Imposición de multas coercitivas. - Síndic de Greuges. Comunitat

"Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos (...)". Art. 1 de la Declaración Universal de los DD HH
"Tots els éssers humans naixen lliures i iguals en dignitat i drets (...)". Art. 1 de la Declaració Universal dels DD HH
SÍNDIC DE GREUGES DE LA COMUNITAT VALENCIANA
08/10/2012
58344
Ayuntamiento de La Vila Joiosa
Sr. Alcalde-Presidente
C/ Major, 14
VILLAJOYOSA - 03570 (Alicante)
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Ref. Queja nº 1209572
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Asunto: Imposición de multas coercitivas.
Sr. Alcalde-Presidente:
Se recibió en esta Institución escrito firmado por D. (...), con domicilio en (...),
que quedó registrado con el número arriba indicado.
Sustancialmente “manifestaba que con fecha 25/03/2009 le fue notificado Decreto
de fecha 13/03/2009 del Ayuntamiento de la Vila Joiosa, por el que se desestima
el recurso de reposición interpuesto el 29/12/2008 contra el decreto núm. 3940 de
fecha 05/11/2008 por el que se ordena al autor de la queja y a (...), en “calidad de
propietarios del inmueble sito en la (...) las actuaciones de presentar proyecto
técnico que subsane las deficiencias descritas en el informe de inspección técnica de
edificios...”; cuyo incumplimiento supondrá la imposición de multas coercitivas
por valor máximo de 12.000 euros.”
Que puso de manifiesto en diversas ocasiones, ante el Ayuntamiento, que no era
propietario de la vivienda que estaba en mal estado, sita en C/ (...), finca registral
Núm. 23908, y con referencia catastral núm. 1458914YH4615NG0G1PH; que
aunque se trata de un único inmueble estructuralmente hablando, tiene dos
viviendas, las cuales comparten la misma escalera de acceso; viviendas que
pertenecen a dos propietarios distintos; por lo tanto no le era posible efectuar los
informes requeridos por el Ayuntamiento, porque no podía acceder a la otra
vivienda, o facilitar su acceso al técnico que se contratara a los efectos; tal es así
que el propio Ayuntamiento tuvo que solicitar autorización para acceder a la
vivienda mencionada al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante.
En el Decreto núm. 1075 de fecha 13/03/2009 y en el Decreto núm. 2820 de fecha
28/06/2011 el Ayuntamiento impuso al autor de la queja y a (...) (anterior
propietario de la vivienda en mal estado) la primera y segunda multa coercitiva
por un importe de 1.200,00 euros cada una, correspondiéndole, según el
C/. Pascual Blasco, 1
03001 ALACANT. Tels. 900 21 09 70 / 965 93 75 00. Fax 965 93 75 54
http://www.elsindic.com/
Ayuntamiento el 50%, el cual fue abonado, en periodo voluntario, con fecha
27/04/2009 y 18/08/2011, a pesar de no ser el propietario de la vivienda en mal
estado ni el obligado al pago; por cuanto de no hacerlo le hubiere sido reclamado
por el procedimiento de apremio.
Que las obras de rehabilitación del inmueble sito en C/ (...), están en la actualidad
correctamente finalizadas, cuyo coste ha sido sufragado por cuenta y cargo del
autor de la queja, aún no siendo el obligado a ello, ya que de no llevarlo a cabo, el
Ayuntamiento de la Vila Joiosa hubiera continuado con la imposición de las
multas coercitivas hasta el valor máximo de 12,000 euros; multas que hasta la
fecha han sido abonadas tan sólo por el autor de la queja y no por el responsable
de ello, el propietario de la vivienda sita en C/ (...).
Que con fecha 12/01/2012 el autor de la queja presentó escrito ante el
Ayuntamiento de la Vila Joiosa solicitando la devolución de las multas coercitivas
ingresadas en el EXP: OE 15-08, por importe de 1.200,00 euros y de la fianza, por
importe de 300,51 euros; en total 1.500,51 euros, pero ante ello el Ayuntamiento
ha resuelto su inadmisión, por entender que si no debía satisfacer las multas
coercitivas impuestas debía haber recurrido las mismas en vía contencíosoadministrativo y al no recurrirlas consintió que deviniera firmes, lo que contradice
su posterior oposición; esta interpretación considera el autor de la queja “conculca
el sentido y finalidad de las multas coercitivas, amén de suponer una confiscación
de un ingreso de forma indebida pues no cabe otorgar a las mismas carácter
sancionador.”
