el poder legislativo bicameral

EL PODER LEGISLATIVO BICAMERAL
di
Alfredo M. Vítolo
(Profesor Adjunto Ordinario de Derecho Constitucional y Derechos Humanos y Garantías de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires)
11 ottobre 2006
Si realizamos un análisis de los diferentes sistemas de estructuración estatal,
encontraremos que son variadas las soluciones que se brindan en el derecho comparado
respecto de la organización del poder. Partiendo de dos principios hoy universalmente
aceptados: la separación del poder como garantía para evitar el abuso del mismo1, y el
carácter representativo de los gobiernos, cada sociedad ha ido adoptando a lo largo de su
historia modalidades particulares de organización que, respetando estos principios, responden
a diferentes y particulares realidades sociológicas y políticas. Así, coexisten en el concierto de
naciones estados unitarios y federales, repúblicas y monarquías, sistemas presidencialistas y
parlamentarios que, con modalidades propias, organizan constitucionalmente el poder de
modo tal de que éste cumpla su fin primordial: asegurar la vida social, garantizando así el
pleno desarrollo de las potencias individuales2.
Dentro de este marco es que debemos analizar la problemática de la organización del
poder legislativo. La existencia de una, dos o más cámaras legislativas es una cuestión que ha
1
Montesquieu, en su célebre obra El Espíritu de las leyes, estipulaba que “es necesario que el poder
detenga al poder”. En forma similar el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano expresa: “una sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de
poderes está determinada, no tiene constitución”.
2
“El vigor del gobierno es esencial para asegurar la libertad” (Alexander Hamilton, El Federalista, Nº
1). Lo expuesto no es sino una simplificación de la premisa aristotélica de que el hombre es un “animal político”.
El hombre, ser libre por definición, necesita de la vida en sociedad para poder desarrollar plenamente sus
potencias. Y, dado que el ser humano no es perfecto, esa vida en sociedad requiere y exige la existencia de un
poder regulador: el estado. El poder estatal, sin embargo, es –y debe ser– limitado, ya que de otro modo se
desbordaría y anularía el fin a cuyo servicio nació: la libertad individual.
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motivado profundos debates doctrinarios, señalándose las presuntas ventajas o desventajas de
uno u otro sistema.
En nuestra opinión, estos debates no pueden –ni deben– ser realizados como un mero
ejercicio de lógica académica, sino que –necesariamente– deben realizarse dentro del marco
de la realidad política de cada estado particular, conjugando los aspectos sociológicos,
históricos y racionales que conforman la realidad de cada uno de ellos. No es posible, en este
tema, sostener principios absolutos o verdades universalmente válidas3, ya que los fines que
llevan a la existencia de una o más cámaras son diversos, aún entre estados que comparten
una misma forma de gobierno. Es por ello que, en este tema y siempre que se respeten los
principios antes referidos, no hay respuestas de validez universal. Sólo existen sistemas que
contribuyen, en mayor o menor medida, a estructurar el poder de modo tal de asegurar la
libertad individual de un pueblo determinado.
Conforme recientes estudios4 aproximadamente un tercio de los sistemas políticos
mundiales se estructuran sobre la base de parlamentos bicamerales. Si el cálculo se realiza
sólo sobre los estados democráticos, la proporción se eleva considerablemente. Aun cuando
hace algunos años se preconizó la crisis del sistema bicameral5, muchos de los nuevos estados
surgidos tras la desaparición del régimen comunista, han adoptado el sistema bicameral como
forma de organización de sus poderes legislativos6. Ello requiere entonces que analicemos los
distintos modelos de bicameralismo y sus orígenes, a fin de poder comprender las razones que
llevaron a su adopción.
3
Como expresa Alberdi, “la constitución que no es original es mala, porque debiendo ser la expresión
de una combinación especial de hechos, de hombres y de cosas, debe ofrecer esencialmente la originalidad que
afecte esa combinación en el país que ha de constituirse” (Juan Bautista Alberdi, Bases y Puntos de Partida para
la organización política de la República Argentina, Madrid, 1911, pág. 25).
