los procesos de cooperaciÓn y conflicto en las relaciones

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LOS PROCESOS DE COOPERACIÓN Y CONFLICTO EN LAS
RELACIONES INTERNACIONALES: CONTINUIDAD Y CAMBIO
Inmaculada Marrero Rocha
Dpto. Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
Universidad de Granada
1.CUESTIONES INTRODUCTORIAS: PROCESOS Y
ESTRUCTURA EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL
Llamamos procesos internacionales, ya sean de cooperación o conflicto1, al entramado relacional que se produce en el marco del sistema
internacional. La evolución de ese entramado relacional ha dado lugar a
la aparición de determinadas reglas y elementos organizativos que informan y condicionan las interacciones entre los actores de las Relaciones
Internacionales. Por tanto, el aspecto dinámico de la sociedad internacional es lo que se denomina proceso, en contraposición con conceptos
más estáticos como el de estructura del sistema relacional.
La estructura puede ser entendida como la configuración del poder
producto de las relaciones entre los actores. En este sentido, la conexión
entre estructura y proceso se presenta en una doble dirección. Por una
parte, los procesos erosionan una estructura de poder determinada y provocan la aparición de otra, mientras que, al mismo tiempo, la estructura
1.Coincidimos con la definición de «conflicto» que se hace en el capítulo «Una Teoría
de los conflictos basada en la complejidad» y en el inicial «Pax Orbis. Complejidad e
imperfección de la Paz». Sin embargo, en este trabajo sólo abordamos los conflictos que
se manifiestan con cierto grado de violencia y los contraponemos con la cooperación, que
no es sino una gestión pacífica de las mismas fuentes de conflictividad.
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de poder condiciona las características de los procesos. Realmente, han
sido siempre las potencias internacionales las que han configurado la
estructura de poder, han establecido las reglas de juego en el sistema y
han determinado la «agenda internacional de problemas» 2. El número
de potencias que participaban en la elaboración de las normas de convivencia de la sociedad internacional y en su aplicabilidad ha marcado las
características de la estructura de poder —multipolar, bipolar y unipolary su permanencia en el tiempo3. Y, a pesar de que la multiplicación de
categorías de actores en las Relaciones Internacionales impide hablar
de una sociedad internacional exclusivamente de Estados, lo cierto es
que han sido éstos los principales artífices de la estructura de poder y
los que han sentado las bases para su funcionamiento. A los Estados
se les sigue atribuyendo la responsabilidad de la fragilidad, inoperancia
e inadecuación de determinadas reglas de convivencia en el marco de
la sociedad internacional, y a ellos también se les reclama la modificación o el cambio de la estructura. En consecuencia, el estudio de las
Relaciones Internacionales debe realizarse desde el conocimiento de la
estructura de poder internacional, deteniéndose en cuestiones tales como
la identificación de las grandes potencias, el orden en la jerarquía de
poderes en el plano internacional, las normas básicas de convivencia
y los vectores de cambio de la estructura, que son fundamentales para
analizar el entramado relacional de cada época histórica.
En la etapa histórica actual, nos encontramos con una estructura
internacional que está adquiriendo un carácter claramente unipolar,
en la que una sola potencia, que supera en términos globales al resto
de los Estados en atributos de poder clásicos o tradicionales —poder
económico, político, militar— y en atributos intangibles —prestigio,
difusión cultural, reputación científico-académica, entre otros— 4 quiere
2.Sobre la estructura de poder del sistema internacional en CLARK, Ian (1989) The
Hierarchy of States. Cambridge, y KENNEDY, Paul (1989) Auge y caída de las grandes
potencias. Barcelona.
3.Sobre esta cuestión se recomienda a TRUYOL y SERRA, Antonio. (1998) Historia
del Derecho Internacional Público. Madrid, pp. 101-105.
4.La teoría dualista del poder de Joseph Nye identifica como poder duro una serie de
capacidades o atributos de fuerza clásicos, como el poder militar, la coerción económica, o
la presión político- diplomática, y como poder blando a la capacidad que tiene un Estado
para que la ciudadanía de otros Estados legitimen sus políticas. Es una forma de seducción
que consiste en hacer que otros deseen lo que tú tienes mediante una serie de medios
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consolidar su predominio a través de un cambio de las reglas básicas
del funcionamiento del sistema, que le posibiliten determinar el marco
relacional para conservar su situación de potencia hegemónica 5. Por
ello, en ocasiones, la estructura estará tan asentada y fortalecida por las
relaciones que en ella se desarrollan, y su mantenimiento puede estar
avalado por el Estado o Estados más fuertes del sistema, que son los
que realmente configuraron dicha estructura. Pero no hay que descartar
la posibilidad de que los procesos prevalezcan dejando a la estructura
obsoleta, si no traduce la configuración de poder que se extrae de un
marco relacional determinado. Entonces, el proceso de cambio en la
estructura se convierte en algo inevitable. En estas páginas nos centraremos en este aspecto más dinámico de la sociedad internacional, los
procesos, por dos motivos fundamentales: primero, porque a través del
conocimiento de los procesos se puede caracterizar la estructura del
sistema y, segundo, porque los vectores de cambio en el entramado
relacional nos proporcionan indicios sobre elementos de transformación
o bien de continuidad en la estructura internacional.
Barbé define el proceso como las redes de interacción que se originan entre los actores del sistema6. Hocking y Smith, en la misma línea,
califican los procesos internacionales de «interacciones internacionales»,
que definen como procesos políticamente relevantes de comunicación e
intercambio de actores en el sistema internacional 7. Esas redes de interacción o procesos pueden ser de cooperación o conflicto, a la vez que
se presentan con diversa intensidad, siendo la máxima manifestación de
la cooperación los procesos de integración regional y el máximo grado
de conflicto, la guerra. Por tanto, la cooperación y el conflicto son los
que promocionan los principios y el modo de vida de país que ejerce ese poder blando a
través de la promoción de su cultura, su cine, su industria o su sistema educativo, entre
otras cuestiones (NYE, Joseph S. (2003) La paradoja del poder norteamericano. Madrid,
pp. 36-63).
5.Sobre la contraposición entre hegemonía estatal y gobernanza global, véase KRAHMANN, Elke (2005) «American Hegemony and Global Governance? Competing Visions
of International Security», International Studies Review, Vol. 7, Nº 4, pp. 531-546. y
sobre el poder military como la principal fuente de hegemonía mundial de EE.UU. en
POSEN, Barry (2003) « Command and the Commons: The Military Foundation of U.S.
Hegemony», International Security, Vol. 28, Nº 1, pp. 5-46.
6.BARBÉ, Esther (2003) Relaciones Internacionales. Madrid, p. 218
7. HOCKING, Brian y SMITH, Michael (1990) World Politics. An Introduction to
International Relations. Nueva York, p. 217.
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dos «tipos ideales» de procesos que pueden manifestarse en distintos
grados, que pueden ir, en el caso de conflicto, desde una situación de
discordia hasta un enfrentamiento armado y, en el caso de la cooperación, desde una mera coincidencia de intereses hasta una integración de
diversos ámbitos de la política estatal bajo la autoridad de instituciones
internacionales.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que se trata de dos productos
relacionales que no son simplemente identificables por varias razones. La
evolución de la sociedad internacional ha propiciado una multiplicación
de los procesos internacionales y una continua interrelación del conflicto
y de la cooperación. Como señalan Braillard y Djalili, la cooperación y
el conflicto son procesos que difícilmente pueden encontrarse en estado
puro, ya que el conflicto puede provenir de un proceso de cooperación
frustrado o derivar en un proceso de cooperación8. Por ejemplo, en el
ámbito de los procesos de integración, que constituyen la máxima expresión de la cooperación internacional, se pueden producir serios conflictos
de intereses entre actores, principalmente estatales. Al mismo tiempo, la
incompatibilidad de intereses puede dar lugar a procesos conflictuales
porque resulta imposible adaptar esas incompatibilidades o porque la
adaptación a través de la cooperación fracasa. Un ejemplo de este tipo
de situaciones puede encontrarse en el programa nuclear norcoreano,
que desde la década de los noventa es el centro de la incompatibilidad
de intereses de Corea del Norte con EE.UU. y sus aliados en la zona.
La desnuclearización de Corea del Norte ha dado lugar a procesos de
cooperación, que se han manifestado en la celebración de rondas multilaterales de negociación y hasta en la creación de una organización
internacional, hoy fallida, para la gestión del programa nuclear civil
norcoreano y, también, a procesos de conflicto que se han materializado
en la aplicación de sanciones políticas y económicas a este Estado9.
8.BRAILLARD, Philippe et DJALILI, Mohammad Reza (1989) Les relations internationales, Paris, p. 99.
9.Sobre los primeros momentos de la cooperación internacional ante el descubrimiento
del programa nuclear norcoreano en PIGRAU SOLÉ, Antoni (1997) El régimen de no
proliferación de las armas nucleares. Madrid, pp. 148-149 y 204-222 y sobre el proceso
de negociación actual y las crisis de ese proceso en KOEPKE, Jim (2006) My North Korea
Vacation. Nueva York, y CHA, Victor D. y KANG, David C. (2005) Nuclear North Korea.
Nueva York,.
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A pesar de la intensidad y de la variedad que han experimentado los
procesos en ese continuum cooperación y conflicto, lo cierto es que los
primeros son más abundantes que los segundos y se multiplican con mayor
facilidad. Sin embargo, los procesos conflictuales tiene una repercusión
mediática mucho mayor debido a los daños que ocasionan y a su vez por
la estimulación académico-política que provocan. En efecto, la predicción, prevención y análisis del conflicto son cuestiones que obtienen un
amplio tratamiento académico-científico, además de una atención política
prioritaria. Tampoco hay que olvidar que los procesos conflictuales de
gran intensidad que han concluido en grandes guerras suelen cambiar
radicalmente la estructura del sistema. Sin embargo, la cooperación acostumbra a acomodarse y promover una estructura sistémica determinada
y es la manifestación más común de la actividad de los actores.
Evidentemente, la sociedad internacional sustenta un entramado relacional que marca diferencias con respecto a etapas históricas anteriores.
El aumento del número de actores estatales, de organizaciones internacionales y de otras categorías de actores ha propiciado un incremento de
los procesos internacionales, a la vez que éstos han crecido en intensidad
y complejidad. Además, el objeto material de los distintos procesos internacionales se ha ampliado y diversificado enormemente para incluir
temas y aspectos que tradicionalmente han sido ámbitos de la política
interna de los Estados, blindados por el ejercicio de competencias soberanas, tales como los derechos y libertades de los ciudadanos, la lucha
contra la delincuencia, la protección del medio ambiente o la gestión de
la inmigración, entre otros. Ello ha tenido como principal consecuencia
la ampliación de la agenda internacional de cooperación, como también
una internacionalización de los conflictos internos.
Este cambio en la naturaleza de los procesos internacionales ha sido
interpretado como una consecuencia de un proceso de dimensiones mayores, llamado globalización10, —al que se le atribuyen unos orígenes
10.Como señala García Pérez después del examen de la inabarcable relación de artículos
y monografías publicadas sobre globalización, realizada por Rodríguez Manzano y Teijo,
llega a la conclusión de que «Se trata de una expresión de moda cuya mera utilización
permite acreditar cualquier discurso o justificar cualquier decisión política. Se trata de
la expresión más utilizada en los últimos tiempos y, sin duda, la menos definida». En
RODRÍGUEZ MANZANO, Irene y TEIJO, Carlos (1999-2000) «Monografías y artículos
sobre globalización (1995-1998), Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, Vol.
1, Nº 1, pp. 153-157.
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casi remotos derivados del proceso de interdependencia gradual que
experimenta la sociedad internacional desde su nacimiento, que supone
un estadio más de esa interdependencia global— que, en las dos últimas
décadas, se ha agudizado y está significando la redefinición y la reestructuración del ejercicio de competencias estatales y una exclusión social
en la conducción del proceso a nivel planetario; lo que evidentemente
ha tenido eco en las relaciones de cooperación y conflicto que tienen
lugar en la sociedad internacional. Por ello, tanto la cooperación como
el conflicto serán analizados a la luz del fenómeno de la globalización,
capaz de transformar la naturaleza de determinados procesos, a la vez
que parece escapar de la esfera de control estatal.
2. LOS PROCESOS DE COOPERACIÓN ANTE EL FENÓMENO
DE LA GLOBALIZACIÓN.
Los procesos de cooperación constituyen una interacción básica del
sistema internacional y, como expone la Profesora BARBÉ, la forma
más extrema de cooperación es la integración, aunque algunos autores
entiendan los procesos de integración como una «lógica superadora del
sistema de Estados»11 . La cooperación es la manifestación predominan-
11.BARBÉ, Esther (2003) Relaciones Internacionales, op. cit., p. 226. Sobre la especificidad del fenómeno de la integración, el Profesor Liñán Nogueras señaló que (...) la
especificidad de la integración como sistema de relaciones internacionales, se enfrenta
mediante un estudio comparativo de este fenómeno con los de «relaciones hegemónicas»
y el de la cooperación que tanto que fenómenos correspondientes a diversas situaciones
históricas con condicionantes materiales distintos. Que la entidad del cambio en dichas
condiciones en el momento actual es notable intenta estudiarse en un acercamiento a las
variaciones introducidas en el contexto económico internacional en el que se hallan los
orígenes del fenómeno de integración, variaciones que al no ser iguales para la sociedad
internacional, dada la desigualdad existente en la misma, provoca la limitación regional
del fenómeno de la integración regionalidad que es, en consecuencia, una característica
sustancial del mismo y no una reducción espacial de carácter coyuntural, tal y como en
ciertas ocasiones se ha defendido. LIÑÁN NOGUERAS, Diego. J. (1978) La integración:
factor de modificación del concepto de soberanía (Contribución a la teoría evolucionista). Granada, p. 9. En 2003, Lake elaboró un estudio sobre la evolución del concepto
de soberanía a la luz del proceso de globalización en el que ponía de manifiesto como
desde los años ochenta la concepción clásica de la soberanía estaba prácticamente obsoleta
y propone una visión constructivista de la soberanía que se fundamenta en la jerarquía
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te de la sociedad internacional, aunque pueda presentarse con distinta
intensidad. Por ello, desde el intercambio diplomático más rutinario
hasta la creación de una organización internacional en la que los Estados
miembros decidan atribuir competencias soberanas a unos órganos supranacionales pueden considerarse procesos de cooperación 12. Además, la
promoción de la cooperación para aliviar y superar problemas comunes
que no pueden tener un tratamiento de carácter exclusivamente estatal
constituye no sólo un deber moral sino, también, una obligación legal,
desde el momento en que los Estados miembros de las Naciones Unidas
se comprometieron por el Artículo 1.3 de la Carta de San Francisco a
Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter, económico, social, cultural o humanitario, y
en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de
raza, sexo, idioma o religión. Por esto, los Estados no suelen negar la
necesidad de cooperar ni su predisposición a hacerlo, por el contrario,
los fracasos de los procesos de cooperación normalmente se atribuyen
a la predisposición de otros a no afrontar la negociación desde la óptica
de una redistribución de coste-beneficio equitativos, y sí desde el ejercicio de poder en términos clásico-realistas. De ahí que los procesos de
cooperación siempre encierren un potencial conflictual, cuando no existe
confianza entre las partes ni reciprocidad de beneficios 13.
