Alcance y ubicación del título competencial tutela financiera s

E
ALCANCE Y UBICACIÓN DEL TÍTULO COMPETENCIAL TUTELA FINANCIERA
SOBRE LOS MUNICIPIOS
JOSÉ Mª ENDEMAÑO AROSTEGI (*)
I. EL CONCEPTO DE TUTELA FINANCIERA
n el Derecho Administrativo, se entiende por
tutela la técnica de intervención administrativa, en virtud de la cual, la entidad tutelante
somete a una cierta disciplina unitaria a otras entidades administrativas, de rango inferior pero no
jerárquicamente dependientes de aquélla, ejerciendo, en los términos legalmente previstos, determinadas potestades administrativas sobre la
organización, sobre los actos o sobre la actividad
de la entidad tutelada (controles de legalidad o
de oportunidad, que se actúan a través de autorizaciones, aprobaciones, suspensiones, resolución
de recursos, etc.; puede extenderse incluso a
nombramientos y remociones de cargos). La tutela opera en el ámbito administrativo y habilita a
la tutelante para realizar actos de ejecución que
se proyectan sobre las tuteladas1. Puede presentar
una gran cantidad de variantes, pero básicamente se ha venido aplicando a tres tipos de relaciones: entre Administraciones territoriales
superiores e inferiores; entre Administraciones territoriales y entidades institucionales de la misma; y
entre aquellas Administraciones y las corporacio(*) Doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona. Letrado de los Servicios Jurídicos Centrales de la
Admón. Gral. de la CAPV
1
El concepto de tutela administrativa, como instrumento ordenador de las relaciones de derecho público, es suficientemente conocido y no tiene más
interés incidir en él, por lo que nos remitimos a Manuales
clásicos de Derecho Administrativo, como José A. GARCÍA-TREVIJANO FUS, Tratado de Derecho Administrativo,
t. II, vol. I, 2ª edición, ERDP, Madrid, 1971, pp. 426 y ss.;
Rafael ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo, Tecnos, Madrid, 1983, pp. 39 y ss. En la jurisprudencia contencioso-administrativa, vid. STS de 20 de
octubre de 1975 (RJA 4642/1975); STS de 3 de abril de
1990 (RJA 2883/1990), según la cual, “la esencia de la
tutela es que un órgano de la Administración, no superior jerárquico de otro, pueda o bien autorizar, o bien
anular, o bien sustituirlo, y esto y no otra cosa ocurre
cuando los acuerdos de una Corporación Local aprobando un presupuesto, o aprobando una Ordenanza,
puedan ser no ya sólo suspendidos, sino anulados en
todo o en parte por otro órgano de la Administración…
”.
nes de derecho público. En este trabajo vamos a
estudiar la tutela sobre las entidades locales, más
concretamente sobre los municipios2; es decir, las
del primer tipo. Aplicando este concepto de tutela administrativa a la actividad financiera de los
municipios (o de las entidades locales, en general)
tenemos, sin mayor dificultad, el concepto de tutela financiera, caracterizado por que el objeto de
la tutela se limita a dicha actividad y por la naturaleza de las entidades tuteladas. Ahora bien, el
reconocimiento de la autonomía municipal en la
Constitución de 1978 (artículos 137 y 140) plantea
la cuestión de la procedencia o no de seguir caracterizando como de tutela administrativa las relaciones entre los municipios y las entidades
territoriales de ámbito superior3.
2
De acuerdo con el art. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE
3 de abril de 1985), son entidades locales: a) el municipio; b) la provincia; c) la isla, en los archipiélagos balear
y canario; d) las entidades de ámbito territorial inferior
al municipio, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas; e) las comarcas u otras entidades
que agrupen varios municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas; f) las áreas metropolitanas; y g) las
mancomunidades de municipios. En nuestro caso, la
provincia o territorio histórico tiene una componente
foral añadida que la distingue de la provincia de régimen común; evidentemente, no hay islas. Los textos legales utilizan, en ocasiones, las expresiones “entidades
locales” (vid. art. 48, principio quinto, del Concierto Económico, aprobado por Ley 12/2002, de 23 de mayo;
BOE 24 mayo 2002), “municipios”(nº. 1 de la disposición
adicional segunda de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la
comunidad Autónoma del País Vasco y los Órganos Forales de los Territorios Históricos –en adelante LTH-, BOPV
10 diciembre 1983), “corporaciones locales” y otras (a
veces con mayúscula inicial y otras con minúscula) sin
demasiada precisión, para referirse sustancialmente a
la misma realidad jurídica. La protección constitucional
de la autonomía del municipio (y provincia) no es la
misma que la del resto de las entidades locales. Para
no extendernos en farragosas explicaciones que no nos
aclararían nada a los efectos del estudio del contenido
de la tutela financiera y de las relaciones que derivan
de la misma, procuraremos ser respetuosos con la expresión legal que corresponda, introduciendo, en su
caso, las aclaraciones que se estimen pertinentes.
3
JJ. LAVILLA RUBIRA, voz “tutela”, Enciclopedia Jurídica
Básica, Vol. IV, Editorial Cívitas, Madrid, 1995, pp. 67296731, considera inadecuado emplear el término tutela
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
165
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
II. EL CONTENIDO DE LA TUTELA FINANCIERA
En primer lugar, es importante distinguir entre las
facultades de tutela financiera y la competencia
legislativa (o normativa, en general) para regular
el ejercicio de las mismas, que pueden corresponder a entes territoriales distintos4. El alcance
de las facultades que comprende el título competencial tutela financiera sobre las entidades locales se halla suficientemente delimitado en la
jurisprudencia del TC, especialmente al hilo de los
artículos 48.1 del Estatuto de Autonomía para Cataluña, de 19795, y 49.1 del Estatuto de Autonomía para Galicia6. La tutela financiera sólo
ampara actos de ejecución (autorizaciones, insen este ámbito de relaciones. Pero ello no obsta para
reconocer a los entes territoriales más amplios una posición de superioridad, de las que resultan diversas potestades de control (cita las previstas en los arts. 55 y ss.
de la Ley 7/1985, respecto de las corporaciones locales), pero entiende que tales potestades no alcanzan
la intensidad característica de las que son propias de
una verdadera relación de tutela (la Ley 7/1985 no las
califica así, mientras que el Texto Refundido de la Ley
de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de
junio de 1955 –en adelante TRLRL, 1955; ARANZADI,
Nuevo Diccionario de Legislación, núms. 2817 y otrosdedicaba el capítulo IV -arts. 422 a 428- del título V del
libro tercero, al “régimen de intervención y tutela”).
Vid. STC 179/1985, de 19 de diciembre; que, precisamente en la materia que aquí nos ocupa, señala que
la inspección financiera sobre las entidades locales
forma parte del sistema de tutela financiera sobre ellas,
por lo que la realización misma de la inspección, como
acto de ejecución (de tutela), debe ser llevada a cabo
por la Administración de tutela (en este caso, la Generalidad de Cataluña, a la que el art. 48.1 del Estatuto
de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre –BOE 22 de diciembre
de 1979- le atribuía la tutela financiera sobre los entes
locales; en el Estatuto de Autonomía de Cataluña actualmente vigente, aprobado por Ley Orgánica 6/2006,
de 19 de julio –BOE 20 de julio de 2006-, vid. su art.
218.5); pero la determinación legal, por el titular de la
competencia legislativa en la materia (en este caso, el
Estado) de los extremos a los que ha de extenderse la
inspección financiera de las entidades locales no es
contraria a la competencia catalana de tutela financiera sobre las mismas. Este criterio lo mantiene constante el TC, como puede verse en las SS. TC 96/1990, de
24 de mayo; 331/1993, de 12 de noviembre; entre otras.
4
Este precepto atribuía a la Generalidad de Cataluña
la tutela financiera sobre los entes locales, mientras que
el art. 9.8 del mismo Estatuto le atribuía competencia
en materia de régimen local.
5
166
6
Aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril (BOE
28 de abril de 1981). Este precepto atribuye, a la Junta
de Galicia, la tutela financiera sobre los entes locales
pecciones, fiscalización de la actuación, etc.),
pero no atribuye, a la entidad titular de aquélla,
competencia normativa alguna para regular el
régimen jurídico de la actividad de los tutelados
(en este caso, entidades locales), sobre la que se
proyecta la tutela, ni el ejercicio de ésta7.
En la materia financiera a la que nos referimos, la
relativa a las “haciendas locales” se integra en el
gallegos, mientras que el art. 27.2 del mismo Estatuto le
atribuye la competencia en materia de régimen local.
Además de la STC 179/1985, antes reseñada, es esclarecedora la STC 56/1983, de 28 de junio, que distingue
el acto autorizativo de un aval del Ayuntamiento de Sabadell a un concesionario de un servicio público, como
acto de tutela financiera sobre la entidad local (competencia de la Generalidad ex art. 48.1 de su Estatuto
de Autonomía de 1979); de la regulación del régimen
jurídico aplicable a la concesión de avales por las entidades locales (competencia del Estado). Del mismo
modo, distingue entre la autorización para una operación de aval o de crédito (amparado en el título competencial tutela financiera) y la fijación de un límite de
endeudamiento de las entidades locales (potestad normativa no amparada en aquel título). Esta sentencia
permite apreciar la distinción entre las bases del régimen jurídico de las entidades locales (competencia del
Estado, ex art. 149.1.18ª de la Constitución); las potestades legislativa y reglamentaria de la Generalidad (art.
9.8 del Estatuto de Autonomía de 1979); y las de ejecución o tutela (ex art. 48.1 del mismo Estatuto). La STC
57/1983, de 28 de junio, distingue también entre la fijación del límite máximo de endeudamiento de las entidades locales (establecido mediante disposiciones
reglamentarias) y “los actos singulares de autorización”;
estos últimos comprendidos dentro de una competencia de ejecución, atribuidos a la Generalidad, dentro
de la competencia definida en el artículo 48.1 de su Estatuto (tutela financiera). No obstante, en el caso enjuiciado, se reconoce al Estado la competencia para
autorizar una operación de crédito que supera el techo
normal de endeudamiento, como acto de ejecución
indispensable para preservar lo básico (en el supuesto
controvertido, el equilibrio económico, que es responsabilidad del Estado, por lo que apela a las bases de la
ordenación del crédito y a las bases y coordinación de
la planificación general de la actividad económica; es
decir, a las reglas 11ª y 13ª del art. 149.1 de la Constitución). Por otra parte, de acuerdo con la STC 18/1991,
de 31 de enero, “la fiscalización sobre las Corporaciones Locales… forma parte de la tutela financiera…”. En
la jurisprudencia más reciente, vid. STC 134/2011 (califica los actos de tutela financiera como “intervenciones… de orden aplicativo o ejecutivo”); y en la
legislación también reciente, el art. 199 de la Ley
8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana (BOE 23 de julio de 2010), enumera las
funciones (todas ellas de carácter ejecutivo) que corresponden a la Generalidad Valenciana en el ejercicio
de la tutela financiera sobre las entidades locales.
7
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
título competencial más amplio “régimen local”,
no entre las facultades de tutela financiera8. Estas
facultades tampoco comprenden la fijación de
la participación de las entidades locales en los tributos del Estado o en fondos de cooperación
local9. Así pues, de acuerdo con la jurisprudencia
Lo cual, partiendo de la exposición que precede, parece una obviedad. Vid., en este sentido la STC 96/1990:
“… sin desconocer las competencias autonómicas en
materia de haciendas locales que se desprende de los
arts. 2.2 y 6.3 L.O.F.C.A., y 9.8 E.A.C. (régimen local) y
27.2 E.A.G. (régimen local)…”. No cita ni el art. 48.1 del
Estatuto catalán ni al 49.1 del gallego, que se refieren
a las facultades de tutela financiera de las Comunidades Autónomas de Cataluña y Galicia respectivamente, como preceptos en
los que basar la
competencia autonómica en “haciendas locales”. En
la STC 233/1999, de 16 de diciembre, se señala, como
algo indiscutido, que la Generalidad “de una parte,
tiene competencia exclusiva en materia de régimen
local ex art. 9.8 E.A.C. –la cual comprende también las
Haciendas locales- y, de otra, potestades de tutela financiera sobre los Entes Locales, en virtud del… art. 48.1
E.A.C.”.
