Citar Lexis Nº 0021/000155 Género: Doctrina Título: Los

Citar Lexis Nº 0021/000155
Género: Doctrina
Título:
Los procedimientos administrativos especiales y el derecho comercial
Autor:
Halperín, David A.
Fuente: RDCO 2000-187
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - 01) Generalidades
Halperin, David(1)
Tras un examen de la evolución histórica del acceso a la justicia en el derecho procesal
administrativo, el autor analiza la vigencia de determinados procedimientos administrativos
especiales, referidos a la actividad de policía del Estado vinculados al control de actividades
mercantiles, y cuál es el estado actual del régimen de tales procedimientos especiales que
culminan con un recurso directo ante el órgano judicial.
Sumario: I. Aspectos previos: 1. El procedimiento administrativo general y el acceso a la justicia.
1.1. Primera época: La venia legislativa. 1.2. Segunda época: El reclamo administrativo previo, ley
3952. Coexistencia con los denominados recursos directos. 1.3. Tercera época: La ley 19549: la vía
del recurso y la del reclamo. 1.4. La profecía frustrada. 2. Los procedimientos especiales. El caso
de la aplicación del derecho mercantil. II. Los procedimientos especiales en la actualidad. 3. Los
procedimientos generales y especiales en la ley 19549. 3.1. Los principios de la ley 19549 en esta
materia. 3.2. Las otras excepciones a la generalidad y las facultades delegadas al Poder Ejecutivo.
4. La evolución de los principios de generalidad, exclusividad y absorción. 4.1. Primera época: de
1973 a 1996. 4.1.1. Respecto de los entes descentralizados que no son entes autárquicos y
personas públicas no estatales. 4.1.2. Respecto de los procedimientos ante las fuerzas armadas y
de seguridad. 4.1.3. Procedimientos administrativos especiales. 4.1.4. Lo atinente a las dos
delegaciones restantes. 4.2. Segunda etapa: de 1996 a 2000. 4.2.1. ¿Paulatina adaptación al
régimen general?, ¿o aplicación irrestricta de la ley 19549 y su reglamentación? 4.2.2. Los
procedimientos especiales que mantienen su vigencia. 4.2.3. Las sociedades y empresas del Estado
y los procedimientos ante las fuerzas armadas y de seguridad. 5. Conclusiones.
I. ASPECTOS PREVIOS.
1. El procedimiento administrativo general y el acceso a la justicia.
1.1. Primera época: La venia legislativa.
Los primeros antecedentes legislativos nacionales se remontan a las leyes 27 Ver Texto y 48 Ver
Texto , sobre organización de la justicia nacional(2).
En aquel entonces se debatieron dos doctrinas opuestas. Por un lado, la de la libre demandabilidad
del Estado (propugnada por Vélez Sarsfield y Quintana), y por otro lado, la que planteaba la
indemandabilidad del Estado, con la excepción de la autorización por vía de la venia legislativa
previa (defendida por Gorostiaga)(3).
En un primer momento, tanto en el plano legislativo, como en el jurisdiccional, se aceptó el criterio
de la indemandabilidad del Estado, aunque luego se fue evolucionando, paulatinamente, hacia la
concepción que defendía la libre demandabilidad estatal(4).
En los primeros tiempos, en el caso "Seste y Seguich c. Gobierno nacional" (C.S.N., 1864, "Fallos",
1317), el alto tribunal tuvo la oportunidad de interpretar que el Estado no puede ser llevado a
pleito sin su asentimiento, y que el art. 100 (actual 116 Ver Texto ) de la Constitución alude sólo a
los casos en que la Nación es parte demandante(5). Después en los casos "Domingo Mendoza"(6)
(C.S.N., 1865, "Fallos", 1485) y "Juan Carlos Gómez"(7) ("Fallos", 2-36), reafirma la falta de
jurisdicción de los tribunales respecto de la Nación y afirma que el Congreso de la Nación debe
decidir sobre esas reclamaciones, facultado como está por la Constitución para arreglar el pago de
la deuda pública. Es decir, que en la primera etapa el Congreso debía resolver el reclamo y no
debía pedirse venia legislativa para demandar al Estado. Este procedimiento, en que el Congreso
nacional debía resolver expresamente y por sí pagar o no lo reclamado, fue seguido por la práctica
legislativa en varias oportunidades"(8).
La cuestión atinente al consentimiento previo y la venia legislativa se advierte "en el fallo "Don
Anselmo Núñez" (1872, "Fallos", 12-227), donde la Corte Suprema afirmó expresamente que para
demandar al Estado se requiere el consentimiento expreso del Poder Ejecutivo. En el año 1871 por
ley 475 y en el año 1874 por ley 675 se autoriza a los reclamantes para que hagan valer ante la
justicia la reclamación promovida. De esta forma es el Congreso, no la jurisprudencia, quien
plantea originalmente la venia legislativa, la que es entonces aceptada por la Corte ("Aguirre
Carranza y Cía.", 1880, "Fallos", 22-385), y fija el criterio jurisprudencial de que el tribunal tendrá
jurisdicción en las demandas contra la Nación siempre que haya una previa venia o autorización
legislativa para entablar la demanda"(9).
1.2.Segunda época: El reclamo administrativo previo, ley 3952. Coexistencia con los denominados
recursos directos.
El Congreso de la Nación sancionó en el año 1900 la ley 3952, llamada "Ley de demandas contra la
Nación". Merced a lo dispuesto en el art. 1 Ver Texto de esta ley, cabía distinguir entre la actividad
del Estado cuando actuara como Poder Público y cuando actuara como persona jurídica. En
definitiva, por medio de esta norma se plasmó en nuestro ordenamiento la teoría de la doble
personalidad del Estado, y la consecuente distinción entre los actos de imperio y de gestión,
actualmente ya superada(10).
De este modo, toda vez que el Estado nacional actuara como persona de derecho privado se le
podía demandar sin venia (o autorización) legislativa y con sólo un reclamo administrativo previo.
En tanto, si actuaba como persona de derecho público era necesaria la mentada autorización. La
distinción planteada por esta ley se solucionó al sancionarse la ley 11634 Ver Texto en el año 1932,
que modificó el art. 1 Ver Texto de la ley 3952. Allí, se suprimió el requisito de la venia
legislativa(11).
Entonces, como consecuencia de la nueva ley ya no era necesaria la venia legislativa previa, en
ninguno de los dos casos mencionados. Pero sí se mantuvo la obligatoriedad de la reclamación
administrativa previa(12).
Cuadra señalar que conforme con lo que disponían los arts. 1 Ver Texto y 2 de la ley 3952 el
régimen era el siguiente: Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales
conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación, sea en su carácter de persona
jurídica o de persona de derecho público, sin necesidad de autorización legislativa previa; pero no
se les podrá dar curso sin que se acredite haber producido la reclamación de derecho controvertido
ante el P.E. y su denegación por parte de éste (art. 1). Si la resolución de la administración
demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá
el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha resolución, la acción
podrá ser llevada directamente ante los tribunales, acreditándose el trascurso de dichos plazos
(art. 2). Por su parte, el art. 7 de la ley establecía que "las decisiones que se pronuncien en estos
juicios, cuando sean condenatorios contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio,
limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretende".
Por su parte, la jurisprudencia comenzó a acoger excepciones a la reclamación previa, admitiendo
la demandabilidad directa(13), en el caso, entre otros, que la pretensión fuera de daños y
perjuicios o la persona demandada fuera una persona jurídica pública estatal distinta al Estado
nacional.
Paralelamente el Congreso de la Nación sancionó diversas leyes que contenían procedimientos
especiales, destinados a la aplicación de penas de policía.
Para comprender adecuadamente la cuestión debemos partir de la distinción entre poder de policía
y actividad administrativa de policía.
Por poder de policía debe entenderse una actividad del órgano legislativo destinada a reglamentar y, por ende, limitar- derechos individuales, fundada en la potestad contenida en el art. 14 Ver
Texto de la Constitución nacional, y con la restricción establecida en el art. 28 Ver Texto del mismo
cuerpo. La actividad de policía es, en tanto, aquélla efectuada por la administración, fundada en
ley, que aplicando las penas previstas en la ley, restringe mediante la coacción los derechos de los
particulares(14).
Adviértase que en esta materia hubo dos etapas. En la primera -criterio "narrow"-, el Congreso
podía establecer restricciones a los derechos individuales en aras de la seguridad, salubridad y
moralidad.
En la segunda, -criterio "broad and plenary"- se amplía esta noción, con un criterio más extenso,
que podía restringir los derechos individuales con fines económicos y sociales(15).
Está en claro, entonces, que en un principio el Congreso de la Nación sancionó regímenes que
contenían procedimientos especiales en materias que se vinculaban a la salubridad, moralidad y
seguridad.
Después de la década de 1930 la Corte Suprema de Justicia de la Nación adoptó el criterio amplio.
No fue extraño, entonces, que con un esquema económico agroexportador -y siguiendo aquel
principio- se sancionara leyes vinculadas al control de la agricultura y la ganadería. Con
posterioridad, al abandonar nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación el criterio restrictivo en
materia de poder de policía y al haber adoptado el criterio "broad and plenary", la consecuencia fue
que se reglamentara derechos individuales con fines económicos y sociales, y en ambos casos se
establecieron sanciones para quienes transgredieran sus normas y, a su vez, previeron un
procedimiento administrativo especial que, en general, culminaba con un recurso directo ante la
justicia.
1.3.Tercera época: La ley 19549: la vía del recurso y la del reclamo.
