Los empréstitos se deberán contratar y pagar en moneda nacional

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, EN LA
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL
42/2009,
RESUELTA
POR EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACIÓN, EN SESIÓN DE DOS DE JUNIO DE DOS MIL
ONCE.
En la resolución tomada por la mayoría de los integrantes
del Pleno, se determinó que la Ley de Deuda Pública del Estado
de Querétaro, no es inconstitucional porque hace referencia a los
requisitos
y presupuestos
constitucional,
al
contenidos
establecer,
entre
en
otras
el artículo 117
cosas,
que
la
contratación de deuda pública se realizará con o través de
instituciones del sistema financiero mexicano; que los empréstitos
se deberán contratar y pagar en moneda nacional; así como que
deben destinarse a una inversión pública productiva.
Sobre el particular se argumentó que lo anterior es así, en
atención a que ese ordenamiento prevé las bases generales en
materia de deuda tal como lo determina el artículo 117, fracción
VIII, de la Constitución Federal, ya que en sus artículos 1º y 7º
señala que dicha Ley tiene por objeto sentar las bases para la
contratación y administración de la deuda pública y, que la
contratación de deuda pública se apegará a lo siguiente: a. Se
realizará con o a través de instituciones del sistema financiero
mexicano, b. los empréstitos se deberán contratar y pagar en
moneda nacional, dentro del territorio nacional, y c. los
empréstitos se destinarán a la inversión pública productiva.
Los numerales 1º y 7º, de la Ley de Deuda Pública del
Estado de Querétaro, disponen:
“Artículo 1. La presente Ley es de orden público y
tiene
por
objeto
establecer
las
bases
para
la
contratación y administración de la deuda pública, en
términos de las fracciones XI del artículo 17 y VII del
artículo 22 de la Constitución Política del Estado de
Querétaro, a cargo de los siguientes sujetos:
I.
El Gobierno del Estado de Querétaro, por
conducto del Poder Ejecutivo;
II.
Los municipios del Estado, por conducto de los
ayuntamientos;
III.
Los organismos descentralizados estatales o
municipales;
IV.
Las empresas de participación mayoritaria, estatal
o municipal; y
V.
Los fideicomisos públicos, en que el fideicomitente
sea alguna de las entidades señaladas en las
fracciones anteriores.
Asimismo, esta ley regula los mecanismos para la
afectación, en su caso, de las participaciones federales
que correspondan al Estado y a sus municipios, así
como los demás ingresos que correspondan a las
entidades.
“Artículo 7. La contratación de deuda pública será
efectuada con apego a lo siguiente:
I.
Se realizará con o a través de instituciones del
sistema financiero mexicano;
II.
Los empréstitos se deberán contratar y pagar en
moneda nacional, dentro del territorio nacional; y
III.
Los empréstitos se destinarán a inversión pública
productiva.”
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Los artículos transcritos establecen que el objeto de la Ley
de Deuda Pública del Estado de Querétaro, es el de sentar las
bases para la contratación y administración de la deuda pública y,
que dicha contratación se realizará con o a través de instituciones
del sistema financiero mexicano; que los empréstitos se deberán
contratar y pagar en moneda nacional; así como que deben
destinarse a una inversión pública productiva. Por ello, la mayoría
de los Ministros integrantes del Tribunal Pleno, consideraron que
la Ley impugnada no es inconstitucional porque prevé las bases
generales
que en
materia de deuda
pública ordena la
Constitución Federal, de ahí que se reconozca su validez.
Al respecto, aun cuando se comparte el sentido en cuanto a
que la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro, es acorde
al espíritu y contenido del artículo 117 de la Constitución Federal,
disiento de las razones por las cuales el criterio de la mayoría lo
consideró así, por lo siguiente:
No es la primera vez que esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación analiza si una legislación en la que se establecen
requisitos y condiciones para que los Municipios accedan a la
contratación de deuda pública se ajusta o no al ámbito
constitucional.
Este Alto Tribunal ha sido sensible en relación a la
necesidad de establecer controles estrictos para la contratación
de deuda pública, en virtud de que estamos en presencia de
recursos públicos que requieren de un control estricto.
De ahí la importancia de los asuntos en donde los
Municipios se duelan de los controles ambiguos y excesivos que
el Estado ejerce respecto a la posible contratación de deuda que
quiera realizar, y la trascendencia de definir los presupuestos
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constitucionales que deben regir la contratación de deuda pública
reconocidos en el artículo 117 de la Constitución Federal.
El artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal,
establece:
“Artículo . 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
I….
…
VIII.- Contraer directa o indirectamente obligaciones o
empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o
particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda
extranjera o fuera del territorio nacional.
Los Estados y los Municipios no podrán contraer
obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a
inversiones
contraigan
públicas
organismos
productivas,
inclusive
descentralizados
y
los
que
empresas
públicas, conforme a las bases que establezcan las
legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los
montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos
presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al
rendir la cuenta pública.
…”
Del contenido del artículo 117 constitucional, se aprecia que
es claro al disponer que para que los Estados y Municipios
puedan
adquirir
obligaciones
o
empréstitos
éstos
deben
destinarse a inversiones públicas productivas.
Asimismo, de conformidad con la fracción VIII, del referido
precepto constitucional, el endeudamiento público local es
controlado por las legislaturas locales a través de la expedición de
una ley en la que se establezcan las bases, conceptos y montos
aplicables a la deuda pública que regulen la estructura y
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procedimientos para la autorización, ejercicio y destino de los
empréstitos.