Considerando que la queja reunía los requisitos establecidos en los artículos 12 y
17 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, del Síndic de Greuges, fue admitida a
trámite, dándose traslado de la misma a Vd. de conformidad con lo determinado
en el artículo 18.1 de la citada Ley.
Con el objeto de contrastar las alegaciones formuladas por la persona interesada,
le requerimos para que en el plazo máximo de 15 días nos remitiera información
suficiente sobre la realidad de las mismas y demás circunstancias concurrentes en
el presente supuesto.
El Ayuntamiento de la Vila Joiosa en fecha 7 de junio de 2012 nos remite copia
del decreto dictado en fecha 2 de febrero de 2012 de inadmisión de la solicitud
devolución importe multas coercitivas impuestas por el incumplimiento de la
orden de conservación de inmuebles sito en C/ (...).
Recibido el informe, le dimos traslado del mismo a la promotora de la queja al
objeto de que, si lo consideraba oportuno, presentase escrito de alegaciones, como
así hizo, ratificando íntegramente su escrito inicial.
Llegados a este punto, y tras la detenida lectura del escrito inicial de queja, del
informe remitido por la Administración y de las alegaciones presentadas por el
ciudadano, procedemos a resolver la presente queja con los datos obrantes en el
expediente.
Pudiendo no ser la actuación descrita lo suficientemente respetuosa con los
derechos del promotor de la queja, le ruego que considere los argumentos que,
como fundamento de la recomendación con la que concluimos, a continuación le
expongo.
Para dar respuesta a las concretas cuestiones planteadas, hemos de partir de la
configuración previa desde el punto de vista dogmático de las multas coercitivas.
Así pasamos a analizar la naturaleza jurídica de las multas coercitivas tanto desde
el punto de vista material como medio de ejecución de actos administrativos,
como desde el punto de vista fiscal en cuanto ingreso de derecho público.
I.- Naturaleza material: medio de ejecución de actos administrativos.
Podemos definir las multas coercitivas como un instrumento jurídico que se
inscribe dentro de la potestad de autotutela de los actos administrativos como un
medio de ejecución forzosa, en virtud del cual, las Administraciones Públicas
pretenden garantizar la efectividad o eficacia de los actos y vencer la resistencia de
los particulares para su cumplimiento a través de una medida de constreñimiento
económico.
Doctrina y la Jurisprudencia han diferenciado las multas coercitivas de otra figura
jurídica como es la potestad sancionadora. Según la Sentencia del TC, de 14 de
diciembre de 2006, mediante las multas coercitivas: “no se castiga una conducta
realizada porque sea antijurídica, sino que se constriñe a la realización de una
prestación o al cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por
el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna
conminación o apercibimiento.”
Por tanto, mientras que el objeto propio de la potestad sancionadora es imponer
sanciones con la intención de reprimir conductas que se consideren
administrativamente ilícitas, la multa coercitiva es un instrumento jurídico -que
independiente de que la actuación del obligado pueda constituir un ilícito a
concretar en el ámbito de un procedimiento sancionador- pretende anticipar la
finalización de la actuación ilícita que supone el incumplimiento del contenido de
la Resolución notificada.
La regulación básica de este medio de ejecución se regula con carácter general en
el art. 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al
determinar que:
“1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas
determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo
que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la
persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse
con tal carácter y compatible con ellas”.