La sanción de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19549, marca el ocaso de la
reclamación administrativa previa a la demanda judicial. Por una parte prevé la impugnación
judicial de actos administrativos de alcance individual y de reglamentos (actos de alcance general)
con una habilitación de instancia administrativa distinta de la del reclamo administrativo previo a la
demanda judicial (ver arts. 23 Ver Texto , 24 y 30 Ver Texto de la ley 19549). Por otra parte, la
propia ley eleva a categoría legislativa las numerosas excepciones a dicha reclamación que ya la
jurisprudencia venía reconociendo (cfr. art. 32 Ver Texto , ley 19549). No obstante, en los casos en
que se prevén excepciones a la reclamación, el demandante siempre tendrá opción para elegir
directamente la vía judicial o intentar previamente la reclamación(16).
1.4. La profecía frustrada.
Una calificada doctrina(17) ha afirmado que en nuestra historia jurídica-administrativa, y en
algunos casos en el derecho comparado, existió siempre una íntima relación entre dos institutos de
nuestro derecho administrativo: la responsabilidad del Estado y el contencioso administrativo. A su
vez, en este último caso, también existió una vinculación entre los requisitos para acceder a la
jurisdicción judicial y la ejecución de la sentencia. Es decir, entre la responsabilidad y el proceso, y
dentro de éste respecto de su permiso de entrada, el reclamo previo, y la efectividad de la salida,
representada por el carácter declarativo y ejecutivo de la sentencia.
Sucede que desde "hace mucho ya corría en forma conjunta la indemandabilidad del Estado y su
irresponsabilidad, como si la una fuera consecuencia de la otra, situación que quedó demostrada ya
en los albores de nuestra organización jurídica e institucional al debatirse la relación estrecha que
debía existir entre la responsabilidad misma del Estado y la posibilidad que éste fuera demandado
libremente, triunfando la tesis contraria con la sanción de la ley 3952, del año 1900"(18).
Piénsese que en el 1900 con la ley 3952, la venia legislativa fue obviada sólo cuando el Estado
actuaba como persona jurídica, como dijimos, mientras el art. 7 Ver Texto de la ley 3952
consagraba el efecto meramente declarativo de la sentencia.
Ello supuso en la realidad jurídica que progresivamente se hizo jurídicamente más sencillo para el
administrado el acceso a la jurisdicción judicial, y simultáneamente en las décadas de 1930 y 1940,
se fue estableciendo un procedimiento para lograr la ejecución de la sentencia, estatuido
pretorianamente en el fallo "Pietranera" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación(19).
En "Pietranera", sostuvo el alto tribunal:
"El art. 7 Ver Texto de la ley 3952 no descarta la pertinencia de una interpretación judicial
tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el caso de una irrazonable dilación en su
cumplimiento por la Administración pública.
"Si se ha dispuesto por sentencia firme el desalojo del inmueble ocupado por el Estado, es legítimo
arbitrar una prudente medida destinada a hacer cumplir el fallo, ya que otra interpretación del art.
7 de la ley 3952 conduciría a ponerlo en colisión con la garantía constitucional de la propiedad; la
prolongación sine die de esta ocupación sin derecho vendría a ser una suerte de expropiación sin
indemnización o, cuanto menos, una traba esencial al ejercicio del derecho de propiedad.
"Resulta prudente la sentencia de desalojo que no fija plazo de cumplimiento sino que requiere que
el Gobierno nacional manifieste en qué fecha va a desalojar el inmueble, con lo que el intimado
queda en condiciones para tomarse el plazo razonable que corresponda; la advertencia final de que
en caso de silencio el plazo será fijado judicialmente, no es sino el corolario lógico de la potestad
de los jueces de hacer cumplir sus decisiones en defensa del imperio del derecho".
A partir de allí la ley 19549 "aligeró" la contenciosidad administrativa previa a la habilitación de
instancia, pero incorporó, respecto de la impugnación del acto administrativo, plazos de caducidad
que -en ese momento- afectaron a varios incautos.
Con el tiempo, se fue afectando la ejecución de las sentencias contra el Estado, a partir del año
1988, con diversas restricciones que exceden el objeto de este estudio. Fácticamente, en tanto,
podemos sostener que en ese procedimiento de contenciosidad previa, la administración no revisa
lealmente su obrar para declararlo lícito o ilícito.
De allí que podemos concluir que, en rigor, esa contenciosidad previa se ha transformado en una
mera "carrera de obstáculos", para que el particular pueda acceder a la instancia judicial. En tanto,
en lo que atañe a la ejecución de sentencia, al someterla a la aprobación de las partidas
presupuestarias, en la práctica importa sostener que hoy tienen un efecto meramente declarativo,
como a principios de siglo.
La conclusión que podemos extraer es que:
a) Para el acceso a la justicia se fue procurando aligerarlo, especialmente a partir del decreto
1883/91 Ver Texto . No obstante, hubo determinados proyectos, en los últimos diez años, que
pretendieron agravar el sistema de acceso a la justicia.
b) En lo que atañe a la ejecución de las sentencias estimamos que el régimen actual y su
implementación afecta al estado de derecho.
En consecuencia, la afirmación del profesor Armando Canosa, en el sentido de que existía un
paralelismo entre una mejor facilitación del acceso a la justicia y la satisfacción en lo que atañe al
cumplimiento de la sentencia, hoy no constituye, lamentablemente, una realidad.
Así lo demuestra, por otra parte, el proyecto de Ley de Emergencia Económica, hoy en trámite ante
el Congreso de la Nación.
Debo puntualizar, no obstante, que es muy loable que tanto el régimen de procedimiento
administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, aprobado por decreto de necesidad y urgencia
1510/97, como el Código Contencioso-Administrativo y Tributario aprobado por ley 189,
mantengan en lo que atañe al acceso a la justicia, un régimen esencialmente similar al que rige en
el ámbito nacional, para evitar complicaciones a los administrados y sus letrados.
Intuyo que los Dres. Juan O. Gauna, Ernesto Marcer y Jorge Barbagelatta se deben llevar los lauros
de esta iniciativa.
2. Los procedimientos especiales. El caso de la aplicación del derecho mercantil.
Como hemos puntualizado anteriormente, la admisión por parte de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación de un criterio amplio en materia de poder de policía (broad and plenary), significó que el
Estado nacional emitiera un conjunto de disposiciones que tenían por objeto o por efecto restringir
derechos individuales y un régimen caracterizado por la coacción, con fines económicos y sociales.
Ello se fue ampliando, con el correr del tiempo y a partir de la década iniciada en 1930, y como
resultado de las especiales circunstancias vividas entonces, tales regímenes fueron expandiéndose
exponencialmente.
En general estos regímenes contaban con procedimientos especiales que tenían por objeto
determinar la existencia real del incumplimiento imputado al particular, y aplicar -en su caso- una
sanción prevista en la ley.
Estas sanciones se caracterizaban porque, conforme a las normas sancionadas por el Congreso de
la Nación, debían impugnarse mediante recursos directos ante la justicia.
La mayoría de estos procedimientos especiales no detallan los distintos actos procesales que lo
integran. Esto es, si deben elevarse de inmediato al tribunal y éste lo sustancia, o si el órgano
administrativo debe realizar alguna clase de sustanciación.
El Proyecto de Código Contencioso-Administrativo de la República Argentina enviado al Congreso
en 1999, regula con carácter general el procedimiento a seguir en todos los recursos previstos en
procedimientos especiales (ver arts. 43 y ss.). Sus principios son los siguientes:
a) No son sustituibles por los regímenes generales de impugnación.
b) Deben ser promovidos ante el órgano administrativo que emitió el acto dentro de los 30 días,
contados a partir de la notificación del acto a impugnarse.
c) Si no se consigna en el acto de notificación el recurso que procede y el plazo para hacerlo, el
plazo para la impugnación será de 60 días.
d) El órgano administrativo emisor del acto que recibe el recurso deberá elevarlo en el plazo de 10
días al órgano judicial que debe resolver la cuestión.
e) Dicho órgano judicial deberá pronunciarse sobre su competencia en el primer acto.
f) El tribunal respectivo deberá notificar que las actuaciones se hallan a conocimiento del tribunal,
que genera en el particular la carga de fundar el recurso.
g) De esa fundamentación se da traslado al Estado por 10 días, y si hubiera otros intervinientes
también se le dará traslado por 10 días.
h) Si hubiera hechos controvertidos se abrirá a prueba.
i) Se fijan plazos para resolver.
Pero además, esas normas prevén diversos órganos judiciales revisores de la actividad de la
Administración. En algunas materias indican jueces de primera instancia de diversos fueros, pero
en la mayoría de los casos se otorga competencia a las cámaras de apelaciones, y, según las
materias de que se trate, se indican como competentes para analizar la legitimidad del obrar de la
Administración a las cámaras de apelaciones en lo Civil, en lo Comercial, del Trabajo, y en lo Penal
Económico. En algunos regímenes se indica como alternativa la Cámara Federal del interior que
corresponde, según el domicilio del interesado.
Asimismo, cuadra señalar que no existe un procedimiento fijo, en lo que atañe a si el recurso
directo debe ser presentado fundado o no; la situación varía de acuerdo a lo dispuesto en cada
procedimiento especial.