4
Estadística preparada por la Unión Parlamentaria Internacional correspondiente al año 2001 (citada
por Detlef Nolte, Funciones y funcionamiento de los senados en los sistemas bicamerales de América Latina, un
enfoque comparado, Arbeitspapier Nr. 4, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002).
5
Klaus Von Beyme, Die Functionen des Bundesrates, citado por Detlef Nolte, ob. cit.. En similar
sentido, Maurice Duverger, Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, 1980, pág. 133.
6
Nolte, ob. cit.
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1. El Bicameralismo británico
En los orígenes del parlamentarismo moderno, el bicameralismo nació en Inglaterra
como necesidad política coyuntural7. La Carta Magna de 1215 representó el triunfo de los
señores feudales frente a un rey –primus inter pares– debilitado y dio nacimiento formal al
Parlamento conformado por el rey y la reunión de aquellos con base en la “Witenagemot” o
consejo de los antiguos reyes sajones. Ese Parlamento, verdadera asamblea feudal,
conformado entonces por los principales terratenientes y dignatarios eclesiásticos8 del reino,
significaba una fuerte limitación al poder real dado que el monarca debía contar con el
consentimiento de los señores feudales para lograr la aprobación de ciertos actos9.
Pero, como señala Alder, el sistema feudal “puro” no sobrevivió mucho tiempo ya que
“la riqueza –y por consiguiente el poder– podía ser obtenida a través del comercio y las
habilidades profesionales. Ello hizo posible que, además de los terratenientes hereditarios,
otros también aspirasen a poseer poder político, dando surgimiento así a la Cámara de los
Comunes”10. Así fue que los hombres principales de los condados y distritos comenzaron a
ser convocados por el rey, primero para ser informados acerca de la marcha de los asuntos del
gobierno, y luego a fin de solicitar su apoyo en las luchas de la corona. Entre mediados y fines
del siglo XIII, y en particular a partir del llamado “Parlamento Modelo” de 1295, el
Parlamento británico tomó su forma actual, configurándose como la unión de los tres
estamentos del reino, el monarca, los barones (incluyendo la alta clerecía) y los comunes (“the
King in Parliament”)11. Los señores feudales, de base hereditaria, y los comunes,
7
Como expresa Harold Laski, el bicameralismo inglés no es sino “un accidente de la historia” (citado
por Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la Ciencia de Derecho Constitucional, Plus Ultra, Tomo 9,
número 7250).
8
Recordemos que durante esta época, las dignidades eclesiásticas conllevaban la posesión de grandes
extensiones de tierras y riquezas.
9
En este sentido, el artículo 14 de la Carta Magna, establece: “Para obtener el consentimiento general al
establecimiento de un «auxilio»… o de una «fonsadera» haremos convocar individualmente y por carta a los
arzobispos, obispos, abades, duques y barones principales. A quienes posean tierras directamente de Nos
haremos dirigir una convocatoria general, a través de los corregidores y otros agentes, para que se reúnan un día
determinado (que se anunciará con cuarenta días, por lo menos, de antelación) y en un lugar señalado. Se hará
constar la causa de la convocatoria en todas las cartas de convocación. Cuando se haya enviado una
convocatoria, el negocio señalado para el día de la misma se tratará con arreglo a lo que acuerden los presentes,
aun cuando no hayan comparecido todos los que hubieren sido convocados”.
10
John Alder, Constitutional and Administrative Law, Third Edition, Macmillan, Londres, 2000, pág.
165. El término “comunes”, proviene de la palabra commoner, que identifica a quien no es de condición noble.
11
Sobre los orígenes e historia del Parlamento británico, sugerimos la lectura de la obra El Parlamento:
Su historia, constitución y práctica, de Sir Courtenay Ilbert, Ed. Labor, Barcelona, 1926. El Parlamento Modelo,
convocado por el rey Eduardo, estaba constituido por los dos arzobispos, todos los obispos, los grandes abades,
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representantes de la burguesía, todos ellos designados por el rey. En ese entonces el poder
legislativo todavía no era una función parlamentaria, y el rol de ambas cámaras difería
sustancialmente. La Cámara de los Lores tenía como función primaria la de asesorar al rey,
mientras que la función de los comunes era consentir las propuestas del monarca12 evitando
que los intereses de las elites que no formaban parte de la nobleza se vieran afectados13. Poco
a poco los miembros de los comunes comenzaron a someter sus demandas al rey como
condición para el voto favorable de los impuestos requeridos por la Corona, y fue así cómo el
Parlamento bicameral pasó poco a poco a asumir funciones legislativas, adquiriendo su
formato moderno a partir de 1688.
