rigideces del gasto publico - Maestria de Altos Estudios Estratégicos

UNIVERSIDAD MARIANO GALVEZ
MAESTRIA EN ALTOS ESTUDIOS ESTRATEGICOS CON ESPECIALIZACION EN
SEGURIDAD Y DEFENSA
FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION
Lectura No. 7
GUATEMALA: RIGIDECES DEL GASTO PÚBLICO
Gabriel Castellanos,
Catedrático
Guatemala 2011
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
INDICE
I.
INTRODUCCIÓN.
2
II.
TERMINOLOGÍA
4
III.
METODOLOGÍA
6
IV.
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN: Las rigideces fiscales en Guatemala
8
A. Rasgos característicos del Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado de Guatemala, Ejercicio Fiscal 2006
B. Inflexibilidades y rigideces fiscales
C. Proyecto del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2011
V.
COMENTARIOS
23
A. Comentarios Generales
B. Comentarios sobre rigideces fiscales y bienestar
VI.
8
11
15
23
24
CONCLUSIONES
27
BIBLIOGRAFÍA
29
1
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
GUATEMALA: RIGIDECES DEL GASTO PÚBLICO
I. INTRODUCCIÓN:
1. La evidencia empírica muestra que uno de los principales instrumentos para gobernar es el
presupuesto general de la nación. La actual noción de presupuesto trasciende el antiguo
concepto, que lo veía como un simple registro contable de ingresos y gastos a realizar por
parte de un durante un año. Teniendo el presupuesto una naturaleza de instrumento de
gobierno y de política económica es obvio que el mismo deba tener características de
flexibilidad, con el objeto de que el Gobierno pueda utilizarlo apropiada y efectivamente para
apoyar acciones de desarrollo y solucionar problemas, de acuerdo a las circunstancias
cambiantes de un momento dado. En ese sentido, la característica de flexibilidad del
presupuesto ha tomado una gran importancia en términos de la elaboración y ejecución de los
presupuestos nacionales.
2. El presupuesto contiene los ingresos que el Gobierno espera recibir de varias fuentes durante
un año y los gastos hacia los cuales ese Gobierno tiene el objetivo de destinar los recursos
provenientes de los ingresos. El aspecto técnico-práctico de los ingresos se concentra en el
tema de los impuestos que, normalmente, son la fuente mayoritaria y común para obtención
de ingresos por parte del Gobierno. Los aspectos relacionados con los montos de impuestos a
obtener y la flexibilidad en la obtención de los mismos, medida a través de la elasticidad de
los impuestos con respecto a las variaciones del PIB es uno de los puntos centrales de la
política tributaria. Esta política también se concentra en aspectos de índole pragmática para
seleccionar la clase de impuestos que un Gobierno o una colectividad deciden establecer para
financiar los gastos de funcionamiento e inversión integral del Gobierno de un país, buscando
mantener principios de equidad. En términos concretos se considera que un sistema tributario
es flexible si los diferentes instrumentos tributarios de captación son igualmente eficientes y
productivos, tienen una elasticidad igual o mayor que uno con respecto al crecimiento del PIB
y no tienen destinos específicos.
3. La flexibilidad del gasto se concentra básicamente en hacer viable el mantenimiento de grados
de libertad en la asignación de los recursos obtenidos por parte del Gobierno para atender, de
acuerdo a prioridades razonables y objetivas establecidas en programas de desarrollo o de
gobierno, aquellos gastos que sean más importantes y para que esos gastos puedan tener una
cobertura total y sin discriminaciones para toda la población de un determinado país. Por esa
razón, existe una preocupación creciente sobre las características de rigidez que suelen existir
en los presupuestos fiscales, que limitan la estructura de los presupuestos públicos. Esta
preocupación está acompañada de otra más general que se refiere a la conveniencia de
establecer una programación presupuestaria plurianual para asegurar el financiamiento de
obras y actividades de infraestructura física y humana en el mediano y largo plazos.
4. Las rigideces fiscales son comunes en los países en desarrollo así como en los países
desarrollados en donde tienden a disminuir, al contrario de lo que sucede en los países en
desarrollo. Los rasgos dominantes, los tipos de rigideces y las razones de las mismas suelen
ser variados, aunque en última instancia, tienen marcadas analogías entre los países. Por otra
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
parte, un determinado tipo de rigidez no puede ser calificado ex-ante como negativo o
positivo. Para efectuar un análisis y evaluación sobre los resultados de una rigidez fiscal hay
que hacer uso de metodologías basadas en evidencia empírica. De hecho, rigideces de igual
naturaleza producen efectos positivos en algunos países, mientras que en otros producen
efectos negativos que incluso inhiben un buen manejo de la política fiscal y además dificultan
reaccionar ante cambios en el entorno macroeconómico de un país.
5. En términos generales, es importante analizar los criterios que se externan a favor o en contra
de las rigideces presupuestales. Las rigideces del gasto pueden ser deseables cuando se trata
de garantizar ciertos tipos de gastos, por ejemplo, aquellos que tienen un carácter prioritario,
como en el caso de los gastos en inversión en recursos humanos (educación, salud, seguridad)
o inversiones en infraestructura. En síntesis, se trata de asegurar que rubros que requieren un
financiamiento prioritario de mediano y largo plazo estén aislados de las fluctuaciones de
corto plazo que pueden provenir de la discusión anual de los presupuestos de gobierno. Hay
que tener en cuenta también que frecuentemente, las rigideces del gasto se originan en la
desconfianza de ciertos sectores y grupos de interés de no ser tomados en cuenta en el
momento de la asignación de los recursos y, por lo tanto, procuran establecer principios o
normas para mantener un flujo de recursos asegurado en el mediano plazo acorde a sus
intereses.
6. La rigidez fiscal condiciona la composición del gasto público y también su nivel ya que la
financiación del presupuesto a través de impuestos puede ser insuficiente y puede tender hacia
una preferencia para aumentar el endeudamiento público para hacer frente a las rigideces de
gasto. Por otro lado, las rigidez fiscal puede dificultar la transparencia del presupuesto de
gastos ya que dificulta visualizar el destino efectivo de los recursos públicos.. De hecho, se
observa en algunos presupuestos con fuertes rigideces que en determinados momentos existen
abundantes excedentes de recursos para gastos no prioritarios, mientras que existen faltantes
para el financiamiento de gastos prioritarios. A la larga, el mayor problema a que pueden
conducir las rigideces de gasto es el automatismo en la determinación y preparación del
mismo, hecho que parcialmente se constata en Guatemala, lo que puede favorecer grados de
ineficiencia del presupuesto de gasto.
7. Las rigideces del gasto se refieren tanto a la formulación del presupuesto como a las
modificaciones del mismo. Asimismo, influyen en la programación de la ejecución del gasto
y por ende en la ejecución presupuestaria en su totalidad. Las anteriores restricciones limitan
los grados de libertad de los gobiernos para tomar decisiones relacionadas con el desarrollo
del país y con la atención de las necesidades prioritarias. Hay que reconocer que el problema
fiscal es esencialmente un problema político, ya que su formulación y solución exige
acuerdos con la comunidad y con los representantes políticos de esa comunidad. En
consecuencia, el diseño y aprobación de un presupuesto requiere de por lo menos un mínimo
apoyo político a favor de la agenda de Gobierno y de las prioridades establecidas dentro del
mismo. El problema puede complicarse si, además de existir presiones políticas que
favorezcan las rigideces fiscales, también pueden existen presiones políticas que de una u otra
forma pueden debilitar la disciplina fiscal. En consecuencia, el origen de las rigideces del
presupuesto está ligado en gran parte al debate sobre la asignación del gasto público y a las
presiones de los diferentes grupos de interés de la sociedad sobre el Estado para obtener
recursos necesarios para hacer frente a los gastos compatibles con las prioridades de los
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GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
grupos de interés, las que no necesariamente pueden coincidir con el interés general y con las
prioridades de desarrollo del país.
8. Este trabajo se refiere especialmente a la inflexibilidad del gasto que tiene un peso crucial en
la latitud fiscal o grados de libertad fiscal que el gobierno tiene en la preparación del
presupuesto de la nación. Por latitud fiscal del gobierno se entiende las posibilidades que tiene
a disposición el gobierno para incrementar, disminuir o cambiar la naturaleza de los gastos.
Esta latitud está restringida por varios mecanismos. Un mecanismo frecuentemente utilizado
por los grupos de interés para garantizarse recursos para sus objetivos prioritarios es el de
establecer a través de la vía política de los Congresos pre-asignaciones de gasto que
frecuentemente entran en contradicción con prioridades de desarrollo del país y de las agendas
de los respectivos gobiernos. En el caso de Guatemala, por ejemplo, el sistema de preasignaciones de la Constitución y otras leyes han asegurado que el gobierno no tenga
ingerencia alguna en la asignación y ejecución de montos sustanciales de los ingresos
corrientes.
9. El mecanismo de pre-asignación de gasto suele establecerse en términos de porcentaje del
PIB, del presupuesto de gastos, o bien, de los ingresos corrientes, tributarios u ordinarios.
Como este mecanismo involucra también a futuros ingresos que pueda percibir el gobierno en
el futuro, las reformas tributarias para obtener mayores recursos para hacer frente a las
necesidades prioritarias y de desarrollo del país, en la práctica, pueden únicamente aspirar a
disponer de un determinado porcentaje de esos nuevos ingresos, ya que hay que restar el
porcentaje o porcentajes establecido por medio de las pre-asignaciones.
II. TERMINOLOGIA
10. Las rigideces fiscales pueden definirse como restricciones institucionales que limitan la
capacidad de modificar el nivel o estructura del presupuesto público. La rigidez se refiere a
cualquier componente cuya inclusión en el presupuesto no depende de la discreción de las
autoridades encargadas de elaborar la política presupuestaria en el corto plazo. Las rigideces
se incluyen dentro de grupos o partes del presupuesto para dar cumplimiento a artículos
constitucionales, leyes y/o decretos que determinan el destino de un gasto o grupos de gastos
independientemente de las decisiones del Gobierno. En consecuencia, el mecanismo de
rigideces fiscales se establece básicamente a través de normas provenientes de las
constituciones o de otras leyes, o bien, de acuerdos contractuales que especifican asignaciones
del presupuesto para determinadas actividades, sectores o entidades en plazos estipulados o en
forma indefinida.
11. Las rigideces se manifiestan más frecuentemente en el corto plazo que en el largo plazo. Por
lo general en el corto plazo la casi totalidad de los presupuestos tienen un carácter rígido,
mientras que en el largo plazo los presupuestos pueden gozar de una mayor flexibilidad, ya
que en el largo plazo no se excluye la posibilidad de que existan cambios de leyes que
favorezcan reducciones paulatinas o aceleradas de las rigideces fiscales. La contrapartida
práctica de las rigideces fiscales es la posibilidad de mantener un mayor o menor grado de
flexibilidad o latitud en la utilización de los recursos fiscales por parte de las autoridades de
gobierno.
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GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
12. Las rigideces fiscales pueden ser rigideces originadas en la política de gasto o bien rigideces
derivadas de la captación y asignación de impuestos. En la práctica, frecuentemente las
rigideces se originan tanto en rigideces de política de gasto como rigideces de captación y
asignación de impuestos. De manera general pueden distinguirse las siguientes razones para
la existencia de rigideces: a) sistemas de seguridad social; b) relaciones intergubernamentales
y de organización territorial; c) recursos excepcionales o extraordinarios; d) funcionamiento
