BLOQUE 4: DERECHO DE AGUAS 1. LA TUTELA DEL AGUA EN

Materiales para el estudio del
Derecho en el Grado en Ciencias
Ambientales
Autores: Blanca Soro Mateo, Santiago Manuel Álvarez Carreño, Eduardo Salazar Ortuño
BLOQUE 4: DERECHO DE AGUAS
1. LA TUTELA DEL AGUA EN EL MARCO GENERAL DE LA
REGULACIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
A/ Introducción: principios internacionales sobre regulación y
gestión del agua
- A nivel Internacional, la protección y conservación del agua no
constituye, desde luego, una preocupación nueva. Por el contrario, ya la vieja
Carta del Agua, aprobada el 6 de mayo de 1968 por el Consejo de Europa,
estableció principios relevantes:
• la esencialidad del agua para la vida (principio primero),
• la relación de su preservación con la defensa de otros recursos
naturales (principio sexto),
• la obligación de inventariar los recursos hídricos (principio
séptimo),
• la necesidad de su planificación (octavo),
• la obligación individual de utilizar el agua con cuidado y no
desperdiciarla (décimo),
• la consideración de la cuenca natural como marco más apropiado
para su gestión (undécimo)
• y, entre otros, la necesaria cooperación internacional en su
protección (duodécimo).
De modo general, su principio 2 subrayaba que “como consecuencia de
la explosión demográfica y del rápido aumento de las necesidades en la
agricultura e industria modernas, las reservas en agua están siendo objeto de
una demanda creciente; pero no se logrará satisfacer ésta ni se elevará el nivel
general de vida, si todos nosotros no aprendemos a considerar el agua como
preciado producto, que es necesario preservar y utilizar racionalmente”.
Además, el tercer principio insiste en que alterar la calidad del agua es
perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella dependen y,
en el cuarto, que la calidad del agua debe ser preservada de acuerdo con
normas adaptadas a los diversos usos previstos, y satisfacer, especialmente,
las exigencias sanitarias.
Por último, su principio quinto señalaba que “la contaminación es una
modificación —generalmente provocada por el hombre— de la calidad del agua
que la convierte en inadecuada o peligrosa para el consumo humano, para la
industria, la agricultura, la pesca, las actividades recreativas y para los
animales domésticos o la vida silvestre” y, añadió que “la evacuación de los
detritus de las aguas residuales, que provoque contaminación de orden físico,
químico, orgánico, térmico o radioactivo, no debe poner en peligro la salud
pública y tendrá que tener en cuenta la aptitud del agua para asimilar (por
disolución o autodepuración) los residuos vertidos. Los aspectos sociales y
económicos de los sistemas de tratamiento del agua tienen, en ese sentido,
una gran importancia”.
- La Declaración del Milenio, aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2000, insta en este sentido a todos los
Estados Miembros a “poner fin a la explotación insostenible de los recursos
hídricos formulando estrategias de ordenación de esos recursos en los planos
regional, nacional y local, que promuevan un acceso equitativo y un
abastecimiento adecuado”. Este texto internacional parte de la convicción de
que mediante el uso sostenible de los recursos hídricos es posible satisfacer
las necesidades básicas, reducir la vulnerabilidad, establecer un acceso mejor
y más seguro al agua y dar mayor autonomía a los pobres a fin de que
controlen el agua de la que dependen. Para alcanzar estos objetivos las
políticas relativas al agua deben permitir crear nuevas capacidades y un
entorno propicio para modificar la gestión de los recursos hídricos de modo que
sea más equitativa y sostenible; resulta, además, necesario mejorar la
ordenación de los recursos hídricos a fin de atender las necesidades de todos
los usuarios del agua en el marco de un sistema más integrado y equitativo que
preserve la integridad del medio ambiente.
Los objetivos y los instrumentos previstos en este nivel internacional
sitúan pues la regulación y gestión del agua en el marco más general del
«desarrollo sostenible». Esta nueva perspectiva exige cambios significativos
para la mayoría de los países tanto a nivel institucional —reforma de las
administraciones creadas para la gestión de los recursos hídricos— como en el
plano normativo mediante la modificación del marco legal. En este último
sentido, se debe señalar el carácter prioritario de la adopción de normas y de
políticas que garanticen la preservación de la integridad de los ecosistemas
hídricos.
La UNESCO subraya que se precisan medidas específicas para proteger
la integridad de ecosistemas acuáticos fundamentales como los humedales, los
deltas y los manglares. Los métodos tradicionales de conservación (basados
en la prohibición de utilizar los recursos dentro de zonas definidas) son a
menudo ineficaces y se reconoce actualmente que se necesita un enfoque que
suponga trabajar con las comunidades locales a fin de instaurar una gestión
sostenible en esas zonas. Al mismo tiempo, se admite la necesidad de
mantener flujos mínimos de agua no contaminada en esos hábitats mediante la
gestión integrada de toda la cuenca fluvial... Se necesitan medidas mucho más
eficaces para atenuar los posibles efectos ambientales causados por distintas
formas de gestión del agua como la agricultura, las medidas de lucha contra las
inundaciones, el abastecimiento de agua y el saneamiento, la construcción de
presas, la industria y otras actividades.
Por otra parte, el objetivo establecido en el capítulo 18 («Los recursos de
agua dulce») dentro de la sección II («Conservación y gestión de los recursos»)
de la Agenda 21 —elaborada en la Cumbre para la Tierra en Río de Janeiro
(1992)— establecía ya que “el agua se necesita en todos los aspectos de la
vida. El objetivo general es velar por que se mantenga un suministro suficiente
de agua de buena calidad para toda la población del planeta y preservar al
mismo tiempo las funciones hidrológicas, biológicas y químicas de los
ecosistemas, adaptando las actividades humanas a los límites de la capacidad
de la naturaleza y combatiendo los vectores de las enfermedades relacionadas
con el agua”. Por su parte, la Declaración de Johannesburgo sobre el
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Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
Desarrollo Sostenible, de 4 de septiembre de 2002, pone de manifiesto que el
medio ambiente mundial sigue deteriorándose y, en concreto, la contaminación
del agua y de los mares priva literalmente a “millones de seres humanos de
una vida decente” (apdo. 13). Además, su apdo. 17 señala la necesidad de
aumentar el acceso a servicios básicos como, entre otros, el suministro de
agua potable y el saneamiento.
- En la actualidad, la Carta europea de Recursos Hídricos, aprobada por
el Comité de Ministros el 17 de octubre de 2001, mantiene las líneas esenciales
de la anterior.
B/ La normativa comunitaria en materia de protección de aguas
continentales
El carácter de recurso esencial del agua y el mal estado general de las
mismas en los países, en su mayoría fuertemente industrializados, que
componen la Comunidad Europea determina la progresiva aparición de normas
comunitarias que, desde diversos aspectos, abordan la protección de las aguas
y la lucha contra su contaminación. Se puede afirmar, por tanto, que el marco
jurídico general de protección de las aguas es fruto de la colaboración
normativa de los ordenamientos internacional, comunitario, estatal, regional y
local teniendo, la legislación europea, un auténtico papel de motor respecto de
todas las demás.
La propia Agencia Europea del Medio Ambiente constata en sus distintos
informes que las aguas comunitarias están sometidas a la creciente presión
que supone el continuo crecimiento de la demanda de agua de buena calidad
en cantidades suficientes para todos los usos. En otras zonas del planeta la
evolución seguida resulta todavía más desalentadora: la degradación
ambiental, el deterioro de la calidad del agua y la desaparición de ecosistemas
de ella dependientes constituyen fenómenos generalizados.
