Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación

Presupuesto y Gasto Público 53/2008: 7-26
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación
Interterritorial *
ROBERTO FERNÁNDEZ LLERA
FRANCISCO J. DELGADO RIVERO
Universidad de Oviedo
Recibido: Julio 2008
Aceptado: Julio 2008
Resumen
El Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) es un instrumento de solidaridad destinado a promover el avance de
los territorios menos desarrollados de España. Sin embargo, su pérdida de efectividad en los últimos años plantea un
interrogante acerca de su papel en el futuro. Partiendo de un repaso a su evolución histórica, se propone una reforma
que concierne a los aspectos esenciales del FCI: dotación global, territorios beneficiarios y variables de reparto. Se
apuesta por un considerable incremento de los recursos disponibles y una simplificación de las variables de reparto,
considerando en todo momento la factibilidad política y financiera de la propuesta.
Palabras clave: fondos de compensación interterritorial, solidaridad, Comunidades Autónomas.
Clasificación JEL: H77, R58.
Abstract
Interterritorial Compensation Fund (FCI) is a solidarity instrument intended to promote the convergence of the least
developed territories in Spain. Nevertheless, it has lost efficiency in the last years which raises an uncertainty over of
its role in the future. Departing from a revision to its historical evolution, the paper proposes a reform that concerns
the essential aspects of the FCI: global endowment, eligible territories and share variables. We plead for a considera­
ble increase of the available resources and a simplification of the share variables, considering at all time the political
and financial feasibility of the proposal.
Key words: interterritorial compensation funds, solidarity, Autonomous Communities.
1.
Introducción
La Constitución Española reconoce y garantiza en su artículo 2 el principio de solidari­
dad entre territorios, uniéndolo inseparablemente al principio de autonomía, como un «coro­
lario» de éste y como un deber «de recíproco apoyo y mutua lealtad». Ya en el Título VIII de
* Los autores agradecen los valiosos comentarios del profesor R. Barberán Ortí a una versión previa de este trabajo,
auspiciado en sus inicios por la Fundación Alternativas y presentado posteriormente en el XV Encuentro de
Economía Pública (Salamanca, febrero 2008). Asimismo, el trabajo se ha podido enriquecer con las sugerencias
realizadas por un evaluador anónimo. No obstante, cualquier error es responsabilidad exclusiva de los autores.
8
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
la Constitución Española, el artículo 138 desarrolla el principio de solidaridad interterrito­
rial, «velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio español». De esta forma, el principio de solidaridad interterrito­
rial puede considerarse como intrínseco al sistema español de descentralización política, al
tiempo que se convierte en un fundamento ético de primer orden 1.
Entre los instrumentos concretos de solidaridad, la Constitución Española explicita en
el artículo 158.2 que, «con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y
hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con des­
tino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre
las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso». Es importante recordar también
que las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) son desde hace unos años el princi­
pal agente inversor público en España, por encima de las Entidades Locales y de la Adminis­
tración General del Estado. Por todo ello, el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI)
está llamado a ser un instrumento básico de solidaridad, recuperando un papel central, perdi­
do en parte por su debilitamiento efectivo en los últimos años.
El objetivo de este trabajo es la elaboración de una propuesta de reforma para los Fon­
dos de Compensación Interterritorial, incluyendo aspectos relativos a su dotación total, a los
criterios de reparto y la orientación que se debería dar a los proyectos de inversión que fi­
nancia. En última instancia, el trabajo pretende dibujar un modelo factible, con un horizonte
de medio plazo, que no dañe el crecimiento económico ni ponga en cuestión la sostenibili­
dad de las finanzas públicas y que, al mismo tiempo, responda a los principios constituciona­
les de cohesión y solidaridad.
En el apartado 2 se presenta una evolución histórica del FCI desde su creación hasta la
última regulación del año 2001. En el apartado 3 se presentan los elementos concretos de
la propuestas de reforma, reservando para el epígrafe 4 las principales conclusiones del estu­
dio y algunas implicaciones de política económica.
2.
El FCI en perspectiva histórica
El cumplimiento efectivo del mandato recogido en el artículo 158.2 de la Constitución
Española no se produciría hasta la aprobación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiem­
bre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). En la redacción original de
esta norma se establecía que «el Fondo de Compensación Interterritorial se dotará anualmen­
te con una cantidad no inferior al treinta por ciento de la inversión pública que para cada ejer­
cicio haya sido aprobado en los Presupuestos Generales del Estado».
Después, la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, se­
ría la que regulase por primera vez los aspectos concretos del nuevo recurso como una transfe­
rencia estatal condicionada 2. Esta norma definió la inversión pública como «el conjunto de los
gastos destinados a inversiones reales que figuren en los Presupuestos Generales del Estado»,
excluida la inversión de reposición y los gastos de defensa 3. La Ley 7/1984 también fijaba para
el FCI un doble propósito: financiación de inversiones en los territorios menos desarrollados y,
de otro lado, financiación de inversiones nuevas ligadas a los servicios transferidos. En la prác­
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
9
tica, este objetivo dual permitió que el FCI beneficiase en los primeros años a todas las CCAA
sin excepción. Entonces, en cumplimiento de la LOFCA, se concretaron como variables de re­
parto la inversa de la renta por habitante (70%), el saldo migratorio (20%), el paro (5%) y la su­
perficie de cada territorio (5%). El hecho insular y la situación de Ceuta y Melilla se tendrían
en cuenta ex post, elevando las partidas correspondientes a estos territorios y reduciendo de
forma equivalente y proporcional la correspondiente cuantía del resto. Numerosos trabajos han
descrito el reparto de aquel FCI en su primera regulación, citando a modo de ejemplo los de
Melguizo Sánchez (1988) o Borrell Fontelles y Zabalza Martí (1990). Posteriormente, la
Ley 7/1984 sería recurrida ante el Tribunal Constitucional, si bien las Sentencias 183/1988 y
250/1988 determinaron su adecuación prácticamente total, con mínimas excepciones, referidas
sólo a aspectos de gestión del FCI.
El FCI estaba mostrando sus debilidades como instrumento de redistribución, al poner­
se de manifiesto que beneficiaba a CCAA de renta elevada, por efecto de un comportamiento
de la variable correspondiente al saldo migratorio que resultó ser bastante imprevisible y dis­
cordante con el principio de solidaridad. Este motivo, junto a otros de amplio alcance como
la integración de España en la Unión Europea o la finalización del «período transitorio» en la
financiación autonómica, darían lugar a la primera reforma de calado en el FCI, introducida
con la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial 4. Esta
norma configuró el FCI como un instrumento de política regional exclusivamente, con objeto
de financiar inversiones que promoviesen la renta y el empleo en los territorios menos favo­
recidos, contribuyendo a reducir desigualdades en términos de renta y riqueza. El FCI perdía
así su segunda función como mecanismo de financiación básica de las CCAA. A partir de ese
momento sólo serían beneficiarias las CCAA cuyo PIB por habitante, medido en paridad de
poder adquisitivo, fuese inferior al 75% del promedio de la Unión Europea, en coherencia
con la política regional comunitaria. No obstante, cabe destacar que la Ley 29/1990, en su
Exposición de Motivos, reconocía «que existe también una gran diversidad de niveles de de­
sarrollo dentro de algunas Comunidades Autónomas, incluso entre aquellas que, en razón a
los valores medios de desarrollo de la región, no entran dentro del grupo de beneficiarias del
Fondo de Compensación Interterritorial» 5.