En cuanto al concepto de deuda pública local, esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido, lo siguiente:
“DEUDA PÚBLICA LOCAL. LA CONSTITUCIÓN
GENERAL
DE
LA
REPÚBLICA
EXIGE
LA
COPARTICIPACIÓN LEGISLATIVO-EJECUTIVO DE
LAS
ENTIDADES
FEDERATIVAS
PARA
EL
ENDEUDAMIENTO LOCAL. Con la reforma de 1981 al
artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, se permitió a los
Estados y Municipios acceder a financiamiento para sus
actividades en condiciones más flexibles que antaño,
estableciéndose
un
esquema
de
coparticipación
legislativo-ejecutivo para el tema del crédito público,
que busca que éste se ejerza disciplinada, responsable
y cuidadosamente, a través de los pesos y contrapesos
recogidos en dicho precepto constitucional, conforme al
cual: 1) Al Poder Legislativo Estatal le fueron atribuidas
expresamente facultades para legislar en materia de
deuda
pública
local,
esto
es,
se
le
otorgaron
atribuciones de orden presupuestal, consistentes en
aprobar los conceptos y montos máximos de la deuda
pública local que deben fijarse anualmente en los
respectivos presupuestos y 2) Al Poder Ejecutivo y, en
su caso, a los Municipios, se les impuso, para la
obtención y ejercicio del financiamiento, el deber de
sujetarse tanto a la normativa local que fuera expedida,
como a la autorización del Congreso Estatal relativa a
los conceptos y montos en que puede ejercerse; así
como el deber de informar al propio Congreso, al rendir
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la cuenta pública, del ejercicio realizado. A ese
respecto, se puntualiza que la normativa local que
desarrolle la facultad que asiste a los Estados para
acceder
a
financiamiento
no
puede
soslayar
la
importante responsabilidad que la Constitución General
de la República ha atribuido a la representación
popular, a través del Poder Legislativo, mediante las
facultades consistentes en: I) aprobar la asunción del
crédito; II) autorizar los conceptos del crédito; III)
autorizar el monto o el monto máximo del crédito; IV)
legislar en materia de ingresos públicos, que es donde
se verá reflejado el crédito (como ingreso del Estado) y,
además, es de donde provendrán generalmente los
fondos para pagarlo; y, V) en el caso de los Congresos
Estatales, aprobar los presupuestos de egresos, que es
en donde se preverá qué ingresos destinar para los
pagos y/o contraprestaciones que resulten a cargo del
Estado con motivo del financiamiento, de manera que
dicho
procedimiento
corresponsabilidad
debe
de
colaboración
entenderse
y
como
manifestación de los pesos y contrapesos que exige el
principio de división de poderes.” (Número de registro
IUS 163,475. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo
XXXII, noviembre de 2010. Tesis: P./J. 102/2010.
página: 1210).
Del criterio transcrito podemos advertir que este Tribunal ha
definido que la facultad del legislador local para normar el
endeudamiento
público
local,
tiene
como
acotamiento
constitucional específico, que la normatividad que se produzca
deba reflejar y ser consistente con esas funciones presupuestales
constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, así la
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normatividad que desarrolle la facultad que asiste a los Estados
para acceder a financiamiento, no puede soslayar la importante
responsabilidad
que
la
Constitución
ha
atribuido
a
la
representación popular, a través del Poder Legislativo, de aprobar
o autorizar “… los conceptos y hasta por los montos que fijen
anualmente en los respectivos presupuestos”; antes bien, debe
hacerla patente y respetarla, so pena de su invalidez.
De lo anterior se sigue que los principios que rigen la
contratación de deuda pública reconocidos en el artículo 117,
fracción VIII, de la Constitución Federal, son los siguientes:
a)
Que exista una Ley que contemple el concepto de
actividad pública productiva, delimitando cuáles se
ubican en ese supuesto;
b)
Que las Legislaturas locales establecerán las
bases, conceptos y montos aplicables a la deuda
pública, asimismo establece los principios básicos
para que pueda darse su contratación; y,
c)
Que esos montos estén contemplados en el
presupuesto de egresos de los Estados.
En la resolución tomada por la mayoría de los integrantes
del Pleno, se sostuvo que para considerar que la norma
impugnada es acorde a lo dispuesto por la referida fracción VIII,
del artículo 117, bastaba que la Ley definiera el concepto de
actividad pública productiva, sin tomar en consideración los
principios reseñados en los incisos b) y c).
Así las cosas, estimo necesario para que se considere que
una norma respeta lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII,
de la Constitución Federal, que se requiera: 1. la existencia de
una ley que prevea el concepto de actividad pública productiva; 2.
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que se realice conforme a las bases, montos, plazos y
modalidades que establezca otra ley y, 3. finalmente, que esos
montos los contemple el presupuesto respectivo de los Estados.
Por los razonamientos expuestos, es que el que suscribe
disiente de las consideraciones con base en las cuales se estimó
que la Ley impugnada sí hace alusión a los requisitos y
presupuestos contenidos en el artículo 117 constitucional, al
establecer, entre otras cosas, que la contratación de deuda
pública se realizará con o través de instituciones del sistema
financiero mexicano; que los empréstitos se deberán contratar y
pagar en moneda nacional; así como que deben destinarse a una
inversión pública productiva. Pues se insiste, basta que esté
previsto en una Ley el concepto de inversiones públicas
productivas (delimitando cuáles se considerarán como actividades
públicas productivas), así como las bases, conceptos y montos
aplicables a la deuda pública y se contabilice en el Presupuesto,
para que se considere que la Ley se apega a los requisitos y
presupuestos contenidos en el segundo párrafo de la fracción VIII,
del artículo 117 constitucional.
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MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO
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