La legislación comunitaria en materia de aguas constituye uno de los
bloques normativos más numerosos y complejos del derecho comunitario. En
efecto, hasta épocas recientes el tratamiento comunitario de las aguas
adoptaba un enfoque sectorial caracterizado por la dispersión normativa y el
tratamiento separado de las aguas continentales, marinas y subterráneas así
como de las sustancias objeto de vertido en ellas. De este modo, en materia de
aguas es muy numerosa la normativa comunitaria referente tanto a su calidad
como a sus distintos usos.
La aprobación de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de octubre de 2000, marco de Aguas (en adelante, Directiva
Marco del Agua o DMA) otorgó un tratamiento legislativo más unitario a esta
extensa y compleja legislación comunitaria sobre protección de aguas
continentales mediante el establecimiento de un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas. Así, la defensa de la calidad
ambiental de las aguas obtiene definitivamente el carácter de eje vertebrador
de la normativa comunitaria y, de este modo, entre sus objetivos generales se
establece el de alcanzar un buen estado ecológico de todas las masas de agua
a más tardar 15 años después de la entrada en vigor de la presente Directiva,
es decir, en el 2015. Además, la Directiva contiene otros muchos elementos
novedosos entre los que se pueden citar, como más relevantes, los siguientes:
3
•
•
•
•
la protección de todas las aguas subterráneas y de superficie
tanto en su calidad como en cantidad dentro de una dimensión
ecológica
el control de los vertidos y de las emisiones mediante un enfoque
combinado (emisión/inmisión),
introducción de una nueva política de tasación y tarificación de las
aguas (plena recuperación de costes de los servicios relacionados
con el agua)
y, en fin, por sintetizar los más relevantes, la gestión integrada de
las cuencas hidrográficas mediante la coordinación de las
diferentes administraciones competentes.
C/La legislación española de aguas
a) Evolución histórica
La Ley de Aguas de 1866-1879 estuvo vigente hasta 1985. Lo dilatado
de su vigencia se ha justificado, por una parte, en su alto rigor técnico y, en
segundo, por su realismo al acoger soluciones que gozaban del respaldo de la
tradición. Sin embargo, si se observa el dilatado periodo histórico bajo el cual
desenvolvió su vigencia se advierte cómo fue precisamente el de la conversión
de España de un país básicamente agrícola a uno industrializado se ha
producido de espaldas a la norma de cabecera de la regulación de las aguas.
Esta situación de falta de protección legislativa de la calidad de las
aguas se intentó corregir mediante la aprobación de el Reglamento de policía
de aguas y cauces, de 1958 que regula la problemática de vertidos y establece
la obligación de depuración, y del Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961 (RAMINP) que contenía una
regulación sobre vertidos de aguas residuales a cauces públicos. La
inaplicación de estas normas reglamentarias y de otras más específicas de
protección sanitaria frente a vertidos justificaban de modo más que evidente la
promulgación de una nueva Ley de Aguas en la que esta perspectiva tuviera un
adecuado tratamiento y donde se atribuyeran a la Administración Pública los
instrumentos necesarios para poder llevar a cabo estas nuevas funciones
exigidas por una realidad social de creciente degradación y contaminación de
los recursos naturales.
La Ley de Aguas de 1985 (LAg) supuso un gran avance desde el punto
de vista normativo al incorporar muchos de los mecanismos esenciales de la
moderna política de aguas. A saber, la planificación, la regulación de vertidos,
normas de protección de aguas subterráneas y humedales, etc. Algunas de sus
soluciones, de forma significativa la declaración del carácter demanial de las
aguas subterráneas, provocaron más discusiones políticas e intelectuales que
cambios reales en la muy mala situación de éstas, con el agravamiento
además de tener a la maquinaria administrativa paralizada y pendiente de
resoluciones judiciales. Su proceso aplicativo se ve además fuertemente
influenciado por la incorporación de España a la Unión Europea y la recepción
del acervo comunitario en materia de aguas, sin duda como se ha señalado,
uno de sus bloques normativos más numerosos y complejos.
Muchos de los nuevos instrumentos previstos en la Ley hubieron de
esperar largos años hasta que comenzaron a ponerse en marcha. Así, por citar
un ejemplo significativo, la planificación hidrológica —instrumento esencial para
asegurar la consecución de los nuevos objetivos de la Administración Pública
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del agua— no cristalizó hasta casi quince años después con la aprobación en
1998 de los Planes hidrológicos de Cuenca. Todavía el Plan Hidrológico
Nacional que debía coordinar la aplicación del resto de los Planes se hizo
esperar hasta el año 2000, el mismo año en que se aprobó la DMA que
convierte definitivamente la protección ambiental en el eje central de toda la
política y gestión de las aguas.
La LAg fue modificada mediante Ley 46/1999, de 13 de diciembre, que
estableció una regulación más estricta de los vertidos además de otros
elementos discutibles como el denominado «mercado del agua» o la regulación
de las obras hidráulicas.
Actualmente, la norma reguladoras de las aguas en España es el TR
1/2001.
b) Las características principales de la legislación de aguas española
El Texto Refundido de la LAg hoy vigente, aprobado mediante RDLegislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLAg o TR), contiene básicamente el texto
de la Ley de 1985 con la reforma del 1999 y otras reformas parciales realizadas
en diversas leyes de presupuestos. Las últimas reformas hasta ahora del
TRLAg se produjeron mediante la Ley 62/2003 de acompañamiento a los
presupuestos para incorporar la DMA al ordenamiento jurídico interno español
y mediante la Ley 11/2005, de 22 de junio, que ha introducido algunas
modificaciones de gran calado (por ej. declaración de dominio público de las
aguas procedentes de la desalación, necesidad de informe del organismo de
cuenca sobre la existencia de recursos hídricos suficientes para atender el
incremento de demanda derivado de los planes urbanísticos, nueva definición
de los caudales ecológicos entendidos ahora como “los que mantienen como
mínimo la vida piscícola que de manera habitual habitaría o pudiera habitar en
el río, así como su vegetación de ribera” —art. 42. 1, letra c’— y otros).
Vamos a resaltar algunos de los principales elementos de la legislación
de aguas vigente:
- Principios rectores de la gestión pública del agua a los que se debe
someter las autoridades hidráulicas tanto estatales como de CCAA (art. 14
TRLAg):
1º. Unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua,
descentralización, coordinación, eficacia y participación;
2º. Respeto de la unidad de la cuenca hidrográfica —definida como la
superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través
de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una
única desembocadura, estuario o delta (art. 16 TR)— y del ciclo hidrológico. La
adecuación de las demarcaciones administrativas a las de orden natural es un
principio capital que se aplica para atribuir al Estado el gobierno de las cuencas
que excedan de una Comunidad Autónoma (art. 17 TR) y a éstas las que
discurran íntegramente por su territorio (art. 18 TR). Sirve además para
delimitar la competencia de las Confederaciones Hidrográficas (art. 21 TR) y la
de los planes hidrológicos de Cuenca (art. 40. 3 TR);
3º. Compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del
territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de
la naturaleza.