Por lo que se refiere a la cuantía global, la Ley 29/1990 estableció una cuantía mínima en
función de la inversión real civil nueva incluida en los Presupuestos Generales del Estado, co­
rregida por la población relativa del conjunto de las CCAA beneficiarias respecto a la estatal y
ponderada por el cociente entre la renta por habitante media española y la renta por habitante
de las CCAA partícipes. Tal innovación pretendía hacer compatible la restricción de mínimos
establecida en la LOFCA y la exclusividad de un número reducido de perceptores del FCI.
Finalmente, la reforma de 1990 introduce cambios sustanciales con respecto a las varia­
bles de reparto entre las CCAA perceptoras. En primer lugar, haciendo gravitar el grueso de
la financiación sobre la población relativa (87,5%), reduciendo el peso del saldo migratorio
(1,6%), del paro (1%) y de la superficie (3%). En contraposición, se introduce como novedad
la dispersión de los núcleos de población (6,9%), ponderada por la superficie del territorio.
Estos resultados iniciales son corregidos, ex post y con suma cero, por la inversa de la renta
per capita para todas las CCAA beneficiarias y por la insularidad para Canarias. Otra nove­
dad consistía en la posibilidad de financiar inversiones reales y transferencias de capital,
10
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
abriendo así el concepto más restrictivo emanado de la LOFCA y tratando de favorecer
la complementariedad con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), así como la
realización de proyectos de inversión conjunta entre distintas Administraciones Públicas.
La Ley 29/1990 se aplicó hasta 2002, cuando entró en vigor la todavía vigente Ley 22/2001,
de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, al mismo tiem­
po que el nuevo modelo de financiación autonómica y la normativa de estabilidad presupuestaria.
La primera gran novedad que introduce la Ley 22/2001 aparece ya en el nombre de la norma,
donde se hace referencia a más de un fondo. El «antiguo» FCI se va a desdoblar en un Fondo de
Compensación y un Fondo Complementario, destinados ambos a la financiación de gastos de in­
versión, pero añadiendo como novedad que el segundo podrá financiar gastos corrientes asocia­
dos a la puesta en marcha o el funcionamiento de dichas inversiones.
La cuantía conjunta del Fondo de Compensación y del Fondo Complementario seguirá
respetando el importe mínimo contemplado en la LOFCA, esto es, el 30% de la inversión
real civil nueva de los Presupuestos Generales del Estado, si bien el Fondo Complementario
supondrá un 25% del total. No cambian las CCAA beneficiarias, que seguirán siendo las re­
giones Objetivo 1 de la Unión Europea, incluidas las Ciudades Autónomas de Ceuta y Meli­
lla. En cuanto a las variables de reparto, no existe modificación con respecto a la normativa
anterior. El Cuadro 1 resume las principales características de cada una de las regulaciones
del FCI a lo largo de su historia.
Cuadro 1
Síntesis normativa de los Fondos de Compensación Interterritorial
Cuantía global
Ley 7/1984
Mínimo: 30% de la
inversión real civil nueva
del Estado
Ley 29/1990
Mínimo: 30% de la
inversión real civil nueva
del Estado (con correcciones
por renta y población)
Ley 22/2001
Mínimo: 30% de la inversión
real civil nueva del Estado (con
correcciones por renta
y población), repartido entre
el Fondo de Compensación
y el Fondo Complementario
Fuente: Elaboración propia.
CCAA
beneficiarias
Variables de reparto y ponderaciones
Todas
Inversa de la renta por habitante (70%)
Saldo migratorio (20%)
Paro (5%)
Superficie de cada territorio (5%)
Corrección ex post para reconocer insularidad
Tratamiento especial para Ceuta y Melilla
Objetivo 1
de la UE
Población relativa (87,5%)
Saldo migratorio (1,6%)
Paro (1%)
Superficie (3%)
Dispersión de la población (6,9%)
Corrección ex post por la inversa de la renta per
capita
Corrección ex post para reconocer la insulari­
dad de Canarias
Inclusión separada de Ceuta y Melilla
Igual que en la Ley 29/1990
Objetivo 1
de la UE
Inclusión de Ceuta y Melilla en el mecanismo
general
11
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
3.
3.1.
Propuestas de reforma y simulaciones numéricas
Mayor dotación presupuestaria
Uno de los principales problemas que ha sufrido el FCI a lo largo de su andadura ha
sido precisamente la debilidad de su cuantía global. Si se analiza su evolución se podrá ob­
servar que su cuantía total sólo aumentó un 33% entre 1986 y 2008, frente a un PIB nominal
que prácticamente se ha multiplicado por 5 durante el mismo período. En el Gráfico 1 se re­
presenta la cuantía global del FCI, en euros corrientes y con relación al PIB, constatándose
su fuerte pérdida de importancia como recurso de las CCAA. En 1986 alcanzó su techo má­
ximo, con un importe equivalente al 0,48% del PIB y desde entonces sólo ha detenido su caí­
da a partir de 2002, en un nivel que ronda el 0,12% del PIB.
Gráfico 1.
Evolución de los Fondos de Compensación Interterritorial
0,50
1.600
0,45
1.400
0,40
1.200
0,35
0,30
1.000
0,25
800
0,20
600
0,15
400
0,10
200
0,05
0,00
0
1986
1988
1990
1992
1994
1996
FCI millones euros
1998
2000
2002
2004
2006
2008
FCI % del PIB
* A partir de 2002 se agregan las cuantías del Fondo de Compensación y del Fondo Complementario.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Instituto de Estudios Fiscales y del Instituto Nacional de Esta­
dística.
La principal causa del deterioro del FCI hay que buscarla en su sumisión frente al enor­
me caudal de fondos europeos recibidos por España desde 1986, relegando el FCI a un papel
secundario dentro de la política de reequilibrio territorial en España. Las CCAA financiaban
sus inversiones con Fondos Estructurales y de Cohesión, en la mayoría de los casos comple­
tándolas con su propio ahorro corriente, con mecanismos de cofinanciación estatal y con el
recurso al crédito. Pero la esperada reducción de los fondos europeos —que ya se ha empe­
zado a producir— y el establecimiento de severas limitaciones al endeudamiento, han vuelto
la vista de nuevo hacia el FCI, hasta el punto de que el Gobierno de España ya piensa en este
12
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
instrumento como la vía más adecuada para estimular las inversiones productivas en los terri­
torios más desfavorecidos 6.