A pesar de la problemática de las interacciones de cooperación,
son muchas las ocasiones en las que existen necesidades e intereses
comunes, además de valores compartidos que promueven los procesos
de poder en la sociedad internacional (LAKE, David (2003) «The New Sovereignty in
International Relations», International Studies Review, Vol. 5, Nº 3, pp. 303-323).
12. HOLSTI ha contabilizado que cada día se producen miles de interacciones entre
actores del sistema internacional que tienen un carácter cooperativo. A veces se trata
de intercambios técnicos-administrativos que no llegan a tener una gran trascendencia
internacional y otras veces son procesos que afectan de manera muy directa a la esfera
privada de los individuos con una repercusión internacional notoria. (HOLSTI, Kalevi J.
International Politics, op. cit., pp. 378 y ss.)
13.Sobre la interrelación entre los procesos de cooperación y conflicto en un ejemplo
práctico, se recomienda GUEST, A. (1995) «Conflict and Cooperation in a Context of
Change: A Case of Study of Senegal River Basin», en MACMILLAN, John y LINKLATER,
Andrew. Boundaries in Question: New Directions in International Relations. London, pp.
163-175.
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de cooperación entre los Estados. Asimismo, estos procesos han demostrado ser cada día más complejos como consecuencia del aumento del
número de actores participantes, el incremento de los ámbitos objeto
de la cooperación, además de la diversificación de las características e
intensidad del entramado relacional. Ahora bien, parece que el principal
factor o motor de la singularidad que están adquiriendo las interacciones
de cooperación se debe a un proceso de carácter global y de una complejidad a veces difícil de aprehender, cuya evolución encierra dudas e
incertidumbres, llamado globalización 14. Según Randle, la internacionalización, transnacionalización y la globalización son tres momentos de
un mismo proceso, que se diferencia por el grado de interpenetración
de las actividades económicas y de las economías nacionales en el
ámbito mundial. Por ello, la globalización constituye el último grado
de un proceso de interdependencia15.
Analizar la globalización resulta una labor complicada no sólo por
la complejidad inherente al fenómeno sino por el hecho de que sea un
14.Anthony Giddens entiende que la globalización puede definirse como la intensificación de las relaciones sociales a escala mundial que vinculan realidades distantes de tal
modo que los acontecimientos locales son modelados por hechos que ocurren a muchas
millas de distancia y viceversa (citado en RANDLE, Patricio H. (1999) Soberanía Global: A donde lleva el mundialismo, Madrid, pp. 183-184). Como señala Berta Lerner, la
globalización marca el inicio de una etapa en la que un solo sistema económico prevalece
en el mundo después de la desaparición del bloque comunista, incluso regímenes como
Cuba o, especialmente, China mantienen su autoritarismo pero aceptan, en buena parte,
las reglas de apertura capitalistas. Por tanto, se trata de un proceso fascinante, de compleja
naturaleza, que se desenvuelve bajo las premisas neoliberales. Si como desarrolló Max
Weber el capitalismo nació de la doctrina calvinista, el neoliberalismo es la doctrina de la
globalización. El neoliberalismo aboga por la integración de las economías nacionales con
base en las leyes de la oferta y la demanda, por la eficiencia individual y por disminuir
la intervención del Estado y favorecer la extensión de las fuerzas privadas en el terreno
económico y social. Ahora bien, recientemente, el neoliberalismo aboga por un mayor
estatismo una vez que se pusieron de manifiesto las dificultades e inconvenientes que se
presenta para que las fuerzas privadas puedan cubrir y complejos rubros del área social
(educación, salud, vivienda) y pueda desempeñarse a la vez como guías y promotoras de
las la economía; en suma, ser juez y parte del proceso económico. (LENER SIGAL, Berta
(1999) «Un panorama general de la globalización: Génesis, evolución y perspectivas»,
Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, Vol. 1, Nº 1, pp. 11-13 (11-40).
15.RANDLE, Patricio. H. Soberanía Global: A donde lleva el mundialismo, op. cit., p.
63. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define globalización como Tendencia
de los mercados y de las empresas a extenderse, alcanzando una dimensión mundial que
sobrepasa las fronteras nacionales.
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proceso que sigue desarrollándose a la vez que se examina, por lo que
al investigador le resulta arriesgado prever sus derivaciones y sus consecuencias reales. Normalmente, el análisis de la globalización se centra
en identificar sus distintas manifestaciones o consecuencias, como la
presencia de una red de conexiones entre territorios, personas, capitales,
bienes y servicios; la intensificación de las relaciones políticas, económicas y culturales; la existencia de un sistema complejo de dependencia
mutua o la formación de la economía global integrada derivada del
desarrollo tecnológico y de las comunicaciones 16. El tratamiento de la
globalización se realizará desde la perspectiva de su incidencia en los
procesos de cooperación, obviando un análisis completo del fenómeno
en sí, de su origen y de sus distintas dimensiones que, por otra parte,
siguen siendo objeto de un amplio tratamiento desde el punto de vista
de muy diversas disciplinas científicas 17.
Siguiendo las reflexiones de la profesora García Picazo, la consecuencia más visible de la globalización es una aceleración económica
y transformación tecnológica que afecta al modo de vida de los individuos, penetrando en los Estados y condicionando las estructuras de
poder nacionales y los modos de actuación estatales 18. Además, también
produce un traslado de lo público a lo privado, haciendo que el propio
Estado deje de controlar ámbitos de la vida económica, social, cultural
y política que supuestamente deben estar bajo su regulación, pero que
no puede gestionar a través de los mecanismos tradicionales de control
y de regulación19. Evidentemente, desde el punto de vista estatal, estos
16.AXTMANN y GRANT señalan que la globalización es un proceso multifacético
que se manifiesta de diversas formas: intercambio económico, innovación tecnológica,
turismo global, migración masiva, investigación global en materia nuclear, medioambiental y riesgos para la salud (AXTMANN, Roland. y GRANT, Robert (2000) «Living in a
Global World. Globalization and the Future of Politics» en Trevor C. Salmon (ed.) Issues
In International Relations. Londres, pp. 25-54).
17.Véanse, entre otros, McGREW, Anthony. G. y LEWIS, Paul. G. (1992) Global
Politics. Cambridge.
18. GARCÍA PICAZO, Paloma (2000) ¿Qué es esa cosa llamada Relaciones Internacionales?. Madrid, p. 78.
19.En muchos medios de comunicación se ha calificado a la globalización como un
fenómeno irremisible ya que «la integración de las economías nacionales ha cambiado el
modo en el que funciona el mundo», Sin embargo, The Economist ha puesto de manifiesto
que los Estados no soportarán las presiones de la globalización y tarde o temprano frenarán
el proceso utilizando todos los medios a su alcance. La presión por competir erosionará la
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efectos pueden considerarse ampliamente negativos. No obstante, autores como Ortega Carcelén han querido ver principalmente los aspectos
positivos de esa globalización, como son la modernización económica,
el progreso tecnológico y científico, la tutela universal de los derechos
humanos y el aumento de la cooperación, además de una mayor regulación internacional20.
En mi opinión, el análisis de la globalización desde la perspectiva
de las Relaciones Internacionales no debe circunscribirse únicamente
a elaborar un elenco de consecuencias positivas o negativas, sino debe
hacerse atendiendo a la afectación de fondo de la característica fundamental de la sociedad internacional: el ejercicio de las competencias
soberanas de los Estados en sus relaciones exteriores, y cómo esto ha
repercutido en la elaboración de la agenda global de cooperación o las
diferencias de las interacciones de cooperación entre las diversas regiones del globo. Por ello, el fenómeno de la globalización no conlleva
una amenaza material al ejercicio de la soberanía estatal proveniente de
otros Estados con mejores atributos de poder, lo que sí hace es alterar el
principio organizador del sistema interestatal en funcionamiento desde
la aparición del Estado moderno21.
capacidad de los gobiernos de diseñar sus propias políticas económicas (...) Se dirá que
la libertad absoluta no existe —ni tampoco la soberanía total— pero una cosa es aceptar
recortes explícitamente mediante acuerdos y otra recibir presiones de lobbies globales
imposible de resistir (The Economist: «On the World», 18 de octubre de 1997, p. 79).
20. Muchas controversias entre Estados siguen sin resolverse, pero la consolidación de la
Unión Europea en un continente que dió lugar a dos guerras mundiales es un ejemplo de
integración regional admirado en todas partes. Se siguen dando violaciones de derechos
humanos pero la acción de las ONG, la transparencia que ofrecen los medios de comunicación, la vigilancia de Naciones Unidas y otros organismos internacionales hacen que
esas transgresiones sean cada vez más difíciles. A pesar de los problemas que conlleva,
la globalización económica constituye una fuerza de progreso que está sacando de la
miseria a millones de personas. En ORTEGA CARCELEN, Martín (2006) Cosmocracia.
Política global para el S.XXI. Madrid, p. 10.
21.Como expone HINOJOSA, es necesario abandonar el concepto clásico de soberanía
estatal, ya que el Estado soberano se identifica cada vez con el ejercicio de una serie de
competencias funcionales. Esta concepción aparece como consecuencia de que las capacidades
del Estado-nación para liderar un modelo social y político se cuestionen ante el fenómeno
de la globalización, que ha erosionado lo que son atributos tradicionales de la soberanía
estatal (HINOJOSA MARTÍNEZ, Luis Miguel (2005) «Globalización y Soberanía de los
Estados», Revista Electrónica de Estudios Internacionales, Nº 10, (www.reei.org).
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Fulvio Attiná ha señalado cómo la preeminencia del Estado como
sistema político se encuentra sometida a una serie de fuerzas corrosivas
que transforman y redefinen sus capacidades y competencias en el marco
interno y en el plano internacional22. A partir de ahí, se produce una
colisión entre la estructura tradicional estatocéntrica y las consecuencias
derivadas de la globalización, como la aparición de nuevos actores y la
multiplicación de procesos internacionales cada vez más complejos23. En
este sentido, las teorías de la interdependencia derivadas del paradigma
globalista ponen de manifiesto el declive del Estado en su papel de único
protagonista y los estructuralistas señalan el nacimiento de subsistemas
regionales que ahondan las diferencias entre el primer mundo y el mundo desarrollado, desde que esa interdependencia no se presenta con la
misma intensidad en todas las partes del planeta, con lo que los efectos
del proceso no son los mismos para todas las sociedades 24. Por ello, una
manera genérica de entender la globalización es considerarla como un
proceso de creación de un sistema de dimensiones mundiales en el que
ningún acontecimiento, proceso o acción significativa queda circunscrita
el área geográfica en que ha tenido origen y viceversa. Acontecimientos,
procesos y acciones al nivel global del sistema repercuten deliberada
o involuntariamente sobre todos los sistemas locales, aunque no de la
misma forma25.
22.Según ATTINÁ, el análisis de la globalización debe realizarse desde una doble
vertiente: 1) entender y explicar la naturaleza de los cambios a los que se refiere el término
globalización y 2) identificar y explicar los cambios que la globalización produce en la
política (en la economía, en la seguridad, en las reglas del juego, etc) ATTINÁ, Fulvio
(2001) El sistema político global. Introducción a las Relaciones Internacionales. Barcelona,
p. 157.
23. GARCÍA PICAZO , Paloma (2006) Teoría Breve de Relaciones Internacionales.
Madrid, p. 71.
24.Sin embargo, autores como Ruggie han puesto de manifiesto como la gobernanza
privada produce sólo soluciones parciales (a la demanda de la ciudadanía) lo que está
favoreciendo la vuelta del sector público. En RUGGIE, John Gerard (2003) «Taking
Embedded Liberalism Global: The Corporate Connection», en HELD, David. y KOENING-ARCHIBUGI, Mathias. Taming Globalization: Frontiers of Governance, Cambridge,
pp. 27 y ss. Véase también, JAHN, Detlef. (2006) «Globalization as Galton’s Problem:
The Missing Link in the Análisis of Diffusion Patterns in Welfare State Development»,
International Organization, Vol. 60, Nº 2, pp. 401-431.
25.ATTINÁ, Fulvio. Ibid., p. 160.
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Otra de las formas en la que el Estado ha visto afectado el ejercicio
de competencias soberanas a nivel interno ha sido sin duda, como señala
David Held, el hecho de que los gobernantes tomen decisiones en el
marco de organizaciones internacionales que no están sometidas a un
control democrático26. A partir de ahí, la ciudadanía empieza a observar
que la creación de diversos regímenes internacionales, que tienen como
principal objetivo regular la cooperación para atender a las necesidades
e intereses de los individuos que los Estados no puede satisfacer en el
plano individual, suponen trasladar ámbitos de la vida política, económica
y social que se encontraban en una régimen de decisión y control democrático a instancias en las que las decisiones no se adoptan a través de
estos parámetros y escapan a cualquier participación, directa o indirecta
ciudadana. Y, aunque los Estados intentan buscar soluciones legislativas
y administrativas internas, la economía mundial anula las posibilidades
de políticas económicas autónomas y condiciona otras facetas de la
vida estatal. Ante esta situación, muchos como Ortega Carcelén se han
aventurado a afirmar la viabilidad de un sistema político más amplio en
el que se legitimen democráticamente las decisiones, en definitiva, una
democracia a nivel mundial que desarrolle un sistema de derechos y valores27. Sin embargo, el diseño, las características y la viabilidad de este
tipo de proyecto global todavía se encuentran poco desarrollados, tanto
en un plano teórico como en el ámbito político. Las diferencias entre
Estados y regiones, las diversidades entre regímenes y sistemas políticos
estatales y, también, entre los valores de la ciudadanía constituyen el
contrapunto de las propuestas a favor de un sistema político global 28.