8
Con toda claridad en la STC 331/1993: “… resulta indiscutible su competencia para crear un Fondo de Cooperación Local, integrado por la participación de los
Entes locales en los ingresos del Estado y de la Generalidad, que repartirá atendiendo a las peculiaridades específicas de los Entes locales de su territorio, en el
ejercicio de la tutela financiera que sobre los mismos le
corresponde en virtud de lo establecido en el art. 48.1
de su Estatuto de Autonomía. Todo ello sin perjuicio de
que la distribución haya de hacerse respetando los criterios de reparto establecidos por el Estado, cuando se
trate de ingresos estatales, y aplicando los criterios que
la propia Comunidad Autónoma establezca cuando se
trate de la participación en los ingresos propios”. Según
esta sentencia, el establecimiento de los criterios de reparto de los ingresos que los Presupuestos de la Generalidad destinen a las entidades locales, se integra bajo
el título competencial “régimen local”; mientras que la
ejecución del reparto integra una de las facultades de
tutela financiera. En el mismo sentido la STC 96/1990. De
acuerdo con la STC 171/1996, de 30 de octubre: “… el
art. 49.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia (que se
refiere a la competencia autonómica en materia de tutela financiera) no atribuye a esta Comunidad Autónoma más competencia sobre la materia que la de
realizar la distribución de estos ingresos entre los entes
locales de su territorio, debiendo en esta tarea respetar
los criterios de reparto establecidos por el Estado de los
que no puede apartarse”. Esta sentencia sigue el criterio de situar la competencia estatal para fijar los criterios
de distribución de la participación de las entidades locales en los tributos estatales, bajo el título “Hacienda
general” (art. 149.1.14ª de la Constitución), y restringe
las facultades de tutela financiera a competencias de
ejecución (realizar la distribución de los ingresos por tributos; y determinar las cantidades a distribuir, aplicando los criterios de distribución establecidos, en este
caso por el Estado).
9
del TC, la ordenación o regulación del régimen
jurídico de las entidades locales, incluidas las haciendas locales y, dentro de éstas, la participación de aquéllas en fondos de financiación de las
mismas o en tributos estatales o autonómicos, se
integra en títulos competenciales (“régimen
local” y “hacienda general”) distintos de la tutela
financiera, ya que ésta sólo ampara competencias de ejecución (cuyo régimen jurídico también
se integra en aquellos títulos), como pueden ser
la ponderación y aplicación de los criterios de
distribución y la realización o ejecución de la distribución de dichos fondos, aplicando los criterios
de distribución preestablecidos, sin alterarlos ni
desarrollarlos10. Así pues, las facultades de tutela
financiera se limitan, siguiendo la jurisprudencia
del TC, a una competencia de ejecución11.
10
Expresamente, en este sentido, la STC 171/1996.
Contrasta con el criterio jurisprudencial unánime descrito, el mantenido, hasta fecha reciente, por la Comisión Arbitral del País Vasco, que en su Resolución de 10
de abril de 2003 (o Decisión 2/2003, recaída en la cuestión de competencia 2/2002, planteada por el Gobierno Vasco en relación con el Proyecto de Norma
Foral Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia). Considera la Comisión Arbitral
que la tutela financiera se proyecta tanto a la regulación de los presupuestos como a la de los ingresos de
las haciendas locales; añade que el principio de suficiencia de estos ingresos “en ningún caso implica desgajar de la tutela financiera el aspecto regulador de los
presupuestos”. Y, en base al título competencial “tutela
financiera”, atribuye a los territorios históricos la competencia para regular el régimen presupuestario de las entidades locales. Siguiendo el mismo criterio, en la
Decisión 1/2008, de 20 de octubre (al resolver diversas
cuestiones de competencia planteadas contra el Proyecto de Ley Municipal de Euskadi), atribuye a los territorios históricos la competencia para regular la
distribución de la participación de los municipios en la
recaudación por tributos concertados, basándose,
para ello, en el título “tutela financiera”. Sin embargo,
en la Decisión 3/2012, de 19 de abril, revisa, de plano,
su criterio sobre el contenido de la tutela financiera y
acoge el carácter ejecutivo –no normativo- de las facultades que engloba, en términos sustancialmente
idénticos a los que acabamos de exponer (la misma
Comisión Arbitral reconoce que corrige su interpretación anterior, que –afirma- “plantea serios problemas
de adecuación a nuestro ordenamiento jurídico”; y
concluye que las facultades de tutela financiera sobre
los entes locales ocupan un lugar marginal en nuestro
ordenamiento local).
11
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
167
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
III. LA TUTELA FINANCIERA SOBRE LOS MUNICIPIOS
EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO
El Estatuto de Autonomía para el País Vasco no
hace mención específica a la tutela financiera
sobre los municipios, como título competencial
de la Comunidad Autónoma12, contrariamente al
criterio seguido en algunos otros Estatutos de Autonomía, como hemos visto. En consecuencia,
dicha facultad tutelar debe considerarse incluida
en el título genérico “régimen local” al que se refiere el artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía;
ya que, de acuerdo con la STC 233/1999, la materia “régimen local” tiene un carácter globalizador, comprensivo de la totalidad de los aspectos
relativos a la Administración Local.
Han sido los Conciertos Económicos postconstitucionales los que han incorporado las facultades
de tutela financiera sobre las entidades locales
del País Vasco como título competencial específico, separado del más genérico “régimen local”.
El artículo 48 del actualmente vigente establece
los principios por los que se regirán las relaciones
financieras entre el Estado y el País Vasco. Entre
ellos, con el ordinal quinto, incluye el siguiente13:
A veces –como en este caso- utilizamos la expresión
Comunidad Autónoma del País Vasco con un sentido
amplio o globalizador, que incluye a todas las entidades
territoriales e instituciones que la integran, cuyo ámbito
territorial no exceda el autonómico (sentido en el que
incluye también a los órganos forales de los territorios históricos); en otras ocasiones, la utilizamos en un sentido
más estricto o restringido, para referirnos a las instituciones comunes de la misma (en contraposición a los órganos forales de los territorios históricos u otras entidades
de distinto ámbito territorial). Normalmente, el lector
podrá distinguir, con facilidad, el sentido, por el contexto
en que esté ubicada la expresión, por lo que nos limitaremos a hacer la precisión oportuna sólo en aquellos supuestos en que podría plantearse alguna duda.
12
168
13
Los otros cuatro son: “Primero. Autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo
y ejecución de sus competencias. Segundo. Respeto de
la solidaridad en los términos prevenidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía. Tercero. Coordinación y colaboración con el Estado en materia de
estabilidad presupuestaria. Cuarto. Contribución del País
Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma, en la forma que se determina en el
presente Concierto Económico”. Como puede comprobarse, el contenido de estos cuatro principios y su redacción revelan una naturaleza distinta de la del quinto (con
contenido normativo propio, que le viene dado por una
redacción dotada de autonomía respecto de los otros).
“Las facultades de tutela financiera que,
en cada momento, desempeñe el Estado
en materia de Entidades locales, corresponderán a las instituciones competentes
del País Vasco, sin que ello pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Entidades locales vascas inferior
al que tengan las de régimen común”.
El texto transcrito no precisa si las facultades de
tutela financiera que menciona son de la competencia de las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma o de los órganos forales de
los territorios históricos (no prejuzga la titularidad
de la competencia); ni identifica “las facultades
de tutela financiera” a que se refiere, aunque las
acota con la expresión “las… que, en cada momento, desempeñe el Estado”. Una primera lectura del enunciado del principio parece indicar
que el Concierto Económico –aprobado mediante Ley de fuente estatal- remite a la legislación autonómica la identificación de la
Administración (autonómica o foral) titular de las
facultades de tutela financiera; y que el interés
principal del legislador radica en proteger el nivel
de autonomía de las entidades locales vascas.
Estando comprendidas aquellas facultades en la
materia “régimen local” –competencia autonómica, ex artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía, carece de sentido una nueva atribución de las
mismas a las instituciones autonómicas, salvo que
se separen del citado título genérico para hacerlas objeto de una atribución específica a las instituciones forales (lo que ya se hizo en el
Concierto Económico de 198114, como veremos
más adelante).
Para una mejor comprensión de la tutela financiera, como potestad o título competencial, concepto clave para la resolución de más de un
conflicto entre las instituciones comunes y las forales, pasamos a analizar, en paralelo, la evolución de las facultades de tutela financiera
desempeñadas por el Estado, en materia de entidades locales, y la regulación de esta tutela en
los Conciertos Económicos postconstitucionales,
Aprobado por Ley 12/1981, de 13 de mayo (BOE 28
de mayo de 1981).
14
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
comenzando por el de 1981 (el primero posterior
a la Constitución y al Estatuto de Autonomía; referencias de partida del proceso de actualización de los derechos históricos), precedente
inmediato de la regulación actual.
IV. LA TUTELA FINANCIERA EN EL CONCIERTO ECONÓMICO DE 1981
De acuerdo con el artículo 45.2 del Concierto
Económico de 1981, “las facultades de tutela financiera que en cada momento desempeñe el
Estado en materia de imposición y ordenación
de los referidos tributos15, corresponderán a las
respectivas Diputaciones Forales, sin que ello
pueda significar, en modo alguno, un nivel de autonomía de las Corporaciones Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común”16. La
atribución a las diputaciones forales17 (el mismo
15
El art. 45.2 del Concierto Económico (1981) está ubicado en el capítulo I (“Tributos”), sección 10ª (“Haciendas Locales”), y lleva por título o encabezamiento
“Otros tributos locales”. La sección 10ª citada está formada por los arts. 41 a 46; los cuatro primeros de éstos
se refieren, respectivamente, a los siguientes tributos, ya
extinguidos: contribución territorial rústica y pecuaria
(art. 41); contribución territorial urbana (art. 42); licencia
fiscal del impuesto sobre los rendimientos del trabajo
personal (art. 43); y licencia fiscal del impuesto industrial
(art. 44). El núm. 1 del art. 45 se refiere a la facultad, de
las instituciones competentes de los territorios históricos,
de mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, “los demás tributos propios de las Corporaciones Locales”; en consecuencia, la mención “los referidos
tributos” del núm. 2 del art. 45, por el contexto en el que
está, parece remitir a los que se refiere el núm. 1 del
mismo art. 45; es decir, a todos los tributos locales excepto los que son objeto de los arts. 41 a 44 ya señalados. En cualquier caso, aunque incluyera también a
éstos, el razonamiento que sigue sería igualmente válido.
Las SS.TS de 3 y 11 de abril y 5 de octubre de 1990
(RR.JA 2883, 4921 y 8282/1990, respectivamente) señalan que, con este precepto, “lo que ha hecho el legislador ha sido sustituir al Estado por las Diputaciones
Forales, en cuanto a la competencia que aquél tenía
en materia de imposición y ordenación de tributos,
pero sin conceder a las Diputaciones más derechos
que los que tenía el Estado a quien sustituyen”.
16
17
Obsérvese que las facultades normativas, en relación
con los distintos tributos, se atribuyen a las “Instituciones
competentes de los Territorios Históricos” (art. 45.1 del
Concierto Económico de 1981), en la inteligencia de
que la regulación de los elementos esenciales de los tributos, materia reservada a ley (ex arts. 31 y 133 de la
Constitución), corresponderá a las juntas generales me
Concierto Económico de 1981 excluye al otro órgano foral –juntas generales-; precisamente al titular de la potestad normativa) evidencia que se
trata de facultades de carácter administrativo
que se engloban bajo la denominación de tutela. La calificación de ésta como financiera se
debe a que las facultades se limitan a la “imposición y ordenación” de tributos locales (innominados). La “imposición” hace mención a la
potestad de la entidad local, para determinar,
dentro de los límites señalados por la ley, la aplicación de dichos tributos; y “ordenación” al ejercicio de la potestad reglamentaria de la entidad,
en materia tributaria, dentro de los mismos límites18. En la fecha de la aprobación del Concierto
Económico de 1981 la imposición y ordenación
de los tributos locales estaba regulada en los artículos 717 a 730 del TRLRL, 195519, que contenían
las facultades de tutela financiera atribuidas al
Estado en esta materia. Entre dichas facultades
destacaban, especialmente, las relativas a la autorización o aprobación de las ordenanzas fiscales (y acuerdos de imposición de las mismas,
adoptados por los plenos de las corporaciones
diante norma foral (vid. art. 8º.1.a de la LTH), sin perjuicio
de que éstas puedan ser desarrolladas reglamentariamente por las diputaciones forales.
En la regulación actualmente vigente, vid. arts. 15 y
ss. del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales –TRLHL-, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE 9 de marzo de
2004).