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- Demanialidad de las aguas: las aguas son, con carácter general,
bienes públicos. La Ley de Aguas declaró que las aguas continentales
superficiales así como las subterráneas renovables —hasta ese momento
susceptibles de apropiación privada—, integradas todas ellas en el ciclo
hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que
forma del dominio público estatal como dominio público hidráulico (art. 1. 3
TRLA). El TC, a través de su STC 227/1988, legitimó esta operación legislativa
pues la ordenación de un recurso escaso y vital como el agua no debe tener
como primera finalidad la salvaguarda de intereses patrimoniales privados sino,
antes bien, cumplir el mandato constitucional de velar por su utilización racional
y proteger el medio ambiente. Desde la perspectiva competencial, conviene
también recordar que la titularidad estatal no impide el ejercicio por las CCAA
de aquellas competencias que puedan tener el agua como soporte (ordenación
del territorio, medio ambiente, pesca fluvial,…).
Constituyen el dominio público hidráulico, según el artículo 2 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas (RDL 1/2001 modificada por ley 11/2005), con
las salvedades que se establecen en la misma Ley:
Las aguas continentales, tanto las superficiales como las
subterráneas renovables con independencia del tiempo de
renovación.
• Los cauces de corrientes naturales, continuas o
discontinuas.
• Los lechos de lagos y lagunas y los de embalses
superficiales en cauces públicos.
• Los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de
disposición o de afección de los recursos hidráulicos.
• Las aguas procedentes de desalación de agua del mar.
•
En el título IV del Texto Refundido de la Ley de Aguas se regula la
utilización de este dominio público y se definen los siguientes tipos de "usos":
•
•
•
Usos comunes de tal forma que "todos pueden, sin
necesidad de autorización administrativa y de conformidad
con lo que dispongan las Leyes y Reglamentos, usar de las
aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces
naturales, para beber, bañarse y otros usos domésticos…".
Se establece la forma en que deben llevarse a cabo tales
usos.
Usos comunes especiales sujetos a obtener previamente una
autorización administrativa, como la navegación y flotación,
embarcaderos…
Uso privativo, sea o no consuntivo, que requiere la obtención
previa de una concesión administrativa o que se establezca
el derecho a su uso por disposición legal. El derecho a cada
uso privativo se transcribe al Registro de Aguas existente en
el Organismo de cuenca que corresponda según la situación
geográfica del aprovechamiento.
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Por otro lado, se deben hacer determinadas precisiones en relación a las
distintas masas de aguas: por una parte, las aguas marinas exigen un
tratamiento jurídico específico, en los Tratados internacionales y normas a que
después se hace referencia, motivado, por una parte, por su carácter
internacional y, por otra, en cuanto aguas jurisdiccionales por la importancia de
los recursos naturales susceptibles de explotación lo que implica que las aguas
marinas constituyen el soporte de importante actividades con relevancia
económica-social (turismo, pesca, actividades deportivas…). Sin embargo, las
aguas litorales por su especialidad —integran el dominio público hidráulico
(aguas continentales) y, a la vez, el marítimo-terrestre (aguas litorales, playas,
costas ex art. 132 CE)— encuentran su regulación en la Ley 22/1988 de Costas
y, parcialmente, en la propia Ley de Aguas.
- Administración Hidráulica: a nivel de la Administración General del
Estado, la creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1996 supone la
culminación de la vinculación organizativa entre medio ambiente y agua que se
inició a comienzos de los 90. Este nuevo Ministerio asumió la ejecución de la
política hidráulica del Gobierno y a él se adscriben las Confederaciones
Hidrográficas, organismos autónomos y responsables directos de la gestión de
los recursos hídricos en las cuencas intercomunitarias de competencia estatal.
En la actualidad son las siguientes: CH del Jucar, CH del Segura, CH del
Guadalquivir, CH del Tajo, CH del Guadiana, CH del Duero, CH del Norte y CH
del Ebro. También se debe señalar la existencia de un órgano consultivo del
Gobierno en materia de aguas, el Consejo Nacional del Agua, en que están
representadas y participan asociaciones ecologistas, usuarios y CCAA.
En las CCAA debemos distinguir aquellas que poseen cuencas
intracomunitarias (Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña, Galicia y País
Vasco) y que han creado, en consecuencia, una Administración hidráulica
propia.
- En este ámbito se produce la intersección de múltiples títulos
competenciales. Junto a los tradicionales art. 148.1.9ª y 149.1.23ª CE, inciden
estrictamente en materia de aguas los arts. 148.1.10ª CE, relativo a la
competencia sobre aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, aguas
minerales y termales y 149.1.22ª CE, referente a recursos y aprovechamientos
hidráulicos1. Del mismo modo, habrán de ser tenidos en cuenta más de una
decena de títulos competenciales confluentes y conexos con la protección de
las aguas continentales o litorales como el régimen aduanero y arancelario y
comercio exterior (art. 149.1.10ª CE), las bases y coordinación general de la
actividad económica (art. 149.1.13ª CE), la pesca marítima (art. 149.1.19ª CE),
la marina mercante, la iluminación de costas, señales marítimas y puertos de
interés general (art. 149.1.20ª CE)2, la seguridad pública (art. 149.1.29ª CE), la
1
En relación con las competencias derivadas implícitamente del art. 149.1.22ª CE, se
ha de tener en cuenta que el art. 2 de la Ley Orgánica 9/1992, de 22 de diciembre, de
transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por
la vía del art. 143 de la CE, trasladó a éstas la competencia exclusiva en materia de ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente
por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
2
Como es sabido, el art. 149.1.20ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la
marina mercante, desarrollada por la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la
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defensa nacional (art. 149.1.4ª CE), la ordenación del territorio (art. 149.1.3ª
CE), los puertos de refugio y deportivos (art. 148.1.6ª CE), el marisqueo y la
acuicultura (art. 148.1.11ª CE), la promoción y ordenación del turismo (art.
148.1.18ª CE) y, por último, la promoción del deporte y la adecuada utilización
del ocio (art. 148.1.19ª CE).
Intuida ya la complejidad que resulta de la multiplicidad de títulos
competenciales en relación con la protección de las aguas, a ello se añade la
variada naturaleza de los instrumentos jurídicos que el ordenamiento español
brinda al servicio de la protección de la calidad3, el tratamiento4 y el
agotamiento de las aguas5. Como la institución del dominio público6, la
planificación, la sanción y la prohibición y autorización de vertidos.
Marina Mercante. Como consecuencia de la Directiva 95/21/CEE, del Consejo, de 19 de junio, sobre
seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, se dictó el
Real Decreto 1621/1997, de 24 de octubre, que aprueba el Reglamento para el control de cumplimiento de
la normativa internacional sobre seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida
en los buques extranjeros que utilicen puertos o instalaciones situadas en aguas jurisdiccionales españolas,
el cual ha sido sustituido por el Real Decreto 768/1999, de 7 de mayo, como consecuencia de las
modificaciones que sobre la anteriormente citada operó la Directiva 98/25/CEE, del Consejo, de 27 de abril.
Esta norma, que positiva la inspección como instrumento que garantice el cumplimiento de las obligaciones
que de la misma se derivan, aun no desarrollando el título competencial sobre medio ambiente, contribuye a
la prevención de la contaminación en la medida en que la normativa internacional que relaciona en su art. 2
encuentra, entre una de sus finalidades, la protección del medio ambiente, como es el caso del Convenio
internacional para prevenir la contaminación por los buques de 1973 y Protocolo de 1978 (MARPOL
73/78).
3
Vid. el Real Decreto 345/1993, de 5 de marzo, por el que se establecen las normas de la calidad
de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos. De su lectura se desprende que
la finalidad de la norma se ciñe a la protección de la calidad de las aguas como medio de intervención en el
proceso de producción y recolección de los moluscos, constituyendo principalmente, pues, el desarrollo de
los títulos competenciales relativos a la planificación de la actividad económica y a la sanidad (arts.