Un segundo motivo del debilitamiento del FCI ha sido su vinculación a la inversión
nueva de los Presupuestos Generales del Estado, precisamente en una época en la que las
principales competencias de gasto —educación y sanidad, fundamentalmente— se estaban
cediendo a las CCAA. El efecto de una base de cálculo más reducida se unió al de un porcen­
taje de cálculo que ha permanecido invariable a lo largo del tiempo, dando como resultado
lógico e inmediato la reducción del FCI y, como consecuencia, una sustancial merma de su
efectividad.
Resulta llamativo que, a pesar de esta evidencia sobre el progresivo debilitamiento del
FCI, la literatura académica no se haya ocupado especialmente de proponer y cuantificar re­
formas. En este sentido, destacan como excepciones los trabajos de Callealta Barroso y Ca­
sas Sánchez (1990a, 1990b) y Castells Oliveres (1991), si bien presentan sólo un enfoque
parcial, muy preocupado por la distribución del FCI entre CCAA y no tanto por la dotación
total.
En este caso, a la hora de plantear un incremento del FCI acorde con sus objetivos, se
han tenido en cuenta tanto sus aspectos estáticos (en el momento de la reforma), como su
evolución dinámica. A grandes rasgos, cabrían dos opciones generales. Una, elevando la
cuantía de la base de cálculo, tomando como referencia para el FCI una macromagnitud rele­
vante y transparente. La segunda opción pasaría por mantener la base de cálculo (la inversión
real civil nueva de los Presupuestos Generales del Estado), elevando el porcentaje mínimo
del 30% contemplado en la LOFCA. Como es lógico, cualquier otra alternativa que combine
ambos aspectos sería factible, pudiendo también revisarse los ajustes que se realizan en fun­
ción de la renta y la población de las CCAA beneficiarias.
Por diversas razones, parece bastante recomendable la vinculación directa del FCI al
PIB nominal español, definiendo una senda de evolución dinámica hacia la consecución de
un objetivo cuantitativo a medio plazo. Elegir el PIB como base de cálculo tiene ventajas in­
dudables de transparencia y eficiencia, toda vez que introduce coherencia con la evolución
de otros recursos del sistema de financiación autonómica y con los objetivos de estabilidad
presupuestaria. Por otra parte, dada la relativa fiabilidad de las previsiones de crecimiento del
PIB, permitiría anticipar la evolución futura del FCI y, por tanto, facilitaría la presupuesta­
ción plurianual al Gobierno de España y a las CCAA.
Partiendo de las cifras contenidas en el Gráfico 1, podría establecerse como objetivo
central el de recuperar la cuantía que el FCI tuvo en sus inicios, equivalente al 0,5% del PIB,
momento en el cual España comenzaba a recibir los fondos europeos. Partiendo del nivel de
2008 y suponiendo una tasa de crecimiento nominal del PIB del 5%, la cuantía total del FCI
tendría que pasar de 1.338 millones de euros en ese año a 7.148 millones de euros en 2013,
tal y como se muestra en el Cuadro 2 (escenario A). Para ello se ha supuesto un crecimiento
interanual constante en términos relativos (un 39,8% más cada año), de tal forma que en
2013 se alcance el objetivo final enunciado sin poner en peligro los compromisos de la Ha­
cienda Central de España en materia de estabilidad presupuestaria y, por ende, los objetivos
de déficit público de España ante la Unión Europea. Según los datos de la Contabilidad Re­
13
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
Cuadro 2
Senda de evolución de los Fondos de Compensación Interterritorial
2008*
2012
2013
1.361.596
1.429.675
5.113
0,375
7.148
0,5
Escenario B (statu quo): Hipótesis de crecimiento al 5% anual
1.338
1.405
1.475
1.549
1.626
0,119
0,119
0,119
0,119
0,119
1.708
0,119
Millones €
% del PIB
(A-B): Coste diferencial de la reforma del 0,5% del PIB
0
466
1.140
2.108
3.486
0,000
0,040
0,092
0,163
0,256
5.441
0,381
FCI (millones €)
FCI (% del PIB)
1.338
0,119
2.937
0,216
3.574
0,25
Millones €
% del PIB
(C-B): Coste diferencial de la reforma del 0,25% del PIB
0
224
507
864
1.310
0,000
0,019
0,041
0,067
0,096
1.867
0,131
Millones €
FCI (millones €)
FCI (% del PIB)
FCI (millones €)
FCI (% del PIB)
2009
2010
2011
PIB (tasa de crecimiento nominal anual del 5%)
1.120.188
1.176.197
1.235.007
1.296.758
1.338
0,119
Escenario A: Propuesta 0,5% del PIB
1.871
2.615
3.657
0,159
0,212
0,282
Escenario C: Propuesta 0,25% del PIB
1.629
1.982
2.413
0,138
0,160
0,186
COSTE DIFERENCIAL TOTAL (2009-2013)
B: Propuesta 0,5% del PIB: 12.641 millones € = 0,195% del PIB
C: Propuesta 0,25% del PIB: 4.771 millones € = 0,073% del PIB
* Datos de Presupuestos Generales del Estado para 2008.
Fuente: Elaboración propia.
gional de España, publicados por el INE, la tasa propuesta de crecimiento nominal del PIB
del 5% es bastante moderada y, en todo caso, inferior a la media del período 1985-2006
(8,5%) e inferior también a la del período 1995-2006 (7,3%). La elección del año 2013 como
horizonte de finalización del ajuste se realiza por coherencia con la culminación del actual
período de Perspectivas Financieras de la Unión Europea 2007-2013, momento en el cual el
FCI habrá de ser el protagonista de las políticas de desarrollo regional en España, opinión
que también comparten Utrilla de la Hoz (2004) y Álvarez García et al. (2006).
Para evaluar el coste estimado de la reforma propuesta se ha realizado el siguiente
cálculo. En primer lugar, se ha considerado una senda de evolución temporal de los Fondos
de Compensación Interterritorial equivalente al 5% anual (escenario B), la misma tasa que se
ha supuesto para el crecimiento del PIB nominal. De esta forma, al menos se asegura que los
Fondos de Compensación Interterritorial no irían perdiendo importancia relativa, mantenien­
do estable su participación en el 0,119% del PIB. El coste diferencial anual equivale al es­
fuerzo adicional, con respecto al statu quo, que se debería articular a través de los Presupues­
tos Generales del Estado para alcanzar las metas prefijadas en nuestra propuesta. En el
cómputo global del período 2009-2013, se ha estimado un coste diferencial total de 12.641
millones de euros, repartidos año a año en la forma que se indica en el Cuadro 2. Esta magni­
tud globalmente no llega al 0,2% del PIB generado en España a lo largo de ese mismo perío­
14
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
do, por lo que no parece excesiva en modo alguno. Alternativamente, se ha construido otra
senda temporal más conservadora (escenario C), en la cual el objetivo del FCI para 2013 se­
ría equivalente al 0,25% del PIB. En este caso el coste diferencial total de la reforma sería
únicamente de 4.771 millones de euros (el 0,073% del PIB en el período). Sin embargo en el
resto del trabajo se tomará únicamente el escenario del 0,5% para las simulaciones nu­
méricas.