Muchos de tales procedimientos son un producto del proceso de publificación del derecho
mercantil. Se trata de normas que regulaban actividades comerciales o mercantiles, como -entre
otras- las leyes siguientes:
a) 22315 Ver Texto , que reguló la Inspección General de Justicia;
b) 17811 Ver Texto , sobre oferta pública de títulos valores y la regulación de la Comisión Nacional
de Valores;
c) 20266 Ver Texto , sobre el ejercicio de la profesión de martillero;
d) 20680 Ver Texto , de abastecimiento, hoy prácticamente derogada;
e) 22802 Ver Texto , sobre identificación de mercaderías y lealtad comercial;
f) 19511 Ver Texto , sobre sistema métrico legal argentino;
g) 25156 Ver Texto , sobre defensa de la competencia;
h) 17491 Ver Texto , sobre cinematografía;
i) 19315 , régimen de cambio;
j) 22363 , sobre régimen de marcas;
k) 20091 Ver Texto , de los aseguradores y su control;
l) 21526 Ver Texto y 22529 Ver Texto , de entidades financieras;
m) 22400 Ver Texto , que regula a los productores y asesores de seguros;
n) 22415 Ver Texto , Código Aduanero;
o) 22426 Ver Texto , sobre trasferencia de tecnología;
p) 22285 Ver Texto , sobre radiodifusión;
q) 20094 Ver Texto , sobre navegación;
r) 23094 Ver Texto , sobre puertos;
s) 17319 Ver Texto , sobre hidrocarburos;
t) 20337 Ver Texto , sobre cooperativas;
u) 19550 Ver Texto , sobre sociedades comerciales.
A todos estos regímenes habrá que agregar muchos otros que regulan industrias como las del gas,
la electricidad, las telecomunicaciones establecidas junto con los procesos de privatización
realizados en los últimos diez años.
II. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN LA ACTUALIDAD.
3. Los procedimientos generales y especiales en la ley 19549.
3.1. Los principios de la ley 19549 en esta materia.
El profesor Héctor J. Escola, uno de los redactores del proyecto que luego se transformó en la ley
19549, en el trabajo titulado Ámbito de aplicación de la legislación de procedimiento administrativo
-publicado en la obra colectiva Procedimiento administrativo, editada por la Universidad del Norte
Santo Tomás de Aquino (Católica de Tucumán), UNSTA, Tucumán, 1982- estableció cuáles eran los
principios esenciales en lo que atañe a su ámbito de aplicación.
El primer principio que cita es el de generalidad -"indispensable generalidad", indica el autor-, que
se sustenta en la circunstancia de que las normas de procedimiento administrativo deben ser
observadas por todos los órganos y las entidades autárquicas que componen la Administración, en
todos los casos en que se desarrolla una actividad administrativa.
Este principio ha sido establecido en el propio art. 1 Ver Texto de la ley 19549, al disponer que sus
normas de procedimientos son aplicables a toda la Administración pública nacional centralizada y
descentralizada, inclusive entes autárquicos.
El mismo autor recuerda como segundo principio el de exclusividad, que importa aseverar que
solamente los procedimientos consagrados en las normas son los únicos procedimientos válidos y
admisibles, por donde debe tramitar el obrar administrativo. La consecuencia es que resulta, por
ende, jurídicamente inadmisible transitar por otros procedimientos previstos en otras normas o
emplear trámites arbitrados directamente por órganos o entes administrativos.
En consecuencia, generalidad y exclusividad son principios complementarios, esto es, el
procedimiento administrativo reglado se explica en exclusividad (con prescindencia de otros), a la
generalidad de la Administración.
Por lo demás existe un tercer principio, conocido como de absorción y también como de extensión
o subsidiariedad. Por este principio se han de aplicar las normas del procedimiento general, en
aquellos regímenes excluidos expresamente de su aplicación por la propia ley de procedimientos.
Tal absorción se configura por la necesaria aplicación de ciertos principios básicos de las normas
generales.
Escola puntualiza que, de algún modo opuestos a los principios de generalidad y exclusividad se
encuentran los procedimientos especiales.
No comparto esta afirmación del profesor Escola en el sentido de que los procedimientos especiales
sean opuestos a tales principios, sino que son sólo sus excepciones. Su enorme cantidad, en algún
momento hacían dificultoso saber, a ciencia cierta, cuáles eran los procedimientos comprendidos
dentro de la generalidad y exclusividad y cuáles no.
Ahora bien, el propio Escola recuerda que a los redactores del proyecto la realidad les marcó que al
momento de la sanción de la ley 19549 existía una enorme cantidad de procedimientos especiales
que convivían al margen del régimen general y con características propias.
En este orden de ideas la propia ley 19549 estableció distintas normas que excluían la aplicación
del régimen general y autorizaban a establecer regímenes especiales.
Por una parte, en el propio art. 1 hay dos ámbitos distintos de exclusión de la aplicación de la ley
19549. Una de ellas es expresa y la otra en razón de la interpretación del texto.
En lo que respecta a la exclusión expresa del régimen general prevista en el art. 1 Ver Texto de la
ley 19549, se trata de los regímenes procedimentales aplicables a los organismos militares, de
defensa y de seguridad.
En lo que atañe a la exclusión del régimen general por interpretación del art. 1 de la ley 19549,
cabe destacar que la cuestión se vincula a cuál es el alcance de los términos "administración
descentralizada" en la disposición citada.
Al respecto, el mencionado art. 1 Ver Texto de la ley 19549 dispone que "las normas del
procedimiento administrativo que se aplicarán ante la Administración pública nacional centralizada
y descentralizada, inclusive entes autárquicos, (...) se ajustarán a las propias de la presente ley y a
los siguientes requisitos (...)".
Para algunos autores, como el maestro Gordillo, se trata de una inconsistencia referirse
simultáneamente a la descentralización y a las entidades autárquicas, cuando las segundas están
comprendidas en el concepto de descentralización(20).
Estimo que aquí nos encontramos frente a un serio problema de interpretación, acerca de cuál es el
contenido del término "descentralización", en el art. 1 Ver Texto de la ley 19549. Mientras para el
destacado autor citado la norma se refiere a la creación de personas públicas -uno de los
significados del término "descentralización"-, estimamos que el legislador se ha referido a la
técnica conocida genéricamente como "desconcentración" por la mayoría de la doctrina y que una
calificada doctrina denomina también "descentralización burocrática"(21).
En efecto, para un sector doctrinario la "descentralización" administrativa importa -como lo
señalamos- la creación de personas jurídicas y por "desconcentración" debe entenderse aquella
técnica por la cual las competencias no son atribuidas directamente a las máximas autoridades de
la organización administrativa, sino a órganos de la administración que se encuentran en grados
inferiores de la Administración, como por ejemplo, la Policía Federal Argentina(22).
En cambio, otros autores, como dijimos, califican a la "desconcentración" como "descentralización
burocrática" (por oposición a la descentralización administrativa, que importa la creación de
personas jurídicas)(23).
En consecuencia lo que se debate es si el art. 1 Ver Texto de la ley 19549, al referirse a
"Administración descentralizada", se refiere a las personas jurídicas creadas en virtud del proceso
de descentralización -como creación de personas jurídicas- o a la técnica por la cual se crean
órganos desconcentrados o descentralizados burocráticamente dentro de la organización
administrativa de una misma persona pública.
A mi juicio, la ley 19549 se ha referido a este último caso. La lógica y el buen sentido así lo
indican(24).
En efecto, piénsese cuál de estos textos resulta más coherente:
a) "Las normas de procedimiento que se aplicarán ante la Administración pública nacional,
concentrada y desconcentrada (en lugar de "descentralizada", como señala la ley) inclusive a los
entes autárquicos" -que es la que proponemos-, o,
b) "Las normas de procedimiento que se aplicarán ante la Administración pública nacional, a las
entidades (personas públicas) descentralizadas (que comprenden a los entes autárquicos),
inclusive a los entes autárquicos".
La incoherencia de esta última interpretación es ostensible.
Si se tiene en cuenta que las entidades autárquicas son las personas públicas estatales que poseen
un objeto o fin estatal(25), quedan excluidas del art. 1 los entes que no poseen un objeto estatal,
vale decir, civil y comercial.
De lo expuesto quedan excluidos de la generalidad como principio:
a) los procedimientos ante los organismos militares de defensa y seguridad;
b) los procedimientos ante entes descentralizados que no son entidades autárquicas (esto es, las
que tienen por objeto una actividad civil y comercial).
Pero además, en el art. 2 Ver Texto de la ley 19549 se excluyen otros procedimientos de la
generalidad, a cuyo respecto se establecieron delegaciones legislativas, los que trataremos
seguidamente.
3.2.Las otras excepciones a la generalidad y las facultades delegadas al Poder Ejecutivo.
En el art. 2 Ver Texto de la ley 19549 se establecen otras excepciones al principio de generalidad.
Básicamente se trata de los denominados "procedimientos administrativos especiales" sobre los
que nos venimos refiriendo en este trabajo, a los cuales se excluye de la aplicación de las normas
generales de esa ley.
Respecto de estos procedimientos especiales el legislador (de facto) estableció delegaciones al
Poder Ejecutivo Nacional.
La primera de ellas consistía en que en el plazo de 120 días, el Poder Ejecutivo debía determinar
cuáles serían los procedimientos especiales que mantendrían su vigencia frente al procedimiento
general.
La segunda se refería a la facultad atribuida al órgano ejecutivo de "sustituir las normas legales y
reglamentarias de índole estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan, con
miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos
administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se
refieren o apliquen los citados regímenes especiales".
Pero, además, la ley 19549 facultó al Poder Ejecutivo Nacional a que ejercite dos delegaciones
más.