26. HELD, David (2002) La democracia y el orden global: del Estado moderno al gobierno cosmopolita. Barcelona.
27.Ortega Carcelen propone la realización de un sistema político mundial llamado
«cosmocracia», basándose en los siguientes presupuestos: el desarrollo y el progreso que
ha sufrido una buena parte de la sociedad internacional es innegable, la democracia es el
sistema político más extendido, el uso de la fuerza armada ha disminuido en los últimos
años, las organizaciones internacionales han aumentado su peso y los individuos pueden
identificarse con entidades trasnancionales (ORTEGA CARCELEN, Martín. Cosmocracia.
Política global para el S.XXI, op. cit., pp. 280 y ss).
28.Véase HIRST, Paul y THOMPSON, Graham (1996) Globalization in Question: The
International Economy and the Possibilities of Governance. Cambridge,.
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2.1. Las nuevas amenazas para la paz y la seguridad internacional y
el desarrollo de una agenda global de cooperación.
Una de las manifestaciones más claras del fenómeno de la globalización ha sido la progresiva inhabilidad del Estado para satisfacer individualmente las necesidades de la ciudadanía y el hecho de que cada vez
sean más los ámbitos que escapan a su control y regulación 29. Y, en ese
contexto, la cooperación internacional aparece como única alternativa
para que los poderes públicos puedan ofrecer a la ciudadanía una serie de
condiciones políticas, económicas, sociales y culturales aceptables. Por
tanto, la concertación y la cooperación en el marco de las organizaciones
internacionales se realizan sobre la base de la existencia de una serie de
problemas comunes que afectan a un número significativo de Estados.
Al conjunto de cuestiones objeto de la cooperación internacional se las
denomina la «agenda internacional». *
Durante el período bipolar la agenda de cooperación internacional estaba
fuertemente influenciada por la necesidad de hacer frente a amenazas
clásicas para la integridad territorial y la independencia política de los
Estados, a la vez que procurar que las tensiones entre los bloques no
concluyesen con un enfrentamiento nuclear. Por otra parte, la fractura
ideológica Este-Oeste propició la aparición de agendas de cooperación
internacional que tenían un carácter claramente «regional» y que respondían
a las necesidades y a los modelos de cooperación política y económica
defendidos por cada bloque. Los procesos internacionales de cooperación
se reducían a las negociaciones en materia de control de armamento y
desarme que, en definitiva, a pesar de estar auspiciados, en ocasiones,
por organizaciones internacionales y respaldadas por otros Estados, se
dirimían principalmente entre EE.UU. y la URSS30. Otros intentos de
ampliar y diversificar la agenda de cooperación internacional quedaron
prácticamente relegados o pospuestos, como fue el caso de grupos de
países en vías de desarrollo y sus propuestas de crear un Nuevo Orden
29.SASSEN, Saskia (1996) Losing Control? Sovereignty in an Age of Globalization.
Nueva York.
*
.Nota editores (N.E.) Véase el capítulo Otra Economía para hacer posible la Paz.
30.Sobre el protagonismo de EE.UU. y la URSS en los procesos de cooperación durante
la Guerra Fría y las diferencias con la situación actual, véase CAREY, Roger (2000) «The
Contemporary Nature of Security», en SALMON, Trevor C. (ed.) Issues In International
Relations. Londres, pp. 55-75.
140
inmaculada marrero rocha
Económico Internacional distinto del que se había instaurado a partir
de la Conferencia de Bretton Woods, que se había mostrado ineficaz
para procurar el desarrollo económico y social global y equitativo. Esta
propuesta no consiguió una acogida mayoritaria, además de que encontró
la negativa de las economías capitalistas occidentales.
En términos generales, la agenda de cooperación internacional durante la Guerra Fría respondía a problemas que se originaban en partes
concretas del planeta y de los que podía responsabilizarse directamente
a un grupo concreto de Estados. Además, la solución o el tratamiento
del problema no solía ser una cuestión de responsabilidad compartida.
En la actualidad, sin embargo, el proceso de globalización ha cambiado
la agenda de problemas del sistema global, fundamentalmente porque
la conservación de la soberanía y de la integridad territorial han dejado
de estar amenazadas inminentemente, y porque problemas claves de
la cooperación internacional que tuvieron una influencia fundamental
después de la II Guerra Mundial, como el establecimiento de unas reglas del comercio internacional y para los intercambios financieros, han
cedido espacio ante cuestiones como la elaboración de reglas para la
convivencia social, la protección de los derechos humanos, la protección
de la biosfera, los problemas de subdesarrollo o la reglamentación de la
protección de los recursos naturales, que ya acaparan gran parte de las
interacciones internacionales y son los protagonistas de las demandas
de grupos no gubernamentales y de la opinión pública 31.
31.La profesora Barbé ha recogido las diferentes nociones que, dentro de la lógica de la
seguridad compartida, se han desarrollado en los últimos años por diferentes autores, así
encontramos los conceptos de comunidad de seguridad, integrado por un grupo de personas
que se han integrado con el fin de evitar entre ellos las luchas físicas; régimen de seguridad,
que representaría las reglas, principios y normas que permiten a los estados refrenarse en
su comportamiento, con la creencia de que los demás harán lo mismo, lo que según su
autor beneficiará la cooperación en el largo plazo; complejo de seguridad, que aplicable
a los niveles regionales se define como un grupo de Estados, cuyas preocupaciones en
materia de seguridad los vinculan entre sí, de tal forma que no es posible considerar sus
seguridades nacionales las unas al margen de las otras; por último, encontramos sistema
de seguridad el cual está muy relacionado con el anterior, de hecho su sentido es equivalente, sólo que éste, se usa en espacios institucionalizados. (BARBÉ, Esther (1995) La
Seguridad en la nueva Europa, pp. 41- 45 y en BARBÉ, Esther y ORIETA, Perni (2001)
«Más Allá de la Seguridad Nacional» en DE CUETO, Carlos y JORDÁN, Javier (coords):
Introducción a los Estudios de Seguridad y Defensa. Granada, pp. 19–32, donde además
recoge los conceptos de seguridad compartida y seguridad global).
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
141
La inclusión de este tipo de asuntos o cuestiones en la agenda de
cooperación internacional es consecuencia directa de una ampliación del
concepto de seguridad internacional que supera la concepción estrictamente
nacional y territorial que dominó todo el período de la Guerra Fría. Hoy
en día la seguridad se entiende como la consecución y mantenimiento de
unas condiciones apropiadas para el desarrollo normal y el progreso en la
vida socio-económica y política de la comunidad nacional, para lo cual los
Estados se preocupaban de llevar a cabo actuaciones capaces de incidir
en los ámbitos económicos, social, cultural y medioambiental, a través
de la realización de políticas internas y de la cooperación internacional 32.
32. Han surgido diversos conceptos que ponen de manifiesto el carácter multidimensional
de la seguridad como: a) Seguridad Militar: necesidad de hacer frente a las amenazas
militares tanto internas como externas y la capacidad de hacer frente a amenazas que no
son militares como las migraciones masivas, el crimen organizado o el terrorismo a través
principalmente de instrumentos militares; b) Seguridad Económica: capacidad de acceder
a los recursos económicos y financieros necesarios y a los mercados para mantener unos
niveles aceptables de bienestar y de desarrollo de la sociedad nacional; c) Seguridad de
la sociedad o identitaria: capacidad de las sociedades para hacer frente a las amenazas o
riesgos que pueden afectar a su cultura o a su identidad social (despoblación, migraciones,
genocidios, plagas, guerras, etc); d) Seguridad Medioambiental: capacidad para mantener
la biosfera local y planetaria en las condiciones necesarias para que sea soporte físico
de la existencia humana (puede dañarse por las guerras, fenómenos naturales, actuación
deliberada del hombre, accidentes, etc.); e) Seguridad Humana (concepto gestado por
el PNUD en su informe sobre desarrollo humano de 1994), que es un concepto mucho
más amplio que se refiere a la seguridad de las personas en sus vidas cotidianas, que se
alcanza no mediante la defensa militar de las fronteras de un país, sino con la consecución
del desarrollo humano, es decir, garantizando la capacidad de cada cual para ganarse la
vida, satisfacer sus necesidades básicas, valerse por sí mismo y participar en la comunidad de forma libre y segura. Gran parte de los conflictos actuales no son causados por
agresiones externas, sino en gran medida por factores políticos, económicos y culturales
de carácter interno (quiebra del Estado, de la economía, exacerbación étnica, actuación
de los señores de la guerra, etc.) por lo que resulta poco útil la defensa armada de las
fronteras, el análisis geopolítico de los conflictos, el interés nacional de los Estados y
el equilibrio militar entre ellos; f) Seguridad regional: la coincidencia de valoraciones y
concepciones sobre el contenido del concepto de seguridad han propiciado que en diversas
partes de globo se esté creando un concepto de seguridad colectiva regional frente a la
subordinación del concepto de seguridad a una perspectiva de carácter nacional como ha
sucedido en épocas anteriores en las que las instituciones internacionales como la OTAN,
la UEO, etc. eran valedoras de una perspectiva de la seguridad más ligada al conflicto, la
guerra y la utilización exclusiva de instrumentos militares. Para ello era necesario compartir una serie de valores e intereses y tener una voluntad común de protegerlos y de
prevenirlos colectivamente. Hoy en día el concepto de la seguridad de algunas regiones
142
inmaculada marrero rocha
Después del fin de la bipolaridad se han hecho más significativas una serie
de circunstancias, que hoy se consideran nuevas amenazas para la paz y
la seguridad internacional que perturban el desenvolvimiento normal de
las condiciones socio-económicas y políticas de un Estado, provocando
una importante transformación en los términos de seguridad y defensa,
lo que ha conducido a una confusión tanto en el contenido como en la
delimitación entre ambos. La confusión aparece en el momento en el que
para hacer frente a las «nuevas amenazas» para la seguridad se recurre a
instrumentos de carácter militar, que han estado ligados tradicionalmente
a las cuestiones estrictamente de defensa territorial. No hay que olvidar
que la identificación de las amenazas y los riesgos para la seguridad ha
estado siempre condicionada a los determinantes internos de los Estados
(factores físicos, económicos-sociales, político-estructurales, humanísticos y culturales) y a la distribución del poder, las características de
la sociedad y el sistema internacional del momento 33. La multidimensionalidad del concepto de seguridad actual es clara consecuencia del
desarrollo y extensión de los sistemas políticos liberales y las economías
de mercado, la aparición de otros actores en las Relaciones Internacionales y los procesos de interdependencia y globalización. Ahora bien,
las características de algunos Estados y las circunstancias regionales
no se elabora de la misma manera que en otras, sobre todo por la diversidad de valores
y de los instrumentos que se diseñan para hacer frente a las amenazas para la seguridad.
En los últimos años, el concepto de seguridad hemisférica está acaparando el debate en
el seno de la OEA, donde la mayoría de los Estados quieren hacer valer los aspectos
más humanos y sociales de la seguridad y la cooperación internacional como principal
instrumento, en contraposición con la agenda de seguridad norteamericana. El autor que
más ha trabajado las principales dimensiones de la seguridad; militar, económica, de la
sociedad y medioambiental, además de tratar los problemas que plantea la seguridad tras
el fin de la guerra fría, véanse entre otras en Barry Buzan. Véase BUZAN, Barry New
patterns of global security in the twenty-first century. International Affairs, Jul 91, Vol.
67 Iss 3, pp. 431-452, BUZAN, Barry, WÆVER, Ole y DE WILDE, Jaap (1998) Security.
A New Framework for Analysis. London, BUZAN, Barry y WÆVER, Ole. Regions and
Powers. The Structure of International Security. Cambridge.
33.Para una mejor comprensión de los procesos para determinar las amenazas y los
riesgos para la seguridad véase: SÁNCHEZ, Javier (1999) El Debate de Seguridad (1980
– 1997). Barcelona. pp. 51–64. Aunque quizás Buzan B. ofrece una mejor explicación
de cómo se lleva a cabo este proceso atendiendo a los condicionamientos propios de
los diferentes Estados, gracias al concepto de segurización, BUZAN, Barry y WÆVER,
Ole (2003) Regions and Powers. The Structure of International Security, Cambridge, pp.
23–45.
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
143
concretas siguen marcando distancias entre las concepciones de seguridad predominantes en algunas zonas del planeta. En efecto, no existe
una coincidencia entre el concepto de seguridad y la identificación de
las amenazas por parte de los Estados de Europa Occidental y los Estados de la región del Magreb, Oriente Medio o del Sudeste Asiático.
Incluso, si comparamos las estrategias de seguridad de los EE.UU. en
septiembre de 2002 y marzo de 2006 y la de la propia Unión Europea34,
podremos apreciar diferencias en cuanto a la jerarquía de amenazas por
su peligrosidad y, sobre todo, por los instrumentos que cada una propone
para hacerles frente. Por tanto, hay Estados que aún siguen manteniendo
una concepción muy nacional de la seguridad y desarrollan una política
exterior donde predomina la defensa y la prevención a través del uso de
instrumentos militares que acaban por generar políticas que refuerzan el
papel de los ejércitos y de la industria de armamentos, como EE.UU.,
Corea del Norte o Irán, cada uno por circunstancias distintas. Mientras
que otros, como el Reino Unido, son capaces de combinar un concepto
de seguridad tradicional con un concepto más actual.
La elaboración de una agenda global de cooperación es evidentemente una construcción de los Estados de la sociedad internacional.
Pero, la diferencia entre la situación actual y la anterior radica en que
la desaparición de la amenaza territorial inmediata y del enfrentamiento
Este-Oeste35 han propiciado que cada vez más Estados pertenecientes
34.A National Security Strategy, The White House, September, 2002 y National Security
Strategy, White House, March 2006. Mientras que en el caso de la UE priman las estrategias preventivas y la utilización de instrumentos económicos y políticos-diplomáticos, en
el caso de EE.UU nos encontramos con un importante predominio de los instrumentos
militares de carácter curativo (Estrategia de Seguridad Europea, Una Europa segura en
un mundo mejor, Consejo de la Unión Europea, 12 de diciembre de 2003).