Las reformas del siglo XIX a la composición de la Cámara de los Comunes, de las
cuales la más trascendente fue la de 1832, permitieron ampliar la base de representación de
los comunes y brindarle a aquella el rol de representante genuina del pueblo y no sólo de la
alta burguesía terrateniente. A su vez, las Leyes Parlamentarias de 1911 y 1949 contribuyeron
a moderar el rol de la Cámara de los Lores en el proceso legislativo, fortaleciendo el carácter
democrático de la legislación.
Por su parte, las reformas a la composición de la Cámara de los Lores implementadas
por el gobierno laborista a partir de 1997, importaron también reducir el componente
hereditario de la Cámara de los Lores, si bien manteniendo el origen no electoral, sino
designado de sus miembros.
En el sistema británico actual, los roles de ambas cámaras son bien diferenciados. La
Cámara de los Comunes es la principal fuente de iniciativa legislativa, mientras que la
Cámara de los Lores actúa generalmente como Cámara revisora, proponiendo enmiendas y
pudiendo incluso demorar la sanción (pero no vetar) de cualquier proyecto de ley. Por otra
parte, la Cámara de los Comunes constituye el soporte directo del gabinete, órgano de
gobierno ejecutivo.
La doctrina británica, al comentar las particularidades del sistema, y frente a
cuestionamientos a la composición “no democrática” de la Cámara de los Lores, justifican en
siete condes y cuarenta y un barones, así como dos ciudadanos de cada ciudad y dos de cada villa: “los que
oraban, los que guerreaban y los que trabajaban”.
12
Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, Fifth Edition, Cavendish Publishing,
Londres, 2004.
13
Ian Loveland, Constitutional Law, A critical Introduction, Butterworth, London, 1996.
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su mayoría la existencia de esta segunda cámara no electiva en diversas razones, la principal
de ellas, en que la falta de dependencia de los lores del gobierno de turno, le confiere a la
cámara una mayor objetividad en el debate de las cuestiones públicas, brindando una
“segunda opinión” que diluye el poder parlamentario de los comunes14, contribuyendo así a la
calidad de la legislación15. Sin embargo, existe consenso en que estos argumentos revisten
importancia secundaria frente a los componentes de origen histórico que brindan el
fundamento y la razón de ser a esta cámara. Como sostiene Pérez Royo, “en la medida en que
el Estado Constitucional es en el continente europeo el resultado de un compromiso entre la
inercia histórica y la fuerza ordenadora de la razón, será en las segundas cámaras privilegiadas
en las que dicha inercia histórica se expresará en la propia constitución del poder
legislativo”16.
2. El principio bicameral en los Estados Unidos
El bicameralismo de base norteamericana, en cambio, reconoce orígenes diferentes.
Las antiguas colonias de Norteamérica habían desarrollado a lo largo de su historia lazos de
unión laxos con la corona, y cada una de ellas se desarrolló por sí, sin interferencias ni de la
metrópoli ni de las restantes colonias, generando su propia forma de gobierno local17. Llegado
el momento de la independencia, fueron trece soberanías las que concurrieron en separarse de
Gran Bretaña, y ello se reflejó en los intentos de organización política. Los Articles of
Confederation
de 1777 dispusieron que “cada estado retiene su soberanía, libertad e
independencia y todo poder, jurisdicción y derechos que no sea por esta Confederación
expresamente delegado a los Estados Unidos reunidos en Congreso”18.
14
Señala Alder, ob. cit., pág. 172, que esta no es sino la aplicación de la doctrina aristotélica del
gobierno balanceado: “la función de la «sabiduría» (wisdom) como freno a la «pasión» de la democracia”.
15
Hilaire Barnett, ob. cit., pág. 433; Alder, ob. cit., pág. 173.
16
Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 759.