18
Derogado por el Texto Refundido de las Disposiciones
Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de
abril (en adelante TRRL, 1986; BOEs 22 y 23 de abril de
1986). Los artículos señalados (pueden verse en ARANZADI, Nuevo Diccionario de Legislación, nº. 15281) integraban el capítulo VII (“Imposición y ordenación de
exacciones”) del título III (“Disposiciones comunes a las
Haciendas municipal y provincial”) del libro cuarto
(“Haciendas Locales”). El primero de los artículos citados establecía que “las Corporaciones Locales acordarán la imposición de exacciones y aprobarán
simultáneamente las correspondientes Ordenanzas
para su aplicación”. La expresión “exacciones” era más
amplia que “tributos”, e incluía a éstos (vid. art. 434 del
TRLRL, 1955). La base 36, núm. 4, de la Ley 41/1975, de
19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen
Local (BOE 21 de noviembre de 1975), establecía que
“compete también a las Entidades locales, la adopción
de acuerdos sobre imposición y la aprobación de las
Ordenanzas de exacciones”, aunque, como trámite
previo, se preveía informe del Servicio de Asesoramiento e Inspección de las Corporaciones Locales.
19
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
169
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
locales) y, en su caso, el señalamiento de las modificaciones que debían introducirse, atribuidas a
los delegados de hacienda20.
Por otra parte, de acuerdo con la disposición
transitoria octava del Estatuto de Autonomía
para el País Vasco, el primer Concierto Económico postestatutario debía inspirarse “en el contenido material del vigente Concierto Económico
con la provincia de Álava, sin que suponga detrimento alguno para la provincia…”. Este Concierto Económico no hacía referencia a las
potestades de la Diputación de Álava en materia
de imposición y ordenación de tributos locales.
La Diputación alavesa ya tenía atribuido, por Decreto-ley de 10 de agosto de 1954, por el que se
aprueban las Normas para la Hacienda Foral de
Álava21, en relación con los municipios de su territorio, el ejercicio de las funciones que la legislación de régimen local atribuía al Ministerio de
Hacienda, en materia de “imposición y ordenación de exacciones”.
El Concierto Económico de 1981 somete el ejercicio de las facultades de tutela financiera, por
las diputaciones forales, a la limitación de que no
podrá significar “un nivel de autonomía de las
Corporaciones Locales vascas inferior al que tengan las de régimen común”. La autonomía a la
que se refiere el precepto es la protegida por la
garantía constitucional de los artículos 137 y 140
de la Carta Magna; su nivel o amplitud no dependerá tanto del ejercicio material de las facul20
Vid. art. 723. No viene al caso extenderse en el detalle
de las facultades de tutela financiera en materia de imposición y ordenación de tributos locales que atribuían
a la Administración del Estado los preceptos citados del
TRLRL, 1955; baste señalar su carácter administrativo y
los indicados como los más significativos. Aunque la Ley
41/1975 apuntaba una tutela menos intensa sobre las
entidades locales, de acuerdo con el núm. 5 de su base
36 (que no fue llevada a decreto legislativo, por falta
de ejercicio de la delegación legislativa), los recursos
en vía administrativa, contra los acuerdos sobre imposición y ordenanzas, deberían ser resueltos por los órganos del Ministerio de Hacienda, previo informe de los
órganos competentes del Ministerio de Gobernación.
170
21
BOE 8 de octubre de 1954. Este Decreto-ley trata fundamentalmente de ordenar, sistematizar, clarificar y
actualizar las facultades o competencias que venía
ejerciendo la Diputación de Álava en virtud de su régimen económico-administrativo en materia municipal.
tades de tutela (por las diputaciones forales)
como del régimen jurídico de ésta (extremos o
actuaciones de las corporaciones locales a los
que ha de extenderse)22, que, en lo concerniente
a los tributos locales, formará parte de la propia
normativa reguladora de éstos, también de la
competencia de los órganos forales de los territorios históricos, por lo que la limitación relativa al
nivel de autonomía debe entenderse referida a
éstos en general.
Como conclusión de lo expuesto, podemos decir
que el artículo 45 del Concierto Económico de
1981 distingue y separa, con nitidez, por una
parte, la potestad normativa de las instituciones
competentes de los territorios históricos (para
“mantener, establecer y regular” tributos locales,
a los que se refiere su número 1), que la anuda al
proceso de actualización de los derechos históricos (disposición adicional primera de la Constitución); y, por otra, las facultades de tutela
financiera de las diputaciones forales (en su número 2). El Concierto Económico de 1981 refiere
las facultades de tutela, de acuerdo con el concepto jurídico de éste, como título de intervención administrativa distinto de la potestad
normativa. Ambos títulos, referidos a tributos locales, forman parte de los derechos históricos.
V. LA SUPRESIÓN DE LAS FACULTADES DE TUTELA FINANCIERA DEL ESTADO, EN MATERIA DE IMPOSICIÓN Y ORDENACIÓN DE TRIBUTOS LOCALES
Las facultades de tutela financiera que se atribuían al Estado, en la materia específica de imposición y ordenación de los tributos locales,
quedaron sin efecto, en lo sustancial23, en virtud
del Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero24,
que, tramitado como proyecto de ley, su contenido se incorporó a la Ley 40/1981, de 28 de octubre, por la que se aprueban determinadas
22
Vid. STS de 19 de diciembre de 2003 (RJA 612/2004).
Las que quedaron subsistentes, si es que se pueden
calificar de tutela financiera, apenas tienen relevancia
para la materia que nos ocupa (como la necesidad de
declaración del Gobierno para que la corporación
local deje de aplicar exenciones a título de reciprocidad internacional).
23
24
BOE 31 de enero de 1981.
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
medidas sobre régimen jurídico de las Corporaciones Locales25. Con el citado Real Decreto-ley
3/1981 desaparece la práctica totalidad de los
controles a que estaba sometida la Administración Local por parte del Estado26. Ya la STC
4/1981, de 2 de febrero, había establecido que
el régimen de tutela, de la Administración del Estado sobre las entidades locales, por razones
económicas27, era incompatible con el gobierno
y administración autónoma de estas entidades.
Con carácter general, la misma STC proscribía,
como contrarios al principio constitucional de autonomía local, “los controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades Locales en
una posición de subordinación o dependencia
cuasi jerárquica de la Administración del Estado
u otros entes territoriales”28. Según el TC, la autoBOE 12 de noviembre de 1981; si bien la tabla de preceptos vigentes y derogados por la Ley 40/1981 fue
aprobada por RD. 3183/1981, de 29 de diciembre (BOE
31 de diciembre de 1981). Como dice Jesús GUIJARRO
ARRIZABALAGA, “La tutela financiera de las Corporaciones Locales”, Revista de Hacienda Autonómica y
Local, nº. 38, pp. 281-308, esp. p. 297, “la imposición y
ordenación de exacciones locales ya no son aprobadas por los órganos del Ministerio de Hacienda”.
25
Además de los relativos a la imposición y ordenación
de tributos, desaparecen también los controles de los
órganos de la Administración del Estado en materia de
aprobación de presupuestos (que queda remitida plenamente a la competencia de los propios órganos corporativos), su liquidación, rendición de cuentas, etc.
(vid. GUIJARRO ARRIZABALAGA, “La tutela…”, cit., pp.
291 y ss.).
26
La sentencia se refiere a la regulada en los arts. 425 y
426 del TRLRL, 1955, que preveían la administración de
la entidad local en régimen de tutela en determinados
supuestos de déficit presupuestario.
27
El TC admite el control de legalidad sobre el ejercicio
de las competencias municipales y también “controles
de carácter puntual (que) habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la Entidad local incidan en intereses
generales concurrentes con los propios de la Entidad”
(que ejerce el control o tutela). En materia económicofinanciera admite la constitucionalidad de “controles
que valoren incluso aspectos de oportunidad, siempre
que sea una medida proporcionada para la defensa
del patrimonio como sucede en los actos de disposición. En los demás supuestos sólo será admisible la existencia de controles de legalidad” (p.e., en materia
presupuestaria y de ordenanzas). La STC 109/1998, de
21 de mayo, precisa que la autorresponsabilidad de las
entidades locales, en el ejercicio de sus competencias
propias, es incompatible con controles genéricos, instrucciones vinculantes y determinaciones agotadoras
de otras instancias de poder.
28
nomía garantizada por la Constitución quedaría
afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a la “gestión de los intereses respectivos” (de las entidades locales) fuera objeto
de un control de oportunidad de forma tal que
la toma de la decisión viniera a compartirse con
otra Administración. La STC 4/1981 ya deja ver
con claridad la difícil convivencia del principio de
autonomía municipal con el régimen de tutela
administrativa sobre los municipios. La Ley
40/1981 trata de acomodar la legislación preconstitucional de régimen local al reconocimiento de la autonomía local en la Constitución29
(con criterios que no podían diferir de los sentados por la STC 4/1981). A tal efecto, regula un procedimiento para la adopción y eficacia (con su
publicación oficial) de los acuerdos municipales
de imposición y ordenación de tributos locales,
sin la intervención de los delegados de hacienda,
cuya sanción era anteriormente un trámite obligado30. De este modo, se produce la práctica extinción de las facultades de tutela financiera del
Estado sobre los municipios, en materia, entre
otras, de imposición y ordenación de tributos locales, presupuestos y cuentas municipales.
29
Vid. Antonio FANLO LORAS, “Problemática actual del
control de legalidad de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales. Estudio de los artículos 8 y 9 de la
Ley 41/1981 de 28 de octubre”, RVAP, nº. 11, pp. 25-82,
esp. p. 27.
30
Vid. esp. arts. 18 a 20 de la Ley 40/1981. También es
de resaltar su disposición transitoria 4ª, según la cual, los
acuerdos de imposición y ordenación de tributos adoptados por las corporaciones locales, con anterioridad a
la fecha de entrada en vigor de la Ley y que no hubieran sido sancionados por los órganos competentes del
Ministerio de Hacienda (actuación que en la Comunidad Autónoma del País Vasco correspondería, de
acuerdo con lo expuesto, a las diputaciones forales) en
la referida fecha, continuarán su tramitación ajustándose al procedimiento previsto en la misma Ley 40/1981
(es decir, sin dicha sanción estatal). La voluntad del legislador de liberar inmediatamente, a las corporaciones
locales, de controles propios de la tutela administrativa,
se refleja, asimismo, en la disposición transitoria 5ª, que
establece que “los expedientes afectados por la supresión de los procedimientos de fiscalización, intervención
y tutela a que se refiere la presente Ley, que en el momento de entrada en vigor de la misma se encuentren
sometidos a resolución de los órganos competentes del
Ministerio de Administración Territorial serán devueltos a
las respectivas Corporaciones Locales”.
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
171
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
VI. LAS FACULTADES DE TUTELA FINANCIERA DE LAS
DIPUTACIONES FORALES Y LA LEGISLACIÓN BÁSICA ESTATAL EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL
Si la adecuación de la legislación de régimen local
a la Constitución deja al Estado prácticamente sin
facultades de tutela financiera en materia de imposición y ordenación de tributos municipales, el
razonamiento lógico nos debe llevar a la conclusión de que también quedan extinguidas las equivalentes
de
las
diputaciones
forales31.
Efectivamente, las facultades de tutela financiera
a que se refería el artículo 45.2 del Concierto Económico de 1981 quedan sin efecto, pues no cabe
mantener situaciones jurídicas, aun con probada
tradición, incompatibles con los mandatos y principios constitucionales32, y el de la autonomía municipal es uno de éstos. Para mayor claridad, el
mismo artículo 45.2 del Concierto Económico de
1981 protege, para las corporaciones locales vascas, un nivel de autonomía (como mínimo, el que
tengan las de régimen común) infranqueable en
el ejercicio de la tutela financiera33. La Ley 40/1981
establece que lo dispuesto en la misma se entenderá sin perjuicio de las particularidades de los regímenes forales (disposición final 6ª); pero, a la
prohibición de particularidades contrarias a los
principios constitucionales antes aludida, se añade
que el mismo precepto –el último citado del texto
concertado- que actualiza dichas particularidades, en materia de tutela financiera, pone como
límite de ésta el principio constitucional de la autonomía local, de aplicación en todo el Estado34.
Por otra parte, la disposición adicional tercera del
Concierto Económico35 reconoce a las diputacioAsí lo entiende Tomás Ramón FERNÁNDEZ, Los derechos histórico de los territorios forales, Cívitas-Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, p. 217.
31
32
Con claridad en la STC 76/1988, de 26 de abril.
Parece lógica esta cautela, si tenemos en cuenta
que en la fecha de aprobación de este Concierto Económico se estaba tramitando la Ley 40/1981 a la que
nos hemos referido anteriormente (que traía causa del
RD-ley 3/1981) y pocos meses antes se había dictado la
STC 4/1981.