Concretamente lo facultó a dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los
organismos militares, de defensa y seguridad, "(...) a propuesta de éstos, adoptando los principios
básicos de la presente ley y su reglamentación".
Además lo facultó a determinar las circunstancias y órganos competentes para calificar como
reservadas o secretas determinadas actuaciones, aunque las actuaciones que integren sean
públicas.
Como síntesis de lo expresado hasta ahora, eran tres las excepciones establecidas en 1972 por la
ley 19549 al principio de generalidad del procedimiento administrativo:
a) los procedimientos ante los entes descentralizados que no fueran entes autárquicos, ya que
respecto de éstos se aplica el procedimiento general;
b) los procedimientos ante los organismos militares de defensa y la seguridad;
c) los procedimientos especiales que determinara el Poder Ejecutivo nacional dentro de los 120 días
de la vigencia de la ley 19549.
Ahora bien, cabe preguntarse cómo jugaba, en la propia ley, el principio de absorción (o
supletoriedad o extensión), con respecto a la aplicación del régimen general a los procedimientos
excluidos. La situación era la siguiente:
1) En lo que atañe a los procedimientos ante los entes descentralizados que no fueran entes
autárquico no encontramos en la ley 19549 ninguna norma que se refiera a ellos. Deberemos
esperar a la sanción del decreto 9101/72 Ver Texto , dictado en virtud de la facultad delegada para
determinar cuáles procedimientos mantenían su vigencia.
2) En cuanto a la personas públicas no estatales, es decir, a aquellas que están fuera de los
cuadros de la Administración (pero a las cuales el Estado le ha otorgado cometidos públicos, p.ej.,
los colegios profesionales), se les aplica el derecho público, y a mi juicio la ley 19549, a la actividad
administrativa comprendida dentro de los cometidos públicos a ellas atribuidos.
3) En lo que respecta a los procedimientos ante los organismos militares, de defensa y seguridad,
su exclusión respecto de los principios de generalidad y exclusividad siempre fue interpretada
restrictivamente.
De esta forma, se consideró que hay una serie de procedimientos que por su índole, dinámica y
especiales características, que no pueden someterse a las normas generales de procedimiento
administrativo.
En tanto para el caso de los procedimientos de los organismos que no tengan tales características,
se pueden aplicar las normas generales.
Por ello, Escola(26) distingue entre las normas sobre procedimientos administrativos que se
refieren a los aspectos operativos de las fuerzas armadas y de seguridad y organismos de defensa,
de aquellos procedimientos que no se refieren a tales aspectos. A estos últimos se les aplica los
principios de generalidad y exclusividad, y, por ende, las normas generales de procedimiento
administrativo.
4) Con relación a los procedimientos administrativos que habrán de mantener vigencia con la
sanción del decreto que los determine, el propio art. 2 Ver Texto de la ley 19549 establece que "la
presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes
especiales subsistan". Más adelante procuraremos precisar qué comprende la mentada aplicación
supletoria.
4. La evolución de los principios de generalidad, exclusividad y absorción.
4.1. Primera época: de 1973 a 1996.
4.1.1.Respecto de los entes descentralizados que no son entes autárquicos y personas públicas no
estatales.
El art. 2 del decreto 9101/72 -aquel que se dictó en virtud de la delegación establecida en el art. 2
de la ley 19549 de establecer los procedimientos especiales que mantienen su vigencia- se refiere
expresamente a la aplicación de las disposiciones de la ley 19549 y su reglamento a los entes
descentralizados que no tienen la forma jurídica de entidades autárquicas.
El citado art. 2 del decreto 9101/72 textualmente establecía:
"Art. 2.-Los procedimientos en entidades financieras oficiales, empresas del Estado, sociedades de
economía mixta, sociedades anónimas con participación mayoritaria estatal, sociedades en las que
el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la
Navegación, se regirán por sus respectivos regímenes y lo que fuere pertinente del título VIII del
reglamento aprobado por decreto 1759/72. Las demás normas de dicho reglamento y las de la ley
19549 se aplicarán supletoriamente.
"Los procedimientos en entes con personalidad jurídica pública no estatal se regirán asimismo por
sus respectivos regímenes, y supletoriamente por la ley 19549 y el reglamento aprobado por
decreto 1759/72".
Como consecuencia de lo expuesto respecto de las entidades estatales que no tenían un objeto
estatal -fundamentalmente empresas del Estado y aquéllas con forma jurídica societaria-, se les
aplicaba directamente la ley 19549 y su reglamentación en lo que atañe a la impugnación de sus
decisiones (a ello se refiere el título VIII de su reglamentación), y se aplicaba supletoriamente la
ley 19549.
Ahora bien, piénsese que los actos que emitían estos entes se regían fundamentalmente por el
derecho privado en su actividad mercantil específica, pero respecto del control estatal sobre ellas,
sus adquisiciones u obras, o cuando actuaban como autoridad de contralor de los particulares, se
debían regir por el derecho público.
En el mismo período el decreto 3700/77 Ver Texto extendió las normas del recurso de alzada a
estos entes cuyo objeto era comercial e industrial.
Cuadra recordar que el art. 94 del reglamento de la ley 19549 aprobado por decreto 1759/72 prevé
el recurso de alzada contra los actos administrativos definitivos emanados del órgano superior de
un ente autárquico; esto es, que tiene fines estatales exclusivamente.
El mencionado decreto 3700/77 incluyó como art. 98 bis el siguiente texto:
"El recurso de alzada podrá interponerse contra los actos administrativos definitivos o que impidan
totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente, emanados del órgano superior
de una empresa del Estado, de una sociedad mixta o de economía mixta, de una sociedad anónima
con participación estatal mayoritaria o de una sociedad del Estado".
Este texto provocó polémica ya que la Procuración del Tesoro de la Nación entendió, con una
interpretación literal, que sólo procedía ese recurso, que la doctrina denominó "recurso de alzada
impropio", cuando el impugnado fuera un acto administrativo regido íntegramente por el derecho
público(27). En tanto para aquellos autores para quienes estos entes se regían siempre por el
derecho público, esta norma se aplicaba a toda clase de actos de ellas emanados(28). Para otros
autores(29) se trataba de una extensión del concepto de control o tutela administrativa(30).
Respecto de las personas públicas no estatales, es decir a aquéllas fuera de los cuadros de la
Administración a la que se le atribuyen cometidos públicos, se aplicaba supletoriamente la ley
19549.
Luego se sancionó el decreto 1883/91(31), cuyo art. 4 textualmente dispone: "Los actos
administrativos definitivos o asimilables que emanaren del órgano superior de empresas o
sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional serán recurribles mediante el
recurso de alzada previsto en el art. 94 del Reglamento aprobado por decreto 1759 de fecha 3 de
abril de 1972. Este recurso no procederá contra los actos inherentes a la actividad privada de la
empresa o sociedad en cuestión".
Esta norma expresamente admitió la categoría de actos de objeto privado de la Administración.
Esto es, regidos por el derecho civil o comercial y que expresamente han quedado excluidos del
control por parte del ministro correspondiente, por medio del recurso de alzada.
Respecto de las personas públicas no estatales, el art. 6 Ver Texto del decreto 1883/91 derogó al
art. 2 Ver Texto del decreto 9101/72, que establecía la aplicación supletoria de la ley 19549 y su
reglamentación a los cometidos públicos a ellos asignados.
No obstante considero que la situación de estas personas no ha cambiado, y, por ende, respecto de
esos cometidos se rigen por la ley 19549 y el reglamento aprobado por decreto 1759/72.
4.1.2.Respecto de los procedimientos ante las fuerzas armadas y de seguridad.
En lo que atañe a la faz operativa de estas fuerzas se habrán dictado los diversos reglamentos que
se encuentran, como vimos, totalmente excluidos de la aplicación supletoria de la ley 19549.
No se sancionó un régimen administrativo para estas fuerzas armadas y de seguridad, sino tan sólo
algunas materias vinculadas al régimen de contrataciones de las fuerzas armadas.
4.1.3. Procedimientos administrativos especiales.
El decreto 9101/72, en su extenso art. 1 Ver Texto , más precisamente en sus 31 incisos, detalló
los procedimientos administrativos especiales que mantendrían su vigencia.
La cláusula del inc. 1 era una norma genérica que se refería a toda la actividad administrativa de
policía; esto es, a la potestad correctiva externa de la Administración, muchas de cuyas actividades
de control se vinculan al derecho mercantil.
Luego, hay sanciones específicas que se vinculan al derecho mercantil, como la subsistencia de los
procedimientos ante la Comisión Nacional de Valores (ver inc. 6), los procedimientos en materia de
marcas de fábrica, patentes de invención y modelos y diseños (inc. 8) y normas vinculadas a la
regulación del comercio exterior (incs. 11 y 12), entre otros.
Ahora bien, respecto de estos procedimientos se habría dispuesto la aplicación supletoria de la ley
19549 y su reglamentación, por parte del art. 2 de la primera y el art. 1 del decreto 9101/72.
Por otra parte cabe destacar que los procedimientos especiales que se hubieran dictado con
posterioridad a la sanción del decreto 9101/72, también se mantienen al margen de la ley 19549, y
su reglamentación, sin perjuicio de su aplicación supletoria(32).
Cuadra entonces, preguntarse qué normas de la ley 19549 se aplican inexorablemente a los
procedimientos especiales. No cabe duda de que los principios generales de la ley 19549 son
plenamente aplicables, en especial el del debido proceso adjetivo, consistente en el derecho a ser
oído, el derecho a ofrecer y producir prueba, y el derecho a una decisión fundada (arg. art. 1 Ver
Texto , inc. f, aparts. 1, 2 y 3, de la ley 19549).