del Estado; e) aportes a instituciones cuyo financiamiento es requerido por una combinación
de condicionantes normativos y políticos; f) aportes constitucionales y aportes por ingresos
con destino específico; g) gastos prioritarios, especialmente sociales; h) servicios de la deuda
que incluye el pago de intereses y amortizaciones; i) cláusulas de ajuste macroeconómico
(estabilidad fiscal y/o monetaria) y; j) otras como las rigideces implícitas derivadas de las
exenciones, exoneraciones y devoluciones de impuestos contenidas en diferentes leyes
tributarias.
13. La programación plurianual de los presupuestos hace necesaria la asignación previa de
recursos para el financiamiento de actividades plurianuales vinculadas a la obtención de
objetivos de mediano plazo que esa programación conlleva. Por otra parte, el establecimiento
de recursos extraordinarios para el financiamiento del presupuesto puede también estar
acompañado de preasignaciones de gasto igualmente temporales que los recursos
extraordinarios, pero que en la práctica, suelen convertirse en preasignaciones permanentes,
con lo cual se otorga un carácter de permanencia a esas rigideces fiscales y se generan
problemas de índole tributaria para la obtención de los recursos necesarios para hacer frente a
esos gastos.
14. Dentro del marco de políticas de descentralización del gobierno, el financiamiento de
funciones descentralizadas, de forma automática o discrecional, introduce rigideces en los
presupuestos de gasto, no solo por las modalidades de reparto o coparticipación de impuestos
sino también por la acción proactiva que los gobiernos descentralizados deben ejercer para la
obtención de recursos propios independientes, no provenientes del gobierno central. Esto
último es especialmente válido en el caso de preasignaciones condicionadas a una contraparte,
o bien, para fortalecer la capacidad financiera de los entes descentralizados. Además, el
financiamiento de funciones descentralizadas suele establecer rigideces estacionales o cíclicas
dependiendo de los movimientos estacionales o cíclicos que se dan en la obtención de los
ingresos fiscales por parte del gobierno central.
15. Las preasignaciones de gasto establecidas en los sistemas de seguridad social tienen una
función altamente redistributiva entre los contribuyentes al sistema impositivo de la seguridad
social o bien entre los aportantes a estos regímenes cuando los mismos son de tipo
contributivo. En algunos casos estos gastos se manejan como salarios diferidos (previsión
social) y en otros como salarios en especie (seguros de salud). Sin embargo, también hay que
tener en cuenta los problemas de financiamiento que los sistemas de seguridad social ponen a
los gobiernos dentro de su presupuesto.
16. La magnitud del compromiso legal y contractual al que los diferentes gobiernos deben hacer
frente durante cada año fiscal es un asunto que está tomando importancia en los análisis
económicos y financieros sobre las rigideces fiscales. Esas obligaciones reducen las
posibilidades de las autoridades encargadas del presupuesto de priorizar acciones de Estado y,
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GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
en términos prácticos, dificultan también la ejecución de los programas del gobierno central.
El fenómeno de la inflexibilidad tiene un impacto sobre el gobierno y sobre los representantes
democráticamente electos en lo relacionado con su capacidad de poner en práctica planes de
gobierno, identificar prioridades de gasto y asignar los recursos que se necesitan para esos
efectos. De igual manera, las inflexibilidades del presupuesto ponen en riesgo la estabilidad
macroeconómica, ya que dificultan la adaptación de los montos fiscales a las diferentes
situaciones corrientes y a las perspectivas macroeconómicas. En síntesis, esas inflexibilidades
se traducen en compromisos de altos montos de gasto para el futuro y, en consecuencia,
presionan, entre otros, hacia un constante incremento de la deuda pública.
17. Las rigideces fiscales pueden considerarse como un fenómeno deseable mientras las mismas
existen en sectores o programas del presupuesto que es necesario y conveniente que
permanezcan inmunes ante las contingencias presupuestales de corto plazo. En ese sentido,
las rigideces son un mecanismo que permite aislar esos sectores y programas de las
discusiones anuales sobre el presupuesto y facilitan un sólido compromiso por parte del
Estado para cumplir con esas obligaciones. Sin embargo, cuando existe un amplio número de
rigideces presupuestarias, o bien, algunos de los sectores en donde se manifiestan las rigideces
no son sectores prioritarios y su inclusión en el presupuesto es más bien un resultado de
presiones de grupos de interés para aprovechamiento propio, el argumento del aislamiento de
sectores pierde fuerza. En este caso, la rigidez fiscal es un elemento que limita la difusión de
los beneficios del presupuesto para la comunidad. Aún cuando se trata de sectores prioritarios
que es conveniente que permanezcan libres de las alzas y bajas de los presupuestos anuales,
existen algunas situaciones inesperadas que pueden requerir cambios en los compromisos
adoptados previamente, con el objeto de favorecer objetivos más amplios de política de
Estado, tales como el objetivo de mantener un viable equilibrio financiero del Estado.
Finalmente, los montos de ingresos destinados a objetivos específicos, así como las
transferencias obligatorias y los fondos especiales añaden considerables complejidades al
proceso de elaboración y ejecución del presupuesto y dificultan el establecimiento de
prioridades dentro de las políticas públicas y la determinación de los recursos a destinar
anualmente para los diferentes sectores de la sociedad.
III. METODOLOGIA
18. Metodológicamente suelen distinguirse tres grupos de rigideces fiscales que se originan de
normas constitucionales, legales u otras. El primer grupo se refiere a las rigideces que
establecen mandatos obligatorios de pago para ciertos tipos de gastos (rigidez del gasto); el
segundo grupo se refiere a determinadas fuentes de ingresos a las cuales se les debe dar un uso
predeterminado para fines específicos de gasto (rigidez de ingresos); el tercer grupo se refiere
a otras inflexibilidades que incluyen recursos parafiscales y extensiones tributarias que se
destinan a ciertas entidades para que sean asignados a objetivos específicos de gasto que no
están incluidos en el presupuesto y, en consecuencia, no son del ámbito discrecional del poder
ejecutivo, pero que sin embargo, reflejan implícita o explícitamente decisiones
presupuestarias.
Adicionalmente, las rigideces fiscales se clasifican de acuerdo a la intensidad de aplicación de
las mismas en tres niveles de rigidez: alta, media y baja. Un sector puede considerarse con
una rigidez alta si el poder ejecutivo y legislativo no tienen influencia alguna sobre los montos
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GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
que se destinan a ese sector durante un período fiscal. La rigidez media lleva consigo un
cierto grado de discrecionalidad por parte de las autoridades sobre el monto nominal que se le
destina al sector objeto de la rigidez en el corto plazo. Finalmente, un sector presenta una
rigidez baja si el poder ejecutivo tiene una amplia discrecionalidad sobre los ajustes nominales
de las asignaciones del presupuesto para ese sector, o bien, si el monto de los recursos que se
destinan a ese sector no es significativo. De acuerdo con esta metodología, si la situación de
un sector cae dentro de una de las dos primeras categorías de rigidez alta o media, se le
considerará como exclusivamente rígido.
19. En el caso del presupuesto ejecutado 2006, las rigideces se ordenan por el rasgo dominante de
cada una de las mismas. Este rasgo dominante puede estar vinculado a varios criterios como
son el de principio de beneficio, que se refiere a aspectos de seguridad social e infraestructura,
a la organización territorial, que se refiere a aspectos de descentralización y especialmente de
gobierno municipal, a la excepcionalidad del recurso cuando este no es recurrente, como en el
caso de las regalías, privatizaciones o programas de alivio de la deuda. Asimismo, puede
estar vinculado a los costos del funcionamiento del que, aparte de las remuneraciones del
sector público,, incluye otros pagos derivados de regulaciones constitucionales o de otras
leyes, como por ejemplo, los aportes a los congresos o asambleas legislativas, las contralorías
de cuentas, los ministerios públicos o instituciones equivalentes, las superintendencias o
direcciones de administración tributaria, los tribunales supremos electorales y otros
similares. Del mismo modo, las rigideces pueden estar vinculadas a bienes meritorios, como
en el caso de los aportes a las universidades, a los fondos sociales, a los consejos de
desarrollo, a programas para la juventud, la seguridad alimenticia, etc.. También las rigideces
pueden estar vinculadas a definiciones políticas que favorecen el gasto social y establecen
gastos prioritarios, por ejemplo para educación y salud. Finalmente, un rasgo dominante de
varias rigideces fiscales está relacionada con restricciones macroeconómicas, como en el caso
del pago de los servicios de la deuda (amortizaciones e intereses) y el costo de la política
monetaria. Recientemente, también se habla de rasgos dominantes implícitos, como en el
caso del gasto tributario ocasionado por las exenciones, exoneraciones y devoluciones de
impuestos que suelen existir en los países como sistemas de promoción de actividades
productivas, especialmente de exportación.
20. En el caso del presupuesto estimado para el año 2011, por el hecho de que se tienen menos
datos específicos para el análisis de las rigideces de ese año, la metodología de agrupación es
más simple. En términos generales, los gastos rígidos se refieren a: a) Aportes establecidos
por la Constitución Política de la República y leyes tributarias, que incluyen los gastos con
destino específico y los aportes a entidades públicas que son obligación del Estado; b) El pago
de las nóminas de salarios, bono 14 y otros compromisos que corresponden al servidor
público, incluyendo las jubilaciones; c) El costo de los servicios básicos, insumos críticos,
aportes y servicios técnicos indispensables para el funcionamiento del gobierno y; d) El pago
de los compromisos derivados de la deuda pública interna y externa en cuanto a
amortizaciones de capital y pago de intereses.
21. Es importante mencionar que la definición de rigidez o de inflexibilidad se refiere a eventos
de corto plazo, como ya se indicó, ya que la capacidad de maniobra de los poderes Ejecutivo y
Legislativo puede crecer en el mediano y en el largo plazo. Aún cuando los aportes a algunos
sectores son rígidos o inflexibles por naturaleza y funcionan con un alto grado de rigidez, bajo
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especiales circunstancias, el Gobierno puede ganar discrecionalidad sobre ciertos aspectos del
presupuesto, especialmente en tiempos de dificultades o crisis económicas. Por ejemplo,
durante la crisis económica de mediados y finales de los 80s, varios países dieron una
categoría de flexibles o de baja rigidez a los pagos de intereses y amortizaciones de la deuda
pública, cayendo en incumplimiento y renegociando posteriormente la deuda del Gobierno.
IV. ANALISIS Y EVALUACION: Las rigideces fiscales en Guatemala.
22. A continuación se presenta un análisis y evaluación de las rigideces fiscales en Guatemala.
Para ese efecto, se ha elegido el presupuesto ejecutado del año 2006. El análisis se enfoca al
presupuesto del gobierno central y no al presupuesto del sector público no financiero – SPNF
- que incluye las entidades descentralizadas y autónomas no financieras.
A. Rasgos característicos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de
Guatemala de 2006.
23. Tamaño del Presupuesto. El presupuesto total programado para el 2006 fue de 35,984
millones de Quetzales (Q). El presupuesto total ejecutado de ese año ascendió a Q.34,720
(12.9% del PIB), sin incluir las amortizaciones por Q. 6 107 millones. Comparativamente con
otros países, es un presupuesto pequeño cuyo tamaño se explica fundamentalmente por la baja
carga tributaria que existe en este país (10.2% con relación al PIB para el 2006). El tamaño