33
Límite que se reitera en la posterior legislación básica
estatal de desarrollo del art. 149.1.18ª de la Constitución
(núm. 6 de la disposición adicional segunda de la Ley
7/1985 y disposición adicional decimoctava de la Ley
39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales; BOE 30 de diciembre de 1988).
34
172
nes forales las facultades que en el orden económico y administrativo les reconoció el Real Decreto
de 13 de diciembre de 190636, que las considera
subsistentes (en virtud del proceso de actualización
general del régimen foral, previsto en la disposición
adicional primera de la Constitución), sin perjuicio
de las bases a que hace referencia el art. 149.1.18ª
de la Constitución. En esta disposición adicional del
Concierto Económico aparecen, con toda nitidez,
los términos de la confrontación entre las particularidades históricas de los actuales territorios forales
y la legislación básica estatal. De entre aquéllas, se
tratan de rescatar las facultades que, en el orden
económico y administrativo, les reconoció, a las diputaciones vascas, el art. 15 del Real Decreto de
13 de diciembre de 1906; se someten al proceso
de actualización, en el marco de la Constitución y
del Estatuto de Autonomía (disposición adicional
primera de la Constitución) y se depuran y aplican
las que se consideren subsistentes, (“sin perjuicio de
las bases…”). Del texto de la disposición adicional
tercera del Concierto Económico se deduce la
prevalencia de la legislación básica estatal sobre
las facultades que reconoce a las diputaciones forales el añejo Real Decreto que cita; y, como la
concreción del alcance de la garantía constitucional de la autonomía municipal forma parte de la
legislación básica37, la conclusión inmediata es que
aquellas facultades ceden frente a las bases reguladoras del régimen jurídico de la autonomía municipal (que traen causa directamente de la
propia Constitución)38. Evidentemente, si el requi35
Su contenido es idéntico en el de 1981 y en el actual.
Este Real Decreto renueva el Concierto Económico –
el cuarto- con las provincias vascongadas, puede verse
en José María de ESTECHA Y MARTÍNEZ, Régimen Político y Administrativo de las Provincias Vasco-Navarras,
tomo I, pp. 251-255.
36
Extensamente, en este sentido, la STC 214/1989, de 21
de diciembre.
37
38
En este sentido la STS de 11 de abril de 1990 señala
que “cuando la Ley de Concierto (1981) dice que las
facultades de tutela financiera que en cada momento
desempeña el Estado en materia de imposición y ordenación de los respectivos tributos, corresponderán a las
respectivas Diputaciones Forales, no significa que si el
Estado dejara de desempeñarlas en el régimen común,
pueda seguir con ellas la Diputación foral porque entonces entraría en juego el límite insalvable de la cuota
de autonomía lograda por el resto de las corporaciones
locales”.
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
sito de aprobación previa, por el órgano competente del Ministerio de Hacienda, de las ordenanzas fiscales de las corporaciones locales (o
cualquier otro acto genérico de tutela) es contrario a este principio constitucional, no hay razón alguna para mantener la constitucionalidad de la
misma actuación tutelar ejercida por una diputación foral39. Así pues, entre los derechos históricos
derivados del artículo 15 del Real Decreto de 13 de
diciembre de 1906, susceptibles de actualización,
no podrían incluirse “las facultades de tutela financiera… en materia de imposición y ordenación”
de tributos locales a que se refiere el artículo 45.2
del Concierto Económico de 1981, que no encuentran amparo en la disposición adicional primera de la Constitución, por ser contrarias a la
autonomía municipal que consagran sus artículos
137 y 140. Limitándonos a la materia a que se refiere el artículo 45 del Concierto Económico de
1981, debemos concluir que las diputaciones forales carecen de título de intervención de carácter
tutelar en materia de imposición y ordenación de
tributos locales; carencia que se extiende a todo
control genérico que sitúe a los ayuntamientos en
una posición de subordinación o dependencia
quasi jerárquica respecto de aquéllas instituciones
forales40. Esta carencia de título ejecutivo de intervención tutelar no afecta, lógicamente, a la potestad normativa de los territorios históricos en
materia de tributos locales.
VII. LA TUTELA FINANCIERA EN LA LTH
La LTH, más de dos años después41 de la aprobación del Concierto Económico de 1981, establece
lo siguiente, respecto de la tutela financiera, en el
número 1 de su disposición adicional segunda:
Con toda claridad, en estos términos, la STS de 3 de
abril de 1990.
39
FERNÁNDEZ, Los derechos…, cit., pp. 102 y ss., considera que la doctrina constitucional (se refiere a las
SS.TC 4/1981 y 14/1981, de 29 de abril) está en abierta
contradicción con la intensa tutela a la que los municipios de los territorios forales han estado sometidos,
desde 1853, por las diputaciones forales (que, en general, tampoco fue de mayor intensidad que el ejercido
por el Estado respecto de los de régimen común).
40
Recordemos que la LTH lleva la fecha de 25 de noviembre de 1983 y fue publicada en el BOPV de 10 de
diciembre siguiente.
41
“Las Diputaciones Forales, en el ejercicio
de las facultades de tutela financiera, que
legalmente les corresponden sobre sus Municipios, deberán garantizar, para el conjunto de los mismos, un nivel de recursos
que, en ningún caso, será inferior al que
correspondiere al Territorio por aplicación
de la legislación de régimen común sin
perjuicio de la facultad de las Diputaciones Forales para efectuar la distribución de
dichas cantidades con los criterios que estimen convenientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Concierto
Económico”.
La mención a “las facultades de tutela financiera, que legalmente les corresponden” indica
que el precepto no pretende alterar las que tienen atribuidas las diputaciones forales, respecto
de los municipios de su respectivo territorio histórico; lo que nos lleva, como precedente legal inmediato, al Concierto Económico de 1981,
entonces vigente. Recordemos que el artículo
45.2 de éste se refiere “a las facultades de tutela
financiera que en cada momento desempeñe el
Estado en materia de imposición y ordenación”
de determinados tributos locales. Pero, como
hemos razonado, estas facultades carecen de
efectividad tras la Constitución de 1978, por ser
incompatibles con el principio de autonomía municipal. Hemos visto también que las facultades
de tutela financiera comprenden la ejecución de
la distribución de la participación de los municipios en los ingresos por tributos concertados42; y
ésta es una facultad que se hallaba atribuida a
las diputaciones forales en el artículo 46 del Concierto Económico de 1981. En consecuencia,
entre las facultades de tutela financiera que cita
la disposición adicional segunda de la LTH habría
que entender incluida la distribución, entre los
municipios, de la participación en los ingresos por
tributos concertados. La misma disposición adicional se remite al artículo 46 del Concierto EcoLas SS.TC 96/1990, 331/1993 y 171/1996, antes citadas,
se refieren a la ejecución de la participación de los municipios en los ingresos por tributos estatales o que los
presupuestos de la Comunidad Autónoma destinen a
dichas entidades. Es evidente que el criterio es igualmente válido para los ingresos por tributos concertados.
42
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
173
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
nómico de 1981, por lo que es clara la vinculación de las citadas facultades de las diputaciones forales con la posición de éstas en la
financiación de los municipios, en un doble sentido: a) quedan obligadas a garantizar, al conjunto de los municipios de su respectivo territorio,
un nivel de recursos no inferior al que les correspondería por aplicación de la legislación de régimen común; y b) se les reconoce la facultad
de distribuir dichos recursos –entre los municipioscon los criterios que estimen convenientes, “conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Concierto Económico”. Así pues, el número 1 de la
disposición adicional segunda de la LTH utiliza la
expresión “facultades de tutela financiera” no
para acoger el concepto contenido, bajo la
misma expresión, en el artículo 45.2 del Concierto
Económico de 1981 –limitadas a la materia de imposición y ordenación de tributos locales-, sino
para referirse a las facultades que el artículo 46.1
del mismo Concierto Económico atribuye a las diputaciones forales en la financiación de los municipios.
VIII. LA MODIFICACIÓN DEL CONCIERTO ECONÓMICO EN 1990
El Concierto Económico de 1981 fue modificado
por la Ley 2/1990, de 8 de junio43, para su adaptación a las leyes reguladoras de las haciendas locales y de tasas y precios públicos44. En lo relativo
a las facultades de tutela financiera, esta Ley da
una nueva redacción al artículo 45 del Concierto
Económico, que queda con el siguiente texto:
“Las facultades de tutela financiera que
en cada momento desempeñe el Estado
en materia de imposición y ordenación de
los tributos y precios públicos de las Entidades Locales corresponderán a las respectivas Diputaciones Forales, sin que ello
pueda significar, en modo alguno, un nivel
de autonomía de las Entidades Locales
Vascas inferior al que tengan las de régimen común”.
174
43
BOE 12 de junio de 1990.
Se refiere a la Ley 39/1988 y a la Ley 8/1989, de 13 de
abril, de Tasas y Precios Públicos (BOE 15 abril 1989).
44
Como puede observarse, las “facultades de tutela financiera” son conceptualmente las mismas
que las que cita el artículo 45.2 del Concierto
Económico, en su redacción inicial de 1981. La
ampliación del objeto de la tutela (ahora las facultades se refieren a la imposición y ordenación
de todos los tributos45 y precios públicos46 de las
entidades locales) no tiene mayor trascendencia, ya que las facultades de tutela financiera
que ejercía el Estado, en esta materia, en 1991,
eran prácticamente inexistentes47.
Por otra parte, el Concierto Económico, en redacción dada por la Ley 2/1990, no contiene ya
Es decir, los impuestos locales (que la Ley 39/1988 reordena en cinco la diversidad hasta entonces existente), tasas y contribuciones especiales de las
entidades locales.
45
Concepto de ingreso que, aunque no se le atribuía
el carácter de tributo, se había incorporado a la normativa tributaria estatal y se quiso incorporar también
al Concierto Económico, como se explica en la exposición de motivos de la Ley 2/1990 en los siguientes términos : “Asimismo, también ha sido objeto de reforma el
actual sistema de tasas estatales, habiéndose creado,
en el ámbito de éste, una nueva categoría financiera
constituida por los precios públicos, reforma ésta que
también afecta a la concertación actualmente vigente en esta materia”. La delimitación conceptual de
tasa y precio público, que hicieron la Ley 39/1988 y la
Ley 8/1989, tuvo que ser sustancialmente modificada
con motivo de la STC 185/1995, de 14 de diciembre;
cuestión en la que no nos extendemos, ya que queda
al margen de nuestro trabajo.
46
47
Si exceptuamos las facultades –difícilmente calificables como de tutela– atribuidas, con carácter general,
al Estado, en relación con los acuerdos de las entidades locales (y, en consecuencia, también sobre los relativos a los de imposición y ordenación de tributos
locales), al amparo de los arts. 63 a 67 de la Ley 7/985.
Los arts. 15 a 19 de la Ley 39/1988, que regulan la imposición y ordenación de tributos locales, no prevén ninguna facultad específica de tutela en esta materia (y
tampoco en los arts. 41 a 48, en relación con los precios
públicos, que no tienen el carácter de tributos y a los
que la Ley no refiere los términos “imposición” y “ordenación”). Parece que la mención a las limitadas facultades de tutela financiera que contiene el precepto
transcrito no toma en debida consideración la modificación de la legislación reguladora de las haciendas
locales para adecuarla al principio de autonomía municipal ya consagrado en la Constitución. En cualquier
caso, obsérvese que las facultades de tutela financiera
que refiere el art. 45 del Concierto Económico se siguen
atribuyendo al órgano foral que asume el Gobierno y
la Administración del territorio histórico (diputaciones forales) y no al que ejerce la máxima potestad normativa
(juntas generales).
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
referencia alguna a la ejecución de la distribución de la participación en la recaudación por
tributos concertados, entre las entidades locales
(facultad, también, de tutela financiera). Sin embargo, atribuye a las diputaciones forales la ejecución de la distribución, entre dichas entidades,
de su participación en tributos no concertados.
IX. LA TUTELA FINANCIERA Y EL CONCIERTO ECONÓMICO ACTUALMENTE VIGENTE
Tras el examen y la delimitación de las facultades
de tutela financiera y los antecedentes legislativos postconstitucionales relativos a las mismas,
pasamos a analizar el alcance de las “facultades
de tutela financiera que, en cada momento, desempeñe el Estado en materia de Entidades Locales”, a las que se refiere el artículo 48 del
Concierto Económico actualmente vigente.