En cualquier caso, la planificación propuesta siempre podría ser revisada y modulada
en función de las necesidades financieras de cada ejercicio presupuestario, pero manteniendo
inalterado el objetivo final, es decir, que en 2013 los Fondos de Compensación Interterrito­
rial alcancen el 0,5% del PIB. A partir de ese año, los Fondos de Compensación Interterri­
torial podrían evolucionar a la tasa de crecimiento del PIB nominal, con objeto de mantener
su importancia relativa en el 0,5% del PIB, aunque no ya para incrementarla.
Una consecuencia no deseada que podría acarrear la propuesta de este trabajo es la po­
sible sustitución de las inversiones directas del Estado en las CCAA por las nuevas dotacio­
nes de los Fondos de Compensación Interterritorial. No obstante, este hecho podría ser posi­
tivo en términos de solidaridad, ya que las inversiones, con el sistema propuesto, primarían
ante todo la equiparación de los niveles de renta y riqueza entre territorios y, por tanto, bene­
ficiarían a los territorios menos desarrollados. Configurarían, asimismo, un sistema más
transparente y estable que el actual, ya que muchas de las inversiones directas del Estado en
las CCAA que ahora se canalizan a través de convenios bilaterales serían reconducidas a tra­
vés de los Fondos de Compensación Interterritorial, sobre la base de criterios claros y defini­
dos. Sin embargo, si se redujesen en exceso las inversiones directas del Estado en las CCAA
excluidas de los Fondos de Compensación Interterritorial, habría un lógico impedimento
para que la reforma pudiese ser aceptada en términos políticos. Así se explica el empeño de
algunas CCAA de renta elevada por reorientar las inversiones directas del Estado hacia los
territorios donde supuestamente se pueda maximizar su rentabilidad esperada 7.
3.2.
Los territorios beneficiarios
Siendo coherentes con la orientación esencialmente redistributiva de los Fondos de
Compensación Interterritorial, parece bastante sensato seguir considerando como únicas be­
neficiarias a las CCAA menos desarrolladas. El problema reside precisamente en la defini­
ción de un criterio objetivo que permita discriminar a unos territorios respecto a otros, sobre
bases claras y fácilmente evaluables. Como ya se ha dicho, la Ley 29/1990 resolvió esta
cuestión aplicando el mismo criterio que la Unión Europea utilizaba para clasificar a las re­
giones Objetivo 1, lo cual, en la práctica, situaba como variable central del análisis el PIB por
habitante, medido en términos de paridad de poder adquisitivo. En aquel momento se inclu­
yeron como beneficiarias las Comunidades Autónomas de Andalucía, Principado de Astu­
rias, Galicia, Murcia, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura,
Castilla y León y Cantabria, así como las ciudades de Ceuta y Melilla con un mecanismo es­
pecial. Posteriormente, en el período de programación 2000-2006, la única variación fue la
exclusión de Cantabria, debido a su crecimiento económico, si bien siguió siendo receptora
15
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
de los Fondos de Compensación Interterritorial, disfrutando de ayudas transitorias decrecientes, al objeto de diluir el impacto presupuestario en varios ejercicios económicos.
Con vistas a la aprobación de las Perspectivas Financieras 2007-2013, la Comisión Europea volvió a clasificar las regiones europeas en función de su PIB per capita, tomando esta
vez los datos oficiales de Eurostat correspondientes al promedio 2000-2002. La gran novedad, en este caso, era la ampliación de la Unión Europea a diez nuevos Estados miembros,
todos ellos con un PIB por habitante inferior a la media, lo cual elevaba “artificialmente” la
renta relativa de los 15 Estados Miembros (UE-15) y las regiones, al considerar un ámbito de
25 Estados Miembros (UE-25). Procediendo de este modo, se dio la circunstancia de que algunas CCAA españolas superaron el umbral del 75% de la media UE-15, abandonando así el
Objetivo 1 por un «crecimiento natural» (phasing in). Otras, en cambio seguían debajo de
ese nivel, así que mantendrían su categoría de receptoras preferentes de Fondos Estructurales
en el marco del nuevo Objetivo Convergencia, heredero del extinto Objetivo 1. Un tercer grupo de territorios superaba el 75% del PIB por habitante promedio de la UE-25, pero no así
cuando se tomaba como ámbito de referencia la UE-15. A estas últimas regiones europeas se
las conoce como las del grupo del «efecto estadístico» (phasing out) y la Comisión Europea
tomó en consideración su particular situación a la hora de clasificarlas como receptoras preferentes de fondos y ayudas, dentro de un epígrafe específico del Objetivo Convergencia.
En el Cuadro 3 se observa que las CCAA del Objetivo Convergencia acumulan prácticamente 3 de cada 4 euros de los Fondos de Compensación Interterritorial en 2008 y sólo dos
de ellas (Andalucía y Galicia) absorben más de la mitad del total.
El avance económico registrado por España en los últimos años, así como las diferencias de desarrollo que se registran internamente, han vuelto a modificar sustancialmente la
Cuadro 3
Fondos de Compensación Interterritorial en Presupuestos Generales del Estado 2008
CCAA
Andalucía
Canarias
Castilla-La Mancha
Extremadura
Galicia
Objetivo Convergencia
Ceuta
Melilla
Región de Murcia
Principado de Asturias
Total «efecto estadístico» (phasing out)
Castilla y León
Comunitat Valenciana
Total phasing in
Cantabria
Cantabria
Total FCI
Millones €
%
% acumulado ∆2008-2007 (%)
481,62
90,56
114,34
97,20
203,30
987,02
10,34
10,34
61,14
56,57
138,39
85,06
116,88
201,94
10,63
10,63
36,00
6,77
8,55
7,26
15,19
73,77
0,77
0,77
4,57
4,23
10,34
6,36
8,74
15,09
0,79
0,79
36,00
42,76
51,31
58,57
73,77
73,77
74,54
75,32
79,88
84,11
84,11
90,47
99,21
99,21
100,00
100,00
5,25
23,59
10,49
5,55
3,80
7,00
8,17
8,17
11,66
4,92
8,29
3,88
21,88
13,59
9,26
9,26
1.337,98
100,00
100,00
8,04
Fuente: Presupuestos Generales del Estado para 2008 y elaboración propia.
16
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
ordenación de las CCAA en términos de su PIB por habitante. El dato oficial de Eurostat
para 2005 confirma que en ese ejercicio sólo Extremadura se situaba ya por debajo del um­
bral del 75% del PIB por habitante, referenciado ahora a la UE-27. En consecuencia, no pa­
rece muy lógico mantener este criterio de elegibilidad para los Fondos de Compensación
Interterritorial y menos aún en el marco de una propuesta encaminada a un considerable in­
cremento de estos recursos que llevaría a la solución trivial y absolutamente ilógica de que
solo una Comunidad Autónoma recibiese todos los recursos.