En este sentido la Procuración del Tesoro de la Nación ha sostenido que las normas vinculadas al
debido proceso adjetivo son siempre aplicables a los procedimientos especiales, por su vinculación
connatural con la garantía de defensa constitucionalmente protegida. Se trataba, en el caso, de
una materia relacionada a la prueba(33).
También la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa "Banco Oddone", anuló la
revocación de la autorización para funcionar de una entidad financiera por violaciones al debido
proceso adjetivo(34).
A mi juicio son aplicables todas las normas que se hallan vinculadas a la garantía de defensa, tales
como el derecho a la vista que es un poder jurídico derivado del debido proceso adjetivo, más
precisamente del derecho a ser oído(35). También son aplicables las normas sobre notificaciones
que encuentren sustento en la garantía de defensa(36).
Por otra parte, también son aplicables todos los requisitos del acto administrativo(37).
En efecto, no se puede pensar en un acto administrativo emitido por órgano incompetente (inc. a,
art. 7 Ver Texto , de la ley 19549), o con falta de causa o falsa causa (inc. b, art. 7, íd.), o
contrario a derecho (inc. c del art. 7, cit.), o sin dictamen jurídico, o sin motivación, o con una
finalidad que se la pudiera calificar como emitido con desviación del poder (ver incs. d, e y f del
art. 7 citado).
Es que, como expresa Fiorini respecto de la motivación, no se trata de un recaudo simplemente
formal aunque integre la forma exterior del acto sin que responda a valores de trascendencia y que
trasunta la razonabilidad del acto.
"Se ha expuesto que la razonabilidad es de la esencia de la actividad jurídica pública, y entonces su
valor esencial no puede trastocarse al manifestarse en forma objetiva, como es la motivación que
se manifiesta como objetividad de la razonabilidad que deben contener todos los actos
administrativos"(38).
4.1.4. Lo atinente a las dos delegaciones restantes.
El propio art. 2 Ver Texto de la ley 19549 había dispuesto dos delegaciones más:
a) determinar qué órgano es competente para declarar la reserva de las acciones a los efectos de
la vista; esta delegación se ejecutó en el propio art. 38 del reglamento aprobado por decreto
1759/72;
b) adaptar paulatinamente los procedimientos especiales al régimen general de procedimiento; en
este período no hubo novedades al respecto.
4.2. Segunda etapa: de 1996 a 2000.
4.2.1.¿Paulatina adaptación al régimen general?, ¿o aplicación irrestricta de la ley 19549 y su
reglamentación?
El decreto 722/96 Ver Texto , invocando la facultad contenida en el inc. a del art. 2 Ver Texto de la
ley 19549, que autorizaba a sustituir las normas de procedimiento de los regímenes especiales que
subsistan, adaptándolos al sistema general de esa ley, derogó tales procedimientos y el decreto
9101/72 Ver Texto .
Su texto, modificado por el decreto 1155/97, fue el siguiente:
"Art. 1.-En el ámbito de la Administración pública nacional centralizada y descentralizada serán de
aplicación únicamente los procedimientos establecidos por la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos 19549, y por el Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por
decreto 1759/72 (t.o. 1991).
"No obstante lo establecido en el párrafo anterior, continuará en vigencia la norma especial que
disponga y sólo en relación con ello:
"a) el cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso administrativo de que se
trate;
"b) la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido;
"c) la existencia de un recurso judicial directo.
"Art. 2 [Texto según decr. 1155/97, art. 1].-Sin perjuicio de la aplicación supletoria de las normas
contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y en el Reglamento de
Procedimientos Administrativos aprobado por decreto 1759/72 (t.o. por decreto 1883, del
17/9/91), continuarán en vigencia los procedimientos administrativos especiales que regulen las
siguientes materias:
"a) las correspondientes a la Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de
Aduanas y Dirección General Impositiva-;
"b) minera;
"c) régimen de contrataciones del sector público nacional;
"d) de las fuerzas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia;
"e) regímenes de derecho de reunión y electoral;
"f) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la
Administración Pública nacional;
"g) regímenes de audiencias públicas;
"h) procedimientos ante tribunales administrativos.
"Art. 3.-A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, cualquier disposición que instituya
procedimientos administrativos especiales deberá contener expresa fundamentación de la
necesidad jurídica imprescindible de apartarse de los procedimientos establecidos por la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y por el Reglamento de Procedimientos
Administrativos aprobado por decreto 1759/72 (t.o. 1991).
"Art. 4. -Derógase el decreto 9101 del 22 de diciembre de 1972, modificado por el decreto 1883
del 17 de setiembre de 1991, y toda otra norma que establezca procedimientos administrativos
especiales para la Administración Pública nacional centralizada o descentralizada con las
limitaciones establecidas en el art. 1 y las excepciones previstas en el art. 2 del presente decreto.
"Art. 5.-El Ministerio de Justicia será la autoridad de aplicación y dictará las normas
complementarias y de interpretación del presente decreto, quedando expresamente facultado para
determinar en cada caso el alcance de las normas aprobadas por el presente".
Como acabamos de señalar el decreto 9101/72 fue derogado por el decreto 722/96 ("B.O.",
8/7/96), modificado por el decreto 1155/97 Ver Texto ("B.O.", 11/11/97). Ya tuvimos oportunidad
de expresar en un trabajo anterior, nuestras conclusiones sobre el decreto de mención(39). A los
efectos del presente, basta tener en cuenta las consideraciones que siguen.
La situación al momento de la sanción del decreto 722/96 Ver Texto en cuanto a la existencia de
procedimientos especiales era caótica. Situación ésta remarcada por la doctrina(40) desde hace
varios años que se tradujo en la subsistencia de cientos de procedimientos diferentes.
El caos no se producía solamente por la expansión cuantitativa de procedimientos especiales, sino
también por la diversidad de plazos, procedimientos y órganos judiciales encargados de revisar la
legalidad del obrar de los respectivos órganos y entes administrativos, como lo hemos destacado
supra.
Este decreto 722/96, lejos de importar una "paulatina adaptación de los regímenes especiales" a la
ley 19549 y su reglamento, como lo ordenaba el legislador de facto en el art. 2 de esta última,
significó -al menos en su texto- la aplicación súbita y plena de las normas de procedimiento
general, derogando masivamente a los procedimientos especiales.
Lo dicho precedentemente lo ha sido con reservas, pues el propio art. 1 Ver Texto del decreto
722/96 establece una excepción que viene a significar una severa restricción a lo que aparecía
como una aplicación extensiva, masiva e irrestricta de las disposiciones generales.
En efecto, el mismo art. 1 del decreto 722/96 establece que continuarán en vigencia y sólo con
relación a ello:
a) el cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso administrativo de que se
trate;
b) la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido;
c) la existencia de un recurso judicial directo.
En lo que atañe a que se mantiene el deber de cumplir los requisitos previos a la interposición de
un recurso administrativo, es un eufemismo para mantener -en determinados procedimientos- el
principio "solve et repete", e importa un retroceso inadmisible frente al punto 8.1 de la Convención
Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y a los principios que informan
la garantía de la tutela jurisdiccional efectiva. No merece tal crítica, en cambio, el mantenimiento
del efecto suspensivo de los recursos, pues tal disposición está acorde con los principios señalados.
Pero lo que en rigor altera todo el sistema es el citado inc. c del art. 1 Ver Texto del decreto
722/96.
En efecto, en muchísimos de los más de 300 procedimientos especiales lo esencial es el recurso
judicial directo que en ellos se prevé, y que el decreto 722/96 mantuvo. Ello, quizás por entender
que se trataba de la manifestación de función jurisdiccional y -por ende- de imposible resolución
por parte del Poder Ejecutivo, o un órgano delegado por él, sin agravio al art. 95 de la Constitución
histórica (actual art. 109 Ver Texto , C.N.).
Esta circunstancia debe ser valorada en el conjunto del sistema instituido por el decreto 722/96 Ver
Texto , pues gran parte de los procedimientos especiales contienen escasas disposiciones
vinculadas al procedimiento constitutivo (esto es, el destinado a la emisión del acto administrativo
primigenio), y lo esencial es el recurso directo ante el órgano judicial.
En consecuencia, cabe concluir que para el procedimiento constitutivo se deberá aplicar las normas
generales de procedimiento, y para el recurso directo ante la justicia, la norma especial(41).
Como consecuencia de lo dispuesto en el inc. c del art. 1 Ver Texto del decreto 722/96, las normas
de la ley 19549 y su reglamento no se aplican al procedimiento correspondiente al recurso judicial
posterior.
Ya sostuvimos, antes de ahora, que resulta criticable el hecho de haber mantenido la totalidad de
los recursos directos, con el caos que ello significaba. La seguridad jurídica sigue estando
gravemente vulnerada por la subsistencia de gran cantidad de recursos directos con plazos,
órganos judiciales y procedimientos diversos.
También destacamos que merecía crítica que se haya establecido la aplicación de la ley 19549 a
procedimientos que van a culminar con la aplicación de una sanción, tan sanción como las
sanciones penales, en donde sería más conveniente la aplicación de las disposiciones procesales
penales(42).
Esta cuestión vinculada a la diversidad de órganos judiciales que regulan los recursos directos que
mantienen su vigencia, nos mueve a una reflexión.