149.1.13ª y 16ª CE). Algunas Comunidades Autónomas han procedido a dictar normas sobre calidad de las
aguas; es el caso del Decreto foral 105/1999, de 12 de abril, que establece las condiciones técnicas que
deberán cumplir determinadas instalaciones de tratamiento de agua para potabilización, desarrollando
preferentemente el título relativo a la protección de la salud, así como del Decreto balear 13/1992, de 13 de
febrero, sobre la evacuación de los líquidos procedentes de plantas de tratamiento de aguas residuales
urbanas.
4
En cuanto al tratamiento de aguas residuales, el Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de
diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas y el
Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, modificado a su vez por el Real Decreto 2116/1998, de 2 de
octubre, que lo desarrolla, que transponen la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el
tratamiento de la aguas residuales urbanas, fijan las obligaciones de tratamiento de este tipo de aguas en
función de los criterios de “habitantes-equivalentes”, ”aglomeraciones urbanas” y “sensibilidad de la zona
en la que van a desarrollarse los vertidos”, viniendo a modificar en este punto el art. 26 de la LBRL. Por las
materias sobre las que versa dicho Real Decreto-Ley, régimen local (art. 149.1.18ª CE), aprovechamientos
hidráulicos (art. 149.1.22ª CE) y protección del medio ambiente (art. 149.1.23ª CE), el mismo se erige como
norma básica que ha de ser respetada por la normativa autonómica. Por su parte, determinadas Comunidades
Autónomas han procedido al desarrollo de dicha normativa básica regulando, entre otras materias, las
autorizaciones municipales de vertido de aguas residuales al alcantarillado, cuya solicitud se entenderá
estimada si no ha recaído resolución en plazo; en este caso se encuentran las Comunidades Autónomas de
Murcia y Madrid que han dictado, respectivamente, el Decreto 16/199, de 22 de abril, y la Ley 10/1993, de
26 de octubre, desarrollada por el Decreto 62/1994, de 16 de junio. En este punto véase, asimismo, el art. 16
de la Ley catalana 6/1999, de 12 de julio, de ordenación, gestión y tributación de las aguas. También han
dictado normas sobre saneamiento de aguas residuales las Comunidades Autónomas de Valencia, Asturias y
Aragón, aprobando la Ley 2/1992, de 26 de marzo, de saneamiento de aguas residuales de la Comunidad
valenciana, la Ley 1/1994, de 21 de febrero, sobre abastecimiento y saneamiento de aguas en el Principado
de Asturias y la Ley 9/1997, de 7 de noviembre, de saneamiento de aguas residuales de la Comunidad
Autónoma de Aragón, ciñéndose su contenido a los aspectos organizativo, planificador y recaudatorio.
5
Vid. Real Decreto 531/1992, de 22 de mayo por el que se adoptan medidas administrativas
especiales para la gestión e los Recursos Hidráulicos, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas.
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Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
- La Planificación hidrológica: la planificación hidrológica constituye un
instrumento de gestión del agua introducido por la Ley de 1985. El TRLAg
prevé la planificación como el instrumento para conseguir el buen estado del
dominio público hidráulico y para satisfacer las demandas de uso de agua. La
LAg estableció también la obligación de elaborar un PHN a través de una Ley
que se aprobó finalmente por Ley 10/2001, de 5 de julio (su art. 13 que
regulaba la transferencia de recursos hidráulicos desde el Ebro hasta el Segura
—“el trasvase”— ha sido recientemente derogado). Además también se
preveían Planes Hidrológicos de Cuenca que se aprobaron por RD 1664/1998.
El contenido de los planes hidrológicos es muy amplio: inventario de los
bienes que integran el dominio público hidráulico; usos del agua previsibles y
existentes; criterios de prioridad y compatibilidad entre los usos; asignación y
reserva de caudales para satisfacer demandas futuras así como para recuperar
el medio natural; establecimiento de la calidad de las aguas y la ordenación de
los vertidos; y, por último, la previsión de infraestructuras (embalses,
canales…).
Los Reales Decretos 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el
ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, y 126/2007, de la misma
fecha, por el que se regulan la composición, funcionamiento y atribución de los
comités de autoridades competentes de las demarcaciones hidrográficas con
cuencas intercomunitarias, contribuyen al marco normativo de la planificación
estableciendo el ámbito territorial y creando el comité de autoridades
competentes requeridos ambos en la Directiva Marco del Agua.
Otra modificación reciente de nuestro Ordenamiento, la producida por la
entrada en vigor de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los
efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe ser
también tenida en cuenta, a efectos de coordinar los trámites y actuaciones en
ella previstos con los que se regulan en el presente reglamento.
Por último, la incorporación de las aguas de transición y costeras al
ámbito de planificación supone la coordinación con las disposiciones
nacionales y autonómicas que en tal ámbito existan. En dicha coordinación, los
comités de autoridades competentes de las demarcaciones desempeñarán una
función destacada. Entre las disposiciones citadas destaca la Ley 27/1992, de
24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
c. Medidas para combatir la escasez del recurso: los trasvases y el
mercado del agua
La legislación de aguas recoge todo un amplio abanico de instrumentos
orientados a luchar contra uno de los problemas que más acucian en la gestión
del recurso: su escasez. La solución de este “déficit hídrico” en determinadas
zonas de nuestro país han planteado un intenso debate sobre la mejor forma
de solucionarlo: trasvases, mercado y desalación.
La construcción de nuevas y costosas infraestructuras hidráulicas que
requieren la realización de los trasvases es considerada en la actualidad por la
6
Vid. Título I de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y Título I de la Ley 22/1988, de 22
de julio de Costas. En relación con el dominio público marítimo terrestre puede verse MEILÁN GIL, J.L., “La
Ley de costas y las competencias de las Comunidades Autónomas”, RGAP nº1, 1992.
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mayoría de los expertos en materia de aguas como la última opción para lograr
un abastecimiento de agua potable a la población, a la agricultura y a los usos
turísticos o industriales que la necesiten. Este carácter de última solución que
se atribuye a los trasvases se basa en su incompatibilidad con una gestión
ambiental de las aguas que respete sus ciclos naturales y responde a una
nueva filosofía de la gestión del agua que no es universalmente compartida y
que debe afrontar, a su vez, las críticas de los defensores de una concepción
más tradicional para quienes la transferencia de caudales entre diferentes
cuencas es una opción perfectamente legítima.
Sin embargo y de acuerdo con los nuevos postulados, antes de proceder
a operaciones de tanto impacto ambiental como los trasvases resulta necesaria
la utilización de la infraestructura actual de un modo más eficiente y, además,
afrontar el reto de repensar las prioridades en el uso del agua y en identificar
alternativas que permitan atender las necesidades presentes y futuras del agua
de modo que se preserve sus ciclos ecológicos.
La introducción de técnicas de mercado en la gestión del agua, probada
con distinta suerte en diversos ordenamientos como el californiano y el chileno,
responde también al conjunto de instrumentos diseñados para combatir la
escasez del agua y mejorar su utilización adaptándola a las necesidades reales
del usuario. Por otra parte, esta medida tiende también a hacer aflorar un
existente mercado negro del agua en el cual, sobre todo en determinadas
partes de España, se acuerdan transferencias de caudales al margen de las
previsiones legales y de los títulos jurídicos concesionales que amparan su
uso.