17
Los habitantes de Windsor, Hartford y Wethersfield se constituyeron en un único Commonwealth
alrededor del río Connectecotte (Connecticut) dándose las Ordenes Fundamentales del 14 de enero de 1639; los
habitantes de New Haven hicieron lo propio el 4 de junio de 1639; los de New Hampshire el 4 de agosto del
mismo año; y así las restantes colonias. En todas, sin excepción, se sostuvo como principio fundamental el
derecho de los individuos de estas comunidades de organizarse por sí como cuerpos políticos y dictarse las leyes
necesarias para su gobierno, sin dejar de reconocer por ello su carácter de súbditos británicos. Pueden verse los
textos
completos
de
los
documentos
constitutivos
de
cada
colonia
en
http://www.yale.edu/lawweb/avalon/constpap.htm.
18
Artículos de Confederación, Art. II.
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El fracaso de esta estructura, esencialmente por la falta de un poder directo del
gobierno central –compuesto simplemente de una asamblea en donde cada estado contaba con
un voto– respecto de los individuos de los estados particulares19, llevó rápidamente a revisar
la estructura del gobierno, y fue así que los convencionales constituyentes, reunidos en
Filadelfia, sancionaron en 1787 la Constitución de los Estados Unidos sobre la base de la
división territorial del poder. En síntesis, la compleja trama de distribución del poder entre el
gobierno federal y los gobiernos estatales en los Estados Unidos, es producto de una
transacción política20 que recoge los antecedentes de la historia del pueblo norteamericano, y
que queda que claramente sintetizada en su lema oficial: “E pluribus unum”: de muchos
estados, una única nación.
Y la composición del poder legislativo también fue parte del compromiso: partiendo
de la base de la aplicabilidad directa de las normas federales al pueblo de toda la nación, por
una parte se establecería una cámara de representantes populares, elegidos en forma
proporcional a la población de los estados, respetando el principio de soberanía popular y la
unidad del pueblo de los Estados Unidos; por la otra, una cámara, el Senado, en donde cada
uno de los estados estuviera representado igualitariamente21. Asimismo, se rodeó a esta
segunda cámara de elementos (en alguna medida aristocratizantes, siguiendo parcialmente el
modelo británico) que, sumados al menor número de sus integrantes, tendieran a hacer de la
misma un ámbito más reposado de reflexión, moderando los impulsos de la cámara de
representación popular22, asignándosele también funciones de consejo (advise and consent) en
19
Como señala Bryce: “Esta Confederación, que no fue ratificada por todos los estados hasta 1781, era
más bien una liga que un gobierno nacional, puesto que no tenía más autoridad central que una Asamblea, en la
cual cada Estado, lo mismo el mayor que el más pequeño, contaba con un solo voto, y no ejercía jurisdicción
alguna sobre los ciudadanos individualmente considerados. No había tampoco poder ejecutivo, ni judicial
federal, ni medios de arbitrar ingresos... Este plan respondía perfectamente a los deseos de los colonos, que no se
consideraban todavía como nación” (James Bryce, La República Norteamericana, Tomo I, Madrid, Traducción
de Adolfo Posada y Adolfo Buylla, pág. 41).
20
Señala Madison, en el número XXXIX de El Federalista: “La constitución propuesta no es
estrictamente una constitución nacional ni federal, sino un acomodamiento de ambas” (cit., p. 166).
21
El debate sobre la existencia de dos cámaras tuvo lugar en la sesión del 20 o 21 de junio de 1787.
Conforme las notas de los debates llevadas por James Madison, la propuesta fue arduamente discutida,
sosteniéndose que con esta segunda cámara, los estados tendrían un mecanismo para participar en el gobierno
nacional y defender, en igualdad de condiciones, los derechos de los estados particulares. Finalmente la
propuesta fue aprobada con el voto en contra de los representantes de Nueva York, Nueva Jersey y Delaware, y
el
voto
dividido
de
los
representantes
del
estado
de
Maryland
(ver
www.yale.edu/lawweb/avalon/debates/621.htm).
22
El Federalista (Hamilton o Madison), número 63: “El pueblo nunca traicionará voluntariamente sus
propios intereses; pero éstos pueden ser traicionados por sus representantes, y el peligro será obviamente mayor
si todas las funciones legislativas se concentran en las manos de un cuerpo único de hombres que si se precisa la
intervención de cuerpos separados y distintos para cada disposición pública”.