de este presupuesto unido a la serie de inflexibilidades y rigideces que contiene limita la
capacidad del mismo para incidir efectivamente en la solución de los principales problemas de
desarrollo del país.
24. Resultado fiscal. El cuadro siguiente resume el balance del presupuesto de Guatemala
ejecutado durante el año 2006.
CUADRO 1
GUATEMALA RESULTADO FISCAL 2006
(Millones de Quetzales)
Rubro
Monto
Ingresos 1
Gasto sin intereses 2
Déficit primario
Intereses
Déficit
Financiamiento Interno neto
Financiamiento Externo neto
Aumento en disponibilidad de caja
1
29 250
30 540
-1 289
3 182
-4 471
2 604
2 867
999
Ingresos corrientes y de capital
Gasto corriente y de capital
Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado 2006
2
8
% PIB
10,9
11,4
-0,5
1,2
-1,7
1,0
1,1
0,4
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
El déficit presupuestal de Guatemala del año 2006 fue de 1.7% del PIB. Este relativamente
bajo déficit fue resultado, en gran parte, del generoso crecimiento del monto de ingresos
tributarios que se manifestó especialmente a partir de la segunda mitad del año 2006. Esta
tendencia continuó durante el transcurso del año 2007. Por otra parte, los ingresos corrientes
y de capital, fueron equivalentes al 10.9% del PIB, mientras que la suma del gasto corriente y
de capital, sin los intereses, fue de alrededor del 11.4% del PIB, lo que generó un déficit
primario de 0.5%. El financiamiento del déficit se operó por medio de financiamiento interno
y externo netos equivalentes al 1.7% del PIB. Tanto el pago de los intereses como los pagos
de los montos de las amortizaciones de la deuda interna, incluyendo el costo de la política
monetaria de los años 2003, 2004 y 2005 (Q.1 156 millones), y de la deuda externa forman
parte de una de las importantes rigideces fiscales macroeconómicas de Guatemala durante el
año 2006. Los montos de las amortizaciones se detallan en los ingresos por financiamiento,
que se presentan en el cuadro 2
25. Ingresos del presupuesto. El siguiente cuadro muestra el panorama de los ingresos totales del
presupuesto de Guatemala del año 2006.
CUADRO 2
GUATEMALA: INGRESOS TOTALES DEL PRESUPUESTO DE ESTADO 2006
(Millones de Quetzales)
Tipo de ingreso
Monto
Porcentaje
TOTAL INGRESOS
34 720
100,0
Corrientes
28 845
83,1
Ingresos tributarios
27 238
78,5
1 607
4,6
405
1,2
Por financiamiento
5 470
15,7
Endeudamiento interno neto
2 604
7,5
Bonos
Amortizaciones ¹
7 137
20,5
4 534
13,1
Endeudamiento externo neto
2 867
8,3
Préstamos
Amortizaciones
4 440
1 573
12,8
4,5
Ingresos no tributarios
De capital
1 Incluye
costo de la Política Monetaria 2003, 2004 y 2005
Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado 2006
Dentro del total de ingresos, el 83% correspondió a ingresos corrientes, el 1% a ingresos de
capital y el resto, 16%, a ingresos por financiamiento. La relación anterior indica que la
mayor proporción de los ingresos totales proviene del pago de impuestos y solo una
relativamente pequeña parte de esos ingresos se financia con deuda. El 94% de los ingresos
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
corrientes se financiaron con los ingresos tributarios. Durante los dos años previos, los
ingresos tributarios aumentaron su participación en el conjunto de los ingresos corrientes.
Dentro de los ingresos tributarios, los principales impuestos fueron el Impuesto al Valor
Agregado –IVA- (45% de los ingresos tributarios), el Impuesto sobre la Renta –ISRincluyendo el IETAAP (24%), los impuestos a las importaciones (9.3%) y el impuesto sobre
derivados del petróleo (7.6%). La carga tributaria en 2006 fue de 10.2% con respecto al PIB.
Esta carga tributaria, una de las más bajas de América Latina, se considera insuficiente para
hacer frente a los retos de un programa de desarrollo integral del país. En lo relacionado con
los ingresos por financiamiento, dentro de las amortizaciones de deuda interna se incluyen
Q1,156 millones correspondientes al costo de la política monetaria de los años 2003, 2004 y
2005 que se cubrieron en el año 2006 por medio de bonos del tesoro.
26. Gasto del presupuesto.
continuación.
Los gastos corrientes y de capital
se ilustran en el
cuadro a
CUADRO 3
GUATEMALA: GASTOS TOTALES DEL PRESUPUESTO DE ESTADO 2006
(Millones de Quetzales)
Tipo de gasto
Monto
Porcentaje
TOTAL GASTOS
34 720
100
Corrientes
Remuneraciones
Bienes y Servicios
Descuentos y Bonificaciones
Prestaciones y Seguridad
Social
Intereses
Otras
21 622
7 650
2 870
56
62,3
22,0
8,3
0,2
1 829
5,3
3 182
11
9,2
0,0
Transferencias Corrientes
6 024
17,4
De capital
Inversión real directa
Transferencias de capital
12 099
3 701
8 340
34,8
10,7
24,0
58
0,2
999
2,9
Inversión financiera
Aumento en disponibilidad
de caja
Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado
2006
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
La distribución de los gastos del cuadro anterior muestra que casi dos terceras partes de esos
gastos se destinaron a gasto corriente y una tercera parte a gasto de capital. Dentro de los
gastos corrientes, el rubro de remuneraciones (22% del gasto total), una de las más
importantes rigideces, fue el rubro mayor seguido por el de las transferencias corrientes
(17%). En cuanto a los gastos de capital, las transferencias de capital fueron el mayor rubro de
esos gastos (24% del gasto total), seguidos por los gastos de inversión real directa (11%). Por
medio de las transferencias corrientes y de capital se trasladan fondos para un poco más del
50% de los gastos que se realizan al amparo de rigideces fiscales.
B. Inflexibilidades y rigideces fiscales.
27. Origen de rigideces e inflexibilidades fiscales. Al analizar el origen de las rigideces e
inflexibilidades en Guatemala, es necesario separar dos periodos: el periodo antes del 1985 y
el periodo posterior a ese año. En el año 1985 se aprobó la actual Constitución Política de la
República que marca el inicio de un creciente proceso de rigideces e inflexibilidades fiscales
del actual presupuesto de Guatemala. Previamente al año 1985, las tres principales rigideces e
inflexibilidades del presupuesto, a saber, remuneraciones, pago de la deuda y gastos militares
se justificaban por razones diferentes. El pago de los salarios era y sigue siendo un requisito
establecido por la ley, por otra parte, el pago de la deuda, como en la actualidad, respondía a
obligaciones contractuales asumidas con financistas y entidades financieras nacionales y del
exterior. Finalmente los gastos militares eran una rigidez que respondía a intereses y
presiones de las fuerzas armadas, cuya mayor justificación era la de hacer frente a la actividad
de grupos disidentes que habían optado el camino de una oposición armada.
28. En el año 1985 se aprobó la Constitución de la República, que obliga a asignar determinados
porcentajes del gasto o de la recaudación de los impuestos a favor de determinadas
dependencias, instituciones o programas. A estas pre-asignaciones se les denomina Aportes
Constitucionales mediante los cuales se les asignan fondos al Organismo Judicial, Corte de
Constitucionalidad, Universidad de San Carlos, Deporte Federado, Municipalidades,
Educación Física, Recreación y Deporte, y Deporte no Federado. Posteriormente, otras leyes
obligaron a asignar otros porcentajes adicionales de gastos o ingresos a instituciones o
actividades específicas, proceso que dio inicio con el aumento de la tasa del IVA del 7% al
10% en 1986 y del 10% al 12% en 2001 y al que siguió una serie de disposiciones semejantes
de otras leyes que finalmente dieron como resultado que en 2006, el 113.1% de los ingresos
corrientes estuviera pre-asignado. Detrás de este proceso creciente de rigideces e
inflexibilidades están un mayor activismo político hacia el presupuesto por parte de los
miembros del Congreso de la República, que refleja una lucha de influencias entre los poderes
Legislativo y Ejecutivo, así como una creciente actividad de grupos de interés de la sociedad
civil con una constante tendencia a beneficiar a entidades y programas considerados por esos
grupos como prioritarios o importantes. Sin embargo, también es reflejo de la actitud que
plantea la teoría de la “tragedia de los comunes” que señala que los entes que participan en la
negociación y aprobación del presupuesto, cuyos recursos deberían ser destinados al bien
común, tratan de obtener ventajas personales o grupales, a través del proceso de negociación o
aprobación del presupuesto, ventajas que incluso pueden abrir la puerta a actividades
vinculadas con la corrupción.
11
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
29. Clasificación e importancia de las rigideces fiscales. En el Cuadro 4 Se presenta una
clasificación de las rigideces fiscales de Guatemala, que incluye el rasgo dominante de las
mismas el tipo de rigidez, su justificación legal o económica, la intensidad de la rigidez y el
porcentaje que cada una de las rigideces representa dentro de los ingresos corrientes.
Evaluación de las rigideces. De acuerdo con el Cuadro 4, la mayor rigidez fiscal de
Guatemala, en 2006, fue el pago de servicios de la deuda que incluye intereses y
amortizaciones y equivale a un 28.2% de los ingresos corrientes del presupuesto de
Guatemala. La intensidad de ésta rigidez es alta ya que las autoridades monetarias y
financieras del país mantienen el firme propósito de respetar los calendarios de pago
establecidos con los financistas internos y del exterior. Por el contrario, la rigidez fiscal del
pago del costo de la política monetaria cuya justificación es económica y equivale al 4% de
los ingresos corrientes tiene una intensidad de rigidez media ya que, por una parte, se cancela
con bonos del Estado y, por la otra, aún esta pendiente de pagarse un monto significativo del
costo vencido de esa política correspondiente a las pérdidas operativas del Banco de
Guatemala antes del año 2002 y que asciende a un poco mas de 18 000.0 millones de
quetzales.
30. Los sueldos y salarios del gobierno central fueron, en su orden, la segunda más importante
rigidez. Esta es una rigidez legal y económica derivada de las tareas que son necesarias para
el funcionamiento del gobierno central y equivale al 26.5% de los ingresos corrientes. Los
sueldos y salarios en el caso de Guatemala son un típico ejemplo de rigideces por gasto y la
intensidad de la rigidez de la misma es alta en el corto plazo, ya que difícilmente puede
concebirse el hecho de que funcionarios u oficiales del sector público presten sus servicios en
el Estado y no reciban remuneración alguna. Sin embargo, dentro de un contexto de mediano
plazo la intensidad de la rigidez puede ser menor o mayor dependiendo de la política de
empleo que aplique el gobierno central. Íntimamente relacionada con la rigidez de los sueldos
y salarios está la rigidez de las clases pasivas que equivale al 6.5% de los ingresos corrientes y
que incluye el pago y la formación de fondos para hacer frente a las compensaciones que por
despido involuntario y pensiones exige el Código Laboral.
31. Las asignaciones sin contraparte a las municipalidades fueron la tercera rigidez fiscal en
importancia en Guatemala en el año 2006 (10.6% de los ingresos corrientes). Estas
asignaciones provienen de los así llamados aportes constitucionales establecidos en la
Constitución Política de la República (5.5% de los ingresos corrientes) y del régimen llamado
“IVA-PAZ” (5.1% de los ingresos corrientes), mediante el cual se asigna a las
municipalidades punto y medio de los 12 puntos porcentuales de la actual tasa del IVA,
equivalente a un 12.5% de los ingresos del IVA. Si bien es cierto que las asignaciones a las
municipalidades fueron promovidas para favorecer la descentralización del poder político, la
efectividad de las mismas ha sido limitada y se han prestado a abusos y malos manejos de
diferente índole. El problema fundamental con respecto a estas asignaciones es que un
importante número de las corporaciones municipales no cuenta con programas de inversión de
esos recursos ni con suficiente capacidad humana para asignarlos razonablemente.
12
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
CUADRO 4
Guatemala: Clasificación de las rigideces fiscales de acuerdo con su rasgo dominante, 2006
Rasgo
dominante
Justificación
Legal o
económica
Tipo de rigidez
En % de
Intensidad
los
de la
ingresos
Rigidez
Ingreso Gasto
corrientesRigidez por
Seguridad social
Principio del
beneficio
Organización
territorial
Funcionamiento
del Estado
Otras
definiciones