La posibilidad de cesión de derechos al uso privativo de las aguas,
prevista en la sección 2ª del Capítulo III del Título IV —De la utilización del
dominio público hidráulico— (arts. 67 a 72 TRLAg) lejos de suponer una vuelta
a la libre disposición privada de las aguas dibuja un sistema sujeto a una
intensa intervención pública reguladora. Los diversos estudios doctrinales
sobre esta figura introducida en la reforma de 1999 de la LAg ponen de
manifiesto el limitado alcance que, en su configuración actual, puede tener en
relación a los objetivos propuestos de uso más eficiente del agua. Y es que la
configuración actual del derecho de aguas, basado en técnicas de derecho
público y diseñado para la protección de este recurso natural, impide otorgar a
las medidas liberalizadoras un margen amplio de desarrollo.
La articulación de un mercado de aguas tendría quizás su mejor
desarrollo en aquellos sectores en los que la revalorización del recurso pudiera
tener una incidencia más favorable desde el punto de vista del ahorro y del uso
sostenible del recurso. En concreto, incentivar las actividades de reutilización
de las aguas depuradas a través de iniciativas privadas podría proporcionar la
rentabilidad económica necesaria a una actividad de contenido eminentemente
industrial (MOLINA JIMÉNEZ).
II. LA CALIDAD DE LAS AGUAS Y LA LUCHA CONTRA LA
CONTAMINACIÓN
En estos momentos, la protección de la calidad de las aguas se ha
convertido en la columna vertebral de nuestro derecho de aguas. El moderno
derecho de aguas incorpora, como uno de sus objetivos principales, la lucha
contra la contaminación y el mantenimiento de unos niveles de calidad
ambiental de la misma que permitan satisfacer los distintos usos a que está
10
Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
destinada y, más allá, las propiedades naturales aptas para la vida de los
ecosistemas que de ella dependen. Este cambio de perspectiva, exigido desde
el derecho constitucional a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45. 1
CE), parte de la propia evolución social y económica de los países
industrializados. La calidad del recurso se formula así como una condición que
establece el límite para cada uno de los usos posibles del agua en el sentido de
que su utilización en diferentes actividades económicas o sociales encuentra su
límite en los efectos negativos que produzcan sobre éste y otros recursos
naturales.
Esta tendencia conservacionista en el derecho de aguas ha sido
particularmente intensa en el ámbito comunitario y se ha visto reforzada por la
aprobación de la ya mencionada Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre de
2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito
de la política de aguas (DMA). En efecto, en su primer artículo se establece
que el objeto de esta Directiva es el de “... establecer un marco para la
protección de las aguas... que: a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y
mejore el estado de los ecosistemas acuáticos... b) promueva un uso
sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos
hídricos disponibles; c) tenga por objeto una mayor protección y mejora del
medio acuático, entre otras formas mediante medidas específicas de reducción
progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias
prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las
emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias; d) garantice la
reducción progresiva de la contaminación del agua subterránea y evite nuevas
contaminaciones...”.
En este sentido, la DMA introduce a nivel comunitario —la LAg española
ya lo había incorporado en su reforma de 1999— el concepto de “estado
ecológico” que viene definido como “una expresión de la calidad de la
estructura y del funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las
aguas superficiales... que se centra especialmente en la condición de los
elementos biológicos del sistema”. Como señalan PRAT y otros, si la definición
del estado ecológico es más o menos clara su medida resulta, por el contrario,
compleja por cuanto se deben establecer los valores de referencia para todos y
cada uno de los parámetros que la Directiva indica. El concepto de «buen
estado ecológico» revela la intención del legislador de priorizar, al menos en el
terreno de los principios, la protección ambiental de los recursos hidráulicos. De
hecho, conseguir ese buen estado ecológico del dominio público hidráulico
aparece ahora como el primero de los objetivos de la planificación hidrológica y
de la protección de esos bienes demaniales.
Nuestra legislación e instrumentos de planificación hidrológica
establecen de modo prioritario la lucha contra la contaminación, es decir, el
principio de que el desarrollo económico y social debe tener en cuenta la
protección del medio ambiente y, en este caso, la protección de la calidad de
las aguas. El TRLAg contiene en su art. 93 una definición legal por la cual “se
entiende por contaminación, a los efectos de esta Ley, la acción y el efecto de
introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que,
de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de su calidad
en relación con los usos posteriores o con su función ecológica”.
El factor humano es esencial en el concepto de contaminación de modo
que un curso de agua se considera polucionado cuando la composición o el
11
estado de sus aguas son directa o indirectamente modificados por la actividad
del hombre en medida tal que disminuya la posible utilización de sus aguas
para todos o algunos de aquellos fines a los que podría servir en estado
natural. En los casos mas graves la contaminación de un río puede llegar al
extremo de que sus aguas sean inadecuadas para el consumo público, así
como para la agricultura, ganadería, pesca, industria y actividades turísticas y
recreativas.
La obligación de defender la calidad de las aguas y de luchar contra la
contaminación se refleja en muchos de los preceptos de nuestra legislación de
aguas:
Así, cuando se establecen los principios generales que guían la
actuación de la Administración hidráulica se señala que “el ejercicio de las
funciones del Estado, en materia de aguas, se someterá a los siguientes
principios:... 3. Compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación
del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración
de la naturaleza” (art. 14, apdo. 3). En concreto, son los organismos de cuenca
quienes tienen atribuida la función de control de la calidad de las aguas (art. 24,
letra c) y de definición de los objetivos y programas de calidad de acuerdo con
la planificación hidrológica (art. 24, letra e), por último, realizan planes,
programas y acciones “... que tengan como objetivo una adecuada gestión de
las demandas, a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica y
ambiental de los diferentes usos del agua...” (letra f).
Del mismo modo, los denominados por la ley como caudales ecológicos
o demandas ambientales deberán fijarse en los Planes hidrológicos de cuenca
y, para su establecimiento, los Organismos de cuenca “... realizarán estudios
específicos para cada tramo de río” (art. 59, apdo. 7).
De modo fundamental estos objetivos básicos de nuestra legislación
hidráulica se establecen a la hora de regular la planificación hidrológica y sus
contenidos. En efecto, el art. 40 —primero del Título III dedicado a la
planificación hidrológica— establece que ésta “... tendrá por objetivos
generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio
público hidráulico y de las aguas objeto de esta Ley, la satisfacción de las
demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y
sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su
calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el
medio ambiente y los demás recursos naturales” (apdo. 1). El propio TRLAg
cuando describe los contenidos obligatorios de los Planes hidrológicos de
cuenca señala que en ellos se comprenderá “la lista de objetivos
medioambientales para las aguas superficiales, las aguas subterráneas y las
zonas protegidas, incluyendo los plazos previstos para su consecución, la
identificación de condiciones para excepciones y prórrogas, y sus
informaciones complementarias” (art. 42. 1, letra e).
La protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas
continentales tiene un tratamiento exclusivo en el Título V de la Ley. En su art.
92, con el que se inicia, se establecen los objetivos de dicha protección
dirigidos a la lucha contra la contaminación de las aguas, previniendo su
deterioro y recuperando los sistemas acuáticos asociados. La doctrina, sin
embargo, ha manifestado su escepticismo en relación a la efectividad de estos
preceptos para garantizar el buen estado ecológico de los bienes que integran
el dominio público hidráulico.
12
Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
Los vertidos constituyen la causa fundamental y más generalizada de
alteración de la calidad de las aguas. Sus peculiares características, su
potencial contaminante y los riesgos que llevan aparejados, no sólo para la vida
humana, sino también para la vida animal y vegetal y para el propio desarrollo
de determinadas actividades como la agrícola, exigen un control decidido de
los mismos para limitar en la medida de lo posible sus efectos nocivos
partiendo ya de la base de que será imposible su completa eliminación por
cuanto dicha decisión condenaría a una importante paralización de la actividad
industrial y del crecimiento económico (CASADO).