35.En este sentido, algunos parecen confirmar la tesis de expuesta en FUKUYAMA,
Francis (1992) El fin de la historia y el último hombre. Barcelona. Sin embargo, el propio
Fukuyama en una reciente entrevista realizada por Pavlos Papadopoulos, contestaba a la
pregunta de ¿Existen aspectos de la globalización que pueden llevar a una homogeneización
aún mayor? de la siguiente manera: Creo que simultáneamente va a ocurrir una homogeneización y una afirmación de las identidades culturales. En términos de las instituciones
económicas y políticas, las culturas son cada vez más homogéneas, puesto que no existen
muchas alternativas. Ya no es posible tener un cierto nacionalismo económico «peronista»
o un cierto tipo de socialismo. Dada la naturaleza de la economía global, sólo existe una
cierta cantidad de maneras en que un sistema político o económico puede ser organizado,
ser viable y competitivo. Para llegar a ser una sociedad avanzada, un país tiene que ser
144
inmaculada marrero rocha
a ámbitos geográficos distintos coincidan en la necesidad de incluir en
una misma agenda internacional una serie de problemas y cuestiones que
tienen una dimensión global.36 A esto hay que añadir, como acelerador
del proceso de construcción de una agenda global, el hecho que otros
actores y fuerzas trasnacionales de origen privado cuenten con mejores
instrumentos para hacer valer sus demandas en el marco de organizaciones
internacionales e influenciar la voluntad estatal, para que la cooperación
internacional no se circunscriba únicamente a cuestiones relacionadas
democrático y tiene que estar conectado al mercado global. En relación con esto, existe
una mayor homogeneización de las instituciones y de las ideologías. En el nivel cultural,
no está claro que la homogeneización proceda tan rápido. En cierto sentido, existe una
resistencia a la homogeneización cultural. Se pone de manifiesto cómo las reacciones
ante la homogenización que provoca la globalización también han sido confirmadas por
el autor que predijo un mundo sin política y homogéneo después del final de la Guerra
Fría.
36.Las principales amenazas a la seguridad nacional e internacional por los altos niveles de violencia que conllevan y el grado de peligro que implican para toda la sociedad
internacional son: el terrorismo, el narcotráfico, los fundamentalismos y extremismos
antidemocráticos, el contrabando de armas, materiales y sustancias críticas, la proliferación
y el descontrol de las armas de destrucción masiva, el desarrollo y la transferencia irresponsable e ilegal de las tecnologías sensibles de doble uso y algunos tipos de delitos de
la criminalidad organizada. Otros problemas como los procesos migratorios y la situación
de los refugiados, el crecimiento excesivo de la población frente a la falta de desarrollo
de las economías nacionales y la degradación de los sistemas ecológicos y del medio
ambiente, no sólo son considerados factores de riesgo para los países y la comunidad
internacional, sino que también son asumidos como amenazas al desarrollo humano y la
calidad de vida del hombre, en todos los lugares del mundo. Es cierto que estos peligros
generalmente no comprometen seriamente la integridad territorial y la soberanía de los
Estados, aunque sí afectan el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y
el regular desarrollo de las economías nacionales, afectando a los derechos y la calidad de
vida de las personas. En definitiva, las nuevas amenazas no sustituyen a las tradicionales
amenazas militares, coexisten con ellas con la diferencia de que las nuevas amenazas
se manifiestan de diferentes formas, intensidad y consecuencias, de acuerdo con sus
características intrínsecas y según las condiciones de fortaleza del país o región en los
que inciden. Además, a pesar de que resulta posible hacer diferencias conceptuales entre
riesgos y amenazas, todas las amenazas conllevan algún tipo de riesgo y los riesgos de
alta peligrosidad pueden ser considerados amenazas, aunque sea difícil identificar a los
sujetos que las provocan.
Aunque la clasificación de los nuevos riesgos o amenazas puede resultar extremadamente
compleja, podrían organizarse a nivel de dimensiones: Militares (proliferación de armamentos, ataques de ejércitos o guerrillas irregulares), delictivas (terrorismo, narcotráfico,
corrupción, tráfico de armas, de personas, delitos económicos, etc.), ecológicas (degradación
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
145
con la estricta esfera del interés nacional37. La agenda internacional se ha
convertido en una agenda global, desde el momento en que se entienden
por problemas o cuestiones globales aquellas que, en primer lugar, tienen
un origen que no se puede atribuir claramente a uno o varios territorios
nacionales concretos, como el terrorismo internacional, el crimen internacional organizado, la pobreza, o el agujero de la capa de ozono. En
segundo lugar, tienen efectos globales porque no respetan las fronteras
nacionales, como las migraciones masivas, las olas de refugiados o la
degradación medioambiental. Y, por último, necesitan una solución global
que se llegue a materializar en un régimen internacional que escape del
control y de la administración estrictamente estatal.
Evidentemente, la agenda global no es una cuestión zanjada sino
que es objeto de una gran polémica tanto por lo que se refiere a su
determinación como respecto a su desarrollo. Son muchos los intereses
en juego a la hora de fijar el contenido de la agenda de cooperación.
Por ejemplo, en el caso de las organizaciones internacionales, el hecho
de que la solución de problemas o cuestiones internacionales necesite
de una respuesta global, que sólo puede articularse en el marco de la
cooperación internacional, les ha otorgado un importante incremento en
el volumen de sus actividades y mayor protagonismo internacional. A
partir de ahí, las organizaciones internacionales dejan de ser un mero
foro de concertación y negociación interestatal para desarrollar cada
vez más funciones que escapan de un control total interestatal, lo que
refuerza su autonomía y su influencia en los procesos internacionales.
En efecto, organizaciones como la OTAN han redefinido sus funciones
medioambiental, catástrofes ecológicas), económicas (crisis económicas), social (migraciones, crecimiento excesivo de la población, exclusión social generalizada, fundamentalismos
y extremismos antidemocráticos) y política (falta de libertades, carencia de democracia,
corrupción política). SAINT-PIERRE, Héctor Luis (2003) «Reconceptualización de las
nuevas amenazas: de la subjetividad de la percepción a la seguridad cooperativa», en Nuevas
Amenazas; LÓPEZ, Ernesto y SAIN, Marcelo F. (compiladores). Buenos Aires; PERRY
y CARTER han realizado una clasificación de peligros o riesgos que afectan a EE.UU.,
distinguiendo entre riesgos de tipo A, que amenazan toda la supervivencia occidental;
riesgos de tipo B, que suponen desafíos inminentes pero no riesgos estratégicos, y de tipo
C, que son las crisis internacionales que no afectan directamente a Occidente pero pueden
condicionar sus intereses. (En CARTER, Ashton B. y PERRY, William J. (1999) Preventive
Defense: A New Security Strategy for America. Washington D.C., pp. 11-15).
37.Rourke desarrolla el contenido de la agenda global de los últimos años en ROURKE,
John T. (2000) International Politics on The World Stage, Burr Ridge, pp. 389-550.
146
inmaculada marrero rocha
como consecuencia del final de la Guerra Fría, ampliando su ámbito
geográfico y funcional de actuación38. Igualmente, la gestión de crisis
internacionales en el ámbito de Naciones Unidas ha experimentado un
crecimiento y una diversidad funcional sin precedentes. Además, la adecuación fáctica del sistema de seguridad colectiva de Naciones Unidas
ha diversificado enormemente las decisiones del Consejo de Seguridad,
que suponen la imposición de medidas coercitivas dirigidas a particulares —embargo de cuentas bancarias, restricciones de movimientos o
elaboración de listas de terroristas internacionales—39. Las organizaciones
no gubernamentales también han visto incrementado su protagonismo
internacional como consecuencia del carácter global de la agenda de
cooperación internacional. El carácter no gubernamental de las ONGs
les ha proporcionado un cierto margen de libertad a la hora de identificar
los temas que necesitan un tratamiento y una solución global. Al mismo
tiempo sus opiniones y presiones se respaldan en una legitimidad moral y
ética que les presupone la opinión pública internacional, al considerarles
en cierta medida el mejor de los medios para transmitir el punto de vista
de la ciudadanía y para identificar las necesidades de los individuos y el
origen de problemas como la pobreza, las violaciones de los derechos
fundamentales o la degradación medioambiental 40.
38. GARDNER, Hall (2004) Nato and the European Union: New World, New Europe,
New Treats. Aldershot; FRANTZEN, Henning A. (2005) NATO and the Peace Support
Operation: 1991-1999. Nueva York, y BONO, Giovanna (2003) NATO’s Peace Enforcement, Task and Policy Communities. Aldershot.
39. WET y NOLLKAEMPER analizan las posibilidades de que tribunales nacionales
revisen la legalidad de la Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que
pueden entrar en conflicto con el Derecho Internacional de los Derechos humanos, en el
caso de la imposición de sanciones de carácter económico contra particulares sospechosos
de estar relacionados con el terrorismo internacional (DE WET, Erika y NOLLKAEMPER,
André (2002) «Review of Security Council Decisions by Nacional Courts», German Yearbook of International Law, Vol. 45, pp. 166-202. ROSAND califica al Consejo de Seguridad como un «legislador global» a la luz de las resoluciones que imponen obligaciones
a los Estados miembros para prevenir actos terroristas internacionales y las sospechas la
legalidad y legitimidad de este tipo de decisiones (ROSAND, Eric (2005) «The Security
Council As «Global Legislador»: Ultra Vires or Ultra Innovate?», Fordham Internacional
Law Journal, Vol. 28, Nº 3, pp. 542-590. Véase, también, GOWLLAND-DEBBAS, Vera
(ed.) (2004) Nacional Implementation of United Nations Sanctions, The Hague/Leiden).
40.Joaquín Estefanía señala algunas de las demandas de los ciudadanos que intentan
transformar la agenda global para hacerla más humana: (...) no a los programas del FMI
y del BM, que perjudican a los más pobres; no a la contaminación, motivada por un
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
147
La intervención de los Estados en la determinación de la agenda de
cooperación global es crucial, aunque la cuestión más importante reside
en el hecho de que no todos los Estados la aceptan por igual y tampoco
todos participan de la misma forma en las soluciones que se ofrecen a
esos problemas o cuestiones globales. Resulta difícil encontrar opiniones
oficiales que no admitan la degradación medioambiental como un problema
que afecta a toda la sociedad internacional en su conjunto y que, por lo
tanto, necesita de la cooperación internacional. Pero, sin embargo, existe
una serie de circunstancias que hace difícil que el desarrollo y ejecución
de la agenda global disfrute del mismo consenso que su fijación o determinación por varias razones. En primer lugar, la filosofía que inspira
las estrategias y actuaciones de Estados, organizaciones internacionales
y muchas de las ONGs para aplicar la agenda de cooperación son claramente occidentales, lo cual suscita un serio rechazo por parte de los
Estados que no comparten esos principios o las ONGs que denuncian
la injusticia de las estructuras económicas internacionales, basadas en
la expansión de una filosofía económica liberal como la principal causante de la pobreza, la desigualdad y el origen de muchos conflictos.
En segundo lugar, hay Estados que siguen manteniendo unos esquemas
territoriales para hacer frente a sus necesidades nacionales y se muestran
desconfiados ante las medidas que se adoptan en sedes internacionales
y los efectos para el ejercicio de sus competencias soberanas. Además,
normalmente, se trata de Estados que están excluidos de los principales
foros de cooperación internacional por las características de sus regímenes o por su no aceptación de determinadas normas internacionales,
que en principio parecen contrarias a sus intereses nacionales o a los
objetivos que se han marcado en el plano internacional. Se trata de los
«Estados gamberros»41, así calificados por EE.UU. Ahora bien, también
modelo de desarrollo incontrolado; no al pago de la deuda externa, que impide crecer
a los países afectados por los créditos; no a la opacidad y la falta de transparencia de
instituciones como la OMC (ESTEFANÍA, Joaquín (2002) Hijo/a. ¿Qué es la globalización?. La primera revolución del siglo XXI. Madrid, p. 74).
41.El calificativo de Estados gamberros ha sido recogido en documentos oficiales del
Departamento de Defensa norteamericano como las estrategias de seguridad de septiembre
de 2002 y la de marzo de 2006. Ahora bien, autores como Noam Chomsky han reaccionado ante este tipo de calificativos y con gran ironía comparan las características que
presentan estos Estados para ser calificados como gamberros con las de EE.UU. llegando
a conclusiones bastante irónicas sobre la condición de Estado gamberro que también tiene
148
inmaculada marrero rocha
EE.UU. ha sido calificado como Estado gamberro porque sus objetivos
en la lucha contra el terrorismo internacional le han llevado a inflingir
normas de derecho internacional42. Por último, existen Estados que siguen
manteniendo necesidades de seguridad dentro de parámetros territoriales
clásicos porque son objetivo claro de amenazas serias para su integridad
territorial o independencia política, por lo que las amenazas globales no
son una prioridad de sus políticas exteriores, y en la práctica se resisten
a participar en iniciativas de cooperación global. Son Estados, como
Corea del Norte o Irán, que se sienten fuertemente amenazados ya que
sus programas nucleares, militar en el primer caso y todavía civil en
el segundo, suscitan una reacción contraria por parte de organizaciones
internacionales como Naciones Unidas o Estados como EE.UU. y sus
aliados por lo que no descartan la posibilidad de que se apliquen sanciones o que se tomen medidas coercitivas militares que puedan poner
en peligro su integridad territorial e independencia política 43.
En definitiva, la determinación y el desarrollo de la agenda global
de cooperación es producto de una dialéctica entre la estructura del
sistema internacional y las demandas que provienen fundamentalmente
de foros e instituciones de cooperación internacional, ONGs y opinión
pública, que provocan en muchas ocasiones la reacción de los Estados
contra la modificación de los objetivos y características de los procesos
de cooperación a nivel internacional, que puede redundar en una erosión de la estructura de poder existente en el sistema internacional. Por
tanto, el acercamiento al análisis de la cooperación en el ámbito de las
Relaciones Internacionales no debe nunca desentenderse de la dialéctica
que subyace al diseño de los objetivos y de la naturaleza del entramado
relacional de la cooperación.
EE.UU (CHOMSKY, Noam (2000) Rouge State: A Guide for the World’s Only Superpower.
Monroe).
42.Sobre la respuesta en términos bélicos al terrorismo internacional y los riesgos que
ello entraña para el ordenamient jurídico internacional, en RAMÓN CHORNET, Consuelo
(2005) «Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad internacional»,
en RAMÓN CHORNET, Consuelo (ed.), Derechos humanos y libertades ante las nuevas
amenazas a la seguridad global. Valencia, pp. 233-255.
43.FOOT, Rosmary, MACFARLANE, S. Neil y MASTANDUNO, Michael (2003) US
Hegemony and Internacional Organizations, Nueva York.