Ella se vincula a si debe preferirse un órgano judicial que revise la legalidad del obrar de la
Administración que tenga una especialidad en evaluar la legitimidad del acto administrativo, es
decir que la totalidad de sus elementos se ajusten a derecho, en cuyo caso debería preferirse la
competencia en lo contencioso administrativo federal, o si, al contrario, debiera preferirse que el
órgano judicial que lo controlase tuviese idoneidad en lo que se refiere a la norma a aplicar en el
objeto del acto administrativo, en razón de lo cual en materia de control de entidades aseguradoras
sería competente la justicia comercial, y en el régimen de control de cambios, la justicia en lo penal
económico.
Hoy por hoy no hay criterios uniformes. En efecto no resulta explicable racionalmente que
revisión judicial del acto que dispuso la liquidación de una entidad financiera está a cargo de
justicia en lo contencioso administrativo federal, y la revisión judicial del acto que dispone
revocación de la autorización para funcionar de una empresa aseguradora sea competencia de
justicia comercial.
la
la
la
la
A mi juicio parece claro que deberían prevalecer la especialización de quien debe controlar la
legitimidad de la totalidad de los elementos del acto administrativo y se halle acostumbrado a
reducir los márgenes de discrecionalidad.
De todos modos, se comparta o no la opinión que acabamos de exponer, debe haber una política
legislativa inequívoca y paralelamente la capacitación que corresponda según cual sea la decisión
que se adopte.
No puedo dejar de destacar una situación curiosa que se produce con la ley 20091.
En efecto, cabe señalar que en la ley 19549 y su reglamento los actos administrativos de alcance
individual se impugnan por los recursos de reconsideración y jerárquico (arts. 84, 86, 87 y 89 del
reglamento), y los actos de alcance general por reclamos impropios (art. 24, inc. a Ver Texto , de
la ley 19549) o recursos especiales (art. 24, inc. b, íd., y arts. 73 y 75 de la reglamentación).
En general los procedimientos administrativos especiales prevén la emisión y revisión judicial
mediante recursos directos ante la justicia de actos administrativos de alcance individual.
Excepcionalmente estos procedimientos especiales preveían recursos administrativos en sede
administrativa para impugnar actos de alcance general o reglamentos:
Uno de esos casos era la ley 20091, en su art. 85 Ver Texto .
Ahora bien, al subsistir exclusivamente los recursos judiciales conforme al régimen del decreto
722/96 Ver Texto , el recurso previsto en el art. 85 ha quedado derogado y se aplica el régimen del
art. 24 Ver Texto , incs. a y b de la ley 19549(43).
4.2.2. Los procedimientos especiales que mantienen su vigencia.
El art. 2 Ver Texto del decreto 722/96 enumera una limitada cantidad de procedimientos especiales
que mantienen su vigencia. Decimos limitada cantidad frente a los más de 300 que existían con
anterioridad.
Al respecto, con relación al objeto de este trabajo debemos formular dos reflexiones:
La primera de ellas es que son muy pocas las que se vinculan con el derecho mercantil, y son las
siguientes:
a) las correspondientes a la administración fiscal por la vinculación que la materia tiene con el
derecho empresario (art. 2 Ver Texto , inc. a, decr. 722/96);
b) las vinculadas a la empresa minera (inc. b, norma citada);
c) las relacionadas con las contrataciones públicas, que pueden ser trascendentes para
determinadas empresas (inc. c, norma citada);
d) el régimen de audiencias públicas presentes en los procedimientos vinculados a las actividades
privatizadas (inc. g, íd.);
e) los procedimientos ante tribunales administrativos, como el Tribunal Fiscal o el Tribunal
Administrativo de la Navegación (inc. h, íd.).
La segunda reflexión se refiere a que aun en estos procedimientos que mantienen su vigencia se
aplican los principios básicos de la ley 19549 y su reglamento (decr. 1759/72 Ver Texto , t.o. por
1883/91), como lo analizamos en 4.1.3.
4.2.3.Las sociedades y empresas del Estado y los procedimientos ante las fuerzas armadas y de
seguridad.
4.2.3.1. En lo que atañe a los procedimientos ante las sociedades y empresas del citado, no ha
habido en este período ninguna sociedad especial; ergo sólo son impugnables por la vía del recurso
de alzada los actos que no tengan vinculación con la actividad civil y comercial de estos entes.
4.2.3.2. En lo que atañe a los procedimientos ante las fuerzas armadas, de seguridad, policiales e
inteligencia, cabe señalar que el decreto 722/96, en su art. 2 Ver Texto , mantiene su vigencia.
A mi juicio, esta norma lo que quiso establecer es que mantienen su vigencia las normas
vinculadas a la actividad operacional de las fuerzas armadas y de seguridad y a la actividad
estrictamente específica de los órganos de inteligencia.
Ello significa afirmar:
4.2.3.2.1) que respecto del resto de su actividad administrativa se aplica el régimen general de
procedimiento;
4.2.3.2.2) respecto de sus actividades específicas no se aplican por principio las normas generales
de procedimiento, salvo afectación por actos administrativos a derechos de terceros.
5. Conclusiones.
5.1. Las empresas mercantiles de ordinario peticionan a la Administración, contratan con ella o
están sometidas a su contralor.
5.2. En cualesquiera de tales supuestos sus pretensiones y defensas tramitan por un cauce que es
el procedimiento administrativo.
5.3. Esos procedimientos son -en primer lugar- los generales para toda la Administración o, luego,
los especiales que regulan actividades de los particulares (v.gr., industria del gas o electricidad) o
controlan actividades mercantiles (v.gr., regímenes del comercio -exterior o interno-).
5.4. Durante los últimos cuarenta años crecieron exponencialmente estos procedimientos
especiales de la mano de las políticas intervencionistas y regulatorias.
5.5. Tales procedimientos importaron la afectación, de algún modo u otro, de las empresas
privadas.
5.6. El crecimiento cuantitativo de estas normas fue caótico previendo distintos procedimientos y
generalmente con un recurso directo contra el acto administrativo que se dictaba, pero con
distintos plazos para recurrir, procedimientos judiciales y órganos judiciales competentes para
resolver lo atinente a la legitimidad del acto que se revisaba.
5.7. Si bien los principios de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549, preveía una
tendencia a la unidad de procedimientos, la manía legisferante posterior coadyuvó a que se
aumentaran exponencialmente los procedimientos especiales dictados con posterioridad
profundizando el caos precedentemente señalado. Esto conspiró contra la seguridad jurídica para
las empresas mercantiles y particulares en general.
Este problema, vinculado a la seguridad jurídica, tuvo algún límite conforme a una propuesta que
realizamos hace más de diez años atrás(44). Entonces propusimos -en un proyecto- que en el acto
de notificación del acto administrativo la Administración debía indicar qué recursos procedían
contra dicho acto, y el plazo para interponerlos, o, en su caso, si el acto agotaba las instancias
administrativas. Se agregaba que si no se formulaban estas indicaciones o se incurría en un error,
el plazo para recurrir era de sesenta días. También propusimos que se afincara esa norma a los
procedimientos especiales(45).
La modificación al art. 40 del reglamento aprobado por decreto 1759/72, tomó al pie de la letra
nuestras propuestas, lo que daría cierto margen de seguridad a los particulares. No obstante
hemos notado cierta resistencia por parte de órganos administrativos a aplicar la norma.
5.8. El reciente decreto 722/96, si bien aparece como unificando los procedimientos mediante la
aplicación irrestricta de la ley 19549 y su reglamentación, mantiene los recursos judiciales directos,
y el consecuente caos en lo que atañe a procedimientos aplicables y tribunales intervinientes.
5.9. De lo expuesto se deriva que para la seguridad jurídica de las empresas es necesario unificar
los procedimientos que regulan tales recursos directos, como lo hizo el Proyecto de Código
Contencioso-Administrativo mencionado.
5.10. Para ello es necesario, también, tomar determinaciones en lo que atañe a cuál es el órgano
judicial que habrá de revisar la legitimidad del acto administrativo impugnado mediante el recurso
directo. Esto importa elegir entre el órgano judicial que cuenta con mayor aptitud para revisar la
legalidad de la totalidad de los elementos del acto administrativo, o aquél que pone mayor aptitud
para interpretar la norma general específica que aplica el acto individual.
5.11. Es ésta una cuestión de política legislativa, pero que con esta nueva manía de capacitación
judicial, no debe prescindirse de que los jueces respectivos reciban la capacitación pertinente,
según cuál sea el criterio de política legislativa elegida.
....
NOTAS:(1) Profesor universitario de Derecho Administrativo.
(2) Ver R. Dromi, Derecho administrativo, 7ª ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(3) Ampliar en M. M. Diez, Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Ed.
Plus Ultra, Bs. As., 1983, ps. 70 y ss.
(4) Ver R. Dromi, ob. y lug. cits.
(5) Sostuvo allí el alto tribunal: "1) Que el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera, y administra
con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno de la República, pues por
el artículo ochenta y seis de la Constitución, se declara, que es el jefe supremo de la Nación, y que
tiene a su cargo la administración del país. 2) Que es uno de los atributos de la soberanía,
reconocido universalmente, que, el que la inviste, no pueda ser arrastrado ante tribunales de otro
fuero, sin su expreso consentimiento, por particulares, a responder de sus actos, y ser apremiado
al cumplimiento de las obligaciones que de ellos puedan resultarle, cuyo cumplimiento está sujeto
a reglas especiales, y tiene por garantía su buena fe. 3) Que la facultad de juzgar supone la de
emplear los medios de hacer obedecer las resoluciones que se dicten; y los tribunales nacionales
ninguno tienen eficaces para someter al jefe de la Nación a la obediencia de sus mandatos [sic]. 4)
Que aun prescindiendo de esta consideración, la facultad de los tribunales para hacer comparecer
ante sí al Poder Ejecutivo, siempre que fuese demandado, a dar cuenta de sus actos, imponerle
restricciones, y condenarlo a pagos y reparaciones civiles, daría al Poder Judicial una superioridad
inconciliable con la supremacía que el artículo constitucional citado acuerda al Jefe de la Nación, y
el derecho de arreglar el pago de deudas públicas exclusivamente cometido al Congreso por el
artículo sesenta y siete en su inciso sexto. 5) Que la jurisprudencia de los Estados Unidos de
Norteamérica, que debe servirnos de guía para interpretar nuestra Constitución, reconoce como
principio, que el Gobierno nacional no puede ser demandado ante los tribunales, y que la cláusula
del artículo tercero, sección segunda de la Constitución de aquélla República, que corresponde a la
del artículo cien de la nuestra, que describiendo los casos a que se extiende la Justicia Federal, dice
ser uno de ellos, los asuntos en que la Nación sea parte, solamente se refiere a los pleitos en que
es parte demandante".
(6) Allí señaló la Corte Suprema de Justicia de la Nación: 1) Que aunque es cierto que la cláusula
citada de la Constitución norteamericana fue entendida por algunos jurisconsultos en el sentido de
no darse por ella facultad a la justicia federal para obligar a comparecer a los Estados cuando
fuesen demandados por particulares, lo es también que la Suprema Corte en el caso de Chisholm
con el Estado de Georgia, resuelto antes de la reforma de la Constitución, declaró: que en esa
disposición se comprendían tanto el caso en que los Estados eran demandantes como el caso en
que fueren demandados. 2) Que siendo este superior tribunal el único intérprete final de la
Constitución, el sentido que dio a dicha cláusula quedó establecido como su sentido legal; por cuya
razón para que los Estados gozaren de la prerrogativa de no poder ser demandados, fue menester
que se sancionase la reforma undécima de las que se hicieron a la Constitución. 3) Que los
primeros autores de nuestra Constitución, y las Convenciones que posteriormente la reformaron,
teniendo presente aquellas reformas de las que tomaron algunas disposiciones (...), omitieron
adoptar la undécima, en la cual se declaró que los Estados no podían ser demandados por
particulares ante los tribunales de la Nación; prueba la más concluyente de que al transcribir la
cláusula a que se hacía referencia, quisieron que ella tuviera entre nosotros el sentido legal que le
había fijado la Suprema Corte de los Estados Unidos. 4) Que así lo ha entendido también el
soberano Congreso de la República Argentina, cuando al sancionar la ley sobre jurisdicción y
competencia de los tribunales nacionales, estableció en el inciso cuarto del artículo doce, que la
jurisdicción de los juzgados de Provincia, en los casos regidos por la ley común, se entiende
prorrogada siempre que, siendo demandada una Provincia por un extranjero, conteste la demanda,
disposición que supone necesariamente la competencia de la Justicia nacional para conocer de
casos en que una Provincia es parte demandada por un particular; y más positivamente aun dio a
conocer, ser esta la opinión de sus miembros, por las razones que se expusieron en la discusión del
inciso sexto del artículo segundo del proyecto, tanto por sus sostenedores, como por los que se
oponían a que la jurisdicción nacional se limitara en los casos en que fuese parte la Nación, a
aquellos en que interviniera como parte demandante. 5) Que la independencia de los gobiernos de
provincia está circunscrita al ejercicio de los poderes no delegados al Gobierno federal, y que ni
ésta ni su dignidad sufren menoscabo por comparecer ante un tribunal que ellas mismas han
creado para dirimir sus controversias, siendo así que la misma soberanía, tomada en su más
elevada expresión, puede consentir sin desdoro que se le juzgue por un Tribunal de su elección. 6)
Que no es exacto que los poderes nacionales carezcan absolutamente de acción directa sobre las
provincias, como lo prueban las leyes para la elección de representantes al Congreso, sobre
movilización de la Guardia Nacional, etc., y con una más inmediata aplicación del presente caso, la
facultad que en los artículos cien y ciento uno de la Constitución se da a la Corte Suprema para
resolver las controversias entre dos o más provincias, en las cuales es indispensable que una de
ellas sea parte demandada. 7) Que tampoco es cierto que no puedan ser las provincias compelidas
a la obediencia de los mandatos de los tribunales de la Nación; porque disponiendo el Poder
Ejecutivo, a más de los medios indirectos, el de la fuerza pública, y estando obligado a prestar su
auxilio al Departamento de Justicia, no se concibe la imposibilidad del apremio, aun en el caso
extremo, y que no es de suponerse por honor a los gobiernos de provincia, que algunos de ellos
opusiere una obstinada resistencia al cumplimiento de las resoluciones que fueran contrarias a sus
pretensiones. 8) Y últimamente que no puede sostenerse que el empleo de estos medios sea
inconstitucional, cuando no se niega que la jurisdicción nacional se extiende a las controversias
entre dos o más provincias, lo que importa admitir un caso en que una de ellas puede ser
condenada; y se reconoce la competencia de la Justicia Federal cuando una provincia es parte
demandante, lo que la pone en la obligación de contestar las reconvenciones que se le hagan, que
son verdaderas demandas, y si se le juzgase temerario litigante la sujeta también a ser condenada,
ya en los costos y costas, ya en una indemnización de daños y perjuicios; cuyas condenas serían
ilusorias muchas veces, si su cumplimiento dependiese de la voluntad de las provincias a las cuales
se impusieron. Considerando además que en el presente asunto la calidad de partes no es la que
debe determinar el fuero, y así la circunstancia de ser Mendoza hermano vecino de la provincia de
San Luis, no sería, aun probada, suficiente fundamento para declinar la jurisdicción nacional;
porque el demandante funda su acción en el inciso tercero del artículo diez y siete de la
Constitución, que declara que sólo el Congreso impone derechos de exportación; y según el artículo
cien, todas causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución son de competencia de la
Corte Suprema y de los Tribunales inferiores de la Nación; disposición que abraza la universalidad
de las causas de esta naturaleza, sin ninguna excepción. Y por último que aunque, en la
distribución que de la jurisdicción nacional se hace en el artículo ciento uno, se atribuye a la de
apelación de la Suprema Corte en general el conocimiento de las causas en que se determina el
fuero por razón de la materia, en el mismo se hace una excepción estableciendo que de los casos
en que son parte embajadores, ministros, cónsules extranjeros o alguna provincia, conocerá
originaria y exclusivamente; es decir que la competencia de las jurisdicciones originaria y de
apelación se regla por el carácter de las personas, por estos fundamentos no se hace lugar al
artículo previo promovido por el apoderado de Provincia de San Luis y conteste derechamente la
demanda".
(7) Se sostuvo en dicha oportunidad: "1) Que no es cierta la aserción del procurador fiscal de
haberse declarado por el Congreso, al sancionar la ley sobre jurisdicción de la justicia federal, que
ésta es competente para conocer de los casos en que la Nación sea parte demandada; pues si, al
considerar el inciso sexto del artículo segundo del proyecto, que limitaba expresamente la
competencia de los jueces de sección a las causas en que la Nación o los recaudadores de sus
rentas fuesen parte actora, suprimió esta última parte, lo hizo adoptando la moción de uno de sus
miembros que, para poner término a una discusión que se prolongaba demasiado, propuso que se
uniformase el texto de esta disposición de la ley al de la cláusula relativa de la Constitución y se
reservase a la Suprema Corte fijar por medio de sus decisiones al sentido legal de la última. 2) Que
la Suprema Corte conociendo por apelación de la causa de Bates Stokes y Compañía contra el
Poder Ejecutivo Nacional, sobre indemnización por avería de unos efectos depositados en los
almacenes de la Aduana de esta Provincia, no reconoció entonces que la disposición constitucional
citada, la autorizaba para resolver los asuntos en que la Nación fuese parte demandada y no
dedujo su competencia de esa disposición, sino de las circunstancias particulares de la causa, que,
a su juicio, le daban un carácter excepcional y le ponían fuera de su alcance, tales son: la de haber
tenido lugar la avería antes de la cesión de la Aduana a la Nación, la de haberse entablado y
proseguido la acción contra el Gobierno provincial hasta hallarse casi terminado el juicio, cuando
pasó el expediente al Gobierno nacional, y la de concederse por las leyes que regían ese
procedimiento un recurso de apelación para ante el Tribunal Superior de Provincia. 3) Que del
sentido que la Suprema Corte ha dado, en el caso que recuerda el procurador fiscal, a la cláusula
constitucional que debe regir el presente, no se sigue que los acreedores de la Nación carezcan de
los medios de hacer valer sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el inciso sexto del
artículo sesenta y siete está facultado para arreglar el pago de la deuda pública y en cuya
imparcialidad, ilustración y justicia hallarán sus legítimos intereses la misma protección y garantías
que en los Tribunales de la Nación. 4) Que nada nos induce a creer que los autores de nuestra
Constitución, al sancionar los artículos que hacen referencia a la jurisdicción federal, tuviesen
presente la legislación española; antes por el contrario, es una verdad evidente que, sólo pensaron
en imitar a la Constitución de los Estados Unidos en esta parte, como lo hicieron en las demás con
muy pocas variaciones, y así, es a los principios consignados en la misma Constitución y a la
jurisprudencia de aquellos Estados que debe ocurrirse para conocer el alcance de esta jurisdicción
sin precedentes legítimos entre nosotros. 5) Pero que aun admitida la necesidad de consultar la
legislación española para interpretar esta parte de nuestra Constitución, no se encontrará
disposición ninguna en aquella que autorice a los tribunales de justicia para resolver sobre una
reclamación extranjera por actos vejatorios de las autoridades, y siempre resultaría que para
conocer del presente caso es incompetente la jurisdicción de los tribunales federales. 6) Que no
hay diferencia ninguna en el sentido de la cláusula de la Constitución Norteamericana referente a
los casos en que la Nación es parte, y la correspondiente de nuestra Constitución aunque en la
primera se diga una parte, por requerirlo así las reglas del idioma en que está escrita; siendo así
que aun cuando se hubiera traducido literalmente conservaría la misma significación; y no puede
reconocerse ningún valor al argumento que se funda en esa distinta construcción de las frases para
dar más extensión a la jurisdicción de nuestros tribunales nacionales, que a la de los tribunales de
los Estados Unidos de la América del Norte. 7) Que el texto de Story, que se cita, no contiene
ningún reproche a la Suprema Corte por haber declarado que la Nación no puede ser obligada a
comparecer ante los tribunales de justicia, antes bien se reconoce expresamente en él, que no
tienen jurisdicción competente para conocer en causas de que se trata del cumplimiento de sus
obligaciones, por el cual, según lo había dicho antes, debe ocurrirse al Congreso. 8) Que entre
nosotros se halla establecida esta misma jurisprudencia respecto de la deuda procedente de las
causas que se asignan a la presente reclamación, como lo prueban las leyes que se han sancionado
para su reconocimiento, liquidación y forma de pago. 9) Y últimamente, que de los fundamentos
establecidos por esta Corte para declarar su competencia en la causa de Mendoza hermanos,
contra la Provincia de San Luis, no puede deducirse argumento alguno contra la declaración de
incompetencia pronunciada en el caso que alega el procurador fiscal en que la Nación era
demandada; porque aun admitiendo como cierto que la Nación puede ser obligada a contestar toda
reconvención y condenada también en costas por temeridad, lo que no corresponde resolver al
presente, lo sería por un tribunal elegido por ella misma para dirimir sus controversias y en aquel
acto se dijo que podía un soberano ser juzgado, con su consentimiento, por un Tribunal de Justicia,
y en fin, porque entre la Nación y las provincias existe la diferencia capital de poderse ejecutar a
éstas y no a aquéllas".