Se trata por tanto de dotar a la Administración de un conjunto de
instrumentos de intervención que le permitan con carácter previo a la
realización del vertido, su control a través de mecanismos de índole preventiva
—fundamentalmente la autorización administrativa de vertido— así como la
comprobación del cumplimiento de las obligaciones que se deriven del
ordenamiento jurídico y de las propias imposiciones introducidas por la
Administración en el acto autorizatorio.
Estos instrumentos se complementan con aquellas otras técnicas
correctoras de carácter represivo —régimen sancionador— y reparador —
reparación de los daños causados a las aguas— que permiten reaccionar
frente a eventuales incumplimientos de las obligaciones condicionantes del
vertido. La oportuna utilización de estos mecanismos permitirá encontrar el
equilibrio necesario entre el desarrollo económico y la protección de la calidad
de las aguas de modo que se pueda materializar el mandato constitucional
dirigido a los poderes públicos para garantizar la utilización racional de los
recursos naturales (art. 45 CE).
El TRLAg define vertido como aquellos realizados directa o
indirectamente en aguas continentales así como al resto del dominio público
hidráulico con independencia de la técnica utilizada y los prohíbe con carácter
general salvo que medie autorización (art. 100, apdo. 1º). La autorización
mencionada que genera obligaciones tributarias —canon de vertido— debe
constituir un elemento disuasorio de modo que el vertido se realice en las
mejores condiciones ambientales posibles y después de sufrir un proceso de
depuración.
Esta concepto y regulación de los vertidos se completa en el Real
Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del
Dominio Público Hidráulico, donde se entiende que vertido directo es “el
realizado inmediatamente sobre un curso de aguas o canal de riego, y vertido
indirecto el que no reúna esta circunstancia, como el realizado en azarbes,
alcantarillado, canales de desagüe y pluviales” (art. 245). De este modo, toda
actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio
público hidráulico y, en particular, el vertido de productos residuales
susceptibles de contaminar las aguas continentales, requiere autorización
administrativa (art. 245. 1 RDPH).
El procedimiento para obtener la autorización de vertido se contiene en
el art. 246 RDPH. En él y entre otros elementos exigibles, se debe destacar el
contenido en su letra d): “descripción sucinta de las instalaciones de
depuración o eliminación, en su caso, y de las medidas de seguridad en
evitación de vertidos accidentales. Además, a la solicitud deberá acompañarse
proyecto, suscrito por técnico competente, de las obras e instalaciones de
depuración o eliminación que, en su caso, fueran necesarias para que el grado
13
de depuración sea el adecuado al grupo de calidad establecido para el medio
receptor”. Además, la propia LAg señala la necesidad de estudio
hidrogeológico cuando el vertido o el sistema de depuración o eliminación
propuesto se presuma pueda dar lugar a la infiltración o almacenamiento de
sustancias susceptibles de contaminar los acuíferos o las aguas subterráneas
(art. 102 TRLAg. en relación con art. 246. 2 RDPH).
La autorización de vertido conecta de este modo de forma íntima con la
depuración de aguas residuales. En efecto, en las autorizaciones de vertido
quedarán en todo caso reflejadas las instalaciones de depuración necesarias y
los elementos de control de su funcionamiento (art. 101. 1 TRLAg). Además, la
propia LAg establece un plazo de vigencia máximo para dichas autorizaciones
—cinco años— que son renovables “... siempre que se cumplan las normas de
calidad y objetivos ambientales exigibles en cada momento. En caso contrario,
podrán ser modificadas o revocadas...” (art. 101. 2 TRLAg). Cfr. Ley IPPC.
Los Organismos de Cuenca son los responsables del control del
cumplimiento de estos requisitos en las autorizaciones de vertido, además de la
potestad de las Administraciones Públicas para condicionar las autorizaciones
sobre establecimiento, modificación o traslado de instalaciones o industrias que
originen o puedan originar vertidos, a la previa obtención de la autorización de
vertido (art. 103 TRLAg). Son los Organismos de Cuenca, como se señaló, los
últimos responsables del control de vertidos y pueden, amparados en esta
condición, “hacerse cargo directa o indirectamente, por razones de interés
general y con carácter temporal, de la explotación de las instalaciones de
depuración de aguas residuales cuando no fuera procedente la paralización de
las actividades que producen el vertido...” (art. 107 TRLAg).
La lucha contra los vertidos y las medidas incentivadoras de su
depuración tienen además fuertes consecuencias económicas. La eficacia del
principio «quien contamina paga» exige garantizar la vigilancia y cumplimiento
de la Ley y, además, adecuar la tarifa de los cánones de vertido y de los
cánones de saneamiento de forma que sea más caro contaminar que depurar.
La problemática social y jurídica que plantean los distintos tipos de vertidos, en
especial, cuando en las aguas residuales se encuentran determinadas
sustancias especialmente peligrosas o nocivas es uno de los retos que tiene
pendiente la Administración Pública del agua.
III. LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS MARINAS
El medio marino abarca aproximadamente las 3/4 partes de la Tierra y
contiene reservas decisivas para el ciclo del agua, de la vida, además de
mantener la estabilidad de la atmósfera. Su preservación resulta por ello
decisiva y la estrategia debe desarrollarse a escala mundial.
La contaminación marina alcanza en la actualidad niveles preocupantes
sobre todo en zonas del litoral con asentamientos humanos importantes y
actividad industrial. Estas zonas del litoral son además las más sensibles por
coincidir con la plataforma continental, asentamiento y base fundamental de la
vida marina.
Como la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de
sustancias o energías en el medio marino, incluidos los estuarios, que
14
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produzcan o puedan producir efectos nocivos, sobre todo, daños a los recursos
vivos o a la vida marina.
¿Qué sustancias contaminan los mares?
Resulta imposible establecer un inventario exhaustivo de las sustancias
contaminantes del medio marino. Se agrupan por familias: fertilizantes,
compuestos orgánicos de síntesis (DDT y PCB), metales, plásticos, sustancias
radioactivas, energía, sustancias orgánicas e inertes (residuos de la
explotación de minas, la ganga —que en la Bahía de Portman adquiere
carácter espectacular—)…
¿Cuál es la fuente de la contaminación?
- desde la atmósfera como consecuencia del arrastre de la
contaminación de este origen por la lluvia o los vientos
- por vertidos desde el litoral
- por aportes de los ríos
- por descargas de buques
- por accidentes
* TRATADOS INTERNACIONALES
España ha suscrito los más importantes Acuerdos Internacionales en la
materia. En general se puede señalar que aunque los frentes de lucha contra la
contaminación se dirigen en varios sentidos, la preocupación más importante
ha sido la de evitar la contaminación por hidrocarburos mediante la exigencia
de medidas de seguridad para el transporte y manipulación de los productos y
subproductos petrolíferos y evitar de este modo los grandes desastres
ecológicos que por esta causa se han producido y se siguen produciendo
(baste recordar lo que supuso el hundimiento del Prestige…).
Por grupos de tratados internacionales se pueden englobar en:
- aquello que tienen por objeto evitar el vertido desde buques o
aeronaves de sustancias perjudiciales;
- aquellos que pretenden regular la explotación de la plataforma
continental (aunque con escaso éxito pues esta materia es de soberanía
de los Estados);
- los que luchan contra la contaminación marina originada por vertidos
realizados desde tierra, bien como consecuencia del arrastre de los ríos,
bien por vertidos directos desde las costas o bien como consecuencia de
desagüe de emisarios submarinos —lo que se conoce con el nombre
genérico de “contaminación de origen telúrico”—;
- por último, Tratados internacionales en materia de responsabilidad para
el resarcimiento de los daños producidos por los accidentes de los
barcos petrolíferos.