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
149
2.2. La especialización y fragmentación de la cooperación en los
sistemas regionales
La difusión del pensamiento económico liberal ha dado lugar a
que muchos Estados, según Rosencrance44, prefieran redimensionarse
y conquistar mercados en vez de territorios, dando lugar al Estado
comerciante, que, a pesar de revestirse de ideales democráticos, persigue la expansión territorial a través del intercambio comercial. Este
fenómeno que algunos han convenido en llamar desterritorialización
constituye una de las principales consecuencias de la globalización. A
pesar de haber sido promovida a nivel estatal, ha caído en buena parte
bajo el control de las empresas, cuyas sedes sociales se encuentran
en los territorios de Estados con economías de mercado desarrolladas
y utilizan las infraestructuras nacionales para aumentar su presencia
internacional y maximizar beneficios. Cuando la expansión económica
empieza a erosionar la soberanía nacional a la vez que las condiciones
políticas, económicas y sociales empiezan a presentar la misma línea de
evolución aunque a ritmos diversos, los ámbitos locales reaccionan ante
esa tendencia de homogeneización de la vida social y buscan elementos
de identificación, normalmente relacionados con la pertenencia a un
territorio, como alternativa a la realidad estatal que no ha sido capaz de
protegerse ante el fenómeno de erosión de la globalización 45. Sobre esta
cuestión, Randle llega a la conclusión de que la globalización —nueva
o vieja— en su esencia avanzada, debilita a los Estados nacionales,
erosiona la soberanía y hace crecer a las corporaciones desarraigadas
y así, las culturas nacionales se convierten en poca cosa más que en
44.En este sentido, Rosencrance afirma que «el territorio pasó de moda» y pone los
ejemplos de Italia o Japón, Estados que con poca extensión del territorio y con escasos
recursos naturales se han colocado entre las siete naciones más ricas del mundo. (ROSENCRANCE, Richard (1996) «The Rise of the Virtual State», Foreign Affairs, Vol. 75, Nº 4,
pp. 45-61.)
45.John Cassidy mantiene que la globalización económica es probablemente la única
efectiva, ya que la globalización política y cultural no presentan ni la misma intensidad
ni los mismos resultados que la económica (CASSIDY, John (1996) «The Decline of
Economics» The New Yorker, 2 de diciembre, pp. 50-60). Sobre las consecuencias de la
globalización para los seres humanos «refugiados, inmigrantes, y demás parias», véase la
interesante obra BAUMAN, Zygmunt (2005) Vidas desesperadas. La modernidad y sus
parias. Barcelona.
150
inmaculada marrero rocha
preferencias de consumo46. A partir de ahí, la globalización coexiste
con otro fenómeno denominado la fragmentación, que consiste en que
lo local se defiende de lo global cerrándose y marcando sus propias
diferencias47, ya que lo global amenaza con terminar con la integridad
local y sus elementos culturales, políticos, económicos y sociales, que
puede manifestarse en separatismo y un nacionalismo exacerbados 48.
Igualmente, la globalización no ha podido engullir de la misma manera
a todas las regiones del planeta, de manera que se siguen dando elementos como los intereses, los valores, cultura común, experiencia histórica,
ideología o religión que, en términos muy generales, marcan diferencias de
unas regiones a otras49. Aunque la división regional, atendiendo a criterios
de carácter geográfico, puede contener elementos de artificialidad, ya que
la formación de regiones, hoy en día, puede ser una realidad más allá de
46.RANDLE, Patricio. H. Soberanía Global, op. cit., p. 185.
47.Sobre el resurgimiento de nacionalismos, la afirmación lingüística, cultural, étnica
o religiosa, MACLUHAN dice «que la nueva tecnología perturba la imagen, lo mismo
particular que colectiva, en toda sociedad; de tal modo, que crean el temor y la ansiedad
y han de comenzar una nueva búsqueda de identidad (…) La reacción más natural es
conectar con el período inmediatamente anterior para buscar imágenes familiares y consoladoras» (MACLUHAN, Marshall (1985) Guerra y paz en la aldea global. Barcelona,
p. 76).
48. GRAY no comparte la opinión de que la globalización pueda provocar un proceso de
homogenización, ya que si los capitales y la producción se mueven libremente a través de
las fronteras lo hacen para sacar provecho de las diferencias que presentan las regiones,
localidades y Estados. En definitiva, la homogeneización parece tener una incompatibilidad natural con la globalización (GRAY, John (2000) Falso amanecer. Los engaños del
capitalismo global. Barcelona, pp. 57 y ss).
49.La Profesora García Segura ha querido identificar seis dimensiones básicas en las que
la globalización se ha hecho notar en el medio internacional: (a) una dimensión político
institucional, reflejo de la proliferación de actores e instituciones distintas del Estados; b)
una dimensión político normativa que se manifiesta en la difusión de principios y valores
con vocación universalista; c) una dimensión psicológica que se manifiesta en la percepción del mundo como un sólo espacio; d) una dimensión ecológica reflejo de riesgos y
amenazas globales; e) una dimensión ideológica, que presenta a la globalización como un
hecho irreversible; f) una dimensión global que aparece en una tendencia a la homogenización de usos y costumbres). Pero lo cierto es que esta dimensión tiene normalmente
una manifestación más regional que global. (GARCÍA SEGURA, Caterina (1999) «La
globalización en la sociedad internacional contemporánea: dimensiones y problemas desde
la perspectiva de las Relaciones Internacionales», en Cursos de Derecho Internacional
Vitoria-Gasteiz. Madrid, pp. 341 y ss. (315-350).
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
151
la continuidad territorial50, desde mi punto de vista, el criterio regional
sigue siendo el más acertado para describir las distintas características
y niveles que presentan los procesos de cooperación entre los Estados
de la sociedad internacional aunque no tengan continuidad regional. En
efecto, una serie de interacciones y de estructuras internacionales escapan,
al me­nos en parte, al dominio del sistema global y dan muestra de una
relativa autonomía. Estas discontinuidades se traducen, esencialmente, en
la existencia de sistemas o bloques regionales, que son la expresión de
conjuntos de interacciones específicas o de intensidad particular centradas
en un ámbito geográfico o funcional común51.
Los sistemas o bloques regionales se construyen alrededor de un
equilibrio entre fuerzas locales, producto de intereses y de un destino común que dan lugar al establecimiento de una diferencia entre
«interior» y «exterior». En otros términos, se fundamentan sobre una
realidad geográfica o funcional que determina un cierto sentimiento de
identidad, que, desde el punto de vista de su relación con el sistema
internacional general, puede llegar a propiciar que el sistema regional
se constituya como un elemento de rivalidad de la realidad global 52.
Tradicionalmente, el análisis del regionalismo se ha desarrollado desde
un punto de vista geográfico53, a través del examen de las característi-
50.Y, en este sentido, RANDLE apunta que, aunque existen regiones geográficas, como
el sistema de Estados europeos, América Latina, Oriente Medio o el Cono Sur Africano,
que presentan una serie de similitudes, también existen grupos de Estados, como el G-8,
que de alguna manera forman una región sin continuidad geográfica, pero con elementos
económicos y políticos comunes que propician la cooperación en la «región» (RANDLE,
Patricio. H. Soberanía Global: A donde lleva el mundialismo, op. cit., pp. 143 y ss.).
51.BRAILLARD, Philippe. et DJALILI, Mohammad Reza. Les relations internacionales,
op. cit, pp. 75-97.
52.Ibid, p. 80.
53.Según Berta LERNER, el sistema internacional está conformado por cuatro bloques
o sistemas, a los Braillard y Djalili llaman subsistemas regionales: el bloque regional
europeo, el americano, el asiático y el africano. Ahora bien, dentro de cada uno de estos
bloques cabría hacer distinciones en las zonas en las que los procesos de cooperación se
presentan en niveles e intensidad muy distintos. El bloque de mayor consolidación y unidad
es el bloque europeo, que lleva varias décadas desarrollando un proceso de integración
económica al que se han sido adhiriendo progresivamente todos los Estados que acreditaban un nivel de crecimiento económico adecuado, economías de mercado desarrolladas y
sistemas políticos democráticos y de derecho. Sobre la base de esas premisas, los procesos
de cooperación entre los Estados que forman parte del espacio de integración europeo al
igual que con los que aspiran a integrarse o sólo a mantener ciertos vínculos contractuales
152
inmaculada marrero rocha
cas, instituciones y procesos de todos los sistemas o bloques regionales
que pueden identificarse en la sociedad internacional —que constituye
un aspecto ampliamente tratado por autores como Attiná, Braillard y
Djalili o Truyol y Serra—54. Sin embargo, como advierte Väyrimen, el
final de la Guerra Fría, la globalización económica y la complejidad
creciente de las Relaciones Internacionales han hecho que el concepto
«región» se conciba desde una concepción meta-geográfica, que asume
que las unidades estatales continentales encajan juntas de manera clara
y definitiva, y corra el riesgo de convertirse en una idea vacía 55. Los
cambios que ha experimentado la sociedad internacional han provocado
una redefinición de las estructuras globales y también regionales de
cooperación. Por ello, la concepción permanente y estática de la región
basada en la continuidad geográfica parece superada cuando se utilizan
parámetros de análisis más contingentes que permiten concluir que las
regiones desaparecen y reaparecen, y se transforman en función de
factores económicos, políticos y culturales.
Los principales obstáculos para la definición de región provienen, sin
duda, de los cambios que ha experimentado la sociedad internacional en
un nivel global y nacional. Durante la Guerra Fría, la mayor parte de
las regiones tenía el carácter de grupos político-mercantiles de Estados
vecinos que encontraban su lugar en el esquema internacional más amplio.
han alcanzado un número y una eficacia sin parangón en otros ámbitos regionales. En
estos momentos, el bloque europeo representa una versión del capitalismo que se traduce
en un Estado del bienestar, que ha brindado a sus ciudadanos unas condiciones de vida
muy superiores a las de países pertenecientes a otros bloques, algunos, también, con un
desarrollo económico importante. Y a pesar de que la inserción de los Estados europeos
en la economía mundial a veces no les ha procurado la posibilidad de mantener altas tasas
de crecimiento económico y periódicamente padecen situaciones de crisis económicas,
lo cierto es que los logros han amortiguado ese tipo de contextos. Recientemente, John
Agnew ha publicado una monografía en la que propone una revisión de los espacios, a la
vez que expone la convivencia entre espacios modernos y primitivos en la situación actual
(AGNEW, John (2005) Geopolítica. Una re-visión de la política mundial. Madrid).
54. ATTINÁ, Fulvio. Introducción al sistema internacional, op. cit.,... , pp. 114-117;
BRAILLARD, Philippe. et DJALILI, Mohammad Reza. Les relations internationales, op.
cit. Capítulo IV, pp. 75-97 y TRUYOL Y SERRA, Antonio (1991) La sociedad internacional. Madrid. Capítulo III: «Del sistema de Estados de civilización cristiana a la sociedad de
Estados civilizados».
55. VÄYRYNEN, Raimo (2003 ) «Regionalism: Old and New», International Studies
Review, Vol. 5, Nº1, pp. 25-26 (25-52).
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
153
Ocasionalmente, las creadas por motivos políticos y militares propiciaron
el establecimiento de súper-regiones, como el Tratado de la Organización
del Atlántico Norte y la Organización para la Unidad Africana, hoy Unidad
Africana56. Sin embargo, desde finales de los ochenta, las organizaciones subregionales y micro-regionales son mucho más frecuentes 57. Esta
tendencia es, en parte, una respuesta a la fragmentación de los grandes
bloques de poder, especialmente en Asia Central y en Europa del Este,
pero también refleja la necesidad de reaccionar a las presiones creadas
por la globalización económica a través de medios locales58. Un segundo
cambio radica en la creciente diferenciación entre las regiones físicas,
geográficas y estratégicas principalmente, y las regiones funcionales,
económicas, medioambientales y culturales.
Las regiones físicas hacen referencia a espacios territoriales, militares y
económicos controlados principalmente por los actores estatales, mientras
que las regiones funcionales se definen por factores no territoriales tales
como la cultura y el mercado, y a menudo están influidos por actores
no estatales59. El estudio de las regiones físicas dentro de la disciplina
generalmente estaba basado en la noción de anarquía, que condujo a
los Estados soberanos a buscar el control de territorios delimitados y a
formar complejos de seguridad a escala regional. Como resultado, las
regiones se definen como categorías espaciales de Estados que la lógica
de la anarquía ha facilitado, positiva o negativamente, en una relación de
dependencia mutua. Por el contrario, el estudio de las regiones funcionales
56.Ibid., p. 26.
57.Por ejemplo, el Consejo de Ministros Báltico, el grupo de Visegrado (Polonia, Rep.
Checa, Rep. Eslovaca, Hungría), el grupo de Shanghai (China, Kazajstán, Kirguizia, Rusia,
Tayikistán y Uzbekistán, India y Pakistán).
58.REMIRO BROTÓNS, Antonio (1999) «Universalismo, multilateralismo, regionalismo
y unilateralismo en el nuevo orden internacional», Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 51, Nº 1, pp. 11-57.
59.La distinción entre las regiones físicas y las regiones funcionales está permanentemente presente en la distinción de Manuel Castells entre «espacio de lugares» (space of
places) y «espacio de flujos» (space of flows). Él define un lugar como «un ámbito local
cuya forma, función y significado están contenidas en sí mismos en el marco de fronteras
de contigüidad física». Los lugares están enraizados históricamente, si bien se encuentran
delimitados cada vez más por los flujos de información y personas. El espacio de flujos
hace relación a la «organización material de las prácticas sociales que funcionan a través
de flujos» y redes (CASTELLS, Manuel (1998) La era de la información. Madrid, Vol.
1, pp. 423 y ss.).
154
inmaculada marrero rocha
no necesita partir de la asunción de la anarquía. La fuerza motora en
las regiones funcionales es alternativamente: la economía, por ejemplo,
redes de producción; el medio ambiente, por ejemplo la lluvia ácida; la
cultura, por ejemplo, comunidades de identidades.
En definitiva, mientras que las definiciones físicas de las regiones
normalmente son utilizadas por los Estados en un intento de reafirmar
sus fronteras y de organizarse en grupos territoriales exclusivos, la conceptualización funcional de las regiones emana de la interacción entre
procesos económicos, medioambientales y culturales de tipo subnacional
o trasnacional, que los Estados no están en condiciones de controlar, al
menos no totalmente. El control de los lugares y el control de los flujos
requieren diferentes ideas e instrumentos, dependiendo de qué definición
de región se emplea60.
El propio regionalismo está atravesando también un proceso de renovación metodológica que se manifiesta en la división entre racionalistas
y constructivistas. Desde una perspectiva racionalista, las regiones se
dibujan y se comparan en el tiempo y en el espacio de forma inductiva,
usando datos sobre los lazos institucionales y económicos entre Estados.
En la actualidad, la mayor parte de los economistas adoptan la región
como una realidad institucional que se da por supuesta, por ejemplo,
la Unión Europea, la NAFTA o el Mercosur, por tanto se utilizan esas
regiones dadas para estudiar los cambios en el comercio intrarregional e
interregional61. En contraste con esta delineación material de las regiones,
el enfoque constructivista pone énfasis en cómo las regiones surgen de
una redefinición de las normas y las identidades llevadas a cabo por los
60.ROSENCRANCE, Richard (1991) «Regionalism and the Post-Cold War Era», International Journal, Vol. 46, Nº 3, pp. 373-393.