Cuotas al IGSS
Prestaciones sobre nómina salarial:

Clases pasivas
Asignación condicionada sin contraparte

Municipalidades
Sueldos y salarios
Gastos financiados con ingresos propios
(Cobros por servicios, multas, etc.)
Otros aportes con ingresos corrientes
(MP, TSE, , Contraloría, INAP, PARLACEN y otros).¹
SAT¹
Organismo Judicial

Corte de Constitucionalidad

Universidad de San Carlos

Deporte Federado

Educación Física, Recreación y Deporte
X
Media
1,0
Legal
Constitucional
y Legal
Económica
Legal
X
Alta
6,5
X
Alta
Alta
Media
10,6
26,5
2,0
X
X
Alta
Alta
7,0
2,0
X
X
Legal
Legal
Aportes Constitucionales (menos municipalidades):¹

Legal
Constitucional
X
Alta
6,7
Legal
X
Alta
10,6
Legal
X
Media
5,0
Legal
Legal
X
X
Baja
Baja
1,9
1,1
28,2
Aportes de impuestos con destínos específicos
Bienes
Meritorios
sujetos a norma
legal
IVA-Paz (Menos Municipalidades,
Educación y Salud Parciales)¹

Fondos Sociales

Consejos de Desarrollo

Seguridad Ciudadana

Seguridad Alimenticia

Otros
Impuestos sobre bebidas.alcohólicas, tabaco y
productos derivados del petróleo.
Definiciones
políticas
vinculadas al
gasto social

Programas Varios
Gastos prioritarios:

Educación²

Salud²
Pago de servicios de la deuda
Restricción
macroeconómica
Costo Política Monetaria
Total
Implícitas
Económicocontractual
X
Alta
Económica
X
Media
4,0
113,1³
Gasto tributario
Legal
X
¹ Incluye las respectivas remuneraciones
²No incluyen remuneraciones
³El exceso de gastos sobre el 100% de los ingresos corrientes se cubre con ingresos por financiamiento neto (deuda)
4Estimado de la Superintendencia de Administración Tributaria –SATFuente: Ministerio de Finanzas Ejecución del Presupuesto ejecutado 2006.
13
Alta
112,0 /4
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
32. Los aportes constitucionales a la Universidad de San Carlos, al Organismo Judicial, a la Corte
de Constitucionalidad, a las municipalidades y al deporte ascienden a un 12% de los ingresos
corrientes y a un 6.7% de los mismos sin contar a las municipalidades. El aporte
constitucional ha sido cuestionado especialmente por el hecho de que contiene algunas preasignaciones para actividades que no se consideran prioritarias, como en el caso del deporte y
la recreación, en comparación con la educación y salud, por ejemplo. La misma preasignación para la Universidad de San Carlos es censurada por el hecho de que, mediante la
misma, se da preeminencia a la educación universitaria por encima de la educación primaria y
la educación media de las que adolece una gran cantidad de ciudadanos del país. El
cumplimiento de los aportes constitucionales es ineludible y en consecuencia la intensidad de
esa rigidez es alta. Los aportes IVA-PAZ tienen también pre-asignaciones para los fondos
sociales, los consejos de desarrollo, la educación orientada al trabajo, la seguridad ciudadana
y la seguridad alimenticia. Los aportes IVA-PAZ ascienden en total a un 18% de los ingresos
corrientes, pero si se excluye a las municipalidades y a la educación para el trabajo y a una
parte de seguridad alimenticia dirigida a la salud, el IVA-PAZ que se destina a los fondos
sociales, consejo de desarrollo, seguridad ciudadana y seguridad alimenticia asciende a un
10.6% de los ingresos corrientes.
33. Adicionalmente existen otras rigideces fiscales que están relacionadas con cuotas al Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS- (1% de los ingresos corrientes), los gastos
financiados con ingresos propios (2%), que son característicos de aquellos ministerios o
instituciones que prestan servicios remunerados, otros aportes con ingresos corrientes (9%)
para hacer frente a los gastos del Ministerio Público –MP-, Tribunal Supremo Electoral
–TSE-, Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-. Contraloría General de
Cuentas –CGC- y otros análogos, así como otros aportes por ingresos con destinos específicos
(5%), que básicamente se refieren a gastos para varios programas pre-asignados con fondos
provenientes de los impuestos de bebidas alcohólicas y tabaco y de productos derivados del
petróleo y, finalmente, algunos gastos prioritarios para el financiamiento parcial de algunas
tareas relacionadas con la educación y la salud (3.0%) financiados con recursos IVA-PAZ.
34. En síntesis, las rigideces fiscales del presupuesto de Guatemala, en 2006, que en total
ascendieron al 113.1% de los ingresos corrientes, numéricamente son iguales del lado de los
ingresos que del lado del gasto, excluyendo las rigideces implícitas relacionadas con los
gastos tributarios, mientras que en porcentaje de los ingresos corrientes, las rigideces de lado
del gasto son mayores y equivalen al 75.2% de los ingresos corrientes, de los cuales 32.2
puntos porcentuales se relacionan con el pago del servicio de la deuda, incluyendo el costo de
la política monetaria. La mayoría de las rigideces tiene una intensidad alta y se justifican por
disposiciones constitucionales, legales y económicas. El proceso de rigideces fiscales tiene
una ligera tendencia a incrementarse. Por otra parte, las posibilidades de modificaciones
constitucionales y legales que se requerirían para disminuir el número y monto de las
rigideces, por el momento, parecen muy bajas. En consecuencia, se anticipa que, en el
mediano plazo, las rigideces fiscales continuarán jugando un papel decisivo en la elaboración,
aprobación y ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de
Guatemala, como en el caso del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de
Guatemala de 2011, actualmente en preparación.
14
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
35. Teniendo en cuenta las escasas expectativas de una reducción de las rigideces fiscales en
Guatemala, es recomendable que las autoridades fiscales insistan en requerimientos de
programas de gasto acompañados de un eficiente control de parte de las entidades a cuyo
favor se han establecido pre-asignaciones de gasto. Esto es especialmente importante en el
caso de las municipalidades y en el caso de la Universidad de San Carlos, del deporte
federado y no federado y de la educación física, recreación y deportes incluidos en los aportes
constitucionales y, en parte, en los aportes de IVA-PAZ. Con respecto a estos últimos
también se recomienda una mayor supervisión y control en la elaboración y puesta en marcha
de los programas de los fondos sociales y consejos de desarrollo, con el objeto de que los
recursos asignados a esas instituciones colaboren eficiente y efectivamente en el desarrollo del
país. Dentro de un marco de mejoramiento la eficiencia de los gastos de las rigideces fiscales,
los sistemas de indicadores de eficiencia y de resultados del gasto toman una importancia
especial.
C. Proyecto del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala de
2011.
36. A continuación se describen los elementos macroeconómicos y financieros y los requisitos
presupuestarios que se han tomado en cuenta para la elaboración del Proyecto de Presupuesto
General de Ingresos y Egresos 2011.
Escenario Macroeconómico 2011-2013. El Banco de Guatemala -BDG- y el Fondo
Monetario Internacional –FMI- han efectuado una estimación sobre el comportamiento de las
principales variables económicas para el trienio 2011-2013. Ese pronóstico se fundamenta en
el análisis de factores de orden externo e interno que inciden en la evolución económica
nacional. De acuerdo con esas estimaciones, la situación económica de Guatemala continuará
mejorando en forma moderada durante el período 2011-2013, como se puede observar en el
cuadro siguiente.
CUADRO 5
Escenario Macroeconómico 2010 - 2013
Concepto
PIB real (millones de Quetzales)
Variación (%)
PIB nominal (millones de Quetzales)
Variación (%)
Importaciones FOB (variación)
Exportaciones FOB (variación)
Inflación
2010
2011
2012
2013
198,022.0
203,368.6
209,673.0
216,801.9
2.1%
2.7%
3.1%
3.4%
327,539.3
353,178.5
380,373.2
408,901.2
7.6%
7.8%
7.7%
7.5%
12.1%
10.7%
11.2%
11.8%
5.7%
6.4%
6.7%
7.4%
5.0% +/1%
5.0% +/1%
4.5% +/1%
4.0% +/1%
Fuente: Banco de Guatemala
15
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
CUADRO 6
Proyecciones Macroeconómicas para el período 2010-2013
A continuación los principales supuestos de orden externo e interno que sirvieron de base para la formulación de las
proyecciones macroeconómicas elaboradas por el Banco de Guatemala para el período 2010-2013, así como algunos
de los aspectos cuantitativos y metodológicos utilizados para dichas proyecciones:
Supuestos de Orden Externo:
a) Las mejores perspectivas de recuperación de la actividad económica de los Estados Unidos de América y de los
demás socios comerciales de Guatemala (Centroamérica, México y la Zona del Euro), de acuerdo con los
últimos reportes de los principales organismos internacionales;
b) La reactivación del comercio mundial;
c) La revisión al alza del crecimiento esperado de las exportaciones y de las importaciones; y,
d) La evolución del ingreso de divisas por remesas familiares y por turismo.
Supuestos de Orden Interno:
a) El mantenimiento de políticas monetaria y fiscal disciplinadas, ésta última continuando con un moderado
sesgo anticíclico para 2010;
b) Niveles de inflación moderados; y
c) Un ritmo de crecimiento moderado del crédito al sector privado.
Aspectos Cuantitativos:
a) El análisis de la información reciente proporcionada por asociaciones de productores, gremiales y entidades
públicas; y,
b) Los resultados recientes de la Encuesta de Opinión Empresarial realizada a una muestra representativa de 365
empresas sobre sus expectativas de producción y ventas para 2010.
Aspectos Metodológicos:
Las proyecciones están respaldados por los resultados obtenidos en varios modelos econométricos y estadísticos
incluyendo los siguientes:





Un modelo de programación financiera que integra los sectores monetario, externo, fiscal y real y que permite
evaluar la consistencia de las estimaciones de variables clave para los cuatro sectores de la economía.
Un modelo de correlaciones dinámicas que permite conocer la asociación del ciclo económico de Guatemala
con el ciclo económico de los principales socios comerciales del país y establecer las posibles variaciones en
la actividad económica nacional como resultado de cambios en la evolución económica de los socios
comerciales.
Un modelo macroeconómico semi estructural que permite conocer los mecanismos de transmisión y la
trayectoria de la tasa de interés líder de la política monetaria y los pronósticos de inflación de mediano plazo.
Dos modelos econométricos que permiten proyectar el recorrido de la inflación en un horizonte de 24 meses,
tomando en consideración posibles choques externos, especialmente derivados de fluctuaciones en el precio
internacional del petróleo y sus derivados.
Varios modelos ARIMA univariados para realizar análisis de series de tiempo de variables clave de los
distintos sectores de la economía.
37. El crecimiento de la economía, medido a través del crecimiento del Producto Interno Bruto PIB-, se estima en un 2.7% para el año 2011, crecimiento mayor al esperado para el corriente
año 2010 que es del 2.1%. El crecimiento económico que se anticipa para los años 2012 y
2013 es de un 3.1% y un 3.4%, respectivamente. La inflación estará en los alrededores de un
16
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
5% en el año 2011, es decir, en el mismo nivel que se espera para el corriente año, y de un
4.5% y un 4% en los años 2012 y 2013. Las perspectivas del sector externo del lado de las
exportaciones son relativamente buenas, ya que estas últimas estarían creciendo a tasas
mayores al 5.7%, que es el porcentaje de crecimiento de las exportaciones que se espera para
el presente año. Las tasas de crecimiento estimado para las exportaciones durante el próximo
trienio son de 6.4% durante el año 2011 y de 6.7% y 7.4% durante los años 2012 y 2013.
38. En síntesis, para el período 2011-2013 se anticipa que la economía, en promedio, crezca en
alrededor de un 3% anual, la tasa de inflación se sitúe en las proximidades de un 4.5% anual y
las exportaciones crezcan por encima del 6.5% anual, expectativas superiores a las del
comportamiento económico que se pronostica para el año en curso 2010. La información
anterior conforma un panorama de moderado crecimiento de la economía para ese trienio con
una tasa de inflación relativamente baja y con tendencia a disminuir.
39. Escenario Fiscal 2011-2013. Dentro del marco de crecimiento moderado de la economía
nacional para el próximo trienio, y teniendo en cuenta los resultados de la recaudación
tributaria durante los primeros cuatro meses del año en curso, la -SAT- y el -MFP- han
efectuado las estimaciones de recaudación tributaria y de otros ingresos que estarían
financiando los presupuestos de los años 2011, 2012 y 2013. Estos ingresos no toman en
cuenta reforma tributaria alguna, ni de tipo impositivo ni de naturaleza administrativa.
CUADRO 7
Escenario Fiscal 2011 – 2013
Concepto
Ingresos Tributarios (millones de
Quetzales)**
Carga Tributaria (%)
Otros Ingresos (millones de Quetzales)
En % del PIB
Déficit Fiscal (millones de Quetzales)
En % del PIB
Presupuesto Total (millones de
Quetzales)
En % del PIB

40.
2010*
2011
2012
2013
34,002.1
37,017.6
39,514.3
42,193.1
10.4%
10.5%
10.4%
10.3%
14,523.5
14,684.2
14,858.7
14,899.8
4.4%
4.2%
3.9%
3.6%
10,098.5
9,002.3
8,477.5
9,192.7
3.1%
2.5%
2.2%
2.2%
48,545.5
51,701.8
54,373.0
57,092.9
14.8%
14.6%
14.3%
14.0%
Estimación de cierre. **Cifras preliminares a mayo 2010.
Ingresos. Para el año 2011 se estiman ingresos tributarios por Q.37,017.6 millones que
equivalen a una carga tributaria del 10.5% del PIB. Así mismo, se estiman ingresos no tributarios
17
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
por Q.1,942.5 millones, sin incluir donaciones. En consecuencia, los ingresos corrientes de ese año
(ingresos tributarios más ingresos no tributarios) serían de Q.38,960.1 millones.
CUADRO 8
Ingresos Corrientes 2011- 2013*
En millones de Quetzales
44,000
2,085.6
2,010.5
40,000
1,942.5
36,000
42,193.1
32,000
39,514.3
37,017.6
28,000
24,000
2011
Tributarios
2012
2013
No Tributarios Sin Donaciones
* No incluye Donaciones
Al añadirle a los ingresos corrientes la cantidad de Q.12,741.7 millones provenientes de uso de
caja, de donaciones y de emisión de bonos y préstamos externos se obtiene el total de ingresos por
Q.51,701.8 millones con los cuales se financiará el presupuesto del año 2011. La estructura de los
ingresos estimados para 2011 puede observarse en el cuadro a continuación.
CUADRO 9
Estructura Estimada del Financiamiento del Presupuesto 2011
En Millones de Quetzales y Porcentajes
Uso de Recursos
de Caja*, 100.9,
0%
Emisión de
Bonos, 4,566.0,
9%
Desembolsos de
Préstamos,
6,590.2, 13%
Ingresos
Tributarios,
37,017.6, 71%
No Tributarios y
Transferencias,
3,427.1, 7%
41. Para los años 2012 y 2013 se estiman ingresos corrientes por Q.41,524.8 millones
(Q.39,514.3 millones de ingresos tributarios más Q.2,010.5 millones de ingresos no
18
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
tributarios) y de Q.44,278.7 millones (Q.42,193.1 millones de ingresos tributarios y Q.2,085.6
millones de ingresos no tributarios), respectivamente. El impacto de la crisis mundial de 2009
sobre las finanzas públicas generó una drástica caída en la recaudación con respecto al PIB
pasando de 11.3% en 2008 a 10.4% en 2009. La recaudación tributaria como porcentaje del
PIB se estima en 10.4% en promedio para el trienio 2011-2013, mostrando una tendencia
decreciente. Para 2011 se proyecta una carga tributaria de 10.5%, en 2012 de 10.4% y en 2013
de 10.3%. Este comportamiento obedece sobre todo al hecho de que la estructura tributaria es
débil y no reacciona proporcionalmente a los incrementos de la actividad económica medida
por el PIB. La disminución de la carga tributaria es un riesgo que compromete en el mediano
plazo la obtención de recursos destinados para educación, salud, seguridad e infraestructura,
indispensables para el desarrollo económico y social del país. Este riesgo tenderá a
perpetuarse, a no ser que, a la brevedad, se apruebe una reforma tributaria integral, adecuada y
realista.
42. Déficit. Para amortiguar el impacto de la crisis económica de 2009, se implementó una
política fiscal anti cíclica moderada que trajo consigo un aumento temporal del déficit fiscal el
cual pasó de 1.6% del PIB en 2008 a 3.2% del PIB en 2009. Este estímulo permitió aumentar
el gasto social para mitigar los efectos de la crisis sobre los grupos más vulnerables y
compensar la caída del consumo y la inversión privada, lo que permitió que la economía
guatemalteca mostrara un crecimiento positivo en el contexto mundial adverso. En el marco
de implementación de una política fiscal prudente y ante un escenario de recaudación modesto
en el mediano plazo, se inició en 2010 una reducción gradual del déficit fiscal estimando un
déficit máximo de 3.1% del PIB para dicho año. Para el trienio 2011-2013 se estima continuar
con la reducción gradual del déficit fiscal como porcentaje del PIB proyectándose en 2.5%
para 2011 y 2.2% para 2012 y 2013.
43. Gasto Total. Los presupuestos para el período 200-2013 han sido calculados de acuerdo con
las estimaciones de ingresos tributarios, no tributarios y otros, como se indicó en el escenario
fiscal. El monto del presupuesto para el año 2011 es de Q51,701.8 millones. Para los años
2012 y 2013 los montos de presupuesto son de Q54,373.0 millones para 2012 y Q57,092.9
millones para el año 2013.
44. Los presupuestos del trienio 2011-2013 muestran una tendencia decreciente en porcentaje del
PIB. Para 2011 se estima en 14.6%, para 2012 en 14.3% y para 2013 en 14%. Por otra parte,
aunque los montos nominales de los tres presupuestos aumentan en promedio en un 5% anual,
al deducir de dicho crecimiento el porcentaje de inflación esperado para esos años, el
crecimiento anual de los tres presupuestos es prácticamente nulo. Si este 0 crecimiento se
compara con el porcentaje de crecimiento de la población de alrededor 2.4% anual, se
manifiesta que el presupuesto per cápita disminuye año con año con lo cual existirán menores
recursos para hacer frente a las necesidades de los ciudadanos. Todo lo anterior indica que los
presupuestos para los próximos tres años tendrán dificultades para absorber el incremento
esperado en el nivel general de precios y no contarán con montos apropiados de recursos para
atender las áreas prioritarias de inversión en recursos físicos y humanos.
45. La política de destino del gasto, como ya se indicó, tiene en nuestro país una manifiesta
rigidez e inflexibilidad debido a las asignaciones de gasto que es necesario efectuar para
garantizar el cumplimiento de compromisos de gastos establecidos por la Constitución
19
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
Política de la República y otras leyes tributarias, así como para el pago de las remuneraciones
de los servidores públicos, el pago de servicios básicos e insumos críticos para el
funcionamiento del Gobierno y el pago del servicio de la deuda pública interna y externa.
Esas restricciones institucionales de origen legal o contractual (aportes obligatorios) limitan la
capacidad de modificar la estructura del presupuesto público en el mediano y largo plazos
para hacer frente a prioridades de desarrollo económico y social del país. En nuestro medio las
rigideces fiscales se manifiestan en gran parte a través de la captación de impuestos con
destinos específicos.
46. El cuadro siguiente muestra en porcentaje los gastos rígidos o ineludibles financiados con
ingresos corrientes en los años 2011, 2012 y 2013. En términos generales, los gastos
ineludibles se refieren a:
a) Aportes establecidos por la Constitución Política de la República y leyes tributarias, que
incluyen los gastos con destino específico y los aportes a entidades públicas que son
obligación del ,
b) El pago de las nóminas de salarios, bono 14 y otros compromisos que corresponden al
servidor público, incluyendo las jubilaciones;
c) El costo de los servicios básicos, insumos críticos, aportes y servicios técnicos
indispensables para el funcionamiento del gobierno y;
d) El pago de los compromisos derivados de la deuda pública interna y externa en cuanto a
amortizaciones de capital y pago de intereses.
CUADRO 10
Gastos Rígidos o Ineludibles Financiados con Ingresos Corrientes, 2011*
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
3.0%
8.0%
3.0%
8.0%
3.0%
8.0%
29.0%
30.0%
31.0%
60.0%
58.0%
57.0%
2011
2012
Aportes Obligatorios
Servicios Básicos e Insumos Críticos**
Gto. Ineludible
99.1%
2013
Remuneraciones
Servicio de Deuda Pública
98.6%
* No incluye donaciones
** El servicio de la deuda se complementa para su pago con Préstamos externos y Bonos
20
98.6%
Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
47. Como puede observarse en la gráfica anterior para cada uno de los tres años se incluyen en
porcentaje los aportes obligatorios, las remuneraciones, los servicios básicos e insumos
críticos y el servicio de la deuda. El porcentaje de aportes obligatorios se reduce
porcentualmente en el año 2012 como consecuencia de que en ese año ya no se incluye el
aporte extraordinario para el Tribunal Supremo Electoral del año 2011. Ese porcentaje
disminuye aún más en el año 2013 debido a la reducción de la carga tributaria que se anticipa
para ese año de no implementarse una reforma tributaria, reducción que afectaría a los gastos
específicos para gastos ineludibles. Los gastos ineludibles equivalen al 97% del total de los
ingresos corrientes del año 2011, manteniéndose alrededor de ese porcentaje durante los años
2012 y 2013.
48. Cabe hacer notar que dentro de los gastos ineludibles del año 2011 únicamente se contempla
financiar con ingresos corrientes el 11.3% del pago total del servicio de la deuda de ese año,
quedando pendiente el 88.7% para completar el pago total de ese servicio, el cual deberá
financiarse a través de desembolsos de préstamos y colocación de bonos. En consecuencia,
hay que reconocer, por una parte, que los ingresos corrientes, cuyo principal componente son
los ingresos tributarios, no alcanzan a cubrir la totalidad de los gastos ineludibles y, por la
otra, que la rigidez presupuestaria derivada de los gastos ineludibles limita el margen de
maniobra de la política fiscal.
49. Como puede observarse en el cuadro siguiente, el gasto con destino específico representa el
39% del presupuesto total de gastos del año 2011, cuyo desglose se incluye en el cuadro 12.
Los aportes a entidades públicas equivalen al 8% del presupuesto. Las remuneraciones (22%
del presupuesto), estimadas con base en las nóminas de cada Ministerio, incluyen también los
ajustes salariales que por ley corresponden al servidor público (bonificaciones, derechos
escalafonarios, etc.). Las jubilaciones integran el 7% del presupuesto. Los servicios básicos
incluyen el pago de servicios de agua potable, energía eléctrica, teléfono y correspondencia.
Por su parte, los insumos críticos se determinan por las funciones que corresponden a cada
institución pública e incluyen gastos como combustible, útiles escolares, medicamentos, pagos
a ONG en salud, y equipamiento. Los servicios básicos conjuntamente con los insumos
críticos forman parte del rubro de otros gastos. Cabe indicar que el gasto total de inversión se
encuentra incluido en el rubro de gastos con destinos específicos, los aportes a entidades
públicas y otros gastos.
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CUADRO 11
Distribución del Gasto Público Total para 2011 (Rigidez)
Porcentajes
Para Financiar
Inversión,
Bienes, Servicios
y Otros Gastos
Otros gastos
8%
Remuneraciones
22%
Jubilaciones
7%
Aportes a
Entidades
Públicas
8%
Destinos
Específicos
39%
Deuda Pública
16%
50. La distribución del gasto con destino específico, que representa el 39% del gasto total, se
muestra a continuación:
CUADRO 12
Distribución de los Ingresos con Destino Específico 2011
Porcentajes
•Municipalidades
IVA - Paz
38%
•COVIAL
•Policía Nacional
•Educación
•Salud
Donaciones y
otros
11%
•CODEDES
•Fondos Sociales
•Aeronáutica Civil
•CONAP
•CODEDES
•INGUAT
•Col. De Abogados
•Cultura y
Deportes
•FOGUAVI
•Municipalidades
•Prog. de Seguridad
Alimentaria
Otros
Impuestos
11%
•Prog. de Educ. Primaria y
Técnica
•Seguridad Ciudadana
•Municipalidades
Préstamos
Externos (Sin
pago de Deuda)
16%
•Organismo Judicial
Aporte
Constitucional
24%
•Corte de
Constitucionalidad
•Al Deporte Federado y No
Federado
•Universidad de San Carlos
El 72% de la distribución del cuadro anterior está determinada por el cumplimiento de
disposiciones legales derivadas de leyes tributarias y por mandato constitucional que establecen
destinos específicos para los ingresos e impuestos del Estado.
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V. COMENTARIOS
A. Comentarios generales
51. Durante los últimos años, pese a reformas fiscales de mayor o menor envergadura, la latitud
fiscal de del gobierno no ha aumentado. El origen de las rigideces fiscales ésta ligado al
debate político sobre la asignación del gasto público. Por una parte, diferentes grupos de
interés quieren asegurar la obtención de recursos de la nación para la consecución de sus
objetivos específicos. Por la otra, las rigideces son producto de la lucha por la obtención de
espacios políticos en lo relacionado con el gasto público entre los organismos Ejecutivo y
Legislativo.
52. En Guatemala existe un margen limitado de posibilidades para las decisiones presupuestarias,
como consecuencia del alto porcentaje del gasto público que está predeterminado por
rigideces fiscales.
Estas rigideces, además de estar establecidas por disposiciones
constitucionales u otras disposiciones legales, se fundamentan en acuerdos contractuales,
como en el caso de la deuda, en demandas de grupos de interés y de la sociedad civil, y en
compromisos de gobierno con grupos de interés con alto peso político como en el caso de
maestros u otros.
53. Las rigideces fiscales dificultan y limitan la puesta en práctica de planes de gobierno y
programas de desarrollo, ya que no se cuenta con los recursos necesarios debido a las
limitaciones originadas por las rigideces fiscales. En la práctica, las entidades de gobierno
encargadas de la elaboración de los presupuestos se encuentran con la dura realidad de que los
recursos de los cuales pueden disponer libremente son muy escasos e insuficientes para poner
en práctica programas considerados como prioritarios para el desarrollo del país, lo que,
aparte de dejar insatisfecha una importante demanda de bienes y servicios públicos, genera
frustración dentro del ámbito de las autoridades y funcionarios encargados de la elaboración
y ejecución del presupuesto.
54. La eficiencia y eficacia de las rigideces fiscales son débiles y limitadas. Los recursos de
varias rigideces van a parar a manos de instituciones o de grupos que no tienen la suficiente
capacidad para ejecutar correctamente los recursos asignados. De esta forma, varios gastos
prioritarios no reciben los recursos suficientes o, si los reciben, estos son asignados
deficientemente para la obtención de las prioridades vinculadas al desarrollo. En otros casos,
especialmente dentro de los programas de descentralización territorial, los recursos son
trasladados a las municipalidades, por ejemplo, sin que éstas elaboren planes y programas
razonables de gasto y sin que estas tengan que aportar recursos propios en contrapartida. Lo
anterior, unido a un insuficiente control, facilita actividades de corrupción y de
enriquecimiento propio. Además, las rigideces debilitan los gastos de inversión.
55. Desde el punto de vista de la política económica, el hecho de que el Ministerio de Finanzas
Públicas esté involucrado en todas las fases del proceso de aprobación del presupuesto
-definición del monto, discusión de su distribución sectorial y regional al interior del
Ejecutivo, discusión con el Poder Legislativo y ejecución del presupuesto a lo largo de la
vigencia del mismo- lleva a dichas entidades a interiorizar elementos que pueden debilitar su
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
función principal orientada al mantenimiento del equilibrio fiscal y financiero del presupuesto
y a garantizar una alta calidad y eficiencia de los diferentes tipos de gasto con base en
prioridades, incluyendo los de las rigideces fiscales. En consecuencia, es conveniente
examinar y probablemente redefinir las competencias dentro del Ministerio de Finanzas
Públicas para el proceso de diseño, integración y formulación del presupuesto.
56. En el caso de Guatemala, la flexibilidad es prácticamente inexistente, debido a las sanciones
administrativas y pecuniarias que conlleva el incumplimiento de la asignación de las rigideces
fiscales dentro de un determinado presupuesto.
57. En Guatemala las remuneraciones son una de las rigideces fiscales más preponderantes.
Alrededor de una cuarta parte del presupuesto se encuentra pre-asignado para el pago de
remuneraciones. El pago de intereses y amortizaciones de la deuda pública se considera como
un componente con un alto grado de rigidez fiscal para Guatemala. La mayor parte de la
deuda proviene de préstamos concedidos por instituciones financieras internacionales. Estos
prestamos, aparte de las condicionalidades que incluyen, conllevan una fuerte obligación de
cumplimiento de pago, ya que un eventual incumplimiento puede traer consecuencias
negativas a nivel de concesión de crédito comercial, inversión, y otras fuentes de recursos.
58. Con respecto a los gastos tributarios, denominación utilizada para referirse a las exenciones y
exoneraciones y devoluciones tributarias que se conceden a ciertos sectores y a ciertos tipos
de actividad, la información que existe en Guatemala está sujeta a un amplio debate técnico
sobre la forma como se calcula. La eliminación de las exenciones y exoneraciones en
Guatemala y, en general en los países Centroamericanos, ha tomado una dimensión muy alta
en términos del costo económico y político que puede involucrar la supresión de las mismas,
ya que forman parte del sistema de costos de producción para ciertos sectores o actividades y,
por ende, son parte importante de la política económica de cada uno de esos países. Hay que
reconocer, sin embargo, que empieza a perfilarse una tendencia en Centroamérica de que las
exenciones, exoneraciones y devoluciones deben ser evaluadas técnicamente para determinar
una relación de costo beneficio favorable para el país y debe establecerse un sistema de
reducción gradual de las mismas en el mediano y largo plazo. Por otra parte, se reconoce que
las mismas debilitan y merman sensiblemente la captación de los principales impuestos de los
países considerados.
B. Comentarios sobre las rigideces fiscales y el bienestar
59. Las implicaciones sobre el bienestar de las rigideces fiscales es un tema que se encuentra en
medio de un debate entre los especialistas y formuladotes de la política económica. Por una
parte, las rigideces fiscales, al garantizar recursos del presupuesto para actividades
prioritarias, aseguran que esas actividades prioritarias cuenten con el financiamiento suficiente
e independiente de los vaivenes de la coyuntura económica y de la situación del presupuesto.
Bajo este punto de vista las rigideces que aseguran recursos financieros para la puesta en
marcha de actividades prioritarias como la educación y la salud pueden considerarse como
positivas y favorables para promover el desarrollo de un país y por ende el bienestar de sus
ciudadanos.
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
60. Desde otro punto de vista, sin embargo, las rigideces fiscales que garantizan recursos para
actividades no prioritarias o para actividades orientadas a favorecer intereses de grupos
específicos de la sociedad y no de la sociedad en su totalidad, pueden ser objeto de crítica.
Las rigideces que, por ejemplo, garantizan fondos para organizaciones o instituciones con
fines particulares como por ejemplo el deporte o bien garantizan recursos para instituciones
que promueven actividades a favor de grupos particulares pueden considerarse como
negativas y poco favorables para promover el desarrollo del país y el bienestar de toda la
población.
61. Los salarios, una de las mayores rigideces fiscales en Guatemala, como en otros países, puede
considerarse que promueve el bienestar de los empleados del sector público, en contrapartida
a las prestaciones que estos realizan para que el gobierno pueda funcionar. Además, si el
gobierno funciona bien y promueve el desarrollo y el bienestar, la rigidez de los salarios
puede considerarse también como favorable para el desarrollo del país. Sin embargo, hay que
tener en cuenta también la posibilidad de que esta rigidez favorezca la contratación de
personas que no tienen una calificación especial para trabajar en el gobierno sino únicamente
poseen vínculos de amistad o de afinidad política con los gobernantes y sus funcionarios y, en
razón de éstas, han logrado obtener un empleo. En este caso la rigidez salarial no promueve el
bienestar general del país y puede abrir la puerta a determinados tipos de corrupción. En
síntesis, la rigidez de los salarios puede ser positiva o negativa para el bienestar y desarrollo
del país dependiendo de la calidad eficiencia de las funciones que realice el gobierno y
dependiendo de la calidad humana y técnica de las personas que sean contratadas para trabajar
dentro del gobierno.
62. En el caso de las rigideces fiscales derivadas del servicio de la deuda, los efectos sobre el
bienestar y el desarrollo pueden ser negativos en razón de los recursos financieros que dicho
servicio acapara en detrimento de otras actividades prioritarias. La reducción de la deuda
como porcentaje del PIB es un hecho positivo, ya que en la medida en que disminuya la deuda
se liberarán recursos para destinarlos a actividades de desarrollo económico que puedan
incidir en el bienestar de la población en el largo plazo.
63. En los casos en los que la ingeniería financiera de los programas de pensiones no logra
establecer mecanismos autosuficientes de financiamiento, sino que se apoya en ingresos del
Estado, la carga financiera de esas pensiones para el gobierno y, por ende, la rigidez fiscal que
las acompaña puede ser dificultosa, complicada e inclusive peligrosa desde el punto de vista
del equilibrio financiero y fiscal. En los sistemas de pensiones contributivos, como en el caso
de Guatemala, mientras las aportaciones logren cubrir el gasto futuro que conllevan las
pensiones, el sistema puede considerarse como satisfactorio y carente de problemas. Sin
embargo, cuando las aportaciones no son suficientes para los gastos del futuro y en parte
dependen y se financian con ingresos tributarios, lo que podría ser el caso del país en el largo
plazo, la carga futura de esos sistemas podría ser muy elevada y la correspondiente rigidez
fiscal de esa carga, aparte de ser difícil, podría mermar amplios montos de recursos que
podrían invertirse en áreas prioritarias de desarrollo económico y social.
64. Las rigideces fiscales que garantizan aportes a instituciones y entidades de diversa índole son
probablemente las que causan más debate en el seno de la sociedad y de los especialistas en
política económica. Exceptuando los aportes o transferencias a instituciones necesarias para
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
el mantenimiento del Estado de Derecho y su funcionamiento, como son, el Poder Judicial, la
Corte de Constitucionalidad, el Congreso o Asamblea , la Contraloría General, el resto de
aportes o transferencias a otras instituciones descentralizadas o ajenas al gobierno refleja en
gran parte las presiones de grupos de interés para la obtención de recursos dirigidos a la
obtención de fines específicos y no necesariamente relacionados con el bien común. Dentro de
estas rigideces, las transferencias a municipalidades, consejos de desarrollo, universidades y
fondos sociales son las que más dudas suscitan en términos de la eficencia y eficacia de los
gastos realizados con los recursos que se proveen a través de esas rigideces, a pesar de que, en
el caso de las municipalidades y consejos de desarrollo, se reconoce la contribución de esas
aportaciones a los programas de descentralización. Dentro de un marco de mejoramiento y
fortalecimiento de la eficiencia y eficacia de los gastos amparados en rigideces fiscales, los
indicadores de eficiencia y de resultados del gasto toman una preponderancia especial.
Probablemente sobre este tipo de rigideces debe de enfocarse de forma especial el análisis
económico y el análisis de políticas económicas.
65. En lo que respecta a la infraestructura física, las rigideces fiscales, garantizan que las obras
que se realizan dentro de un contexto de tiempo multanual tengan asegurados los fondos
suficientes para su finalización. Por otra parte, en el caso de impuestos con pre-asignación
específica para el mantenimiento y desarrollo vial, por ejemplo, permiten la puesta en
práctica de programas de mediano plazo para el mantenimiento y expansión de la red vial de
un país de una forma cierta y segura. Estas rigideces fiscales, sin embargo, pueden estar
sujetas a presiones de intereses particulares y existe un eventual riesgo de que los montos de
los recursos asegurados mediante las respectivas rigideces fiscales generen expectativas que
favorezcan actitudes de malos manejos o de corrupción. En síntesis, las rigideces fiscales
para la construcción de infraestructura pueden ser positivas si se acompañan y apoyan en
programas bien diseñados y razonables de construcción de infraestructura y responden a
prioridades objetivas de desarrollo. Sin embargo, pueden también ser negativas cuando
propician una incorrecta y poco eficiente utilización de los recursos, o bien, acciones de
corrupción dada la seguridad y permanencia de esos recursos.
66. El costo de la política monetaria se ha transformado en una rigidez fiscal en Guatemala, ya
que por ley las autoridades fiscales deben de cubrir las pérdidas operativas del Banco de
Guatemala derivadas de los programas de estabilización monetaria, de combate a la inflación
o de intervención del tipo de cambio. Actualmente, esa rigidez está inmersa en un amplio
debate. El punto central del debate es si el alto costo de esos programas en el país -el
programa monetario de estabilización de la inflación ha tenido un costo mayor de 20 mil
millones de Quetzales durante los últimos ocho años- se justifica por los moderados logros
obtenidos hasta la fecha, o bien, podrían ponerse en práctica otras alternativas de instrumentos
de política monetaria menos costosas y más eficientes. También está en el debate el tema de
la conveniencia de cubrir las perdidas operativas del banco central con recursos tributarios que
podrían ser destinados a actividades prioritarias de tipo social. Para algunos investigadores de
política económica, no es razonable que se pongan en práctica políticas monetarias que
conllevan pérdidas operativas en los bancos centrales que, a la larga, aumentan la emisión
monetaria con potencialidad de producir inflación -resultado contrario al que se pretende
obtener- y deben ser cubiertas con recursos tributarios. En términos de bienestar, la rigidez
fiscal del pago del costo de la política monetaria podría considerarse como positiva, ya que
contribuye supuestamente a evitar el posible surgimiento de tasas de inflación altas. Sin
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embargo, desde el punto de vista de la eficiencia puede considerarse más bien como negativa,
ya que absorbe recursos tributarios que podrían ser destinados a otras actividades prioritarias
dentro del contexto de desarrollo de los países y favorece que los bancos centrales no se
esfuercen en poner en práctica otras alternativas para la obtención de los equilibrios
monetarios y financieros.
67. Dentro de las rigideces del gasto debe considerarse también el gasto de los fondos especiales
constituidos para diferentes fines que destinan recursos del presupuesto para objetivos
específicos y para gastos específicos determinados por la ley. En la realidad, estos fondos se
equiparan a mini presupuestos para diferentes sectores (gasto social, infraestructura, etc.)
Estos mini presupuestos debilitan una discusión unificada, inteligente y razonable del
presupuesto y pueden pasar por encima de prioridades del país para la asignación de los
limitados recursos con que se cuenta. En consecuencia, estos fondos deberían elaborar
coherentes y detallados programas de actividad con indicadores de evaluación y control de
eficiencia y resultados y producir anualmente sólidos informes sobre el uso de los recursos de
que disponen. Gradualmente los recursos de que disponen deberían irse incluyendo dentro
del presupuesto general y ser objeto de un estudio y análisis por parte del poder Ejecutivo y de
otros órganos de control
68. En síntesis, las rigideces fiscales pueden favorecer o disminuir el bienestar y desarrollo de un
país dependiendo de la eficiencia y eficacia de los gastos que se realizan con esos recursos y
el alcance que tienen para dar respuesta a las necesidades de la población de un país. En la
medida en que los gastos financiados con rigideces produzcan efectos positivos y beneficios
para toda la población, esas rigideces pueden considerarse como positivas, aún cuando
restrinjan la capacidad discrecional del gobierno en la asignación de esos gastos.
VI. CONCLUSIONES
69. Recientemente se han puesto en vigencia en el país indicadores de eficiencia para medir los
resultados de la ejecución del gasto público. Aún cuando no existen perspectivas de reducción
de las rigideces en el mediano plazo, se considera que será posible aumentar la eficiencia y la
eficacia del gasto por medio de mecanismos más precisos y completos de medición de la
eficencia de los resultados y por medio de evaluaciones más sistemáticas de la auditoría social
realizada por la sociedad civil.
70. Para las autoridades fiscales, la existencia de las rigideces fiscales es un obstáculo para una
gestión fiscal eficiente y efectiva. La ausencia de grados de libertad para administrar los
recursos financieros del gobierno origina que las decisiones de propuesta de un nuevo
presupuesto y de ejecución del mismo sean más mecánicas que estratégicas. La posibilidad de
establecer un plan y programa de acción fiscal está seriamente limitada por la existencia de las
rigideces fiscales y por el alto componente de ingresos corrientes que estas conllevan. En
términos generales, las rigideces fiscales de Guatemala son mayores del 100% de sus ingresos
corrientes, lo que significa que las autoridades fiscales únicamente pueden establecer
estrategias de gasto para la obtención de objetivos de gobierno con recursos provenientes del
endeudamiento. Lo anterior es contraproducente por el hecho de que las rigideces favorecen
la decisión de las autoridades fiscales y de los gobiernos de aumentar la deuda para poder
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poner en práctica programas libres y no asignados que estén en línea con los objetivos de
desarrollo de los gobiernos de turno. En términos generales, en los tres países las rigideces
debitan los gastos de inversión.
71. Los miembros del Congreso y los políticos de los partidos que los respaldan parecen no tener
una dimensión objetiva sobre los inconvenientes de las rigideces fiscales. Más bien las miran
como mecanismos favorables para poder tener mayor ingerencia en las decisiones del país y
para compartir el poder político y los espacios políticos del país y obtener ventajas
económicas personales. En consecuencia, es probable anticipar que los miembros del
Congreso continúen favoreciendo las prácticas de crear y aumentar rigideces fiscales para los
presupuestos de los gobiernos centrales.
72. Algunos políticos y congresistas reconocen que las rigideces fiscales posiblemente pueden
producir resultados menos eficientes de la política de gasto público. Sin embargo, defienden
el sistema de rigideces fiscales argumentando que las decisiones sobre el destino del gasto
deben de ser compartidas entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Este último poder
tiene una comunicación más directa y más representativa con los diferentes grupos de la
población que el organismo ejecutivo y, en consecuencia, puede reflejar mejor las prioridades
de gasto de la sociedad de sus respectivos países que lo que lo puede hacer el organismo
ejecutivo. Por otra parte, no descartan que eventualmente las rigideces fiscales puedan
facilitar algunas operaciones de corrupción en lo referente a la ejecución del gasto. Sin
embargo, consideran que la eventual corrupción que pueda surgir queda más que compensada
con la posibilidad de asignar gastos a áreas y actividades prioritarias para bien de toda la
población y para dar cumplimiento a las expectativas políticas de los electores de los
miembros del Congreso de la República.
73. Finalmente, cuando se analiza la situación de las rigideces fiscales de forma numérica, como
por ejemplo en porcentaje de los ingresos corrientes, queda una clara evidencia de los escasos
grados de libertad que tiene el gobierno central de asignar recursos para su plan de gobierno y
para el programa de desarrollo en general. En términos más concisos, el sistema de rigideces
fiscales patentiza que el poder fiscal está prácticamente en manos del Legislativo y el
Ejecutivo se va transformando en un simple operador de decisiones fiscales y financieras que
se originan fuera de su ámbito.
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Gabriel Castellanos
GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público
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Documento elaborado en Mayo de 2010.
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