Los autores de este trabajo proponemos elevar el umbral de elegibilidad hasta el 100%
del PIB por habitante promedio de España por un triple motivo. Primero, porque el objetivo
central del FCI ha de ser la reducción de desigualdades en términos de renta y riqueza entre
los diferentes territorios de España. Segundo, porque con las previsibles ampliaciones futu­
ras de la Unión Europea a nuevos Estados Miembros como Turquía o Croacia se volvería a
modificar la ordenación de las regiones, introduciendo un nuevo y distorsionante «efecto es­
tadístico». Finalmente, el nuevo umbral propuesto sería relativamente aceptable en términos
políticos, puesto que con los datos del trienio 2005-2007 (Cuadro 4), quedarían como CCAA
beneficiarias exactamente las mismas que ya eran elegibles con anterioridad. Para evitar el
posible «error de salto», el modelo se completaría con una actualización anual de la clasifica­
ción, instrumentada a través de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, tomando
siempre las cifras oficiales de PIB correspondientes al promedio de los tres últimos ejercicios
publicados 8.
Cuadro 4
PIB per capita de las CCAA con referencia a la media española
CCAA
(ordenadas de menor a mayor
PIB por habitante)
Promedio
2005-2007
Extremadura
Andalucía
Castilla-La Mancha
Galicia
Región de Murcia
Principado de Asturias
Melilla
Canarias
Comunitat Valenciana
Ceuta
Castilla y León
Cantabria
ESPAÑA
La Rioja
Aragón
Illes Balears
Cataluña
Comunidad Foral de Navarra
País Vasco
Comunidad de Madrid
67,97
78,15
79,40
83,22
84,55
89,07
89,58
90,28
91,47
92,40
95,25
98,81
100,00
106,12
107,08
109,11
117,97
125,55
128,96
129,08
Fuente: Contabilidad Regional de España (INE), base 2000 (datos marzo 2008).
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
17
La cuestión que sigue sin resolver es la posible inclusión, dentro de los Fondos de Com­
pensación Interterritorial, de alguna partida específica para territorios ubicados en CCAA
no beneficiarias, retomando así el espíritu enunciado en la Exposición de Motivos de la
Ley 29/1990. Sería el caso de zonas con especiales problemas de accesibilidad, las que pre­
sentan elevados déficit de infraestructuras o una importante despoblación y también los terri­
torios que han sufrido o sufren importantes reconversiones sectoriales, desastres o catástro­
fes, una vez satisfechos gastos urgentes y de primera necesidad, que se canalizarían a través
de mecanismos presupuestarios extraordinarios.
La propuesta más sencilla pasa por establecer una cuota de reserva en los Fondos de
Compensación Interterritorial, de tal forma que pueda ser destinada a las necesidades espe­
ciales que en este momento se instrumentan mediante ayudas, programas y planes específi­
cos, muchos de los cuales adolecen de un alto componente discrecional, acusada falta de
transparencia y objetivos poco definidos. Esa cuota de reserva reemplazaría los planes espe­
cíficos, si bien debería tener un límite superior, para evitar así un excesivo traslado de recur­
sos hacia las CCAA de renta más elevada, como ya ocurriera durante la vigencia de la
Ley 7/1984. Un límite razonable podría situarse en torno al 10% de los recursos totales de los
Fondos de Compensación Interterritorial, implicando en todo caso a las respectivas CCAA y
a otras Administraciones Públicas con la exigencia de porcentajes de cofinanciación signifi­
cativos. La asignación concreta de la cuota de reserva debería hacerla el Gobierno de España
a partir de baremos objetivos y transparentes, beneficiando los proyectos con mayor capaci­
dad para estimular el crecimiento económico y para reducir las desigualdades de renta y ri­
queza entre territorios. En la práctica esto significa que no existiría una asignación a priori
de la cuota de reserva, sino que estos fondos irían destinados a financiar los proyectos con
mayor rentabilidad social, incentivando así la capacidad de propuesta de los territorios.
3.3.
Variables de reparto
Una vez determinada la cuantía global de los Fondos de Compensación Interterritorial,
los territorios beneficiarios y la correspondiente cuota de reserva (un máximo del 10% de los
recursos totales), la siguiente cuestión a abordar sería la elección de variables de reparto so­
bre las cuales articular la asignación individual a cada una de las Comunidades y Ciudades
Autónomas. Probablemente se trate de la cuestión más dificultosa y la que genere una ma­
yor controversia a la hora de alcanzar un consenso general. La primera regulación del FCI
(Ley 7/1984) hacía descansar el grueso de la financiación sobre la inversa de la renta per capita, beneficiando por tanto en mayor medida a las CCAA menos desarrolladas. Después, la
Ley 29/1990 tomaría la población como principal referencia, matizada por otra serie de va­
riables de necesidad fiscal, manteniéndose prácticamente la misma situación tras la aproba­
ción de la Ley 22/2001. El cambio no fue en absoluto inocente, sino que suponía un giro total
a la filosofía del FCI, pasando de una fuerte primacía de la pobreza relativa a otra muy distin­
ta, en la que el factor demográfico se consideraba el principal determinante de necesidad fis­
cal y, en consecuencia, el primer factor a la hora de repartir el FCI. Ambas variables —renta
y población— comparten como gran ventaja su transparencia, lo cual facilita en gran medida
las asignaciones individuales de recursos y permiten incluso una cierta anticipación de los
18
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
mismos, sobre la base de previsiones bastante fiables. Esta parece haber sido la motivación
principal para su elección, pero no es menos cierto que esta ganancia en sencillez puede deri­
var en una pérdida de eficiencia, generada por la exclusión de otros indicadores relevantes.
En un estadio previo al de definir y concretar las variables y sus respectivas ponderacio­
nes, el legislador estatal debería plantearse los criterios generales sobre los cuales pretende
articular el principio constitucional de solidaridad y su instrumentación concreta a través de
los Fondos de Compensación Interterritorial. En primer lugar, eligiendo unas variables o ín­
dices con cifras actualizadas disponibles, transparentes, fácilmente fiscalizables y homogé­
neas. A partir de ahí, resulta pertinente interrogarse sobre la orientación general que deben
tener estas variables, a efectos de dar contenido económico al principio de solidaridad. En
otras palabras, esto significa que la finalidad principal de los Fondos de Compensación Inter­
territorial debe ser la financiación de inversiones productivas en los territorios más desfavo­
recidos de España y, en consecuencia, deben dirigirse prioritariamente a aquéllos que presen­
tan unas mayores necesidades objetivas.
Como es obvio, los intereses de territorios muy diversos pueden no resultar siempre
compatibles e incluso ser bastante contradictorios entre sí. Por esta razón se han venido utili­
zando variables de ajuste que han modulado, al alza o a la baja, los resultados que se obten­
drían con un reparto basado estrictamente en renta o población. La LOFCA, con la redacción
dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, establece la obligación de distribuir el
importe del Fondo de Compensación entre las CCAA receptoras de acuerdo con la inversa de
la renta por habitante, la tasa de población emigrada en los últimos diez años, el porcentaje
de desempleo sobre la población activa, la superficie territorial, el hecho insular y «otros cri­
terios que se estimen pertinentes». Además, la LOFCA obliga a fijar por Ley las valoraciones
de estos criterios, siendo revisables cada cinco años. La Ley 22/2001 ha dado cumplimiento
a este mandato pero, en cambio, todavía no se ha procedido a la revisión quinquenal de las
ponderaciones y los índices de reparto, a pesar de que ha transcurrido el plazo previsto.
En un ámbito análogo al de este trabajo, Fernández Llera (2005) planteaba un sistema
de asignación «horizontal» del tramo de déficit correspondiente a las CCAA, desaconsejan­
do los mecanismos de negociación ad hoc entre el Gobierno de España y cada una de las
CCAA, por el riesgo que suponen para la posición financiera de la Hacienda Central y por­
que podrían beneficiar a las CCAA con mayor influencia política. Resulta mucho más reco­
mendable partir de un «presupuesto cero» elaborado sobre la base de criterios de necesidad
objetivos y transparentes. Asimismo, este sistema permitiría a todos los agentes implicados
sentirse partícipes del proceso de toma de decisiones, creando así un marco jurídico estable y
duradero.
La propuesta del presente trabajo establece un mecanismo en el cual las variables fun­
damentales seguirán siendo la población y la inversa de la renta relativa del territorio, por las
razones ya apuntadas y porque son los dos indicadores más aceptados de capacidad y necesi­
dad fiscal, respectivamente. Asimismo, se incluiría otra variable adicional que cuantificará
las necesidades de inversión en equipamientos públicos, aproximada por la inversa del stock
de capital público.
19
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
El cómputo de las variables se plantearía para el período propuesto, partiendo de los da­
tos más actualizados disponibles, siendo revisables estas cuotas al final de dicho período, es
decir, en el año 2013. Durante la vigencia del modelo, la asignación de cada Comunidad Au­
tónoma por cada una de las variables contempladas, así como la cuota de reserva, evolucio­
narían al mismo ritmo que la dotación global de los Fondos de Compensación Interterritorial.
Por simplicidad se han establecido idénticas ponderaciones (33%) a cada una de las tres
variables, quedando el 1% restante para ser asignado a las CCAA cuyo PIB por habitante no
hubiese alcanzado el 75% del promedio español. En caso de que no exista ninguna Comuni­
dad Autónoma en esta situación, esta partida engrosaría la cuota de reserva y se asignaría se­
gún los parámetros descritos. A continuación se comenta de manera sucinta y por separado,
cada una de las variables propuestas.
a) Población. Se trata del indicador de necesidad fiscal más generalizado y, a afectos
del reparto, simplemente quedaría definido como el porcentaje que supone la po­
blación de una Comunidad Autónoma respecto a la población total de las CCAA
beneficiarias de los Fondos de Compensación Interterritorial. Se han utilizado los
datos oficiales de población publicados por el INE, correspondientes a 1 de enero
de 2007.
b) Inversa de la renta por habitante. Para el cómputo de este indicador se parte de las
cifras de PIB por habitante presentadas en el Cuadro 5, elaboradas a partir de la
Contabilidad Regional de España (INE), correspondientes a la media del trienio
2005-2007. Primero se calcula la diferencia entre 100 (media de España) y la posi­
ción de cada Comunidad Autónoma en términos del PIB por habitante. Seguida­
mente, se normalizan los valores en diferencias y se ponderan por la cuota de po­
blación previamente calculada. El indicador final será la resultante de normalizar
los nuevos valores.
Cuadro 5
Cuotas de reparto en el modelo propuesto (%)
CCAA ordenadas de menor a
mayor PIB por habitante
Extremadura
Andalucía
Castilla-La Mancha
Galicia
Región de Murcia
Principado de Asturias
Melilla
Canarias
Comunitat Valenciana
Ceuta
Castilla y León
Cantabria
SUMA
Fuente: Elaboración propia.
Población
Inversa de la
renta por
habitante
Necesidades de
inversión
(Media)
4,11
30,38
7,45
10,45
5,25
4,05
0,26
7,64
18,42
0,29
9,53
2,16
8,58
43,28
10,01
11,43
5,29
2,89
0,18
4,84
10,24
0,14
2,95
0,17
3,35
33,51
5,83
9,94
6,90
2,60
0,28
8,43
20,90
0,33
6,38
1,57
5,35
35,72
7,76
10,61
5,81
3,18
0,24
6,97
16,52
0,25
6,29
1,30
100,00
100,00
100,00
100,00
20
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
c) Necesidades de inversión. Para recoger expresamente los déficit de infraestructu­
ras existentes en cada territorio se ha utilizado la base de datos de stock de capital
público, elaborada conjuntamente por la Fundación BBVA y el Instituto Valencia­
no de Investigaciones Económicas (IVIE). A pesar del retardo de los datos y de sus
limitaciones técnicas, detalladas por Mas Ivars et al. (2007), se trata de la única
fuente fiable y disponible en estos momentos. En concreto, se ha tomado el stock
de capital neto nominal —riqueza— que mide el valor de mercado de los activos,
bajo el supuesto de que dicho valor es igual al valor presente descontado de las ren­
tas futuras que se espera generen. Las categorías elegidas son las de infraestructu­
ras viarias, infraestructuras hidráulicas públicas, infraestructuras ferroviarias, in­
fraestructuras aeroportuarias, infraestructuras portuarias e infraestructuras urbanas
de Corporaciones Locales. Primero se calcula el agregado por habitante y, a conti­
nuación se computa el inverso de esta magnitud. Posteriormente se normalizan es­
tos valores y se ponderan por la cuota de población de cada Comunidad Autónoma
beneficiaria. El indicador final será la resultante de normalizar los nuevos valores.
En el Cuadro 5 se presentan las cuotas finales de reparto según las tres variables consi­
deradas, donde se puede observar el papel predominante de Andalucía en todas ellas, pero de
manera muy especial en términos de la inversa de la renta por habitante, donde alcanza el
43,28% del total. Por su parte, la Comunitat Valenciana sería la segunda gran beneficiada en
términos de necesidades de inversión y de población. Las menores cuotas, como es lógico,
corresponden a Ceuta y Melilla, si bien Cantabria presenta un reducido 0,17% en términos
de la inversa de la renta por habitante, dada su proximidad a la media española.
3.4.
Simulación de resultados
La transición desde el modelo actual al nuevo modelo planteado, debe realizarse par­
tiendo de una premisa básica, habitual en todas las reformas de la financiación autonómica
en España. Esta solución pragmática consiste en garantizar a todas y cada una de las
CCAA una financiación mínima equivalente a la que venían recibiendo en el pasado. La
experiencia indica claramente que ningún gobierno autonómico estaría dispuesto a aceptar
en Comisión Mixta un modelo financiero con el cual perdiese recursos con respecto a la si­
tuación anterior. En consecuencia, las simulaciones numéricas del modelo se han realizado
únicamente sobre los recursos adicionales inyectados al sistema, partiendo de la restricción
inicial indicada.