61.Así, el enfoque económico alimenta el debate entre regionalistas y multilateralistas,
pero los argumentos no necesariamente contribuyen al estudio de la dinámica de la regionalización económica. Por ejemplo, en los años noventa, los índices de concentración del
comercio regional más altos se encontraban en el Mercosur y en la Comunidad Andina
de Naciones, seguidos por la ASEAN, la NAFTA y la Unión Europea, mientras que un
estudio de la intensidad de la integración en varias regiones, basado en nueve indicadores
diferentes, mostraba que la Unión Europea estaba, en primer lugar, seguida por el Mercosur. En CAMMACK, Paul (1999) MERCOSUR: From Domestic Concerns to Regional
Influence. In Subregionalism and World Order, en GLENNHOOK y KEARNS, Ian. Nueva
York. Sobre el funcionamiento del MERCOSUR se recomienda MARTÍNEZ PUÑAL,
Antonio (2005) El Sistema institucional del Mercosur: De la intergubernamentalidad
hacia la supranacionalidad. Santiago de Compostela,.
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
155
gobiernos, los grupos cívicos y las empresas. La «construcción social» de
las regiones significa que las regiones están delimitadas por la percepción
colectiva de identidades y significados con fronteras difusas y a menudo
cambiantes. Este enfoque rechaza la concepción estática de las regiones
y las considera como estructuras cognitivas cambiantes, cimentadas en
lazos económicos e institucionales62. A partir de ahí, el constructivismo
subraya los usos instrumentales del regionalismo para promover fines
específicos de naturaleza política y económica.
Algunos autores han intentado conectar ambos conceptos de región,
físico y funcional, poniendo el acento en las consecuencias que la globalización y la formación de la identidad han tenido en la difuminación
de las fronteras y en los retos extraterritoriales a la soberanía que estas
fuerzas traen consigo. Sugieren que las definiciones física y funcional
de región pueden ser vistas como una secuencia temporal, en la cual el
territorio gradualmente da lugar al espacio. De hecho la transición de un
regionalismo físico a un regionalismo funcional se debe al incremento
de la capacidad de interacción del sistema. En un sistema internacional
de baja capacidad la proximidad física importa; los Estados están inevitablemente vinculados a sus vecinos por las preocupaciones económicas
y de seguridad. A medida que se incrementa la capacidad de interacción
del sistema, se favorece la capacidad de los actores de trascender a sus
vecinos inmediatos y desarrollar relaciones más amplias.
La transición del regionalismo geográfico al regionalismo funcional
es, en buena parte, consecuencia del final de la Guerra Fría. Durante
la etapa bipolar, en Europa, en particular, la disuasión nuclear de los
Estados Unidos y el control político-militar de la Unión Soviética sobre
Europa del Este limitaron la autonomía de los Estados individuales y les
hicieron parte de unidades más amplias. Los sistemas de seguridad local
existieron, pero en un segundo plano, ensombrecidos por el protagonismo
de potencias exteriores. Sin embargo, el final de la Guerra Fría parece
haber propiciado un auge del regionalismo y una restauración de la «soberanía regional» y el esclarecimiento de «distintos poderes regionales
con un papel hegemónico en sus áreas geográficas». Los cambios en la
62.Véase MURPHY, Alexander B. (1991) «Regions as Social Constructs: The Gap
Between Theary and Practice», Progress in Human Geography, Vol. 15, Nº 1, pp. 2235 y ADLER, Emanuel (1997) «Imagine (Security) Communities: Cognitive Regions in
International Relations», Millennium, Vol. 26, Nº 2, pp. 249-277.
156
inmaculada marrero rocha
estructura internacional y los nuevos retos de la seguridad hacen suponer
que en el futuro asistamos a un desarrollo del regionalismo, capaz de
promover el orden y estabilidad en las regiones. Ciertamente, en lugares como África63, Oriente Próximo64 o el Sudeste asiático, es posible
63.Desde una perspectiva geográfica, los procesos de cooperación del sistema o bloque
regional africano tienen su origen en el Movimiento panafricano que dio lugar a la creación
de la Organización para la Unidad Africana (OUA) en 1963. A pesar que el sistema africano
cuenta con esta organización de cooperación general y de otras múltiples organizaciones de
cooperación específica en materia económica, que han generado una inflación de instituciones
internacionales, el nivel de institucionalización no ha venido acompañado por procesos de
cooperación que pongan de manifiesto ese tipo de necesidad, son muchas las razones que
explican el bajo nivel de los procesos de cooperación. En primer lugar, a pesar de la popularidad de la idea panafricana, el subsistema africano es un sistema fragmentado, caracterizado
por la balkanización del continente en unos 54 Estados de fronteras inseguras, a menudo
artificiales pues han sido «heredadas» del período de la colonización al transformarse las
antiguas demarcaciones administrativas de la Potencia colonial en las fronteras internacionales
de los nuevos Estados, que son causa de conflictos que mi­nan las relaciones interafricanas y
constituyen un freno al desarrollo económico y social de este continente. En segundo lugar,
en el plano político, la existencia de regímenes dictatoriales y con elevadas cotas de corrupción, y la presencia continuada de nuevas y antiguas potencias coloniales «supervisando» sus
intereses económicos han constituido un importante freno para que apareciesen intereses y
necesidades comunes, especialmente, en el plano económico, por la debilidad de las corrientes de intercambios económicos entre sus miembros y por la importante extra­versión de sus
economías, en gran parte en provecho de las antiguas metrópolis. Por último, los conflictos
que ha padecido y padece África se deben a causas esencialmente endógenas de delimitación
de fronteras, luchas intestinas entre facciones rivales por el acceso al poder o tendencias
secesionistas, en las que la intervención de instituciones internacionales de cooperación hasta
el momento ha tenido poco éxito. En definitiva, la fragmentación del sistema, la pervivencia
de los factores que provocan conflictos internos y conflictos entre los Estados de la zona y la
dependencia de la ayuda económica y el apoyo político y militar de los Estados occidentales
han hecho del continente africano, el sistema regional con el entramado relacional en materia
de cooperación más pobre del sistema internacional (KELLER, Edmond J. (1997) «Rethinking
African Regional Security», en LAKE David A. y MORGAN Patrick M. Regional Order:
Building Security in the New World, University Park, PA., pp. 325 y ss).
64.Oriente Próximo es un claro ejemplo de los límites del regionalismo geográfico
amplio, ya que ha sido tratado como subsistema dentro del bloque regional asiático. La
región de Oriente Próximo se ha caracterizado por el deseo constante de que los procesos
de cooperación entre los Estados de la zona culminaran con la construcción de una unidad,
basada principalmente en los factores religioso y cultural. Íntimamente conectada con esta
aspiración, surgió la Liga de los Estados Árabes. Por lo que se refiere a la cooperación
política, la confrontación con Israel ha sido uno de los principales desencadenantes de este
tipo de procesos. Sin embargo, otros factores como las disensiones internas y la variedad
de regímenes políticos que existen entre los pueblos árabes, así como las diferencias en
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
157
identificar tendencias que apuntan a una disminución de la presencia de
las potencias internacionales, especialmente de Rusia.
El concepto de regionalidad ha sido usado para describir la situación
en la que un proceso de regionalización ha avanzado lo suficientemente
lejos como para que la región alcance algunas características regionales
intrínsecas65. Es decir, la regionalidad sería una variable que hace referencia a los grados de regionalización que han tenido lugar en términos
de especialidad, cooperación e identidad. En efecto, de la comparación
de ciertas regiones, por ejemplo Europa occidental66 y Asia del este67, se
torno al fenómeno del integrismo islámico han acentuado la división en el seno del mundo
árabe. Además, a pesar del elemento unificador que constituye el Islam, religión predominante en esta región, este subsistema se caracteriza por una profunda heterogeneidad étnica,
religiosa, cultural, política, económica, social y, cada vez más, ideológica. A esto hay que
añadir la proximidad de esta región con Europa y Rusia, la importancia que tuvo en este
subsistema la confrontación Este-Oeste, la importancia estratégica de los recursos petrolíferos
de algunos de sus miembros y la Guerra de Irak como factores que han determinado que
en Oriente Medio no exista una estructura de cooperación regional que agrupe a todos los
países del subsistema. Sin embargo, es cierto que los países de Oriente Medio, sea a través
de algunas estructuras de cooperación sub-regional, o a través de organizaciones abiertas a
países exteriores, han establecido algunos vínculos de cooperación.
65.SCOTT, Allen J. (1998) Regions and World Economy: The Coming Shape of Global
Production. Oxford.
66.En el ámbito político, el sistema europeo también presenta altos niveles de cooperación,
aunque la ampliación político-económica del sistema tras la caída del muro de Berlín ha
incrementado el volumen de los procesos de conflicto, tanto en términos políticos como
en términos militares, sobre todo en el espacio post-soviético y, especialmente, como
consecuencia de la desmembración de la Antigua Yugoslavia y de los conflictos en Bosnia Herzegovina y en Kosovo. Sin embargo, son muchos los que confían en las fuerzas
centrípetas del proceso de integración europea y en su capacidad para eliminar progresivamente las situaciones y focos de conflicto y progresar en el ámbito de la integración
política y defensiva (sobre los avances en el marco de la cooperación política y defensiva
se recomiendan: LIÑÁN NOGUERAS, Diego. J. (2006) «La política exterior y de seguridad común de la Unión Europea: la subordinación permanente», Studi sull’integrazione
europea, Vol. 1, Nº 2, pp. 211-224; RAMÓN CHORNET, Consuelo (coord.) (2005) La
política de seguridad y defensa en el Tratado Constitucional. Valencia; y TELO, Mario
(ed.) (2001) European Union and New Regionalism. Regional actors and global governance in a post-hegemonic era. Aldershot.
67.En el caso del sistema asiático, a pesar de su continuidad geográfica, no existe un
verdadero sistema internacional continental. En efecto, este continente, que representa
el más vasto espacio del globo, se caracteriza por su diversidad política, geoestratégica,
económica, cultural y religiosa que ha tenido un importante reflejo en las características y
en la fragmentación que tienen los procesos de cooperación de la zona. Dentro del bloque
158
inmaculada marrero rocha
pueden establecer diferencias que hacen referencia al hecho de que en
Europa por ejemplo tenemos una regionalización más cerrada y centralizada que en Asia, con una regionalización más abierta y descentralizada,
debido a la existencia de múltiples centros de poder. La regionalización
de la Unión Europea descansa sobre instituciones multilaterales formales,
pero en Asia del este, la regionalización está basada principalmente en
relaciones bilaterales de tipo político y en redes de negocios 68.
asiático, los subsistemas más importantes son el del Sudeste asiático, el de Asia del Sur y
el de Oriente Medio, que constituye un caso particular, en el límite de Asia y de África.
La cooperación en el marco del subsistema regional del Sudeste asiático se ha visto claramente determinada por la existencia de dos cuasi superpotencias, una económica (Japón),
y otra demográfica (China), alrededor de las cuales gravitan países menos importantes
(las dos Coreas, Taiwan, etc.). En segundo lugar, la influencia extranjera constituye el
segundo factor determinante de la cooperación en la zona. En efecto, en esta región han
estado siempre físicamente presentes EE.UU., la URSS y China. La URSS (hoy Rusia)
y China, por su proximidad geográfica y los EEUU, por sus bases y su presencia naval
en el Pacífico. Y, aunque este subsistema haya estado, así, marcado por la confrontación
ideológica, estratégica y económica (p.e., Guerras de Corea y Vietnam) y hoy haya dejado
de ser un lugar de enfrentamiento directo entre las potencias en presencia, lo cierto es
que la herencia de la Guerra Fría ha sido fundamentalmente la inexistencia de un marco
de solidaridad regional. Ciertamente, el sistema asiático se caracteriza por su rivalidad
(competición) geoestratégica y económica. El hecho de que la mayor parte de estos países sea muy dinámico económicamente ha dado lugar a la creación de la Asociación de
Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), la organización internacional más importante de
este subsistema, que pretende crear una zona de libre cambio entre algunos de los países
de la zona, además de otros objetivos más generales de cooperación política, cultural,
técnica y científica (KATZENSTEIN, Peter J. (1997) «Asian Regionalism in Comparative
Perspective», en KATZENSTEIN, Peter y. SHIRAISHI, Takashi, Network Power: Japan
and Asia, Cornell University , Ithaca, pp. 158 y ss. y BRAILLARD, Philippe. et DJALILI,
Mohammad Reza. Les relations internationales, op. cit., pp. 75 y ss).
68.Otra consecuencia de la regionalidad es que las regiones no necesitan tener fronteras
establecidas. Las fronteras están en constante cambio, incluso regiones claramente basadas
en Estados son susceptibles de expandirse y contraerse. Por ejemplo, después de conseguir
su independencia, los Estados bálticos se convirtieron inmediatamente en miembros de una
más amplia región nórdico-báltica. Igualmente han pretendido, y conseguido, unirse a la
OTAN, un marco transatlántico, cuyas fronteras territoriales se han expandido y difuminado en los últimos diez años. Además, las regiones se amplían y se contraen de formas
más sutiles. Así, organizaciones regionales diseminan sus nuevas funciones fuera de su
ámbito territorial, creando variadas zonas de conformidad con ellas. Esta influencia es
particularmente fuerte si el cumplimiento de sus normas es una condición previa para ser
admitido como miembro del sistema regional. Por esta razón, los procesos de ampliación
de la Unión Europea, la OTAN o el Consejo de Europa han creado regímenes políticos
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
159
En conclusión, podría decirse que los principales cambios políticos
y económicos han alterado la relación entre las distintas capas del sistema internacional y estos cambios han tenido efectos diferentes en las
esferas político-militares y funcionales. Con la contracción del Estado,
el nivel nacional ha perdido parte de su influencia. Ello ha tenido por
consecuencia un fomento de nuevos lazos entre los sistemas o niveles
regionales y global, por un lado, y entre éstos y los niveles locales, por
otro. En otras palabras, los espacios internacionales están en un proceso
de reorganización vertical en el que el énfasis está cambiando, desplazándose hacia arriba y hacia abajo en relación con el nivel nacional. La
reorganización es evidente, por ejemplo, en el papel que las presiones
empresariales desde abajo juegan en la formación de asociaciones económicas de carácter regional. Este cambio tiene un particular impacto
en la esfera funcional, donde la organización del poder del Estado está
disminuyendo y en la que el mercado global y las iniciativas locales
están aumentando. Al mismo tiempo también asistimos a un proceso de
reorganización horizontal en las Relaciones Internacionales, en el que
unidades regionales y subestatales desarrollan redes que atraviesan las
fronteras de los Estados69. Como consecuencia de estas transformaciones
que se extienden mucho más allá de su ámbito territorial formal (HAFTENDORN, Helga,
KEOHANE, Robert O. y WALLANDER, Celeste A. (1999) Imperfect Unions: Security
Institutions Over Time and Space. Oxford).