Lo primero que resalta es la ubicación sistemática de la mención a dichas facultades. Se extrae de la sección relativa a las haciendas
locales e incluso del capítulo de los tributos, para
situarla en el capítulo II, relativo a las relaciones
financieras entre el Estado y el País Vasco; y, dentro de éste, en la sección titulada “Normas generales”. Las facultades de tutela financiera se
llevan a la categoría de principios generales (el
quinto de los contenidos en el artículo 48) que
rigen las citadas relaciones financieras, cuyo
texto lo transcribimos en el apartado III. Parece,
pues, evidente que alguna relación deben tener
con dichos principios y el ámbito de relaciones
en que se insertan.
El objeto de las facultades de tutela financiera
se extiende ahora a todas las que desempeña
el Estado en materia de entidades locales; no se
limita a la imposición y ordenación de tributos.
Por otra parte, el Concierto Económico ya no fija
el titular de dichas facultades. Se limita a señalar
que “corresponderán a las instituciones competentes del País Vasco”. Sea quien fuere su titular,
tienen el mismo límite que en las redacciones
anteriores que hemos visto: no pueden significar
un nivel de autonomía de las entidades locales
vascas inferior al que tengan las de régimen
común.
Las facultades de tutela financiera compatibles
con el principio constitucional de la autonomía
municipal se reducen sustancialmente a las autorizaciones para el acceso al crédito y enajenaciones de bienes municipales y a la ejecución
material de la distribución de la participación municipal en la recaudación de tributos estatales y
autonómicos (en nuestro caso, aplicable también a la distribución de la participación en la recaudación por tributos concertados). La
competencia para la concesión, a los municipios
vascos, de las autorizaciones referidas ha correspondido históricamente al Estado48. La distribución de la participación de los municipios en la
recaudación por tributos concertados, desde
que se abrió esta vía de financiación municipal,
ha correspondido a las diputaciones vascas concertadas; inicialmente –antes de la creación de
la Comunidad Autónoma- a la de Álava49 y, después de la Constitución de 1978 –creada ya la
Comunidad Autónoma-, a las tres. El artículo 48
del Concierto Económico se refiere a las facultaYa la Real Orden de 8 de agosto de 1891, sobre la vigencia de la Real Orden de 8 de junio de 1878 (ESTECHA Y MARTÍNEZ, Régimen Político…, cit., tomo I, pp.
82-83), dictada a solicitud de las tres diputaciones vascas a la Presidencia del Consejo de Ministros (vid. Nicolás VICARIO Y PEÑA, Los Conciertos Económicos de las
Provincias Vascongadas, tomo I, pp. 196-197), que da
publicidad y carácter oficial, para las tres provincias, a
la Real Orden de 13 de diciembre de 1882, sobre atribuciones de las diputaciones provinciales vascongadas
en materia de examen y aprobación de los presupuestos y cuentas municipales (ESTECHA Y MARTÍNEZ, Régimen Político…, cit., tomo I, pp. 79-82), dispone, en su
apartado 3º, que, de acuerdo con las Leyes Municipal
(de 2 de octubre de 1877, puede verse en Boletín Jurídico-administrativo ALCUBILLA, 1882, pp. 381 y ss.; vid.
su art. 85) y Provincial (de 29 de agosto de 1882 –Boletín
Jurídico-administrativo ALCUBILLA, 1882, pp. 680 y ss.-,
vid. su art. 77) entonces vigentes, “los Ayuntamientos y
Corporaciones provinciales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya necesitan obtener la aprobación del Gobierno
para la enajenación de bienes, derechos reales y títulos
de Deuda pública, ó la contratación de empréstitos
que pudieran comprometer los recursos de los presupuestos municipales y provinciales relacionados necesariamente con el cumplimiento de los intereses
permanentes y las obligaciones generales del Estado”.
Este criterio se mantuvo constante en la legislación posterior, vid. arts. 539 a 545 del Estatuto Municipal, de 8 de
marzo de 1924 (Diccionario de la Administración Española ALCUBILLA, Anuario 1911, pp. 671 y ss.); arts. 8 y 10
del Decreto-ley de 10 de agosto de 1954 (aplicable sólo
en Álava).
48
49
Vid. Decreto-ley de 10 de agosto de 1954.
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
175
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
des de tutela financiera en general, por lo que
deben entenderse comprendidas en el mismo
todas las manifestaciones legales de ésta.
Vamos a referirnos, en primer lugar a la ejecución
de la distribución de la participación de las entidades locales50 vascas en la recaudación por tributos concertados. Aunque, como decimos, ni el
Estatuto de Autonomía ni el Concierto Económico actualmente vigente contienen una referencia explícita en este sentido, el número 1 de
la disposición adicional segunda de la LTH establece que corresponde a las diputaciones forales
distribuir, entre los municipios de su respectivo
ámbito territorial, su participación en la recaudación por tributos concertados. El legislador autonómico, al aprobar la LTH, no tenía margen de
disponibilidad para atribuir esta facultad a otra
institución, ya que el artículo 46.1 del Concierto
Económico de 1981, entonces vigente, la atribuía
a las diputaciones forales (formaba parte del núcleo esencial o intangible de la foralidad). Ahora,
se plantea la cuestión del margen de disponibilidad del Parlamento Vasco para alterar la titularidad actual, modificando, en este sentido, la
disposición adicional segunda de la LTH. Se trata
176
50
El principio quinto del art. 48 del Concierto Económico
se refiere a las facultades de tutela financiera en materia de entidades locales, en general; mientras que la
disposición adicional segunda de la LTH se refiere a los
municipios. A los efectos de seguir nuestra exposición,
nos es suficiente con recordar que el principio constitucional de autonomía sólo protege a los municipios (y
provincias –los territorios históricos también reúnen esta
condición-). En consecuencia, las limitaciones constitucionales para la atribución legal de facultades de tutela sólo operan frente a éstos. Ahora bien, teniendo en
cuenta que los municipios son las entidades básicas de
la Administración Local y que el ordenamiento tampoco establece un régimen de autorizaciones (facultades de tutela) más intenso para el resto de las
entidades locales –podría hacerlo-, nos referiremos a las
facultades de tutela establecidas para los municipios
(también aplicable al resto de las entidades locales).
Por otra parte, son esencialmente los municipios el objeto de la financiación mediante la recaudación por tributos concertados, aunque también otras entidades
locales pueden participar de esta financiación –de
hecho, lo hacen-, pero no necesariamente. Entendemos que con esta aclaración podrá seguirse el texto,
en el que en unas ocasiones nos referiremos a “entidades locales” y , en otras, a “municipios”, procurando ser
fiel con el texto legal de referencia, sin que ello tenga
más trascendencia a los efectos de nuestro razonamiento.
de determinar si el legislador autonómico puede
desposeer, a las diputaciones forales, de su competencia para distribuir, entre las entidades locales de su territorio histórico, la participación de las
mismas en la recaudación por tributos concertados, para atribuírsela –total o parcialmente- a las
instituciones comunes (Administración autonómica) o si, por el contrario, dicha competencia
permanece en el núcleo intangible de la foralidad. El análisis de esta cuestión debe partir de los
siguientes referentes legales:
a) El precepto legal que atribuye expresamente esta competencia a las diputaciones forales está contenido en una ley
autonómica y ésta, en base a una regla
general de ordenación de las fuentes del
derecho, puede ser modificada por otra
ley autonómica posterior en el tiempo51.
b) La limitación de que el nivel de autonomía
de las entidades locales vascas no sea inferior al que tengan las de régimen común
no constituye ningún obstáculo especial
para un posible cambio de la titularidad
de la competencia a la que nos referimos52.
c) El artículo 46.1 del Concierto Económico
de 1981, que atribuía la competencia a las
51
Vid. art. 2.2 del Código Civil. La LTH es una ley ordinaria del Parlamento Vasco; no está sometida a ningún
procedimiento especial de elaboración, por lo que no
está protegida por ninguna resistencia pasiva excepcional respecto de las leyes posteriores del mismo órgano legislativo; así pues, su modificación entra
enteramente en el ámbito de la disponibilidad de éste
(aunque la Comisión Arbitral, en consideración a la
“función de encaje competencial básico en la Comunidad Autónoma del País Vasco” que desempeña la
LTH, ha establecido la “exigencia” de que su modificación se articule “de forma directa, expresa y fundada”;
vid. sus Decisiones 5/2003, de 3 de noviembre, 1/2008 y
3/2012, entre otras).
52
La garantía constitucional de la autonomía local
tiene un carácter general, configura un modelo de Estado y corresponde a éste la fijación de los principios o
criterios básicos, en materia de organización y competencia, de las entidades locales constitucionalmente
necesarias (SS.TC 32/1981, de 28 de julio, y 214/1989,
entre otras). La limitación es la misma sea quien sea el
titular de la competencia y es indisponible para las
fuentes normativas autonómicas.
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LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
diputaciones forales, la vinculaba a las facultades derivadas de los derechos históricos de éstos.
d) Aunque el artículo 46.1 del Concierto Económico de 1981 fue suprimido por la Ley
2/1990, se mantuvo la competencia que el
artículo 46.2 atribuía a las diputaciones forales para distribuir, entre las corporaciones
locales de su territorio histórico, su participación en tributos no concertados. El artículo 51 del Concierto Económico
actualmente vigente53 mantiene también
a las diputaciones forales como titulares de
esta competencia o facultad de tutela financiera.
El ejercicio histórico de una competencia por las
diputaciones forales no supone un límite infranqueable para el legislador autonómico, puesto
que tal ejercicio histórico no puede sustituir o desplazar los mandatos estatutarios o legales que
actualizan el régimen foral, ni cabe sostener que
este régimen deriva única y directamente de una
legitimidad histórica, independientemente de las
normas que la actualicen (STC 76/1988). La
nueva ubicación de la mención a las facultades
de tutela financiera en el capítulo II, relativo a las
relaciones financieras entre el Estado y el País
Vasco podría indicar que las Administraciones del
País Vasco y del Estado, negociadoras del Concierto Económico (que se incorpora a la Ley que
lo aprueba), consideran que se trata de una
cuestión que debe resolverse en el ámbito interno de la Comunidad Autónoma, lo que supondría remitirla a la disponibilidad del titular de la
potestad legislativa dentro de la misma54.
Que reproduce prácticamente el art. 46 del anterior
Concierto Económico modificado por la Ley 2/1990.
53
El Concierto Económico es entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco; por otra parte, el
único órgano legislativo de ésta (cuyo ámbito territorial
se extiende, además, a toda la Comunidad Autónoma)
es el Parlamento Vasco (arts. 25 del Estatuto de Autonomía y 6.2 de la LTH). Es evidente que, remitida la cuestión al ámbito interno de la Comunidad Autónoma, no
se le puede negar la potestad primera para identificar
la institución competente para el ejercicio de las facultades de tutela financiera a las que nos referimos. Así lo
entiende también la reciente Decisión 3/2012, de la Comisión Arbitral, según la cual, corresponde al Parla
54
El artículo 46.1 del Concierto Económico de 1981
anudaba a sus derechos históricos la facultad, de
las diputaciones forales, de efectuar la distribución de la participación de las corporaciones locales de sus respectivos territorios, en la
recaudación por tributos concertados. Es evidente que este precepto actualizaba el derecho
histórico al que se refería (nunca antes legalmente reconocido, de modo explícito, a las Diputaciones de Bizkaia y Gipuzkoa). Al amparo de
tal actualización, el Parlamento Vasco incorpora
dicha facultad a la legislación autonómica y los
territorios históricos a la normativa foral; y los órganos forales de éstos la ejercen pacíficamente.
En esta situación, el precepto estatal que operó
la actualización primera del derecho histórico
desaparece del ordenamiento jurídico y quedan
las normas autonómicas y forales que la completaron y desarrollaron. La actualización de un derecho histórico, con la correspondiente atribución
competencial, para su ejercicio actual, no fija
definitivamente y para siempre al titular de dicha
competencia ni la regulación de su ejercicio (de
la disposición adicional primera de la Constitución no se deduce –ni mucho menos- una única
actualización posteriormente inmodificable). Tal
titularidad y ejercicio, una vez incorporados al
derecho positivo, pueden ser modificados de
conformidad con las normas reguladoras de la
ordenación de fuentes y de producción de normas jurídicas. Ahora bien, la primera actualización la hizo el legislador estatal. Si la hizo, aunque
fuera partiendo de un texto acordado entre representantes del Estado y del País Vasco55, es que
se consideró competente para atribuir la titularidad de la competencia a las diputaciones forales. De este modo, implícitamente, negaba la
competencia autonómica para fijar dicha titularidad. Sin embargo, en la modificación del Concierto Económico de 1981, producida por la Ley
2/1990, el legislador estatal omite toda referencia
mento Vasco decidir sobre la titularidad de las facultades de tutela financiera a que se refiere el art. 48.5 del
Concierto Económico.