Por tanto el régimen jurídico que define de las multas coercitivas puede
concretarse en los siguientes elementos:
i) Se requiere una específica previsión legal, sin que pueda considerarse como tal
la previsión contenida en el art. 21.1.k) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, -LRBRL- (actual art. 21.1.n))
respecto a la competencia del Alcalde para sancionar las faltas de
desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales.
ii) En este sentido, la Sentencia del TSJ Madrid de 7 de diciembre de 1999,
declara que dicho titulo competencial no constituye habilitación legal para
imponer una multa coercitiva “pues tanto el art. 8.3 de la ley especial de
Madrid (Decreto 1674/1963, de 11 de julio) y Disp. Adic. 6ª de la Ley 7/1985,
de 2 de abril como el art. 21.1 k) de esta última ley no proporcionan esa
pretendida base legal, dado que no cuentan con el mencionado fin que
persigue toda multa coercitiva de constreñir al destinatario frente a su
comportamiento obstativo. Y ese fin de estímulo que persigue la multa
coercitiva se contradice con el que persiguen los preceptos antes indicados,
en cuanto que responden al fin de garantizar el respeto a la autoridad del
Alcalde, al que se otorga la mencionada potestad y que por poder afectar a
derechos de los particulares no puede ser objeto de interpretación extensiva.
En consecuencia, ese fin de estímulo y ejecución forzosa que caracterizan la
multa coercitiva, no existe en los arts. 8.3 de la Ley de Madrid y 21.1 k) de la
Ley 7/1985.” En el mismo sentido, Sentencia del TSJ Madrid de 19 mayo
2000 y la Sentencia del TSJ Castilla-León (sede Burgos) de 18 diciembre
2000.
iii)
Derivado de su naturaleza jurídica, se requiere la existencia de un acto
administrativo a ejecutar que haya sido notificado al particular, con carácter
previo a poder imponer la multa.
iv)
Ese acto debe concretar la cuantía a imponer e, igualmente derivado de su
naturaleza jurídica, la forma y plazo fijado para el cumplimiento del acto
administrativo, (como medida de constreñimiento económico tendente a
obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del
acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa, mediando la oportuna
conminación o apercibimiento).
II.- Naturaleza fiscal: Ingreso de derecho público.
En cuanto a la calificación de este derecho de la Hacienda Local, debemos señalar
que se trata de ingresos de derecho público, de acuerdo con la definición contenida
en el art. 5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP-.
Son derechos de naturaleza pública los tributos y los demás derechos de contenido
económico cuya titularidad corresponde a la Administración y que deriven del
ejercicio de potestades administrativas.
En cuanto a la regulación normativa de estos ingresos, el art. 10 LGP determina
que “sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de
naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se
efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos
correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en
la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de
Recaudación”.
En este sentido, el art. 2.2 del RDL 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, igualmente
establece que “para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como
ingresos de derecho público, tales como prestaciones patrimoniales de carácter
público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, debe
percibir la hacienda de las entidades locales de conformidad con lo previsto en el
apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas
legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los
procedimientos administrativos correspondientes”.
Por tanto, en la medida que dicho multa coercitiva constituye un derecho de
contenido económico y que deriva de la potestad de autotutela ejecutiva de un acto
que a su vez se fundamenta en la potestad urbanística de la Entidad local,
constituye un derecho de ingreso público, cuya regulación vendrá determinada por
la regulación específica, y en su defecto por lo previsto el RD 939/2005, de 29 de
julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.
III.- Obligado al pago de la multa coercitiva:
A partir de este análisis ya podemos responder a la cuestión de cuál será el
destinatario de las multas, afirmando que ha de ser el mismo al que se le considera
interesado y por tanto obligado en la Resolución por la que se ordena la ejecución
de demolición de inmueble que ha sido declarado en ruina.
Recordemos lo que hemos señalado más arriba (“ii. derivado de su naturaleza
jurídica, se requiere la existencia de un acto administrativo a ejecutar que haya
sido notificado al particular, con carácter previo a poder imponer la multa”
-como medida de constreñimiento económico tendente a obtener la acomodación
de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la
decisión administrativa previa, mediando la oportuna conminación o
apercibimiento-).
A estos efectos, el art. 93 LRJPAC, considera necesaria la existencia del título
jurídico válidamente conformado por órgano competente y siguiendo el
correspondiente expediente administrativo para intervenir y la obligación de
habérselo notificado al particular interesado:
“1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de
ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que
previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico.
2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará
obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa”.