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materias determinadas, esencialmente de política exterior. De tal modo, se transformaba al
Senado y a sus integrantes en una suerte de embajadores ante el gobierno federal de los
Estados que componían la Unión23.
En el número 62 de El Federalista, se explican y fundamentan las razones del sistema
diseñado por la Constitución: “La igualdad de representantes en el Senado constituye otro
punto que, siendo el resultado evidente de una transacción entre las pretensiones opuestas de
los estados pequeños y de los más grandes, no requiere mucha discusión. Si innegablemente
es lo debido, en el caso de un pueblo fundido completamente en una sola nación, que cada
distrito participe proporcionalmente en el gobierno y, en el caso de estados independientes y
soberanos, unidos entre sí por una simple liga, que las partes, pese a la desigualdad de su
extensión, tengan una participación igual en las asambleas comunes, no parece carecer de
razón el que en una república compuesta, que participa a la vez del carácter federal y del
nacional, el gobierno su funde en una combinación de los principios de la igualdad y la
proporcionalidad de representación. Pero es ocioso juzgar con normas teóricas una parte de la
Constitución que unánimemente se admite que representa el resultado, no de la teoría, sino
«de un espíritu de amistad y de esa deferencia y concesión mutuas que a peculiaridad de
nuestra situación política ha hecho indispensables»… En este orden de ideas, puede
observarse que la igualdad de votos concedida a cada estado es, a la vez, el reconocimiento
constitucional de la parte de soberanía que conservan los estados individuales, y un
instrumento para proteger esa soberanía residual. Así, la igualdad debería ser tan aceptable a
los estados más extensos como a los más pequeños, ya que han de tener el mismo empeño en
precaverse por todos los medios posibles contra la indebida consolidación de los estados en
una república unitaria. Otra ventaja que procede de este elemento que presenta la constitución
del Senado, es el obstáculo que significará contra los actos legislativos inconvenientes.
Ninguna ley ni resolución podrá ser aprobada en lo sucesivo sin el voto favorable de la
mayoría del pueblo primero, y de la mayoría de los estados después”.
No caben dudas acerca del carácter transaccional y político de esta estructuración.
23
El Federalista, número 62: “la oportunidad de estas diferencias (se refiere a los diferentes requisitos
exigidos para integrar la cámara de representantes y el senado) se explica por la naturaleza de la misión
senatorial que, requiriendo mayor amplitud de conocimientos y solidez de carácter, hace necesario a la vez que el
senador haya llegado a ese período de la vida donde es más probable hallar esas ventajas”. Ver también, Carlos
María Bidegain, Curso de Derecho Constitucional, IV, Abeledo Perrot, pág. 35.
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3. Otros sistemas
Si bien en líneas generales los estados que adoptaron el sistema bicameral lo hicieron
siguiendo ora el sistema británico de cámaras representantes de clases sociales, ora el sistema
norteamericano de representación territorial, es posible advertir también la existencia de otros
sistemas, tales como el de la antigua constitución yugoslava que preveía la existencia de
cámaras representativas de intereses económicos24, o la constitución chilena vigente hasta
agosto de este año, que estructuraba un senado compuesto no sólo por senadores electos por el
pueblo sobre una base territorial (a pesar de ser un estado unitario), sino también por los ex
presidentes, y por un conjunto de ex funcionarios y ex jefes militares designados por las
distintas corporaciones25. Estos sistemas, cuya estructuración obedeció a las realidades
políticas coyunturales de sus momentos, sin embargo, son minoritarios en el concierto de
naciones que adoptan el bi o multicameralismo como sistema legislativo y se encuentran en
franco retroceso.
4. Razones que llevan a adoptar el bi-cameralismo
Del análisis realizado, en nuestra opinión, la razón principal para la adopción del
modelo de legislatura bicameral ha sido siempre una razón de tipo político, a fin de lograr
acomodar diferentes intereses, sean los de los estados particulares en los sistemas de
organización de tipo federal (el ya citado caso de los EEUU, Argentina26, Brasil, Alemania,
entre otros)27, sea para acomodar intereses de clases o sectores sociales o grupos diversos
(Gran Bretaña, Chile antes de la reforma de 2005, Bélgica). En el caso de aquellos países que
provienen del ex bloque soviético, también ha tenido peso el hecho de que el bicameralismo
genera una mayor cantidad de cargos electivos, lo que permite una mayor distribución del
poder político28. El presunto papel moderador y mejorador de la calidad legislativa que
24
Ver Duverger, ob. cit., pág. 137.