Para comparar los resultados del modelo con las asignaciones actuales de los Fondos de
Compensación Interterritorial, se ha procedido de la siguiente forma. En primer lugar, calcu­
lando para el año 2009 las cantidades que percibirían las CCAA, partiendo de los datos pre­
supuestarios reales de 2008 y suponiendo una evolución equivalente a la del PIB nominal
(5% interanual). En el Cuadro 6 se muestran las cifras, de las cuales se deduce que la restric­
ción inicial —financiación mínima a garantizar— equivaldría a 1.338 millones de euros.
Seguidamente, se ha calculado la cuantía de los Fondos de Compensación Interterrito­
rial, de acuerdo con la propuesta planteada y con las cuotas de reparto que se mostraban en el
21
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
Cuadro 6
Asignaciones de los Fondos de Compensación Interterritorial: modelo actual prorrogado
(millones €)
CCAA ordenadas de menor a
mayor PIB por habitante
2008
(Según PGE)
Extremadura
Andalucía
Castilla-La Mancha
Galicia
Región de Murcia
Principado de Asturias
Melilla
Canarias
Comunitat Valenciana
Ceuta
Castilla y León
Cantabria
SUMA
2009
(Previsión crecimiento 5%)
97,20
481,62
114,34
203,30
61,14
56,57
10,34
90,56
116,88
10,34
85,06
10,63
102,06
505,70
120,06
213,46
64,19
59,39
10,86
95,09
122,73
10,86
89,31
11,16
1.337,98
1.404,88
Fuente: Presupuestos Generales del Estado para 2008 y elaboración propia.
Cuadro 5. En el Cuadro 7 se presentan las cifras globales del nuevo reparto, donde se observa
que la restricción inicial absorbe un 71,52% de la dotación total prevista para 2009 y la cuota
de reserva un 2,85%. De esta forma, se liberan algo más de 479 millones de euros (25,63%
del total) para ser asignados de acuerdo con los criterios y las variables del modelo.
Cuadro 7
Dotaciones globales de los Fondos de Compensación Interterritorial en el modelo propuesto
(0,5% PIB)
Millones €
%
Dotación total
2009
Restricción
Inicial
Cuota
de reserva
Fondos
adicionales a
repartir
Fondos
adicionales a
repartir según
renta
1.870,69
100,00
1.337,98
71,52
53,27
2,85
479,44
25,63
158,21
8,46
Fondos
1% para
Fondos
adicionales a Comunidades
adicionales a
repartir según Autónomas con
repartir según
necesidades de PIB per capita
población
inversión < 75% media UE
158,21
8,46
158,21
8,46
4,79
0,26
Fuente: Elaboración propia.
Finalmente, en el Cuadro 8 se presentan las asignaciones de Fondos de Compensación
Interterritorial para cada una de las CCAA beneficiarias según nuestra propuesta para el año
2009. En la última columna se sintetizan las ganancias obtenidas, comparando en términos
absolutos y relativos la restricción inicial con la dotación final total que tendría cada una si se
aplicase el modelo propuesto. Se observa que la ganancia media es del 35,83%, colocándose
con los mayores incrementos relativos la Comunitat Valenciana (67,08%) por las razones ya
apuntadas, Cantabria (58,01%) aunque con cifras absolutas reducidas y la Región de Murcia
(45,11%). En el extremo contrario, con ganancias relativas en el entorno del 11%, se situa­
22
Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero
Cuadro 8
Asignaciones individuales según el modelo propuesto. Año 2009
Restricción inicial
CCAA ordenadas
de menor a mayor
PIB por habitante
Extremadura
Andalucía
Castilla-La Mancha
Galicia
Región de Murcia
Principado de Asturias
Melilla
Canarias
Com. Valenciana
Ceuta
Castilla y León
Cantabria
TOTAL
Aplicación del modelo
Cuota
renta
Cuota
Cuota
1%
necesidades
población
adicional
inversión
Total*
Millones €
%
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
7,26
36,00
8,55
15,19
4,57
4,23
0,77
6,77
8,74
0,77
6,36
0,79
13,58
68,48
15,84
18,09
8,36
4,57
0,28
7,66
16,20
0,23
4,67
0,27
6,50
48,07
11,79
16,54
8,30
6,41
0,41
12,08
29,14
0,46
15,08
3,42
5,31
53,01
9,22
15,72
10,91
4,12
0,44
13,34
33,06
0,52
10,09
2,49
4,79
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
30,18
169,56
36,85
50,35
27,58
15,10
1,13
33,08
78,40
1,20
29,84
6,17
1.337,98 100,00
158,21
158,21
158,21
4,79
479,44
97,20
481,62
114,34
203,30
61,14
56,56
10,34
90,56
116,88
10,34
85,06
10,63
SUMA
Millones €
Ganancia
%
Millones €
%
(9)
(10=7)
(11=8/1)
7,01
35,83
8,32
13,96
4,88
3,94
0,63
6,80
10,75
0,64
6,32
0,92
30,18
169,56
36,85
50,35
27,58
15,10
1,13
33,08
78,40
1,20
29,84
6,17
31,05
35,21
32,23
24,77
45,11
26,69
10,94
36,53
67,08
11,61
35,08
58,01
1.817,42 100,00
479,44
35,83
(7=3+4+5+6) (8=1+7)
127,38
651,18
151,19
253,65
88,71
71,66
11,47
123,65
195,29
11,54
114,90
16,80
Nota: Datos en millones de euros,, salvo las columnas de porcentajes.
* Sumando la cuota de reserva (53,27 millones de euros) se alcanzarían los 1.870,69 millones de euros de dotación total en 2009.
Fuente: Elaboración propia.
rían Melilla y Ceuta. Por debajo de la media en crecimientos relativos también quedan Gali­
cia (24,77%) y el Principado de Asturias (26,69%), siendo atribuible en buena medida su ga­
nancia más moderada al hecho de haber eliminado la dispersión territorial del conjunto de
variables de reparto 9.
Por último, cabe recordar que las cuotas participativas de cada una de las CCAA se
mantendrían a lo largo de todo el período 2009-2013, por lo que los respectivos Fondos de
Compensación Interterritorial evolucionarían a la misma tasa que lo hiciese la dotación glo­
bal. La revisión de las cuotas de reparto, con datos actualizados de las variables, se produci­
ría al final del período.
3.5.
Breve reflexión sobre el gasto corriente
Transcurridos 30 años de funcionamiento del Estado de las Autonomías, las dotaciones
de capital público en España han aumentado de forma considerable, ayudadas por un fuerte
crecimiento de la economía española y por unas generosas y cuantiosas ayudas de la Unión
Europea. Se han construido numerosas infraestructuras de todo tipo, con un protagonismo
destacado para carreteras, autovías, ferrocarriles, hospitales, centros de salud, universidades
y centros escolares. En el momento actual, sin perjuicio de las necesarias inversiones nuevas
que habrá que seguir acometiendo, han adquirido una singular importancia los gastos de
mantenimiento, reposición y conservación, así como otros derivados de nuevas demandas so­
ciales o derechos de ciudadanía, por ejemplo, la atención a personas en situación de depen­
dencia o la educación infantil. Todas estas partidas, en buena medida, son consideradas como
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
23
gasto corriente dentro de los presupuestos de las Administraciones Públicas y, por tanto, no
podrían ser financiadas con el «antiguo» FCI, ni con el actual Fondo de Compensación, aun­
que sí con el Fondo Complementario, que precisamente para esa finalidad ha sido creado en
la Ley 22/2001.