Por tanto, a estos efectos no será la normativa fiscal, singularmente la Ley
58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, -LGT- o el RGR la que
determinan el elemento subjetivo, el obligado al pago sino la normativa legal que
regula el procedimiento o la potestad que cuya Resolución se pretende ejecutar.
Así pues, ha de estarse al Artículo 206 de la LUV (Deber de conservación y
rehabilitación), el cual establece que “Los propietarios de terrenos,
construcciones y edificios deberán mantenerlos en condiciones de seguridad,
salubridad, ornato público y decoro, realizando los trabajos y obras precisas
para conservar o rehabilitar en ellos las condiciones imprescindibles de
habitabilidad o uso efectivo que permitirían obtener la licencia administrativa de
ocupación para el destino que les sea propio. Será exigible este deber aun cuando
no hubiere normas específicamente aplicables sobre protección del medio
ambiente, patrimonios arquitectónicos y arqueológicos o sobre rehabilitación
urbana. Si las hubiere, se cumplirá con total respeto a las mismas.” Y el articulo
Artículo 212. (Órdenes de ejecución de obras de conservación y de obras de
intervención) dispone que:
“1. Los ayuntamientos deben dictar órdenes de ejecución de obras de reparación,
conservación y rehabilitación de edificios deteriorados o en condiciones
deficientes para su utilización efectiva. También los órganos de La Generalitat
competentes en materia de patrimonio cultural inmueble podrán, oído el
Ayuntamiento, dictar dichas órdenes respecto a edificios catalogados. Las
órdenes de ejecución pueden conminar, asimismo, a la limpieza, vallado, retirada
de carteles u otros elementos impropios del inmueble.
2. Dentro del plazo señalado en la orden de ejecución el propietario afectado
debe solicitar las ayudas económicas a las que justifique tener derecho y puede
pedir la licencia de demolición, salvo que el edificio esté catalogado. También
puede proponer alternativas técnicas para las obras o solicitar razonadamente
una prórroga en su ejecución. 3. El incumplimiento injustificado de la orden
faculta a la administración para adoptar una de estas medidas:
a) Ejecución subsidiaria a costa del obligado hasta el límite del deber de
conservación.
b) Imposición de hasta diez multas coercitivas con periodicidad mínima mensual,
por valor máximo de un décimo del coste estimado de las obras ordenadas. El
importe de las multas coercitivas se destinará preferentemente a cubrir los gastos
que genere la ejecución subsidiaria de la orden incumplida, y se impondrán con
independencia de las sanciones que corresponda por la infracción o infracciones
cometidas.”
La norma competente para definir el sujeto destinatario u obligado al pago de la
multa coercitiva que pudiera imponer la administración determina que éste no
puede ser seleccionado o elegido libremente y de forma indiscriminada por la
administración, sino que el elemento subjetivo, el obligado al pago, viene
configurado legalmente, y como hemos visto en el supuesto que nos ocupa el
obligado no es cualquier interesado sino el propietario del inmueble.
IV.- Legitimados al pago de la multa coercitiva
En relación a la cuestión de si puede hacer efectivo el pago cualquiera de los
posibles herederos, se ha de estar a lo previsto en el art. 33.1 RGR en virtud del
cual, el pago podrá efectuarse por “cualquier persona, tenga o no interés en el
cumplimiento de la obligación, ya lo conozca y lo apruebe, ya lo ignore el
obligado al pago. El tercero que pague la deuda no estará legitimado para
ejercitar ante la Administración los derechos que corresponden al obligado al
pago”.
V.- Procedencia de la devolución de la cantidad satisfecha en concepto de multa
coercitiva.
Como hemos visto, el propósito de las multas coercitivas es obtener la
acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo
dispuesto en una decisión administrativa, en sus términos y, además, «en el plazo»
indicado. No se puede entender que la ejecución tardía o fuera del plazo
concedido de derecho al ciudadano a la anulación (o devolución, en su caso) de las
multas coercitivas impuestas antes de que diera debido cumplimiento a lo
ordenado, por varias razones.