Mar mediterráneo
Una mención especial requieren los Tratados internacionales para la
prevención de la contaminación en el Mediterráneo, mar que por su carácter
cerrado es especialmente vulnerable a los efectos de la contaminación
producida por la creciente presión demográfica y el desarrollo socio-económico
de los países ribereños. Sobre todo, se debe conseguir la prevención de los
vertidos desde el litoral que constituye el principal problema de contaminación
del Mediterráneo. De este modo, se aprobó el Convenio de Barcelona, de 16
de febrero de 1976, cuyo objeto principal fue el establecimiento de un
15
compromiso de las partes en virtud del cual éstas se obligaban a tomar todas
las medidas adecuadas para prevenir, reducir y combatir la contaminación en
todas sus formas. Por desgracia, sus normas y las aprobadas posteriormente
en los protocolos al Tratado carecen de fuerza obligatoria.
En general, esta última crítica es aplicable como sabemos a todos los
Tratados internacionales en la materia que dependen de la voluntad de los
Estados para su efectivo cumplimiento y que carecen de instituciones y
procedimientos para asegurar que las obligaciones derivadas de ellos
efectivamente se cumplan. Es una deficiencia general del Derecho
internacional del Medio Ambiente que, sin embargo, de llegar a aplicarse
constituiría la mejor estrategia de protección ambiental de las aguas marinas.
* DERECHO DE LA COMUNIDAD EUROPEA
La legislación de la Comunidad Europea aborda la contaminación marina
desde una doble dimensión: en primer lugar, regula las sustancias que pueden
ser vertidas a este medio estableciendo las condiciones necesarias, esto es,
fija un régimen general de los vertidos (de todas las directivas destaca por su
carácter general la Directiva 76/464) —tener en cuenta también la ya conocida
D. 91/271 sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, que puede incidir en
el medio marino de los municipios litorales—. En relación a los vertidos, existen
además abundantes directivas en relación a sustancias específicas (mercurio,
cadmio, etc.) y otras que establecen regímenes especiales para determinados
sectores industriales (vertidos de la industria de dióxido de titanio,
hidrocarburos, etc.).
Por otro lado, la Comunidad Europea mantiene otras estrategias
complementarias de las normas anteriores que tiene por objeto garantizar una
calidad más estricta de las aguas en determinadas zonas marítimas; así,
existen Directivas relativas a la calidad de las aguas de baño y que pretenden
proteger determinados usos como la acuicultura.
*NORMATIVA ESPAÑOLA
El Ordenamiento ambiental marítimo español se ajusta a las
disposiciones comunitarias y a las exigencias procedentes de los Tratados
internacionales firmados por España. La legislación en este campo se agrupa
en torno a la Ley de Costas de 1988, mientras que la protección de las aguas
continentales, de transición y costeras se encuentra en el TRLAg aprobado por
el RD-Legislativo 1/2001 que, por efecto, de la DMA ha introducido el concepto
de demarcación hidrográfica entendida como “la zona terrestre y marina
compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de
transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas” (art. 16 bis,
apdo. 1º). Por último, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, incorpora al derecho
español la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se
establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino
(Directiva marco sobre la estrategia marina). Esta normativa introduce la
obligación de lograr un buen estado ambiental de las aguas marinas europeas
mediante la elaboración de estrategias marinas con el objetivo final de
mantener la biodiversidad y preservar la diversidad y el dinamismo de unos
océanos y mares que sean limpios, sanos y productivos.
16
Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
La desecación de humedales ha sido una práctica usual hasta
prácticamente la actualidad con la finalidad de obtener terrenos cultivables,
para vertederos o incluso para obtener terreno urbanizable. A nivel
internacional el Convenio de Ramsar de 1971 del que España es miembro
incluye en la lista de humedales protegidos: las tablas de Daimiel, las marismas
de Doñana… En la Región de Murcia está bajo la protección de este Convenio
el Mar Menor!. A nivel estatal se encuentran protegidos, además de por la
legislación de aguas, por la legislación de espacios naturales (Ley 42/2007).
El art. 111 TRLAg establece que “las zonas pantanosas o
encharcadizas, incluso las creadas artificialmente, tendrán la consideración de
zonas húmedas” para exigir autorización administrativa para todas aquellas
actividades que les afecten. Además, los organismos de Cuenca y la
Administración ambiental deben coordinar sus actuaciones para la
conservación, la protección eficaz, la gestión sostenible y la recuperación de
las zonas húmedas (art. 111, apdo. 4º).
El régimen jurídico de los humedales recoge, de forma general, los
siguientes instrumentos de protección: 1º) inventario; 2º) autorización de
actividades que les afecten; 3º) necesidad de obtener una concesión
administrativa en el caso de que se autorice un uso privativo.
La desecación de humedales en la actualidad se encuentra
expresamente prohibida por el art. 111 TRLAg, salvo que concurran causas de
insalubridad o de interés público. También se prevé como medida de
protección la rehabilitación de los anteriormente desecados que será acordada
por el Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma.
Régimen jurídico de los vertidos al dominio público marítimo terrestre
El régimen jurídico de los vertidos al dominio público marítimo-terrestre
(DPMT) o, lo que es lo mismo, a las aguas litorales se encuentra regulado a
nivel estatal por los art. 56 y ss. de la Ley de Costas (LC). Esta Ley es
desarrollada por su reglamento de desarrollo (RD 1471/1989). Las técnicas de
protección que contiene esta normativa son las siguientes: 1º) prohibición de
vertidos (existen algunos absolutamente prohibidos que, en consecuencia, en
ningún caso pueden ser autorizados); 2º) la autorización de vertidos; 3º)
Infracciones y sanciones y la obligación de reparar los daños ocasionados al
dominio público marítimo-terrestre (DPMT).
VERTIDOS PROHIBIDOS
- Residuos sólidos
- Residuos de la construcción
- Vertidos de sustancias y preparados y formas de energía que puedan
comportar un perjuicio superior al admisible para la salud pública o para
el medio ambiente
- Vertidos de fango procedente de plantas de aguas residuales y, en
general, aguas residuales sin depuración.
VERTIDOS PERMITIDOS
El resto de vertidos se encuentran prohibidos a través de una prohibición
relativa, es decir, para llevar a cabo este tipo de vertidos es necesario contar
con la autorización administrativa correspondiente. La autorización de vertidos
al DPMT corresponde a la Administración General del Estado cuando se trate
de vertidos realizados desde buques al mar (vertidos de mar a mar) y los no
contaminantes de tierra a mar. Por el contrario, corresponde a las
17
Comunidades Autónomas autorizar los vertidos de carácter industrial y los
realizados de tierra al mar de carácter contaminante.
4. LA DESALACIÓN DE LAS AGUAS
Otra alternativa que se plantea, y que no es nueva porque ya se han
dado en España aplicaciones históricas de esta técnica, lo constituye la
desalación de las aguas. En este sentido, los inconvenientes que ofrecía esta
alternativa debido a los costos implicados, tanto en energía como en equipos e
instalaciones, parece que han sido en gran medida superados por los avances
tecnológicos. Además, tiene otros inconvenientes como es el problema
adicional de eliminar los residuos salinizados —salmueras— procedentes de
las plantas desaladoras. Sin embargo, como se ha señalado, los avances
técnicos permiten señalar un camino esperanzador a esta técnica que, pese a
su posible importancia, ha carecido de regulación hasta la Ley 46/1999 que
modificó la LAg. Posteriormente en 2005 se modificó la regulación jurídica de la
actividad de desalación para someterla al régimen general de utilización del
dominio público hidráulico.