Por otro lado, existen nuevas prioridades de gasto emanadas de políticas estratégicas de
la Unión Europea, trasladadas a los presupuestos de los gobiernos estatales, regionales y lo­
cales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad y el reparto de competencias. La llamada
«Estrategia de Lisboa» establece la necesidad de que la Unión Europea se convierta en la
economía, basada en el conocimiento, más dinámica del mundo. Un objetivo ambicioso y de
carácter transversal, que requiere numerosos esfuerzos e importantes desembolsos de recur­
sos por parte de los gobiernos. No se trata ya sólo de invertir en carreteras o en urbanizar po­
lígonos industriales, sino que ahora se debe impulsar con intensidad la formación cualificada
de los recursos humanos, fomentar la cultura emprendedora y el empleo autónomo y promo­
ver la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación en todas las esferas. Todo ello
con actuaciones sostenibles ambientalmente y con medidas que estimulen la cohesión social
y territorial, contribuyendo a un desarrollo económico armonioso, equilibrado y duradero.
Ante el panorama descrito, parece claro que el Fondo Complementario está llamado a
desempeñar un papel más activo en el futuro, partiendo de la base de que muchos proyectos
de inversión llevarán asociado un elevado gasto corriente cuando estén finalizados. El plan­
teamiento acerca de la ampliación de su cuantía y sus objetivos tendría perfecta cabida cons­
titucional, siempre y cuando permaneciese vinculado al Fondo de Compensación, que segui­
ría en todo caso financiando «gastos de inversión» tal y como se conciben en la clasificación
económica del presupuesto.
La modificación legal podría ir encaminada en las tres direcciones siguientes. La pri­
mera, atribuyendo al Fondo Complementario un mayor porcentaje del importe total de los
Fondos de Compensación Interterritorial, superando el actual techo del 25%. Dentro de un
planteamiento similar al anterior, cabría una segunda posibilidad consistente en delegar a las
CCAA la facultad de decidir qué porcentaje de los Fondos de Compensación Interterritorial
destinan a gastos corrientes (Fondo Complementario), partiendo únicamente de un umbral
mínimo, que bien podría ser el actual 25%. Una tercera opción pasaría por ampliar el plazo
temporal durante el cual se pueden financiar gastos corrientes con cargo al Fondo Comple­
mentario, establecido ahora en dos años, pero que bien podría ser prorrogado, vinculándolo a
la vida útil de las infraestructuras.
4.
Conclusiones
El principio de solidaridad reconocido en la Constitución Española, además de ser un
principio ético básico del Estado de las Autonomías, tiene un importante contenido económi­
co y financiero. Su objetivo pasa por contribuir, desde una mutua lealtad, a la reducción de
las desigualdades de renta y riqueza entre territorios. Uno de los instrumentos de solidaridad
contemplados expresamente en la Constitución Española es el FCI que, sin embargo, ha ido
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perdido importancia relativa y efectividad por su subordinación a la política europea de cohe­
sión.
En coherencia con el escenario financiero de la Unión Europea, en este trabajo se ha
propuesto un considerable incremento de la cuantía de los Fondos de Compensación Interte­
rritorial, ligando su evolución al crecimiento del PIB, hasta alcanzar un 0,5% en el año 2013,
porcentaje que se mantendría a partir de ese ejercicio económico. El coste diferencial de la
reforma propuesta estaría por debajo del 0,2% del PIB generado en España a lo largo del pe­
ríodo 2009-2013.
Con respecto a los territorios beneficiarios, se ha propuesto un reparto del 90% del total
entre las Comunidades y Ciudades Autónomas cuyo PIB per capita sea inferior al 100% del
promedio de España. El 10% que quedase sin asignar en primera instancia, se constituiría
como cuota de reserva para atender a los territorios de ámbito territorial inferior al de la Co­
munidad Autónoma, cuyas necesidades especiales así lo requieran.
Como variables de reparto se han propuesto, por su transparencia, la población, la in­
versa de la renta por habitante y un indicador de necesidades de inversión, si bien esta última
presenta mayores problemas metodológicos y de cómputo. Además, se garantiza en todo
momento que ninguna Comunidad Autónoma beneficiaria pierde Fondos de Compensación
Interterritorial con respecto a la situación actual, en aras de facilitar la aceptación política del
modelo.
Finalmente, se han apuntado varias alternativas para reforzar el peso del Fondo Com­
plementario en el montante global de los Fondos de Compensación Interterritorial, teniendo
en cuenta la creciente importancia del gasto corriente en las CCAA.
Notas
1.
Para un análisis jurídico-constitucional del principio de solidaridad pueden consultarse, entre otras referen­
cias, las Sentencias del Tribunal Constitucional 25/1981 y 96/1986, así como el trabajo de Vidal Prado (2001).
2.
Prieto Sanchís (1984) resume la tramitación parlamentaria del primer FCI. Para un seguimiento mucho más
detallado puede consultarse la monografía de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Terri­
toriales (1985).
3.
Por eso se puede hablar de inversión real civil nueva de los Presupuestos Generales del Estado.
4.
Esta reforma ha sido objeto de numerosos análisis en publicaciones especializadas. Entre otras, la monografía
colectiva de Varios Autores (1992) o los artículos de Utrilla de la Hoz (1991), Ruiz-Huerta Carbonell y Martí­
nez López (1992) o Hierro Recio (1994).
5.
Era el caso de la provincia de Teruel, dentro de la Comunidad Autónoma de Aragón.
6.
Se han lanzado anuncios que hablan incluso de duplicar el importe de los Fondos de Compensación Interterri­
torial. Véase, por ejemplo, El País del 7 de febrero de 2006 o el mismo diario del día 27 de diciembre de 2006.
7.
Es la filosofía que ha inspirado la redacción de la Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 6/2006,
de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Dicha cláusula pretende equiparar el peso
de la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras (excluido el FCI) a la contribución de esta Comuni­
dad Autónoma al PIB español en el plazo de siete años.
Solidaridad, inversión pública y Fondos de Compensación Interterritorial
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8.
Un aspecto susceptible de debate sería el tratamiento de aquellas CCAA que a lo largo del período superasen
el 100%, para las que sería deseable diseñar algún mecanismo transitorio. A la luz de los datos del Cuadro 4,
esta situación afectaría en primer lugar a Cantabria.
9.
Para comprobar el efecto de cada una de las variables en el modelo vigente en 2008 se puede consultar el in­
forme del Ministerio de Administraciones Públicas (2008) sobre los Fondos de Compensación Interterritorial.
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