En primer lugar, porque se desnaturalizaría este medio de ejecución forzosa hasta
convertirlo en una suerte de afianzamiento» por el aplazamiento del cumplimiento
de lo ordenado: el sujeto obligado, sabedor de que el ingreso de las multas
coercitivas le sería reintegrado cuando realizara lo que se le ordenó, se permitiría
dilatar el cumplimiento, a su capricho y sin consecuencia alguna. Esta no es, de
ninguna manera, la finalidad de las multas coercitivas; ni se puede aceptar que el
cumplimiento de los actos administrativos pueda quedar impunemente al arbitrio
de los destinatarios de los mismos.
En segundo lugar, porque la posibilidad de reintegro de las multas coercitivas
cuando se produzca el cumplimiento tardío no se contempla en la legislación
administrativa común ni en la ley urbanística valenciana.
En tercer lugar, cabe hacer un paralelismo con otro medio de ejecución forzosa, el
apremio sobre el patrimonio, para la ejecutividad de las obligaciones pecuniarias
(procedimiento de apremio), en el que de ninguna manera se contempla -ni a nadie
se le ocurriría exigir- la devolución del recargo de apremio cuando el deudor
ingrese la deuda una vez transcurrido el periodo voluntario. Analógicamente,
tampoco cabría la devolución de las multas coercitivas impuestas cuando se
cumpla lo ordenado fuera del plazo establecido.
Por último, pero no menos importante, si las multas coercitivas se anularan (y se
devolviera su importe, en caso de haber sido satisfechas) cuando se cumpliera lo
ordenado fuera del plazo concedido para ello, se privaría a este medio de
ejecución forzosa de la fuerza que le es esencial, pues el incumplimiento de lo que
se ordenó en el plazo conferido no tendría, a la postre, consecuencias prácticas y,
por tanto, carecería de virtualidad compulsiva alguna. Puesto que la propia esencia
de las multas coercitivas impide siquiera considerar la posibilidad de devolución
en caso de cumplimiento tardío.
Tras lo expuesto constatado y acreditado que el promotor de la queja que no era
el propietario de la vivienda en mal estado sita en C/ (...) de la Vila Joiosa, finca
registral n° 23908, circunstancia que se puso de manifiesto en diversas ocasiones
ante el Ayuntamiento de la Vila Joiosa; que el propietario actual de la vivienda es la
Caja de Ahorros del Mediterráneo, antes de (...); por tanto, en modo alguno puede
considerase al promotor de la queja como sujeto pasivo obligado al pago de la multa
coercitiva girada por esa administración municipal, por cuanto como hemos
indicado es la norma competente la que define el sujeto destinatario u obligado al
pago de la multa coercitiva que pudiera imponer la administración y éste no
puede ser seleccionado o elegido libremente y de forma indiscriminada por la
administración, sino que el elemento subjetivo, el obligado al pago, viene
configurado legalmente y, como hemos visto en el supuesto que nos ocupa, el
obligado no es cualquier interesado sino el propietario del inmueble, según
establece la LUV.
En virtud de todo cuanto antecede, y atendiendo a las consideraciones expuestas
en punto a la defensa y efectividad de los derechos y libertades comprendidos en
los Títulos I de la Constitución (art. 47) y del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Valenciana (art. 16), de conformidad con lo dispuesto en el art. 29.1
de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, reguladora de esta Institución, estimamos
oportuno RECOMENDAR al Ayuntamiento de la Vila Joiosa que proceda a
devolver el importe de la multa coercitiva indebidamente girado al promotor de la
queja y satisfecha por éste, al no ser éste el propietario del inmueble y por ende el
sujeto obligado al pago de la misma.
Lo que se le comunica para que, en el plazo máximo de un mes, nos informe si
acepta esta recomendación o, en su caso, nos ponga de manifiesto las razones que
estime para no aceptarla, y ello, de acuerdo con lo prevenido en el art. 29 de la
Ley 11/1988, reguladora de esta Institución.
Para su conocimiento, le hago saber, igualmente, que, a partir de la semana
siguiente a la fecha en la que se ha dictado la presente resolución, ésta se insertará
en la página web de la Institución.
Agradeciendo por anticipado la remisión del preceptivo informe, le saluda
atentamente.
Atentamente le saluda,
José Cholbi Diego
Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana