b - FCEA - Facultad de Ciencias Económicas y de Administración

UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y DE
ADMINISTRACION
•
CATEDRA DE DERECHO PUBLICO
Emilio Biasco
Profesor Titular
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales
Escribano Público
Doctor en Diplomacia
•
LA ORGANIZACION ESTATAL
PAGINA WEB: http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catderpu/
TEMA VIII: LA ORGANIZACION
ESTATAL
SUMARIO
118.- Teoría del órgano.119.- Organo, cargo y funcionario.120.- Titularidad, suplencia y subrogación.121.- Interinato.122.- Composición interna del órgano.123.- Relaciones interorgánicas: la jerarquía.- 124.- Fundamento,
ventajas y desventajas de la jerarquía.125.- Descentralización.126.- Coordinación.127.- La jerarquía en la Constitución uruguaya.-128.- La
descentralización en la Constitución uruguaya.129.- La autonomía.-
130.- Visión global de la organización estatal.131.- Concentración.132.- Desconcentración.133.- Delegación de atribuciones.134.- Delegación, concentración y desconcentración.135.- La delegación en la Constitución uruguaya.136.- Resumen sobre relaciones interorgánicas.137.- Competencia y atribuciones.138.- Aspectos positivo y negativo de la atribución.139.- Responsabilidad inherente a la atribución.140.- Cometidos estatales.141.- Atribuciones según las funciones jurídicas: clasificación
formal.142.- Atribuciones según las funciones jurídicas: clasificación
material.143.- Las funciones jurídicas según el valor y fuerza de los actos.144.- Los cometidos se cumplen mediante las tres funciones.145.- Clasificación de los cometidos estatales.-
118.- TEORÍA DEL ÓRGANO
CONCEPTO
1º Instrumento de las personas jurídicas
2º Con competencias ejercidas por una o más de personas
3º Quienes prestan su voluntad psicológica
4º Para formar y expresar la voluntad jurídica el Ente.-
ELEMENTOS DEL ORGANO
A) NORMAS sobre:
a) competencia,
b) integración y
c) formación de la voluntad.B) INDIVIDUOS: que expresen la voluntad del órgano.C) COMPETENCIA: son las atribuciones; es lo que puede hacer
el órgano.-
119.- ORGANO, CARGO Y
FUNCIONARIO
1º ORGANOS: SCJ, PE, TCA.
2º CARGOS: posición de un funcionario dentro de un órgano.
3º FUNCIONARIOS: sujeto que ocupa o desempeña un cargo.
Puede haber cargo:
a) sin órgano (VP, no corresponde a un órgano) o
b) sin funcionario (vacante).-
120.TITULAR,
SUBROGANTE, INTERINO
SUPLENTE,
1º TITULAR: persona que accede al cargo, por el procedimiento
previsto para la integración.
2º SUPLENTE: ejerce la competencia en lugar del titular.-
3º SUBROGANTE: actúa por impedimento del titular.
4º INTERINO: ejerce transitoriamente las funciones; por renuncia,
cese o fallecimiento del titular (precario).
122.- COMPOSICIÓN
ÓRGANO
INTERNA
A) UNIPERSONALES: sin problemas de organización.
B) COLEGIADOS: plurales.
Tipos:
a) Igualdad de cargos.b) Desigualdad de cargos.-
QUORUM
a) Para funcionar: más de la mitad de componentes.b) Para decidir: más de la mitad de presentes.-
DEL
123.- RELACIONES INTEROGANICAS:
LA JERARQUIA
1º Relación jurídica administrativa interna.
2º Que vincula órganos y funcionarios.
3º Colocándolos en situación de subordinación.
4º Con el fin de coordinar y dar unidad a la acción de todos ellos.-
RELACIÓN JERÁRQUICA: sujeción de la voluntad de un órgano, a la de
otro órgano superior.
Requisito: el superior puede revisar las decisiones del subordinado
124.- FUNDAMENTOS, VENTAJAS Y
DESVENTAJAS DE LA JERARQUÍA
A) FUNDAMENTO: facilitar la unidad de acción.
B) VENTAJA DE LA JERARQUÍA: asegura la
unidad del sistema orgánico.Las reglas de Derecho son insuficientes para
asegurar la unidad de acción; pues
a) pueden dar lugar a interpretaciones diversas;
b) dejan un margen de discrecionalidad.
C) DESVENTAJAS DE LA JERARQUÍA
a) Falta de controles recíprocos.
b) La unidad de acción, se puede obtener
mediante coordinación de la iniciativa con
otros órganos no jerarquizados.-
RELACIONES INTERORGÁNICAS
125.- DESCENTRALIZACIÓN
Proceso mediante el cual se retiran
poderes de administración de la autoridad
central, para distribuirlos en múltiples
órganos,
que adquieren capacidad de
auto-determinación más o menos amplia.
Existen varios sistemas orgánicos, sin
superior jerárquico.
126.- COORDINACIÓN
Es la actuación conjunta entre dos o más órganos, para obtener
determinado objetivo
Existen relaciones de igualdad entre dos o más órganos
Ejemplo: Cámara de Representantes y Cámara de Senadores
127.LA
JERARQUÍA
CONSTITUCIÓN
EN
Mínimo de poderes del jerarca: potestad de resolver el recurso
jerárquico (C. 317.1).-
LA
128.- DESCENTRALIZACIÓN EN LA
CONSTITUCION
Hay ruptura del vínculo jerárquico; y su sustitución por controles más
tenues que la jerarquía.
Respecto del PE, los órganos descentralizados son:
Los Consejos o Directorios y los Directores Generales de los EA o los
SD.
GRADOS DE DESCENTRALIZACIÓN
a) Entre el PE y un Ente Autónomo.b) Entre el PE y un Servicio Descentralizado.-
SERVICIO DESCENTRALIZADO: Ente con menor grado de
descentralización.AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN: no se oponen.
EA y SD: poseen distintos grados de descentralización; pero los EA
son más descentralizados que los SD.
129.- AUTONOMIA
Es la posibilidad de dictar su propio ordenamiento jurídico.
a) A mayor descentralización: mayor autonomía.b) A menor control de la actividad: el Ente crea con mayor amplitud,
su ordenamiento jurídico.c) Pero tanto los EA como los SD cuentan con cierto grado de
autonomía.
130.- VISIÓN GLOBAL DE LA
ORGANIZACIÓN ESTATAL
Uruguay: existen varios órganos jerarcas, que no tienen superior.
A) Cabezas de sistemas que integran la persona jurídica mayor:
PE, SCJ, TC, CE, PL (AG, CS, CR, CP) y PR.
B) Cada una de las personas jurídicas llamadas EA y SD; y cada
GD con varios órganos jerarcas: el IM, la JD, y las autoridades
locales autónomas.
131.- CONCENTRACIÓN
Conjunto de órganos administrativos,
enlazados bajo la dirección de un órgano central único
Todos los actos son expedidos por el jerarca; funciona el recuso de
revocación, pero no funciona el recurso jerárquico.Uruguay: existe centralización en el interior de las distintas
administraciones públicas; pero el régimen institucional acusa una
fuerte descentralización.-
132.- DESCONCENTRACIÓN
a) Opera dentro de la relación jerárquica;
no existe descentralización.
b) Supone que ciertas atribuciones pertenecen a
algún órgano subordinado.
c) En estos casos funciona el recurso jerárquico.d) Puede haber desconcentración a distintas alturas
de la línea jerárquica.e) Puede ser: PRIVATIVA o NO PRIVATIVA.-
133.- DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES
a) Poder Ejecutivo (art. 168.24),
DELEGAN
TES
b) Ministros (art. 181.9) y
c) Intendentes (arts. 262.4, 278 y 280).
d) Organismos del 220 (Ley 16134,106)
No se altera la competencia; se autoriza a ejercerla a otro órgano o funcionario.
Sólo se comunica el ejercicio de algunas atribuciones.El delegante autoriza al delegatario, a decidir en su nombre.
Las resoluciones del delegatario, son expedidas en nombre del delegante.-
COMPATIBILIDADES DE LA DELEGACION
La delegación es compatible con la concentración y la desconcentración.
135.- DELEGACIÓN Y SUBDELEGACIÓN
A) PODER EJECUTIVO: en los Ministros; que pueden subdelegar.
B) MINISTROS: en dependientes, o no.
C) INTENDENTES, sólo en:
a) Directores Generales de Departamento (280)
b) Comisiones Especiales (278)
c) Autoridades Locales (262.4).