69.Las fronteras de las distintas zonas políticas y económicas no necesariamente coinciden con las fronteras nacionales, incluso pueden dividir Estados individuales. Piénsese por
ejemplo en las zonas occidentales de Estonia, Ucrania y Moldavia, mucho más relacionadas
con las regiones centrales de Europa que las partes orientales estos países, con mayor
relación con Rusia. Las llamadas súper-regiones europeas están basadas en divisiones
históricas y funcionales. Algunos ejemplos de estas súper-regiones son: la Costa atlántica,
la Liga báltica, Mitteleuropa (Europa central), el Arco Alpino, la cuenca del Danubio, la
Península balcánica o la Federación eslava. No es necesario precisar que las fronteras entre
estas regiones son más bien impresionistas y no están basadas en hechos empíricos sólidos.
De manera parecida, los triángulos de desarrollo en el sudeste asiático combinan regiones
subestatales. Zonas económicas transnacionales, como el Programa de Desarrollo del Área
del río Tumen (Rep. Pop. China, Mongolia, Rusia, Corea del Norte, Corea del Sur), en
el marco del PNUD, han sido establecidas también en el Noreste asiático. Este proyecto
tiene una dimensión estratégica y estato-céntrica más fuerte que las zonas trasnacionales
del sudeste asiático, que están marcadas principalmente por las condiciones del mercado
y la necesidad de encontrar un hueco en el mercado global. La cooperación económica
en el Sudeste asiático comprende el sur de China, Hong Kong y Taiwán, pero también
tiene implicaciones geopolíticas, ya que es probable que incremente la influencia de la
160
inmaculada marrero rocha
verticales y horizontales en el mundo, se está produciendo una fractura
entre el carácter estático de las regiones físicas y el carácter dinámico de
las regiones funcionales. Ante esta fractura resulta aconsejable alejarse
del estudio regional basado exclusivamente en el análisis de la cooperación en el marco de las organizaciones internacionales y acercarse a la
regionalización estudiando también aspectos de la sociedad, la economía
y la cultura70.
3. LOS PROCESOS CONFLICTUALES Y LA EVOLUCIÓN DE LAS
CAUSAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS
El conflicto constituye otra de las interacciones básicas del sistema
internacional, al igual que lo son de los objetos de estudio de otras disciplinas sociales como la psicología, la sociología o la ciencia política.
En el ámbito de las Relaciones Internacionales las situaciones de crisis
y conflicto acaparan gran parte de la atención de la opinión pública
porque sobre todo se inscriben en un marco de violencia que provoca
graves consecuencias materiales y humanas. La esencia definitoria de
los procesos conflictuales sigue siendo prácticamente la misma, como
diría Duroselle, la existencia de intereses divergentes que provoca un
choque de voluntades opuestas entre actores 71, la utilización de diversos
instrumentos por parte de los actores para hacer valer sus intereses,
pudiendo desembocar en el uso de la fuerza y por último, el carácter
evolutivo del conflicto que hace posible que la tensión entre las partes
puede pasar por varias etapas en las que la intensidad del conflicto varia
al igual que el posicionamiento de las partes 72.
República Popular China. En VÄYRYNEN, Raimo (2003) «Regionalism: Old and New»,
loc. cit., p. International Studies Review, Vol. 5, Nº1, pp. 31 y ss.
70.VAN STADEN, Alfred y VOLLAARD, Hans (2004) «The Erosion of State Soverreignty: Towards a Post-territorial World», en KREIJEN, G. (ed): State, Soverignty and
International Governance. Oxford, pp. 177-181.
71.DUROSELLE, Jean Baptiste (1964) «La nature des conflicts», Revue FranÇaise de
Science Politique, Vol. 14, Nº 2, p. 295.
72.Sobre esta cuestión se recomienda algunos trabajos clásicos como ARON, Raymond
(1985) Paz y guerra entre las naciones. Madrid, y BULL, Hedley (1997) The Anarchical
Soceity. An Study of Order in World Politics. Londres.
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
161
Los conflictos internacionales suelen ser de larga duración, e implican un proceso en desarrollo en distintas fases. La primera fase es
la de tensión, entendida como las actitudes y predisposiciones, tales
como desconfianza o sospecha, que la población y los políticos de una
parte tienen hacia la otra parte. La segunda fase la constituye la crisis,
caracterizada por la explosión repentina de acontecimientos inesperados. Como señala Barbé, un conflicto puede durar décadas, pero,
ocasionalmente, acciones hostiles de una de las partes aumentan la
tensión y la percepción de amenaza que tiene la otra parte, hasta tal
punto que la parte amenazada se ve forzada a responder a sabiendas de
que las opciones extremas son la guerra o la rendición. Los elementos
distintivos de una crisis son: el efecto sorpresa en la acción del adversario, la percepción de una gran amenaza, la percepción de tener poco
tiempo para responder, y la percepción de las consecuencias negativas
que puede acarrear la inactividad73. Por último, la guerra constituye
la dimensión militar del conflicto, y aunque puede dar lugar al fin del
conflicto, el alto coste de sus consecuencias para las partes casi siempre
la hace indeseable74. Es más, cuanto mayores sean las dimensiones del
conflicto armado y el número de Estados implicados más probabilidades
existen de que se produzca un cambio importante en la estructura de
poder internacional e, incluso en las normas de funcionamiento de las
Relaciones Internacionales. Baste recordar que el sistema internacional
siempre ha entrado en una nueva etapa histórica coincidiendo con la
finalización de un conflicto armado75. Además, los distintos modelos de
legitimidad que han existido a lo largo de la historia han tenido como
principal referente los tratados internacionales de paz que ponían fin a
los conflictos y establecían nuevas condiciones de convivencia 76.
73.BARBÉ, Esther. (2003) Relaciones Internacionales, op. cit, p. 221.
74.Singer y Small han definido la guerra internacional como «un conflicto militar librado
entidades nacionales de las cuales por lo menos una es un Estado y que, como mínimo,
produce mil bajas entre el personal militar» (SINGER, J. David y SMALL, Melvin (1972)
The Wages of War 1816-1965, Nueva York, p. 27.).
75.Sobre los distintos conceptos de poder y la relación con la estructura y las instituciones
en BARNETT, Michael y DUVALL, Raymond (2005) «Power in International Politics»,
International Organzation, Vol. 59, Nº 1, pp. 39-75.
76.Véanse, entre otros, NOLTE, Ernst (1994) La guerra civil europea, 1917-1945.
Nacionalsocialismo y Bolchevismo. México; TOYNBEE, Arnold (1963) El reajuste de
Europa. Barcelona, y RENOUVIN, Pierre (1982) Historia de las Relaciones Internacionales. Madrid.
162
inmaculada marrero rocha
Como se puso de manifiesto en las páginas que trataron los procesos
de cooperación, el conflicto, sobre todo el armado, acapara gran parte de
la actividad de los estudiosos de la disciplina, tradicionalmente por las
necesidades gubernamentales, a las que se han unido las de la sociedad
civil que se muestra incapaz de considerar como ajena la destrucción
y el sufrimiento de la ciudadanía de otros Estados y que, por tanto,
reclama mayores esfuerzos para eliminar la violencia extrema en el
marco no sólo de conflictos internacionales, sino también de conflictos
internos77. Barbé sostiene que el conflicto es una situación en la que los
actores tienen intereses incompatibles que les llevan a oponerse, bien
sea por la posesión de bienes escasos o por la realización de valores
incompatibles, llegando incluso al uso de la fuerza para alcanzar sus
objetivos78. De esta definición se extraen dos consecuencias respecto al
origen de los conflictos: la escasez de una serie de bienes, como el territorio
o los recursos energéticos, entre otros, y la incompatibilidad de valores,
que podrían ser religiosos o políticos, entre otros. Y, aunque la escasez
de bienes haya sido una constante como causa de los conflictos, lo cierto
es que a medida que la sociedad internacional ha evolucionado también
se han diversificado y modificado los bienes considerados escasos cuya
posesión puede desembocar en un conflicto. Igualmente, los valores que
defienden los actores, principalmente los Estados no siempre han sido los
mismos ni han inspirado de la misma manera su actuación en el plano
internacional. La sociedad internacional ha vivido conflictos religiosos
como la Guerra de los Treinta años que terminó con la Paz de Westfalia
de 1648 o conflictos con un alto componente ideológico-político como las
Guerras Napoleónicas o la Guerra Fría. De la misma manera, los bienes
escasos siguen siendo aquellos clásicos, como el territorio y los recursos
naturales, pero hoy en día las consecuencias locales de la degradación
medioambiental y la caducidad de muchas fuentes energéticas han engrosado las causas de los conflictos79.
77.El estudio de los conflictos constituye el eje de aproximaciones como la corriente
de la Resolución de Conflictos (Conflict Resolution) o la perspectiva de la Investigación
de la Paz (Peace Research). Véase HAMPSON, Fen Osler y MALONE, David M. (eds)
(2002) From Reaction to Conflict Prevention. Opportunities for the UN System. BoulderLondon,.
78.BARBÉ, Esther. (2003) Relaciones Internacionales, op. cit,, p. 221.
79.Sobre la incompatibilidad de objetivos (recursos, valores o posición de poder) de los
Estados y las probabilidades de conflicto, se recomienda a BARTOS, Otomar J. y WEHR,
Paul (2002) Using Conflict Theory. Cambridge, especialmente, pp. 12-50.
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
163
La utilización de la fuerza armada constituye la manifestación más
grave e intensa de un conflicto que puede haber pasado por una etapa
de crisis en la que las partes decidieron que la mejor vía para resolver
el choque de voluntades era el enfrentamiento con armas. Lo cierto es
que existen numerosos conflictos que pueden encontrarse en una etapa
de estancamiento, que no de solución, o de continuidad, pero que no han
dado lugar a considerar el uso de la fuerza armada como vía de solución.
En estos casos, la vía de la negociación y de la cooperación constituye
la principal senda para gestionar el conflicto. Sin embargo, cuando se
trata de un conflicto armado, la cooperación claramente ha fracasado
para resolver la contraposición de voluntades por lo que es necesario
desarrollar a nivel teórico cuáles fueron las causas o los factores que
llevaron al conflicto de la etapa de crisis a la lucha armada 80.
Smith ha desarrollado un análisis sobre las causas de los conflictos
acotando temporalmente su estudio desde la etapa de la posguerra hasta los primeros años posteriores al fin de la Guerra Fría, llegando a la
conclusión de que existen muy pocas condiciones necesarias para la
guerra, pero muchas condiciones suficientes, de las cuales sólo algunas
se aplican a tal o cual conflicto concreto. La guerra es posible simplemente por la existencia de armas para combatir y una disputa entre dos
o más partes. Sin embargo, la cuestión de la probabilidad de la guerra
es mucho más compleja 81. Sobre todo, teniendo en cuenta que la mayor
parte de los conflictos armados actuales son conflictos internos.
80. GARDNER, Anne Marie (2002) «Diagnosing Conflict: What Do We Know?», en
HAMPSON, Fen Osler y Malone, David M., From Reaction To Conflict Prevention.
Boulder-London, pp. 15-40.
81.El total anual global de conflictos armados aumentó fuertemente a principios de los
años 90, de 56 en 1990 (y 47 en 1989) a 68 en 1992. En esa época el optimismo inicial
producido por el fin de la Guerra Fría fue suplantado por un nuevo pesimismo, como reacción ante la aparentemente imparable nueva oleada de conflictos en la era de la posguerra
fría. Sin embargo, posteriormente el número de conflictos armados se fue estabilizando e
incluso, más tarde, disminuyó. El total de 118 guerras en el período 1990-1999 se desglosa
de la siguiente manera: 100 son principalmente guerras civiles; 2 son esencialmente guerras
civiles; 5 son guerras de independencia; 6 son guerras interestatales; y 1 es guerra transnacional. El autor afirma que son los nuevos conflictos violentos en Europa (incluyendo a
Rusia, Turquía y el Cáucaso) los que explican los dos tercios del aumento en la incidencia
anual de guerras durante los primeros años de la década de los 90; en aquel entonces, esa
región era una de las más violentas del mundo. Igualmente, el declive del número anual de
conflictos armados después de 1992 también se debió en gran medida a cambios ocurridos
164
inmaculada marrero rocha
A pesar de que los conflictos internos fueron más frecuentes que los
conflictos internacionales desde 1945, es cierto que a partir del final de la
Guerra Fría es cuando empiezan a tener mayor relevancia internacional. Esto
se debe, en primer lugar, al hecho de que la información de lo que ocurre
en los distintos Estados fluye con mayor facilidad y también las reacciones
contra la violencia. En segundo lugar, la interdependencia en un mundo
global ha provocado que las consecuencias de los conflictos armados se
dejen cada vez más sentir en el ámbito de Estados que no participan en los
mismos. Situaciones tales como migraciones masivas y olas de refugiados,
violaciones de derechos fundamentales o las consecuencias materiales y
humanas de la participación por parte de las fuerzas armadas de un Estado
en la gestión del conflicto interno constituyen elementos que aumentan la
atención de los conflictos internos y las probabilidades de que se conviertan
en un asunto internacional. Finalmente, son cada vez más las organizaciones
internacionales y los Estados que participan en la gestión de conflictos
internos utilizando estrategias internacionales82. Todo esto ha favorecido la
inclusión de los conflictos internos en el análisis de causas de los conflictos,
también, por que los conflictos que pueden considerarse internacionales, en
los que al menos estén implicados dos Estados o un Estado y otra entidad
nacional distinta de un Estado, son ya una minoría83.
en Europa, hasta el bajón particularmente pronunciado entre 1997 y 1998. El aumento de
conflictos violentos en Europa estuvo, por su parte, muy concentrado en las regiones de los
Balcanes y del Cáucaso, en el marco del proceso de desintegración de Yugoslavia y de la
Unión Soviética. El hecho de que aquel estallido de comienzos de los años 90 ya se haya
calmado sugiere que la proliferación de guerras en Europa en esa época, contrariamente a lo
que muchos comentaristas temían, no inauguraba una nueva era de conflictos violentos en el
continente. En realidad, dichos conflictos eran los síntomas trágicos y violentos del reajuste
social, económico y político tras el colapso de los sistemas de poder en Yugoslavia y en la
Unión Soviética. A medida que dichos ajustes se iban asimilando, tanto a escala nacional
como internacional, sus consecuencias afortunadamente se tornaban menos dramáticas y
menos violentas. (SMITH, Dan (2000) «Tendencias y causas del conflicto armado», en
Berghof Handbook for Conflict Transformation, Berghof Research Center for Constructive
Conflict Management. Dirección URL: http://www.berghof-handbook.net, pp. 1-4 y 5).