El art. 13 TRLA, en su apartado primero, establece que “la actividad de
desalación de agua marina o salobre queda sometida al régimen general
establecido en esta Ley para el uso privativo del dominio público hidráulico, sin
perjuicio de las autorizaciones y concesiones demaniales que sean precisas de
acuerdo con la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y las demás que
procedan conforme a la legislación sectorial aplicable”.
No son pocos los problemas interpretativos que plantea esta nueva
regulación y no son de menor importancia los relativos a la concurrencia de
distintas administraciones en esta actividad en virtud de diferentes títulos
competenciales.
Artículo 13. De la desalación, concepto y requisitos.
1. Con carácter general, la actividad de desalación de agua
marina o salobre queda sometida al régimen general establecido en
esta Ley para el uso privativo del dominio público hidráulico, sin
perjuicio de las autorizaciones y concesiones demaniales que sean
precisas de acuerdo con la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y
las demás que procedan conforme a la legislación sectorial aplicable.
2. Las obras e instalaciones de desalación declaradas de
interés general del Estado podrán ser explotadas directamente por
los órganos del Ministerio de Medio Ambiente, por las
Confederaciones Hidrográficas o por las sociedades estatales a las
que se refiere el capítulo II del título VIII de esta Ley. Igualmente, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 125, las comunidades de
usuarios o las juntas centrales de usuarios podrán, mediante la
suscripción de un convenio específico con los entes mencionados en
el inciso anterior, ser beneficiarios directos de las obras e
instalaciones de desalación que les afecten.
3. Las concesiones de aguas desaladas se otorgarán por la
Administración General del Estado en el caso de que dichas aguas
18
Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
se destinen a
intercomunitaria.
su
uso
en
una
demarcación
hidrográfica
En el caso haberse suscrito el convenio específico al que se
hace referencia en el último inciso del apartado 2, las concesiones
de aguas desaladas se podrán otorgar directamente a las
comunidades de usuarios o juntas centrales de usuarios.
4. En la forma que reglamentariamente se determine, se
tramitarán en un solo expediente las autorizaciones y concesiones
que deban otorgarse por dos o más órganos u organismos públicos
de la Administración General del Estado.
5. En el supuesto de que el uso no vaya a ser directo y
exclusivo del concesionario, la Administración concedente aprobará
los valores máximos y mínimos de las tarifas, que habrán de
incorporar las cuotas de amortización de las obras.
6. Los concesionarios de la actividad de desalación y de aguas
desaladas que tengan inscritos sus derechos en el Registro de
Aguas podrán participar en las operaciones de los centros de
intercambio de derechos de uso del agua a los que se refiere el
artículo 71 de esta Ley.
5. ESPECIAL REFERENCIA A LA PROTECCIÓN DE LAS
COSTAS
La franja costero litoral encierra una serie de recursos naturales
muy preciados y que es necesario preservar. Dicha protección ha
tenido lugar a través de la aplicación de la institución del dominio
público.
La LC de 1988 define tres zonas protegidas (A) y establece la
intervención de usos (B) de la costa.
Por lo que hace a las zonas, la primera se denomina dominio
público marítimo terrestre está constituido por:
-
la ribera del mar
el mar territorial (MT) y las aguas interiores (AI) con su lecho
y su subsuelo)
los recursos naturales de la zona económica (RNZE) y la
plataforma continental (PC)
Además, también forman parte del DPMT: las accesiones a
la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada
del mar, los terrenos ganados al mar como consecuencia de
obras y los terrenos invadidos por el mar.
19
En esta zona los usos están sujetos a autorización
administrativa si se trata de instalaciones desmontables y a
concesión si se trata de no desmontables
La segunda zona es la llamada zona de servidumbre de protección
(100 metros, que puede ser ampliada otros 100 metros más) medida
tierra adentro desde el límite inferior de la primera zona, esto es, de la
ribera del mar. No forma parte del dominio público pero sobre ella se
establecen importantes prohibiciones: edificaciones destinadas a
residencia, tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión, de vertido
de residuos, de publicidad a través de carteles o vallas.
La tercera zona es la zona de influencia. Como mínimo 500 metros
desde el límite interior de la ribera del mar. Esta zona está sometida a
criterios de ordenación urbanística para evitar la formación de pantallas
arquitectónicas, acumulación de volúmenes.
6. PROTECCIÓN DE HUMEDALES (PANTANOS, MARISMAS,
LAGUNAS...)
Comienzan a ser protegidos a partir de la L. Aguas de 1985 (art.
103). Esta norma impone la necesidad de autorización o concesión
administrativa para toda actividad que afecte a las zonas húmedas. Ha
sido la normativa sobre espacios naturales la que se ha ocupado de su
protección, incorporándose en ocasiones al elenco de espacios naturales
protegidos.
La Directiva Marco del Agua confiere un tratamiento especial a las que
denomina "zonas protegidas", entendiendo por éstas aquellas incluidas en
cada demarcación hidrográfica que hayan sido declaradas objeto de una
protección especial en virtud de una norma comunitaria específica relativa a la
protección de sus aguas superficiales o subterráneas o a la conservación de
sus hábitats y las especies que dependen directamente del agua (art. 6.1 DM).
En primer lugar, dirige a los Estados miembros la obligación de establecer uno
o más registros de todas las zonas protegidas incluidas en toda demarcación
hidrográfica, los cuales habrán de ser completados dentro del plazo de cuatro
años contados a partir de la entrada en vigor de la Directiva Marco7.
7
Un resumen de dicho registro deberá formar parte del plan hidrológico
de cuenca e incluirá mapas indicativos de la ubicación de cada zona protegida
y una descripción de la legislación comunitaria, nacional o local con arreglo
a la cual han sido designadas (Anexo IV.2 de la Directiva Marco). Adviértase
la aparente contradicción que supone la referencia a las normas nacionales o
locales en virtud de las cuales se haya declarado la zona, cuando precisamente
el artículo 6 de la Directiva señala que dicha declaración se hará conforme
exclusivamente a una norma comunitaria específica relativa a la protección de
sus aguas superficiales o subterráneas o a la conservación de los hábitats o
las especies que dependen exclusivamente del agua.
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Proyecto Open Course Ware (OCW). Curso 2012/2013
El art. 43.2 del TRLA respecto a la posibilidad de declaración estatal de
zonas, cuencas, partes de cuencas o acuíferos protegidos por motivos
ambientales. Dicho precepto dispone expresamente que Podrán ser declarados
de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas,
acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés
ecológico, de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la
naturaleza. Los planes hidrológicos recogerán la clasificación de dichas zonas
y las condiciones específicas para su protección.
Además, el art. 43.3 del TRLA configura las previsiones a que se refiere
el apartado 2 del mismo precepto como prevalentes respecto de los
instrumentos de ordenación urbanística del territorio, pero no expresamente
respecto de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales. En
efecto, según el mismo, las previsiones de los planes hidrológicos a que se
refieren los apartados anteriores deberán ser respetadas en los diferentes
instrumentos de ordenación urbanística del territorio. Ello significa, como ocurre
con los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (art. 5.2 de la LENFS),
que constituirán un límite para los instrumentos de ordenación urbanística.
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