136.- ESCALONES DE DELEGATARIOS
A) REGLA GENERAL: en órganos inferiores.
B) EXCEPCIONES: en otros órganos.
a) Comisión especial: se convierten en funcionarios públicos.b) Fuera de la jerarquía: un EA que actuara como delegatario de un
Ministro.La delegación es precaria y flexible:
AVOCACION: el jerarca puede decidir en cualquier momento
137.- COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES
COMPETENCIA: es el conjunto de las atribuciones de un órgano.
ATRIBUCIÓN: es el poder-deber de realizar un cometido.-
138.- EL PODER-DEBER
DELEGACION
EN
LA
A) Positivo: potestad que permite cumplir con el deber de obtener un resultado.B) Negativo: deber de apreciar si corresponde ejercer o no el poder, y cómo
ejercerlo.
139.- RESPONSABILIDAD DE LA
ATRIBUCIÓN
Es la consecuencia del deber, que integra el concepto de atribución.
a) Responsabilidad INSTITUCIONAL: la persona jurídica de la cual es
órgano; cuando que funcionó mal (C. art. 24).b) Responsabilidad INDIVIDUAL: de los titulares de los cargos que
componen el órgano; es indirecta (C. art. 25).-
140.- COMETIDOS ESTATALES
Es el conjunto de actividades que realiza cada Ente público.
141.- CLASIFICACIÓN DE LAS
ATRIBUCIONES, SEGÚN LAS FUNCIONES
JURÍDICAS
a) Criterio ORGÁNICO: por el órgano que dictó el acto.b) Criterio FORMAL: por el procedimiento de formación del acto, de ejercicio de la
atribución:
FL: Procedimiento establecido en la S. VII.
FJ: Forma del proceso, y sentencia.
FA: Todos los demás actos.-
142.- Criterio MATERIAL: por el contenido del acto con
que culmina el ejercicio de la función.Clasificación por el CONTENIDO de los actos: Actos-regla, actossubjetivos y actos-condición.a) Actos-regla: crean normas jurídicas generales, objetivas,
impersonales. Ej.: Leyes, reglamentos.b) Actos-subjetivos: producen efectos jurídicos que afectan sólo a
personas o cosas determinadas. P.e.: los nombramientos, ascensos;
destituciones; etc.c) Actos-condición: tienen por objeto colocar a una persona en una
situación jurídica general preexistente. Ejs.: Designación de
funcionario; matrimonio, divorcio; etc..-
La Constitución: atiende al valor y fuerza del acto
producido mediante el ejercicio de la atribución.
Las atribuciones pueden clasificarse
según la función jurídica que se ejerce, en:
a) Legislativa
FUNCIONES
ESTATALES
b) Administrativa
c) Jurisdiccional
GRADOS
Y
MECANISMOS
DESCENTRALIZACIÓN
DE
El órgano central y jerárquico, puede:
A) Anular los actos del órgano descentralizado, contrarios a una regla de
Derecho (SD: recurso de anulación; C. Art. 317.3).-
B) Tomar medidas sobre los individuos que adoptan decisiones en el
organismo descentralizado (EA y SD; C. Art. 197-198).-
C) Acudir a un órgano imparcial (EA y SD; Cámara de Senadores).-
CONCEPTOS DE FUNCIONES JURÍDICAS
a) En sentido orgánico: actúan los órganos
calificados como órganos “legislativos”,
“jurisdiccionales”, etc..
b) En sentido formal: referida al
procedimiento mediante el cual se ejerce la
atribución (P.e.: Sec. VII: Leyes).-
142.- CLASIFICACIÓN MATERIAL
A) ACTOS REGLA
a) Función legislativa: la que produce una regla de Derecho, un
acto general y abstracto.b) Función jurisdiccional o administrativa: produce actos concretos,
no generales, ni abstractos.
Los actos subjetivos: son actos concretos.Los actos-condición, son mixtos: generales y subjetivos
B) ACTO CONDICION
Coloca a una persona en una situación jurídica general, que hace
posible la aplicación de una regla de derecho preexistente (funcionario).
El acto condición concreta en un individuo (carácter singular), una
situación que ya estaba definida en abstracto (carácter general).
Hay reglas de Derecho que prevén la existencia de un cargo y regulan la
situación del titular; el es un acto-condición.