55
Recordemos que el Concierto Económico, tanto el
de 1981 como el actual, es acordado entre el Estado y
el País Vasco (art. 41.1 del Estatuto de Autonomía); y en
la representación de éste se incluyen las instituciones
comunes y las forales.
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
177
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
a la titularidad de la competencia para distribuir
la participación municipal en la recaudación por
tributos concertados. Ello es debido, sin duda, a
que, pocos meses antes, por Ley 39/1988, se modificó el sistema de financiación de los municipios, sustituyendo la participación de éstos en un
fondo nacional de cooperación (al que se refería
el artículo 46.1 del Concierto Económico de 1981)
por su participación en la recaudación del Estado, vía tributos estatales, de acuerdo con los
Presupuestos Generales del Estado para cada
ejercicio56. Del mismo modo, en el Concierto Económico actualmente vigente, los representantes
del Estado y del País Vasco, en primera instancia,
y el legislador estatal, dando rango de ley a lo
acordado por aquéllos, han considerado como
un principio de las relaciones financieras entre
ambas instancias territoriales, que las facultades
de tutela financiera que desempeña el Estado,
en territorio común, en materia de entidades locales, han de corresponder, en el País Vasco, a
las instituciones competentes de éste. Es patente
que el legislador estatal no aprecia un interés supraautonómico que deba ser protegido mediante su incorporación a una ley estatal, en la
determinación del titular de la competencia –en
el ámbito interno del País Vasco- para el ejercicio
de las facultades de tutela financiera en materia
de entidades locales.
Queda, pues, por determinar el alcance, en esta
materia, de la limitación que supone, para el legislador autonómico, la garantía institucional de
la foralidad, reforzada por la disposición adicional tercera del actual Concierto Económico,
que mantiene a las diputaciones forales en la titularidad de las facultades que en el orden económico y administrativo les reconoció el artículo
15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906.
Este precepto, en relación con el Concierto Eco-
178
56
Arts. 112 y ss. de la Ley 39/1988. De este modo, el Estado no entra a regular la participación municipal en
la recaudación por tributos cedidos a las Comunidades
Autónomas (dejando su regulación a éstas); por la
misma razón, en Estado tampoco entra a regular la financiación de los municipios vascos por su participación en la recaudación por tributos concertados. Por el
contrario, mantiene la regulación de la distribución de
la participación de las corporaciones locales en la recaudación por tributos no concertados, que son ingresos presupuestarios del propio Estado.
nómico que aprobaba la misma disposición que
la contenía y otras disposiciones anteriores57, atribuía a las diputaciones vascas unas facultades
de tutela financiera –relativas a la autorización
de arbitrios y a la aprobación de presupuestos y
cuentas- que no son aplicables a los municipios
en el actual marco constitucional; y las potestades normativas en materia de tributos locales,
comprendidas también en el citado precepto,
ya están actualizadas en el Concierto Económico vigente. Las facultades, de difícil precisión,
que les atribuye la Real Orden de 8 de junio de
1878 con la expresión “acuerdos de la Diputación Provincial… relativos á… los medios de cubrir los Ayuntamientos y las Corporaciones
provinciales sus atenciones” no parece que
comprendan la distribución, entre los municipios
de su respectivo territorio, de la participación de
éstos en la recaudación por tributos concertados, ya que: a) se trata de una fuente de financiación municipal que no estaba legalmente
prevista en la etapa histórica remitida (ni en 1878
ni en 1906); b) el fundamento teleológico de la
atribución de las citadas facultades a las diputaciones vascas se vinculaba al cumplimiento de
las obligaciones derivadas del Concierto Económico en vigor, especialmente el pago del
cupo58; y c) no cabe vincular la distribución de
parte de la recaudación por tributos concertados a un mejor aseguramiento del pago del
cupo. En consecuencia, no parece que se trate
de una facultad especialmente protegida por la
disposición adicional tercera del Concierto Económico. Las facultades (derechos históricos) a las
que nos remite ésta disposición estaban sustancialmente ordenadas a asegurar la obtención
de ingresos -municipales y provinciales- con las
que las diputaciones pudieran hacer frente al
pago del cupo; no un flujo financiero inverso (de
diputaciones a ayuntamientos). Además, los términos imprecisos en que está formulado el dereEspecialmente la Real Orden de 8 de junio de 1878 y
otras que ya hemos citado.
57
Como se deduce, con toda claridad, de la Real
Orden de 8 de junio de 1878, en relación con su antecedente inmediato, como fue la Real Orden de 12 de
diciembre de 1877; la disposición transitoria cuarta de
la Ley Provincial de 29 de agosto de 1882 y Real Orden
de 8 de agosto de 1891.
58
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
cho histórico al que nos referimos59, que nos remite a redacciones previstas para un momento
histórico muy alejado del actual, con regímenes
de haciendas municipal y provincial muy distin-
tos, impiden su aplicación directa con el suficiente grado de certeza y de seguridad jurídica.
Parece evidente que la situación requiere de
una concreción –actualización- legal, como la
59
Criterio común en la doctrina y en las resoluciones de
la jurisdicción contencioso-administrativa ESTECHA Y
MARTÍNEZ, Régimen Político…, cit., tomo I, p. 7, se refiere
a las dificultades que el peculiar sistema tributario de
las provincias vascongadas presentaba para la implantación del vigente en el resto del Reino. Esto hizo que
se entablaran negociaciones entre el Gobierno y las diputaciones de estas provincias para adoptar la fórmula
de celebrar conciertos, en virtud de los cuales la Hacienda Real percibiría periódicamente, de las diputaciones vascas, las cantidades calculadas por cada uno
de los conceptos contributivos, subrogándose éstas, en
el lugar de aquélla, en la recaudación. Si las diputaciones vascas habían de responder al Estado del cumplimiento de las bases convenidas, era preciso
reconocerles unas atribuciones y otorgarles unas facultades especiales, extraordinarias y más amplias de las
que disponían las diputaciones sujetas a la ley general.
Afirma que el sistema seguido para ello fue “declarar
que las Diputaciones Vascongadas tienen facultades
especiales en materias económico-administrativas ó…
que continuarán investidas de las que han venido ejerciendo, fórmula que sólo sería lógica y racional, si previamente se hubiesen señalado”; lo cual –dice- no se
hizo. Considera, en este sentido, que “no podemos á
priori enumerar las facultades económico-administrativas atribuidas á las Diputaciones Vascongadas, ni
menos señalar su alcance y extensión, sino que tenemos necesidad de acudir al medio casuístico, á la jurisprudencia establecida, para de hechos particulares
venir á sentar la regla general… para poder justificar…
ante el poder central que en tal o cual materia han venido entendiendo como de su competencia”. VICARIO
Y PEÑA, Los Conciertos…, cit., tomo I, p. 526, estima que
“la legislación que fija y determina las relaciones económicas de las Diputaciones vascongadas con el
Poder central, y las atribuciones que á aquéllas competen, forman un caos, en el que existen soberanas disposiciones distintas en espíritu y tendencia, que, sin
embargo de su heterogeneidad, se ha pretendido y
pretende sumarlas, haciendo de esa anarquía legislativa un cuerpo legal de doctrina”; lo que considera
“absurdo e irrealizable”; el mismo autor, ya en Las costumbres administrativas de la autonomía vascongada,
Asilo de Huérfanos del Sagrado Corazón de Jesús, Madrid, 1903, pp. 27-28, señala que “ninguna de las leyes
ni disposiciones emanadas del Poder Central define ni
determina cuáles y cuántas son las atribuciones del
orden administrativo ó del económico que ejercen las
Diputaciones vascas” y que “tampoco dichas Diputaciones tienen ningún cuerpo de doctrina en que se
enumeren o detallen dichas facultades”, lo que no le
sorprende “tratándose de la sociedad vascongada,
cuya legislación ha sido eminentemente consuetudinaria”; añade que “en España no hay, pues, una ley que
expresamente haya señalado todas y cada una de las
atribuciones de las Corporaciones de Vasconia” (p.
293); y se refiere también a la necesidad de subsanar
esta carencia, citando –p. 295- un dictamen de los le
trados LAMBARRI, LECANDA Y ANGULO (puede verse
en Sesiones de la Diputación de Vizcaya, segundo semestre de 1896-97, Archivo de la diputación foral de Bizkaia, p. 167) en el que se apela a la “necesidad de
determinar con toda exactitud y precisión el estado de
derecho en lo concerniente al régimen económico-administrativo de estas Provincias (las vascongadas), definiendo en términos que presten solución á todos los
casos de la práctica y que fijen un criterio que imposibilite la divergencia é incoherencia que actualmente
se advierte en las resoluciones dictadas”. En un informe
del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, de 17 de octubre
de 1913, Información sobre la Hacienda provincial, Imprenta provincial, Bilbao, 1913, p. 13, se refiere “la tan
discutida como poco aclarada cuestión acerca de los
efectos del Concierto Económico en el sistema tributario de los Ayuntamientos vascongados y en las relaciones de éstos con sus respectivas Diputaciones”; añade
que con motivo de la presentación en las Cortes del
proyecto de ley, de 31 de mayo de 1907, de modificación del régimen de la Administración Local (que no
culminó su tramitación en el Senado, por la caída del
Gobierno conservador de MAURA), se perpetuó “la ambigüedad en problema tan importante, con la enmienda del Sr. Llorente por la que las Diputaciones
Vascongadas y Navarra seguirán investidas de sus atribuciones en sus propias facultades y en sus relaciones
con los Ayuntamientos en cuanto difieran de lo establecido en aquel proyecto de Ley”. Francisco GÁSCUE,
Asamblea de la Administración Municipal Vasca (recopilación de trabajos), AA.VV., Sociedad de Estudios
Vascos, San Sebastián, 1920, pp. 53-104, se pregunta en
relación con las atribuciones que refiere el art. 15 del
RD. de 13 de diciembre de 1906: “¿Cuáles son esas atribuciones que las Diputaciones vienen de hecho, ejerciendo? ¿Dónde están condensadas, o reunidas, o
codificadas?” Y contesta: “En ningún lado”. Federico
ZABALA Y ALLENDE, El Concierto Económico, ¿Qué ha
sido, qué es, qué debe ser?, Bilbao, 1927 (reproducción
en facsímil por la diputación foral de Bizkaia, 1998), pp.
114-115, se refiere al “estado de vaguedad y de generalidad, necesitado de precisión circunstancial”, en que
queda la fórmula relativa a las atribuciones que “vienen
ejerciendo”; y añade que “en cada caso será necesario probar que tal atribución concreta y determinada
se ha venido ejerciendo por las Diputaciones; y el juicio
que formemos de las pruebas aportadas será más o
menos benévolo o favorable a las Diputaciones según
la mayor o menor igualdad, parecido o analogía entre
los actos que ahora se pretenden realizar y otros ejercidos antes, y según el mayor o menor afecto hacia el
país vasco del que ha de emitir su juicio u opinión” (entendiéndolo así, difícilmente cabe mayor inseguridad).
Santiago LARRAZÁBAL BASÁÑEZ, Contribución a la teoría de los Derechos Históricos Vascos, IVAP-HAEE, Bilbao,
1997, p. 153, señala que “no es fácil responder a la pregunta de en qué consisten esas competencias que, al
amparo del sistema de Conciertos Económicos, fueron
asumiendo las Diputaciones vascas hasta constituir un
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
179
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
contenida en el número 1 de la disposición adicional segunda de la LTH, que atribuye a las diputaciones forales la distribución de la
participación municipal en la recaudación por
tributos concertados. Históricamente, desde que
existe este recurso de los municipios, la distribución de la participación de éstos en los tributos
concertados la han venido realizando las diputaciones vascas concertadas. Pero no hay una
disposición legal de fuente estatal que impida,
al legislador autonómico, alterar la titularidad de
esta competencia ejecutiva de distribución.