82. HAMPSON, Fen Osler. «Preventive Diplomacy at the United Nations and Beyond»,
From Reaction to Conflict Prevention. Opportunities for the UN System, op. cit., pp. 139158 y ANDERSON, Mary B. (2000) «Experience with Impact Assessment: Can We Know
What Good We Do?», en Berghof Handbook for Conflict Transformation, Berghof Research
Center for Constructive Conflict Management.
83.De los 118 conflictos armados ocurridos entre 1990 y finales de 1999, diez pueden
definirse estrictamente como conflictos interestatales. Cinco de los conflictos armados
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
165
Actualmente, a las causas de conflicto armado tradicionales, la lucha
por un recurso escaso o los valores contrapuestos, hay que añadir otras
causas profundas que explican la aparición de un conflicto interno que
puede devenir en la lucha armada e internacionalizarse, cuando afecte
a otros Estados o entidades nacionales no participantes o cuando es
objeto de una intervención política, económica o, incluso militar, por
parte de otros Estados u organizaciones internacionales. Esas causas
profundas son, según Smith, las condiciones de pobreza económica; los
sistemas políticos represivos; la degradación de recursos renovables (en
particular, la erosión de suelos, la deforestación y la escasez de agua); y
las políticas basadas en la diversidad étnica 84. Ahora bien, la existencia
de este tipo de condiciones en las sociedades estatales no desemboca
siempre en un conflicto armado, por tanto habría que pensar que existen
otras causas desencadenantes que tienen que ver, en primer lugar, con
la relación que se produzca entre las distintas causas y, especialmente,
pueden definirse estrictamente como «guerras de independencia», aun cuando los rebeldes
en muchos otros conflictos bélicos también gustan de definirse así. Cien de las guerras
eran principal o exclusivamente conflictos internos. Smith pone los siguientes ejemplos:
dos guerras que no se incluyeron en el total de cien, en 1999 y 2000, eran asuntos exclusivamente internos a Etiopía en casi todos sus aspectos, salvo que la mayoría de los
combates se produjeron en el territorio de Somalia, su vecino. Mientras que la guerra en
la República Democrática del Congo (antigua Zaire) entre 1998 y 2000, forma una categoría especial de tipo transnacional. Se trataba, parcialmente, de una guerra civil sobre el
mantenimiento o no en el poder del presidente Laurent Kabila, pero también parcialmente
era una guerra internacional sobre poder e influencia regionales. Angola, Chad, Namibia,
Sudán y Zimbawbe se aliaron con las tropas del presidente Kabila, mientras que Ruanda
y Uganda lucharon contra ellos y, en el 2000, también entre sí (SMITH, Dan. «Tendencias
y causas del conflicto armado», loc. cit., p. 1).
84.Según SMITH se entiende que se produce un conflicto étnico cuando en la disputa,
no sólo participan grupos étnicos diferentes, sino que dicha diferencia étnica es de por sí
crucial para el conflicto. Ello significa que la diferencia étnica, en sí, no constituye una
causa de conflicto, ya que son muchos Estados en el que conviven diferentes etnias sin
que se haya producido conflicto. La definición de etnia es un tema muy controvertido, ya
que se utilizan elementos religiosos, raciales, culturales y lingüísticos para identificarlas.
Pero, la construcción de una identidad étnica particular no es tanto la combinación de
experiencias históricas, mitos y creencias religiosas compartidas como tales; estos factores sólo se tornan decisivos cuando existe una percepción común de que dichos factores
distinguen significativamente a los miembros de un grupo de los de otros grupos. Dos
factores que pueden fomentar este tipo de percepción compartida son las experiencias
de discriminación (comparado a los otros grupos) y la movilización política deliberada
en defensa de los supuestos intereses del grupo (Ibid., p. 7).
166
inmaculada marrero rocha
con la existencia de una serie de factores desencadenantes del conflicto
que hagan que los factores de fondo den lugar o no a un conflicto armado85. En este sentido Dessler ha puesto de manifiesto cómo la guerra
es un asunto en el que los decisores políticos son los que interpretan
los acontecimientos y la necesidad de utilizar la fuerza. Por tanto, las
causas de fondo sólo conducen a los acontecimientos hacia la guerra a
través de la política y la explicación de sus causas debe abarcar tanto
las causas estructurales como los factores situados en la esfera de las
decisiones tomadas por protagonistas políticos, por lo que una explicación pormenorizada de las causas del conflicto armado debe combinar
ambos niveles.
Por ello, con gran acierto Dessler analiza, en un primer nivel, las
causas de fondo, que son fundamentalmente las diferencias de carácter
político, social, económico o nacional entre distintos grupos dentro de
un mismo Estado, lo que implica normalmente que se excluya de la
toma de decisiones a ciertos grupos para favorecer a otros y que además se mantengan o profundicen las diferencias económicas y sociales
entre diversos sectores de la población86. El segundo nivel de análisis
propuesto por Dessler y revisado por Smith es el de las estrategias de
movilización, que abarca tanto los objetivos de los principales protagonistas políticos como la manera de perseguirlos. Aquí el análisis se centra
en la estrategia utilizada por el político para hacer ver y denunciar las
causas profundas87. Por ello, resulta necesario poner de manifiesto cuál
ha sido la conceptualización de los problemas por parte de los políticos
y la forma en la que los han presentado a la población. El tercer nivel
de análisis es el de los factores desencadenantes que son los que determinan el momento temporal del inicio del conflicto armado. Aunque este
85.LAKE ha realizado un interesante trabajo sobre las causas de conflictos internos,
especialmente por lo que se refiere al papel que desempeñan las posiciones extremistas
de los representantes de las facciones enfrentadas (LAKE, David (2003) International
Relations Theory and Internal Conflict, International Studies Review, Vol. 5, Nº 4, pp.
81-90).
86.DESSLER, David (1994) «How to Sort Causes in the Study of Enviromental Change
and Violent Conflict», en GRAEDER, Nina y SMITH, Dan. Enviroment, Poverty, Conflict.
Oslo, pp. 24 y ss.
87.Sobre esta cuestión, Little y Silber han analizado la estrategia de movilización nacionalista desarrollada por Milosevic y el inicio de la guerra de los Balcanes (LITTLE,
Alan y SILBER, Laura (1995) Yugoslavia: Death of a Nation. Nueva York).
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
167
nivel de análisis no nos permite averiguar por qué comenzó un conflicto,
sí que arroja luz sobre lo que ocurriese en un determinado momento.
Normalmente, se trata de acontecimientos concretos o acciones que un
individuo o un grupo reducido llevan a cabo y que dan lugar a que el
resto se convenza de que el uso de la violencia es el mejor recurso.
Por último, también existen elemento catalizadores, que son factores
que afectan a la intensidad y la duración del conflicto. Aquí el análisis
se circunscribe al cambio en el equilibrio de las fuerzas de las partes
en conflicto como consecuencia de una intervención directa o indirecta
exterior (de un Estado, organización internacional o fuerza multilateral),
los condicionantes naturales que pueden desequilibrar las fuerzas, como
las características del terreno, o el clima, los condicionantes materiales,
como la disponibilidad de armas, o elementos menos concretos pero
igualmente importantes, como las opiniones culturales sobre cómo
conducir una guerra.
Otro de los elementos de las relaciones conflictuales que también ha
despertado un interés importante entre los estudiosos de las relaciones
internaciones son las causas de la continuidad de los conflictos antiguos
que a escala global persisten. En primer lugar, la diferencia entre conflictos «dirimidos» y «suspendidos» es fundamental para comprender
el problema del conflicto armado hoy día. Se refieren a guerras que se
reanudan no sólo tras haberse firmado los alto el fuego, sino incluso
después de haberse celebrado acuerdos de paz. En los últimos diez
años se pueden incluir en esta categoría de guerras que han vuelto a
comenzar, incluso después de haberse firmado alto el fuego o acuerdos
de paz, los casos de Angola, Burundi, Camboya, Chechenia, Croacia, la
República Democrática del Congo, Eritrea y Etiopía, Kosovo, Liberia,
Filipinas, Ruanda, Sierra Leona, y Sri Lanka. A menudo la reanudación
de hostilidades es más feroz y destructora que antes, y casi siempre con
un altísimo coste entre la población civil. Los motivos de reanudación
de una guerra son múltiples pero pueden agruparse en cuatro categorías:
a) la ausencia de sinceridad de una o ambas partes (el caso del RUF
Frente Unido Revolucionario de Sierra Leona, por ejemplo, al que no se
le puede tener confianza a la hora de acatar acuerdos); b) La desilusión
de una o ambas partes. Para observadores externos, este caso puede
parecer igual al anterior, es decir, la insinceridad; c) los desacuerdos
internos o incluso fragmentación en el seno de uno o ambos bandos y
d) la persistencia de las causas subyacentes del conflicto armado. La
experiencia en estos casos claramente indica que si no se tratan las raíces
168
inmaculada marrero rocha
profundas del conflicto, los esfuerzos de reconstrucción están condenados
a ser simplemente cosméticos88.
La evolución de los marcos teóricos que analizan la naturaleza de
los conflictos ha dado lugar a explicaciones mucho más complejas que
superan un tipo de análisis fundamentalmente basado en el examen de
recursos escasos que provocan ambiciones incompatibles y, también, el
estudio de valores contradictorios que desembocan en conflicto 89. Sin
embargo, las aportaciones de autores como Smith y Dessler, desde una
perspectiva constructivista, ponen de manifiesto que las causas profundas
de los conflictos no desencadenan las mismas consecuencias, sino que
son los individuos que acaparan la esfera de decisión los que construyen
la situación de lucha armada a partir de la instrumentación de las causas,
y que cuando desde la percepción de los decisores se desarrolla en una
estrategia de movilización efectiva, sólo es necesario que se produzca el
acontecimiento adecuado, que puede ser casual o provocado, para que
se desencadene el conflicto armado90.
4. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES
La complejidad de la Sociedad Internacional actual es producto de
la evolución de su entramado relacional. La internacionalización de la
vida política, económica, social y cultural, el incremento del número
de actores de las Relaciones Internacionales, el aumento del espacio
88.Por ejemplo, la mayoría de los observadores estiman que, cinco años después del
Acuerdo de Dayton para acabar la guerra en Bosnia-Herzegovina, existe un gran riesgo de
reanudación de las hostilidades si se retirasen las fuerzas internacionales de mantenimiento
de la paz (En SMITH, Dan. «Tendencias y causas del conflicto armado», loc. cit., p. 5).
89.En este sentido, la tesis de Huntington sólo podría desembocar en un verdadero
conflicto, siempre que el enfrentamiento entre los valores y principios de las distintas
civilizaciones se desarrollase a través de una estrategia de movilización por las elites que
representan esas distintas civilizaciones y también que se diese una serie de acontecimientos
puntuales que desencadenase el conflicto armado (HUNTINGTON, Sammuel (1997) El
choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Barcelona).
90.El análisis de los conflictos militares a través de una perspectiva constructivista da
al traste con las concepciones clásicas de la guerra como la de Clausewitz, que identificó
la guerra como fenómeno de naturaleza política que refleja las condiciones económicas,
tecnológicas e intelectuales de cada época (CLAUSEWITZ, Karl (1982) De la guerra.
Barcelona, pp. 321 y ss.).
los procesos de cooperaciÓn y conflicto...
169
físico en el que tienen lugar procesos con dimensión internacional o la
aparición de nuevos riesgos para la seguridad internacional hacen que
resulte más complicado identificar, analizar y gestionar las situaciones
de cooperación y conflicto. Especialmente, cuando a muchos de los
actores involucrados o afectados por este tipo de procesos —Estados,
instituciones y organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, opinión pública o personalidades del ámbito social, político
y cultural, entre otros—, se les discuten sus competencias y legitimidad
para participar en su gestión o solución. En este contexto, los Estados,
como los actores y sujetos originarios de las Relaciones Internacionales,
se resisten a perder protagonismo a favor de otros nuevos actores de
legitimidad discutida, como el crimen internacional organizado o los
grupos terroristas internacionales, o actores cuya autonomía se pone
frecuentemente en entredicho, como las regiones o municipios, y que
quieren hacer valer sus ideas e intereses o influenciar las relaciones de
cooperación o conflicto.
El panorama anteriormente expuesto dota de una complejidad * sin
precedentes a las Relaciones Internacionales, aunque buena parte de los
procesos de cooperación y conflicto pasan desapercibidos para la opinión
pública internacional porque sus protagonistas no son los actores más
relevantes, o porque los intereses en juego y las consecuencias para la
estructura de poder internacional no son lo suficientemente impactantes.
De hecho, los grandes conflictos armados, las rondas de negociación
multilaterales y las conferencias internacionales que terminan con la
conclusión de un tratado de derecho internacional siguen siendo los
aspectos que mayor tratamiento mediático y académico reciben. Esta
situación ha provocado una triple consecuencia. La primera es que
cada vez sean menos los estudios o ensayos en los que se aborde la
cooperación y el conflicto a través de un marco de comprensión global
y asumiendo los riesgos derivados de teorizar sobre ámbitos tan que
admiten tantas discusiones e interpretaciones por las distintas escuelas
de pensamiento que se enmarcan dentro de esta disciplina. Otra consecuencia ha sido la renuncia a construir una teoría de la Relaciones
Internacionales que aborde la naturaleza de los procesos por parte de las
corrientes teóricas anti-racionalistas o reflectivistas provenientes de del
constructivismo, la teoría crítica, post-modernismo y feminismo, entre
N. E. Véase el capítulo «Pax Orbis. Complejidad e imperfección de la Paz».
*.
170
inmaculada marrero rocha
otros, que comparten su desconfianza ante la posibilidad de llegar a un
conocimiento científico sobre las características de la política mundial,
ya que la realidad internacional es un fenómeno socialmente construido.
La tercera consecuencia de que los procesos internacionales sean cada
vez más complejos e inabarcables es la tendencia a la especialización
radical, volcada en el análisis de categorías concretas de relaciones de
cooperación y conflicto, en procesos con participación de una tipología
concreta de actores, o el estudio de procesos que tienen lugar en ámbitos
regionales concretos.