Sentencia de divorcio: es la condición subjetiva, que prevé la ley, para
convertirse en divorciado; situación general prevista en abstracto por la
ley.
C) ACTO SUBJETIVO
Regula directamente la situación concreta:
nombramiento de un funcionario.-
RELACION ENTRE ACTOS Y FUNCIONES
Actos-regla: corresponden a la función legislativa.
Actos subjetivos o actos-condición: se utilizan en la función
administrativa y jurisdiccional.
Es administrativo: cuando el acto no resuelve un conflicto.
143.- FUNCIONES JURÍDICAS:
SEGUN EL VALOR Y FUERZA DE LOS
ACTOS
Atiende al valor y fuerza del acto producido mediante el ejercicio de la
atribución.A) Función legislativa: cuando produce un acto con fuerza y valor de
ley (salvo arts. 300 y 303).B) Función jurisdiccional: valor y fuerza de sentencia, que pasa en
autoridad de cosa juzgada.-
C) FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Actos que no tienen valor y fuerza de ley, ni de
sentencia; son la mayoría de los que se dictan para
el funcionamiento de la actividad estatal.PROVISIONALIDAD de los actos administrativos
a) Pueden dejarse sin efecto por la Constitución o las Leyes.
b) Pueden desaplicarse y anularse por actos jurisdiccionales.c) Pueden ser corregidos o sustituidos, por otros actos
administrativos.-
COMETIDOS Y FUNCIONES
1) Los cometidos son las diversas actividades o tareas que
tienen a su cargo las entidades estatales.
Cometidos: actividades que se cumplen a través del ejercicio de
una función.
2) Las funciones son las distintas formas que asume la actividad
estatal, para la realización de los cometidos.
Funciones: son las mismas en todos los países; Legislativa,
Administrativa y Jurisdiccional.
COMETIDOS
ESTATALES
145.- CLASIFICACIÓN DE LOS
COMETIDOS ESTATALES
Los cometidos son más numerosos que las funciones,
porque el Estado puede ocuparse de casi todo.A) COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO:
a) Sólo pueden ser ejercidos por el Estado; defensa, relaciones,
exteriores, policía, gestión del agua potable y el saneamiento.
b) Se prestan a todos (uti universi); y se financias por rentas
generales.
B) SERVICIOS PÚBLICOS
1) Son actividades desarrolladas por entidades estatales o por concesión.
2) Satisfacen necesidades colectivas.
3) Mediante prestaciones dirigidas directa e inmediatamente a los individuos por
separado.
4) Bajo un régimen de derecho público.
5) Se financian con precios y tasas.
REFERENCIAS CONSTITUCIONALES
En sentido amplio: C. arts. 24, 86 y 149.En sentido estricto: cometidos desempeñados tanto por el Estado, como por
concesionarios.-
CARACTERES DIFERENCIALES
SERVICIO PÚBLICO:
a) Constituyen prestaciones individualizadas; hay usuarios concretos e
individualizables.b) El Estado es responsable de su buen funcionamiento.-
COMETIDO ESENCIAL:
Los usuarios son indeterminados; no se cobran precios.
C) SERVICIOS SOCIALES.
Es el conjunto de actividades desarrolladas por
entidades estatales o por particulares en
cumplimiento de fines sociales,
para la satisfacción de necesidades sociales,
mediante entrega de dinero, cosas o servicios,
bajo un régimen de derecho público y/o
privado.
Ejemplos: Salud, previsión social, enseñanza.
a) Las personas beneficiadas por el servicio social: son
beneficiarios.
b) Los particulares actúan por su cuenta, sin necesidad de
concesión.
D) ACTIVIDAD PRIVADA DEL ESTADO
a) Las entidades estatales y los particulares actúan en libre
concurrencia; la entidad estatal actúa mediante la ley habilitante;
sin excluir la iniciativa particular.
Los particulares tienen un derecho protegido
constitucionalmente; no requieren consentimiento, sino sólo
autorización.
b) Para que la iniciativa particular resulte excluida, es necesario
un monopolio en favor de la entidad estatal; C. art. 85.17.
c) La actividad estatal en ese sector admite la aplicación del
derecho privado; pero el derecho público sigue siendo de
principio.
d) La medida de la actuación en el campo de la actividad
privada es un problema político, económico, etc.
Caso de ANCAP