(8) R. Dromi, Derecho administrativo, 7ª ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(9) R. Dromi, Derecho administrativo, 7ª ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss. El texto
de la parte pertinente del fallo es el que sigue: (...) 4) Que tres años más tarde, y no obstante la
publicación hecha del Gobierno en que se manifestaba la forma en que este crédito era reconocido,
se presentan nuevamente los señores Aguirre, Carranza y Compañía reclamando la diferencia en el
pago entre el boliviano en que se les ha hecho y el peso fuerte en que pretenden debía hacérseles,
y a más el interés del uno por ciento que las leyes de la materia reconocen sobre los créditos que
en su origen lo tenían, por reconocer el interés de dos por ciento los libramientos que ellos habían
presentado. 5) Que habiéndoseles sido rechazada administrativamente esta pretensión, solicitaron
autorización del Congreso para hacerla valer judicialmente ante los Tribunales de la Nación, la que
les fue otorgada (...)".
(10) Ver R. Dromi, ob. y lug. cits.
(11) Ver M. M. Diez, Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Plus Ultra,
Bs. As., 1983, ps. 70 y ss.
(12) Ídem.
(13) R. Dromi, Derecho administrativo, 7ª ed., Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(14) Ampliar en M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. IV, Abeledo-Perrot, Bs. As.,
p. 655.
(15) Ídem.
(16) R. Dromi, Derecho administrativo, 7ª ed., Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(17) A. N. Canosa, Ejecución de sentencias contra el Estado en Argentina, en La protección jurídica
del ciudadano (procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al
profesor Jesús González Pérez, Cívitas, Madrid, 1993, p. 2294.
(18) A. N. Canosa, Ejecución de sentencias contra el Estado en Argentina, en La protección jurídica
del ciudadano (procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al
profesor Jesús González Pérez, Cívitas, Madrid, 1993, p. 2294.
(19) Ver "Fallos", 265-291 Ver Texto , "L.L.", 123-802.
(20) A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 4.1, Macchi, Bs. As.
(21) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1977, p.
389.
(22) Ampliar en A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. I, Macchi, 1995, p. XIV-21.
(23) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1977, p.
389.
(24) Ampliar con nuestro trabajo Procedimientos administrativos. Ley 19549. Actualizada por la ley
21686, 14ª edición actualizada, revisada y con comentarios de las reformas, Bs. As., Depalma,
1998.
(25) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1969.
(26) Ob. cit., p. 65. Ampliar en el excelente trabajo de J. R. Comadira, Aplicación de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentación en las fuerzas armadas, "E.D.",
100-956.
(27) P.T.N., Dictámenes, 150-230.
(28) R. C. Barra, Acerca de la naturaleza jurídica de las sociedades del Estado, "E.D.", 67-601.
(29) Como J. C. Cassagne, La extensión del concepto de tutela y el control de los actos de las
sociedades del Estado, "L.L.", 1978-C-717.
(30) Acerca del concepto de control administrativo, ver nuestro trabajo La ubicación institucional
de la AFIP, en "Doctrina Tributaria Errepar", febrero de 2000.
(31) Este decreto 1883/91, en su art. 2, deroga al art. 98 bis que transcribimos.
(32) J. F. Linares, Sistema de recursos y reclamos..., 1972, p. 14; D. A. Halperin, El procedimiento
administrativo en la ley 20091, en esta revista, 1980, p. 26.
(33) Ver dictamen del 10/12/80, en exp. 202.005/79 del Registro del Ministerio de Justicia de la
Nación.
(34) "E.D.", 111-631.
(35) Ver A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 2.
(36) D. A. Halperin y otro, La notificación en el procedimiento administrativo, Depalma, Bs. As.,
1988, p. 69.
(37) Ver D. A. Halperin, El procedimiento..., cit., en esta revista, 1980, p. 20.
(38) B. A. Fiorini, Derecho administrativo, t. I, ps. 422 y 423.
(39) Ver nuestro trabajo Los procedimientos especiales y el decreto 722/96, en D. A. Halperin,
Procedimientos administrativos. Ley 19549. Actualizada por la ley 21686, 14ª edición, actualizada,
revisada y con comentarios de las reformas, Bs. As., Depalma, 1998.
(40) H. Heredia, El contencioso-administrativo en el fuero federal de la Capital Federal en "Revista
de la Universidad de Buenos Aires", 1979, p. 48; M. Danielian, Recursos judiciales y
procedimientos administrativos, Bs. As., 1988, con un estudio preliminar de T. Hutchinson.
(41) En contra, Hutchinson sostiene, con respecto al decreto 722/96: "A pesar de lo que establece
el decreto, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decreto
no podría derogar -art. 31 Ver Texto , Const. nacional-) con los alcances en ella establecidos, aun
cuando no contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la suspensión del acto, en
cuyo caso la L.N.P.A. será de aplicación supletoria. Estos procedimientos continúan vigentes aun
cuando no se refieran a las materias contempladas en el art. 2 Ver Texto del decr. 722/96". T.
Hutchinson, Régimen de procedimientos administrativos. Ley 19549, "T.L.A.", Astrea, Bs. As.,
1998. No compartimos la opinión de este gran jurista y amigo. Al respecto cabe recordar: a) el
marco de la delegación: "Sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente
procesal de los regímenes especiales que subsistan..." (art. 2 Ver Texto , inc. a, ley 19549); b) los
considerandos del decreto 722/96 Ver Texto , que hacen explícita mención de "la recopilación y
estudio de cerca de 300 normas -leyes y decretos- relativas a materias que contienen
procedimientos administrativos especiales vigentes en el orden nacional", de donde "fue posible
advertir la innecesariedad de la gran mayoría de ellos, así como la conveniencia de mantener
determinados otros" y, en consecuencia, "concretar su proyectada eliminación". Todo ello, claro sin
dejar de advertir la pésima y lamentablemente extendida técnica legislativa del art. 4 Ver Texto del
decreto 722/96, que deroga "toda norma que establezca procedimientos administrativos
especiales...". Cabe aclarar que mediante una reciente, el Congreso aparece acompañar nuestra
interpretación. En efecto, el art. 3 Ver Texto de la ley 25148 ("B.O.", 24/8/99), si bien lo
consideramos superfluo, sostiene: "Apruébase la totalidad de la legislación delegada, dictada al
amparo de la delegación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994".
(42) Ampliar en D. A. Halperin, Algunas cuestiones vinculadas a las sanciones en el régimen
promocional, en "Doctrina Tributaria Errepar", mayo de 1993, p. 397.
(43) Ampliar en nuestra obra Estudios de derecho público del seguro, en prensa al momento de
redactarse el presente. Cabe destacar que esta situación provocada por la sanción del decreto
722/96 Ver Texto no ha sido advertida siquiera por una importante doctrina. Ver el análisis de O.
H. Alfano -en El control de seguros y reaseguros, "La Ley", 2000, p. 181-, que curiosamente se
limita al procedimiento de la ley 20091 Ver Texto , como si el decreto 722/96 Ver Texto no
estuviera vigente.
(44) La notificación..., cit. en nota 35.
(45) Ver La notificación..., cit. en nota 35.