La reforma constitucional dispuesta por ley 20.050 eliminó estas bancas corporativas.
26
La Constitución argentina es más clara que su similar norteamericana en indicar la diferente base de
representación de ambas cámaras, distinguiendo entre “diputados de la Nación” y “senadores de las provincias y
de la ciudad de Buenos Aires” (Constitución de la Nación Argentina, art. 44).
27
En estos sistemas, la distinta representatividad no se ve necesariamente alterada por la elección
directa por el pueblo de sus integrantes.
28
Ver Nolte, ob cit.
25
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cumpliría una segunda cámara legislativa es, en estos casos, una razón coadyuvante para
justificar el sistema, pero en modo alguno la razón principal –salvo algunas excepciones.
En aquellos estados en donde la adopción del bicameralismo no responde a alguna de
estas realidades, y ha pretendido ser utilizado exclusivamente como una herramienta de
control y moderación del poder, en donde ambas cámaras poseen el mismo origen o la misma
representatividad (sistemas bicamerales congruentes, en la clásica definición de Lijphart29), el
sistema no ha sido generalmente exitoso y podríamos decir que se encuentra hoy en crisis.
Cabe señalar como ejemplo el sistema español, en donde la Constitución de 1978 dispuso la
existencia de una segunda cámara con contenidos federalizantes, sistema que en la práctica,
en palabras de Fernández Segado, se ha visto distorsionado, habiendo quedado la Cámara
Alta, el Senado, convertida en una dúplica distorsionada de la Cámara Baja30, lo cual
desdibuja el sentido de su existencia.
Todo ello ha llevado hoy a sostener que en el bicameralismo, dado el cuestionamiento
a las segundas cámaras no democráticas, las segundas cámaras “o son cámaras territoriales o
no tienen razón de ser”31. Coincidimos parcialmente con esta argumentación. En nuestra
opinión, en los estados de estructura federal, la existencia de un sistema bicameral no es sólo
una opción, sino un requisito inherente a la propia estructura del estado32.
Sin embargo, disentimos con la conclusión arriba expuesta en cuanto a que no
existirían otros elementos justificantes de una segunda cámara de naturaleza no territorial. Los
ejemplos analizados a lo largo de este trabajo demuestran sobradamente que tales
justificativos existen y deben ser atendidos.
En todos estos casos, la sustitución de sistemas bicamerales por legislaturas
unicamerales, como ha ocurrido en Venezuela, estado federal, a partir del año 1999, o en el
Perú, estado unitario pero con una larga tradición histórica bicameral, desde 1993, representa
29
Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in thirty six countries,
1999. Este autor clasifica los sistemas bicamerales según dos criterios: la “congruencia-incongruencia” de la
composición de las cámaras y la “simetría-asimetría” de sus funciones.
30
Francisco Fernández Segado, El Sistema Constitucional Español, Dykinson, 1992, pág. 575. En
forma similar, Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 762, quien considera que el sistema español “más que de
ecléctico, habría que calificarlo de caótico”.
31
Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 760. Ver también Lijphart, ob. cit.
32
Alberdi sostenía que en el sistema argentino, las “leyes serán la obra combinada de cada provincia en
particular y de todas en general” (Juan Bautista Alberdi, ob. cit., pág. 119). Lijphart señala que todos los
sistemas federales auténticos disponen de parlamentos bicamerales.
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una situación patológica que sólo puede concebirse dentro de un modelo de concentración del
poder político, contrario a los principios liberales republicanos y democráticos.
Sin embargo, el establecimiento de sistemas unicamerales en estados en donde
aquellos elementos federales, sociales o históricos no se encuentran presentes, no parece que
afecte libertades individuales ni importe necesariamente concentración del poder. Gran parte
de los estados que adoptan sistemas unicamerales se encuentran entre los más democráticos y
respetuosos de los derechos individuales en el mundo.