Ahora bien, el ejercicio histórico incide en la imagen de las instituciones forales protegida por la
garantía institucional. En principio, la fidelidad a
la práctica histórica de atribuir a las diputaciones
vascas las facultades de tutela financiera (incluida la distribución de los recursos a los que nos
referimos) parece exigir la atribución, de las que
son compatibles con la Constitución, a los territorios históricos. No obstante, esta primera apreciación debe ponderarse debidamente con el
hecho de que la razón que justificó la atribución
histórica de tales facultades a las diputaciones
vascas no rige actualmente en los mismos términos. Las actuales diputaciones forales ya no necesitan de facultades de tutela financiera para
obtener unos ingresos, procedentes de los municipios, y asegurarse los medios necesarios para
hacer frente al pago del cupo (además, esta
obligación, en el Concierto Económico actual,
es de la Comunidad Autónoma –no de cada
uno de los territorios históricos, por separadofrente al Estado, por lo que el fundamento teleológico a quien daría entrada en la escena jurí-
180
peculiar régimen económico-administrativo, porque
siempre se mantenían en una especie de nebulosa que
impedía su concreción”; lo que sí afirma es que el sistema “les permitiría ir ejerciendo competencias de carácter económico y administrativo que se irían
ampliando sucesivamente en los distintos Conciertos
Económicos”. Vid. también FERNÁNDEZ, Los derechos…
, cit., p. 155; y Eduardo J. ALONSO OLEA, El Concierto
Económico (1878-1937). Orígenes y formación de un
derecho histórico, HAEE/IVAP, Oñate, 1995, p. 18. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sala de lo
Contencioso-Administrativo), que, en su sentencia
528/1994, de 15 de julio, se refiere a “un ejercicio de atribuciones realizado de forma genérica por medio de un
encadenamiento de preceptos que se reclaman recíprocamente pero sin que se desvele el contenido concreto de su enunciado”.
dica es a aquélla). No es fácil delimitar los contornos de la imagen recognoscible de la foralidad. Es evidente que esta protección
institucional proscribe el vaciamiento competencial de las instituciones forales60, pero también
parece claro que no puede impedir al legislador
autonómico entrar a regular aquellos aspectos
del “régimen local” –título competencial habilitante, protegido, asimismo, por el bloque de la
constitucionalidad- en los que se aprecie un interés supraterritorial digno de protección.
La facultad de tutela financiera consistente en la
ejecución de la distribución, entre las entidades
locales de su respectivo territorio histórico, de las
participaciones de éstas en la recaudación por
tributos no concertados, es una competencia
atribuida a las diputaciones forales en virtud del
artículo 51 del Concierto Económico actualmente vigente, por lo que no es disponible para
el legislador autonómico. Se trata también de
una competencia de ejecución, cuyo contenido
se limita a la práctica de la distribución de la participación municipal en la recaudación por tributos no concertados, siguiendo las normas de
reparto de carácter general61, ya que se refiere
a la participación en ingresos del Estado (tributos
no concertados, no vinculados, por tanto, a la
gestión recaudatoria foral) y el establecimiento
de los criterios de distribución de éstos corresponde al Estado62.
Las entidades locales necesitan de autorización
para la enajenación y gravamen de bienes inmuebles cuyo valor exceda del 25% de los recursos ordinarios de la entidad63. Teniendo en
cuenta que de la enajenación se obtienen recursos para las haciendas locales, la autorización re60
Protección, por otra parte, incorporada al derecho
positivo en el mismo bloque de la constitucionalidad,
vid. arts. 41.2 y 37.3 del Estatuto de Autonomía para el
País Vasco.
Arts. 118 y ss. del TRLHL, aplicados de conformidad
con lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado del correspondiente ejercicio.
61
62
Vid. SS.TC 96/1990, 331/1993 y 233/1999.
Vid. art. 79 del TRRL y art. 109 del Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales, aprobado por RD.
1372/1986, de 13 de junio (BOE 17 de julio de 1986).
63
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
ria67, para su aprobación por el órgano
competente (el mismo que para autorizar
las operaciones de endeudamiento)68.
ferida puede considerarse también como un supuesto de tutela financiera. La competencia
para su concesión corresponde, por prescripción
estatutaria64, a los órganos forales de los territorios
históricos65, por lo que forma parte del núcleo intangible de la foralidad, no modificable por el legislador autonómico.
b) Las operaciones de crédito a corto y largo
plazo, la concesión de avales y las demás
operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o añadan garantías adicionales, siempre que se formalicen en el
exterior o con entidades financieras no residentes en España69; o se instrumenten
mediante emisiones de deuda o cualquier
otra forma de apelación al crédito público70.
En materia de acceso al crédito, el artículo 53 del
TRLHL somete a autorización las siguientes actuaciones de las entidades locales:
a) La concertación de nuevas operaciones
de crédito a largo plazo66 y concesión de
avales, cuando de los estados financieros
que reflejen la liquidación de los presupuestos, los resultados corrientes y los resultados de la actividad ordinaria del último
ejercicio, se deduzca un ahorro negativo;
o cuando el capital vivo de las operaciones de crédito vigentes a corto y largo
plazo, incluyendo el importe de la operación proyectada, exceda del 110% de los
ingresos corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente anterior. Las entidades locales de más de
200.000 habitantes podrán sustituir estas
autorizaciones por la presentación de un
escenario de consolidación presupuesta64
El art. 37.3.d) del Estatuto de Autonomía para el País
Vasco atribuye a los órganos forales de los territorios históricos competencia exclusiva, dentro de sus respectivos territorios, en materia de régimen de bienes
provinciales y municipales, tanto de dominio público
como patrimoniales o de propios y comunales.
Aunque los preceptos de la legislación estatal antes
citados se la atribuyen, con carácter general, a las Comunidades Autónomas.
65
La exigencia de autorización se extiende a las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales
o añadan garantías adicionales, así como a la sustitución de las operaciones de crédito concertadas con
anterioridad por parte de las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan
bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado. Se trata de detalles –al igual que las
modificaciones puntuales del régimen de acceso al
crédito, de carácter temporal, que se introducen en las
leyes de presupuestos anuales- en los que no nos extendemos, ya que no afectan al hilo argumental de este
trabajo; en lo sucesivo los omitiremos, siempre que no
tengan una relevancia significativa.
66
De acuerdo con el artículo 53.7 del TRLHL, para
el otorgamiento de las autorizaciones a que se
refiere el párrafo anterior, el órgano autorizante
tendrá en cuenta, con carácter preferente, el
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, la situación económica de la entidad
peticionaria, plazo de amortización de la operación, la futura rentabilidad económica de la inEste escenario de consolidación presupuestaria contendrá el compromiso, de la entidad local, del límite
máximo del déficit no financiero e importe máximo del
endeudamiento para cada uno de los tres ejercicios siguientes.
67
Con carácter general, el Ministerio de Economía y Hacienda (o el que, de acuerdo con la distribución de
competencias entre las distintas áreas del Gobierno,
tenga atribuida ésta), salvo que la Comunidad Autónoma a la que pertenezca la entidad local tenga atribuida, en su Estatuto de Autonomía, la tutela financiera
sobre las entidades locales. En nuestro caso, es el ordinal quinto del art. 48 del Concierto Económico el que
atribuye dicha tutela financiera, como sabemos, a las
“instituciones competentes del País Vasco”. El art. 55 de
la Norma Foral vizcaína 9/2005, de 16 de diciembre, de
Haciendas Locales (BOB 31 diciembre 2005), somete
estas operaciones a la autorización de la Diputación
Foral de Bizkaia, con la particularidad de que permite
presentar el escenario de consolidación presupuestaria
sustitutivo de las autorizaciones individuales a entidades
locales de más de 75.000 habitantes.
68
No se consideran financiación exterior las operaciones denominadas en euros que se realicen dentro del
espacio territorial de los países pertenecientes a la
Unión Europea y con entidades financieras residentes
en alguno de dichos países.
69
El art. 53.5 del TRLHL somete, en todo caso, a la autorización de la Administración del Estado las operaciones
a que se refiere esta letra. El art. 55.6 de la Norma Foral
vizcaína 9/2005 las somete a la autorización de la Diputación Foral de Bizkaia.
70
GACETA TRIBUTARIA DEL PAÍS VASCO
181
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
versión a realizar y demás condiciones que conlleve el crédito a concertar o a modificar71.
Finalmente, el último apartado del artículo 53 del
TRLHL establece que las leyes de presupuestos
generales del Estado podrán, anualmente, fijar límites de acceso al crédito de las entidades locales cuando se den circunstancias que
coyunturalmente puedan aconsejar tal medida
por razones de política económica general72.
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
somete también a autorización los planes económico-financieros elaborados por corporaciones
locales en caso de incumplimiento del objetivo
de estabilidad presupuestaria, del objetivo de
deuda pública o de la regla de gasto73.
De acuerdo con el art. 13.5 de la reciente Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE 30 de abril de 2012),
la autorización que conceda el Estado o la Comunidad
Autónoma “tendrá en cuenta el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como el cumplimiento de los principios y las
obligaciones que se derivan de la aplicación de esta
Ley”. El art. 20.2 de la misma Ley Orgánica añade que
en los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las corporaciones locales incluidas en el ámbito subjetivo
definido en los arts. 111 y 135 del TRLHL (municipios que
sean capital de provincia o de Comunidad Autónoma
o que tengan una población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes y provincias), todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la
corporación local incumplidora precisarán autorización
del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma
que tenga atribuida la tutela financiera.
71
72
La Norma Foral vizcaína 9/2005 reproduce este párrafo sustituyendo la mención a las leyes de presupuestos generales del Estado por la remisión a las normas
forales de presupuestos de la Diputación Foral de Bizkaia. Sin embargo, ni el precepto citado del TRLHL ha
sido cuestionado, ni la STC 57/1983 cuestiona la competencia estatal para establecer, por medio de disposiciones legales o reglamentarias, límites al
endeudamiento de las entidades locales; facultad que
excede la de tutela financiera. Tampoco tenemos noticia de que la Norma Foral referida haya sido impugnada.
Vid. art. 23.4 de la citada Ley Orgánica. Los planes los
aprueba en pleno de la corporación; pero las correspondientes a las entidades incluidas en el ámbito subjetivo definido en los arts. 111 y 135 del TRLHL están
sometidas a la aprobación definitiva de la Administración estatal o autonómica que tenga atribuida la tutela
financiera sobre las mismas. El art. 19 del anterior Texto
73
182
En unos supuestos74 la competencia para autorizar se otorga al titular de la tutela (órgano estatal
o autonómico competente), mientras que en
otros se atribuye, en todo caso, al Estado (operaciones de financiación exterior y emisiones de
deuda pública). Esta atribución competencial al
Estado supone la ubicación del acto autorizativo
fuera del título competencial “tutela financiera”.
El acto, en sí, tiene carácter tutelar, pero tiene
también un alcance añadido que incide en principios o valores constitucionales cuya protección
se atribuye al Estado en la Carta Magna. La STC
57/1983 ya advierte que el recurso de las entidades locales al endeudamiento presenta, en algunos casos, “unas implicaciones competenciales
que van más allá del limitado aspecto de la tutela financiera sobre los entes locales, para incidir
en el área de la política crediticia y el del equilibrio económico”; y considera la posibilidad de
que, por la concurrencia y prevalencia de otros
títulos competenciales, la apelación al crédito,
por parte de la entidad local, haya de quedar sujeta al control estatal75. Las SS.TC 56 y 57/1983
otorgan, en estos casos, carácter prevalente al
título competencial del Estado y atribuyen a éste
la competencia para el acto autorizativo76. El tíRefundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por RDLegislativo 2/2007, de 28 de diciembre (BOE 31 de diciembre de 2007, derogado por
la Ley Orgánica 2/2012), sometía también a autorización los programas de inversiones, destinados a atender
actuaciones productivas, cuya financiación diera lugar
a una situación excepcional de déficit presupuestario
de la entidad local (vid. también art. 14 del Reglamento
de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de
Estabilidad Presupuestaria, para su aplicación a las Entidades Locales, aprobado por RD. 1463/2007, de 2 de
noviembre -BOE 3 de noviembre de 2007-); esta autorización se atribuía siempre a la Administración del Estado, que posteriormente debía comunicar, en su caso,
al órgano autonómico que ejercía la tutela financiera.
74
Arts. 53.1 y 2 del TRLHL y 23.4 Ley Orgánica 2/2012.
Señala que las mismas Comunidades Autónomas
están sujetas a la autorización del Estado para concertar las operaciones de crédito que refiere el art. 14.3 de
la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las comunidades Autónomas (BOE 1 de octubre de 1980). Entre los títulos estatales prevalentes cita
expresamente las materias crédito y actividad económica.
