y publicaciones. Fortaleciendo las capacidades relacionadas con el comercio en las Américas Desde que se lanzó la idea de crear el Área de Libre Comercio de las Américas en la Cumbre de las América realizada en Miami en 1994 ha existido la preocupación de algunos países por las diferencias en tamaño y desarrollo de las economías que participarían en dichas negociaciones comerciales. La diversidad de intereses, de estructuras económicas, de tamaño y niveles de desarrollo y los distintos grados de preparación de las economías para enfrentar la apertura económica se hizo cada vez más evidente conforme avanzaban las negociaciones. Así, en el marco de los trabajos del Grupo Consultivo de Economías más Pequeñas del ALCA se confeccionó el Programa de Cooperación Hemisférica (PCH), cuyo propósito es el fortalecimiento de las capacidades relacionadas con el comercio de los países que participaban en las negociaciones del ALCA y de otros acuerdos comerciales, tanto bilaterales como en la OMC. La CEPAL se ha sumado a este esfuerzo. Hoy las negociaciones del ALCA están interrumpidas, pero en el frente de la OMC y de acuerdos de libre comercio con socios del Hemisferio y extrarregionales las negociaciones están a la orden del día. La CEPAL está respondiendo a algunas de las necesidades de cooperación identificadas por los países poniendo a disposición su experiencia y sus recursos analíticos para el fortalecimiento de capacidades en el área de la política de competencia y su relación con el comercio internacional. En contraposición de la corta existencia de instituciones antimonopolio en la mayoría de los países en América Latina, el progreso técnico, el comercio internacional, la integración regional y la globalización han generado una tendencia hacia la competencia mundial durante la segunda 4 mitad del siglo XX. Esta desigual evolución –lenta creación de instituciones antimonopolio y rápido crecimiento del comercio internacional- ha generado una característica definitoria del actual sistema de comercio multilateral: la ausencia de mecanismos para el control de las fusiones a escala mundial, los carteles internacionales y las prácticas anticompetitivas de las corporaciones transnacionales. Existen al menos tres razones por las cuales la política de competencia está tomando cada vez mayor relevancia dentro de los temas comerciales: Primero, las fusiones y adquisiciones se han convertido en la forma dominante de inversión extranjera directa a partir de los ochenta y especialmente después de los noventa. Esto ha generado una demanda de normas claras para proteger y estimular a los potenciales inversionistas y para proteger a los consumidores y al interés público en general. Segundo, las barreras al comercio facilitan la acción de carteles internacionales; la eliminación de dichas barreras requerirá de esfuerzos conjuntos de las agencias de competencia para evitar que los carteles nacionales sean simplemente sustituidos por otros, posiblemente más poderosos, al tiempo que se garantizan condiciones equitativas de competencia para todos los actores económicos regionales. Y tercero, los oligopolios nacionales tienden a reaccionar contra la liberalización comercial a través de la colusión y otras prácticas anticompetitivas que pueden menoscabar los beneficios potenciales de la integración comercial o del libre comercio. Ante la ausencia de un marco multilateral en el cual se trate la relación entre comercio y política de competencia, el marco regional ha venido a suplir en algunos casos estos vacíos. Este es el caso de la Unión Europea, la Comunidad Andina y en alguna manera la tendencia que mostraban las negociaciones del ALCA. Esto quiere decir, que si bien en el marco multilateral --y en muchos de los más recientes acuerdos bilaterales de libre comercio-- no se aborda el tema de política de competencia, sí existen esfuerzos regionales que reconocen e intentan regular la interacción de la política de competencia y el creciente comercio internacional. Tenemos reunidos en este seminario expertos en materia comercial, de regulación y de política de competencia. Además, contamos con funcionarios públicos responsables del diseño de políticas comerciales y de la aplicación tanto de los acuerdos comerciales como de las normas que regulan la competencia. La participación de sus homólogos de otros países seguramente será propicia para el diálogo y abrirá oportunidades de intercambio de experiencias y cooperación horizontal, de país a país, lo que justamente apunta a uno de los propósitos nuestros en este tipo de encuentros. Agradecemos a las autoridades de competencia presentes, incluyendo a las de la CFC de México, a todos los consultores por su trabajo, a otros especialistas provenientes de otras regiones (del Caribe, Gran Bretaña, Suiza, Brasil, etc.), a los negociadores comerciales responsables del capítulo de competencia y a todos los participantes interesados en estos temas, y si me permiten, 5 muchas gracias a mis colegas Claudia Schatán, Jorge Mario Martínez y sus respectivos equipos de colaboradores dentro de esta oficina. Desde la Naciones Unidas, confiamos en que este seminario ayudará a dar pasos importantes en el fortalecimiento institucional en América Latina, al mejor diseño de políticas públicas y de esta manera conducir los procesos de apertura de mercados y mayor competencia, así como los procesos de integración regional hacia el desarrollo económico y social de la región.