Lo cierto es que en ausencia del criterio de diferente representatividad o de una fuerte
tradición histórica, las bondades del sistema bicameral en cuanto a que proporciona un mayor
control del poder, y una mayor calidad de la decisión política, no siempre resultan
apreciables. Por otra parte, nada obsta a que dichas ventajas puedan ser obtenidas en sistemas
unicamerales a través de la regulación del proceso legislativo u otros mecanismos similares.
Más aún, en muchos casos, estos sistemas unicamerales “democráticos”, pueden contribuir a
solucionar parte de las críticas que reciben los sistemas bicamerales, en particular, la lentitud
del proceso legislativo, que muchas veces conspira contra la eficiencia de la acción de
gobierno, o da lugar a la acción incontrolada de los poderes ejecutivos frente a los bloqueos
de naturaleza política a los que puede someterse su gestión.
Por otra parte, aún en estados “naturalmente” bicamerales, las ventajas que se
pregonan respecto del sistema pueden quedar opacadas por el funcionamiento real de las
instituciones. Así lo expresa Nolte cuando sostiene que debe distinguirse claramente entre las
funciones adscriptas a las segundas cámaras y las funciones reales que éstas cumplen33. En
particular, la excesiva “partidocratización” de las cámaras legislativas, uno de cuyos más
patentes ejemplos es el caso del senado argentino a partir de la reforma de 199434, conspiran
contra el propósito tenido en cuenta por el constituyente al estructurar el sistema, al limitar la
real representatividad de los legisladores.
En todos los casos en donde se advierte la posibilidad de una alternativa entre la
adopción de un sistema uni o bicameral, el foco de atención y discusión política en este tema
33
Nolte, ob. cit.
Ver Alfredo M. Vítolo, Los Partidos Políticos Argentinos en la reforma de 1994. Hacia la
corporativización de la representación política, Normas Legales, Trujillo, Tomo 288, pág. A-145. Acerca de la
función de los partidos en los sistemas bicamerales, ver también Francisco Sánchez López, Partidos legislativos
en los bicameralismos latinoamericanos, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002.
34
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debe estar dado por el análisis de las ventajas o desventajas que para el proceso político del
estado se generarían como consecuencia de adoptar uno u otro modelo, considerando las
ventajas o desventajas de los mismos35, así como –para los sistemas bicamerales– la base de
representación y atribuciones que se atribuyen a cada cámara36, y la interacción y el control
entre ambas; teniendo en cuenta siempre, las posibilidades políticas de efectiva
implementación del sistema37.
Dentro de estas bases se abren múltiples posibilidades que los constituyentes de cada
estado deberán considerar al diseñar la estructura constitucional, sin dejarse atraer por
modelos teóricos que cual canto de sirenas, pueden aparecer atractivos pero que, al ser
aplicados a una sociedad concreta, resultan imposibles de implementar, llevando al fracaso y
la frustración.
35
Como expresa Marc Navarro, “valorar los trade off entre la incorporación de una segunda cámara
(que lentifica el proceso legislativo) y la mayor inclusividad de la heterogeneidad social o territorial en dicho
proceso” (Marc Navarro, Cuando dos opiniones son mejor que una: el porqué del bicameralismo, Instituto
Internacional de gobernabilidad de Cataluña, 2003, http://www.iigov.org/dhial/?p=40_05 .
36
La “congruencia” y “simetría” de los sistemas bicamerales, en terminología de Lijphart.
37
Lamentablemente, en nuestros países, un criterio que ha sido frecuentemente utilizado para sostener
la necesidad de sistemas unicamerales, es el costo de mantenimiento de los sistemas bicamerales. Muchos
analistas y comentadores políticos centran su análisis en este tema, alegando que tal o cual estado bien podría
vivir con congresos u órganos legislativos mucho más pequeños, que ganarían, no sólo en eficiencia, sino
significarían un importante ahorro del erario público. En nuestra opinión, dichos análisis demuestran un
profundo desconocimiento de la finalidad principal de las constituciones, de los sistemas legislativos y los
complejos mecanismos de control que deben regir en un estado de derecho, y no deben ser tenidos en cuenta.
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