75
La primera de ellas resuelve un conflicto entre el Estado y la Generalidad de Cataluña y señala que “la intervención en el crédito local (se refiere al acto
autorizativo) podrá tener su justificación y finalidad en
76
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LAS COMBINACIONES DE NEGOCIOS REALIZADAS POR ETAPAS EN EL PGC TRAS LAS REFORMAS ...
tulo autonómico “tutela financiera” será el habilitante del acto autorizativo si no están implicados
los objetivos a que responde la competencia que
está reservada al Estado77; es decir, cuando el
objeto de la autorización no trasciende el interés
local78. Las SS.TC 56 y 57/1983 sitúan aquél título
competencial autonómico “dentro del marco establecido por el artículo 149.1.18ª (de la Constitución), que comprende las bases del régimen
local” (así pues, la tutela financiera de las entidades locales se inserta dentro del título competencial más amplio “régimen local”). Si la
preservación de lo básico (sea en materia de ordenación del crédito, equilibrio económico u
otra) precisa del complemento del acto autorizativo, éste es de la competencia del Estado79, siguiendo el mismo criterio de distribución que rige
en las materias en las que las bases están atribuidas al Estado, y el desarrollo de éstas y los actos
de ejecución a la Comunidad Autónoma. Como
la tutela financiera se constriñe a actos de ejecución80 será menos probable la necesidad de su
complemento, para preservar lo básico, que el
recurso al complemento reglamentario. Ahora
bien, como dice la STC 57/1983, hay casos en los
que el legislador no somete el control del recurso
una acción de conjunto en la apelación al crédito y en
la evitación de alteraciones en el equilibrio económico
–caso en que es obligada una competencia estatal…
o limitarse sin incidencia notable en estas áreas a la tutela de otros intereses –caso en que prevalecerá el título competencial de la tutela financiera-“ (este último
es el que se da en el supuesto que resuelve).
77
La STC 56/1983 se refiere a las competencias estatales
contenidas en las reglas 11ª (“sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación
del crédito, banca y seguros”) y 13ª (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”) del art. 149.1 de la Constitución.
78
Vid. STC 134/2011.
La STC 57/1983 señala que “cuando la Constitución
utiliza el término bases (así en el artículo 149.1.11ª, 13ª y
18ª) está comprendiendo funciones normativas que
aseguren, en lo que es menester, un común uniforme,
unas reglas a partir de las cuales las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en la
materia puedan ejercerlas; pero estas competencias
no se agotan con las propias legislativas, pues cuando
la preservación de un tratamiento uniforme reclame el
complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida
indispensable”.
79
80
Expresamente la STC 56/1983.
al crédito, por parte de las entidades locales, a
unas reglas definidas de las que la autorización
sea un acto de mera constatación reglada; es
decir, la autorización comprende tanto el control
del endeudamiento como el de la oportunidad
de la operación de crédito. Según el TC, en estos
casos, ha de atribuirse a la autoridad que tiene
la responsabilidad del equilibrio económico, la
competencia del acto autorizativo (da prevalencia a aspectos que afectan al conjunto de la
economía)81. La competencia estatal para autorizar las operaciones de crédito de financiación
exterior de las entidades locales y de las que
éstas instrumenten mediante emisiones de deuda
o de cualquier otra forma de apelación al crédito público, deriva del artículo 149.1.11ª y 13ª de
la Constitución, al igual que la competencia para
autorizar similares operaciones de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el artículo 14 de
la Ley Orgánica 8/198082.
81
Esta doctrina justificaba, en la normativa anterior reguladora de la estabilidad presupuestaria, la atribución
al Estado de la competencia para autorizar programas
de inversiones destinados a atender actuaciones productivas cuya financiación diera lugar a una situación
excepcional de déficit presupuestario de la entidad
local (vid. arts. 10 a 14 del Reglamento de desarrollo de
la Ley 18/2001, aprobado por RD. 1463/2007); situación
no prevista en la Ley Orgánica 2/2012, actualmente vigente. Las SS.TC 134/2011 y 195 y 198/2011, de 13 de diciembre, apoyan la competencia estatal para dictar
normas sobre estabilidad presupuestaria en las reglas
11ª, 13ª, 14ª y 18ª del art. 149.1 de la Constitución. Sin
embargo, la citada Ley Orgánica 2/2012 se dicta en
desarrollo del art. 135 de la Constitución (vid. Reforma
de 27 de septiembre de 2011, en el BOE de la misma
fecha), que establece el mandato de desarrollar su
contenido por ley orgánica (no abundamos más en el
tema, ya que, aun siendo jurídicamente muy interesante, se aleja del objeto de este trabajo).
82
En este sentido la STC 11/1984, de 2 de febrero. Más
recientemente, diversas sentencias (vid. SS.TC 189/2011,
de 23 de noviembre, y 198/2011) apoyan la competencia estatal para autorizar operaciones de crédito a las
entidades que no cumplan el objetivo de estabilidad
presupuestaria en el art. 149.1.11ª y 13ª de la Constitución. La STC 133/1997, de 16 de julio, califica las competencias estatales del art. 149.1.11ª de la Constitución
como “instrumentos al servicio de una política monetaria y crediticia única y, por tanto, de una política económica común. Esa política monetaria y crediticia
general no es solamente susceptible de ser establecida
por la vía normativa, sino que la consecución de intereses generales perseguidos por la ordenación estatal
del crédito exigirá en ocasiones, atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria
y financiera, que el Gobierno de la Nación proceda a
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183
ESTUDIOS Y COLABORACIONES
De acuerdo con el artículo 48 del Concierto Económico, las facultades de tutela financiera que,
en cada momento, desempeñe el Estado en materia de entidades locales, corresponden a las
“instituciones competentes del País Vasco”. Actualmente, no existe ninguna norma legal, de
fuente estatal ni autonómica, que atribuya expresamente las citadas facultades a las instituciones
comunes o a las forales, salvo que se consideren
comprendidas entre “las facultades de tutela financiera, que legalmente les corresponden
sobre sus municipios” a las diputaciones forales,
de acuerdo con la disposición adicional segunda
de la LTH. Pero parece dudoso que este precepto deba interpretarse, según su dicción literal,
como atributiva de nuevas competencias de tutela financiera a los órganos forales, sino como
una remisión a las que “legalmente les corresponden”; es decir, mediante una atribución legal
previa. Por otra parte, la mención genérica a la
“Comunidad Autónoma”, en el artículo 23.4 de
la Ley Orgánica 2/2012 no debe entenderse
como atributiva de la competencia específica
de tutela, para autorizar operaciones de crédito
y planes económico-financieros municipales, a
las instituciones comunes83 Si volvemos, de nuevo,
la concreción e incluso a la cuantificación de medidas
contenidas en la regulación básica del crédito, pues al
Gobierno de la Nación corresponde la dirección de la
política monetaria y financiera general, como parte de
la política del Estado”; y reitera la doctrina de que las
bases pueden comprender regulaciones detalladas de
aspectos concretos de las materias y también la potestad de realizar actos de ejecución; potestades ejecutivas que se traducen en efectivas decisiones de política
económica que trascienden del ámbito estricto de la
ordenación del crédito, para incidir en el más amplio
de la política monetaria y financiera. La STS de 24 de
noviembre de 1999 (RJA 8808/1999) basa la competencia estatal para autorizar emisiones de deuda pública
en las reglas 11ª y 13ª de la Constitución. Las emisiones
de títulos de deuda incide en la política monetaria, que
es competencia exclusiva del Estado (vid. STC 96/1984,
de 16 de octubre). La STC 134/2011 apela también a las
competencias estatales de las reglas 11ª y 13ª del art.
149.1 de la Constitución, en cuanto que tanto las operaciones de financiación exterior como las emisiones de
deuda pueden incidir en la política crediticia y en el
equilibrio económico.
184
83
La atribución de la competencia para aprobar los
planes económico-financieros municipales a “la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre la Corporación Local (que) tenga atribuida en su Estatuto de
Autonomía la competencia de tutela financiera sobre
las entidades locales” (art. 23.4 Ley Orgánica 2/2012),
a la remisión contenida en la disposición adicional tercera del Concierto Económico, vemos que
la competencia controvertida puede considerarse incluida en “los acuerdos de la Diputación
Provincial… relativos á los medios… de cubrir los
Ayuntamientos sus atenciones”84 u otras facultades tutelares, con proyección en el presupuesto
municipal, que la Real Orden de 8 de junio de
1878 atribuía a las diputaciones85. Pero, como
hemos señalado anteriormente, la Real Orden de
8 de agosto de 1891 excluía de la competencia
de las diputaciones vascas la autorización, a las
entidades locales, para la contratación de empréstitos, aunque se produjeron resoluciones contradictorias que reflejaban las dudas sobre la
titularidad de la competencia. En el derecho positivo posterior, hasta la actual etapa constitucional, la competencia para autorizar a las
entidades locales, el acceso al crédito, ha estado atribuida a la Administración del Estado. Teniendo en cuenta este elemento histórico y la
escasa certeza de las disposiciones a las que remite la adicional tercera del Concierto Económico, en cuanto a la identificación y
actualización de los derechos históricos a que se
refiere, debemos llegar a la conclusión de que no
ubica la tutela financiera, en materia de acceso
al crédito de las entidades locales, en el ámbito
competencial de las diputaciones forales. De
acuerdo con lo expuesto, las facultades de tutela
financiera sobre las entidades locales, a las que
nos hemos referido, son de la competencia de las
instituciones del País Vasco porque así lo establece el artículo 48 del Concierto Económico.
Corresponde al Parlamento Vasco determinar su
atribución a las instituciones forales o a las comunes, como en su día lo hizo en virtud de la dispodebe entenderse referida al titular de las facultades de
la tutela financiera sobre las entidades locales, en el
ámbito interno de la Comunidad Autónoma; que es
precisamente la titularidad que se discute.
El recurso al crédito puede considerarse como un
medio que tiene el Ayuntamiento para cubrir sus atenciones.
84
85
La aprobación definitiva y el seguimiento del plan
económico-financiero está ordenada a controlar la política presupuestaria del ayuntamiento, para que cumpla sus objetivos de estabilidad presupuestaria, de
deuda pública y de la regla de gasto (arts. 21 y 23 y ss.
de la Ley Orgánica 2/2012).
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sición adicional segunda de la LTH. Convendría
que el legislador autonómico procediera a precisar la titularidad de las potestades de tutela
que refiere el artículo 48 del Concierto Económico, para, de este modo, facilitar la labor hermenéutica y evitar incómodos conflictos
competenciales86.
La atribución al Estado –en todo caso-, de la
competencia para otorgar el acto autoritativo,
ha de apoyarse en un título que trascienda el de
“tutela financiera”87. Su fundamento debe hallarse en competencias exclusivas atribuidas al Estado en virtud del artículo 149.1 de la
Constitución, especialmente en sus reglas 11ª
(política monetaria en general, incluidas las divisas y las bases de ordenación del crédito) y 13ª
(bases y coordinación de la planificación general
de la actividad económica, que el TC denomina
también equilibrio económico). Mediante dichas
autorizaciones, el Estado no actúa el título competencial “tutela financiera” de las entidades locales (no la podría actuar en relación con las
ubicadas en las Comunidades Autónomas que
tienen atribuida esta competencia), por lo que
aquellos actos ejecutivos no pueden considerarse incluidos entre las facultades de tutela financiera a que se refiere el artículo 48 del
Concierto Económico88.
86
Tradicionalmente se ha venido entendiendo que las
facultades de tutela financiera a las que nos referimos
corresponden a los territorios históricos; así, el Acuerdo
de las Juntas Generales de Gipuzkoa, de 7 de febrero
de 1984, sobre asunción y regulación de la tutela financiera sobre las operaciones de crédito que pretendan
concertar las corporaciones locales de Gipuzkoa (BOG
17 febrero 1984), deduce de la disposición adicional tercera del Concierto Económico de 1981 (la misma que
la actual) y del art. 15 del RD. de 13 de diciembre de
1906, la competencia foral para la autorización de las
operaciones de crédito de las entidades locales (y sin
apelar a otro título, el Acuerdo excede de las facultades de tutela financiera, para entrar a regular el régimen de autorización de las operaciones de crédito; lo
mismo hacen las normas forales reguladoras de las haciendas locales actualmente vigentes en los tres territorios históricos).
Es la única razón que permite excluir, la facultad de
otorgar estas autorizaciones, de la competencia de las
Comunidades Autónomas que tienen atribuida la tutela
financiera de las entidades locales.
87
Con carácter general, no parece que se pueda atribuir un mayor alcance o contenido a las facultades de
88
tutela financiera que el art. 48 del Concierto Económico
atribuye a las instituciones competentes del País Vasco,
que a la competencia de tutela financiera estatutariamente atribuida a las Comunidades Autónomas que la
tengan. En consecuencia, la autorización a que se refiere el art. 55.6 de la Norma Foral vizcaína 9/2005 no
puede excluir o sustituir a la autorización estatal del art.
55.3 del TRLHL.
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ESTUDIOS Y COLABORACIONES
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