El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE)

Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe
Latin American and Caribbean
Economic System
Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe
Système Economique
Latinoaméricain et Caribéen
El Sistema Unitario de Compensación
Regional (SUCRE): Propósitos, antecedentes
y condiciones necesarias para su avance
.
Secretaría Permanente del SELA
Caracas, Venezuela
Enero de 2009
SP/Di No. 1 – 09
Copyright © SELA, enero de 2009. Todos los derechos reservados.
Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas,
Venezuela.
La autorización para reproducir total o parcialmente este
documento debe solicitarse a la oficina de Prensa y Difusión de la
Secretaría Permanente del SELA (sela@sela.org). Los Estados
Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir
este documento sin autorización previa. Sólo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal
reproducción.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
C
O
N
T
E
N
SP/Di No. 1-09
I
D
O
PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
3
I.
INTRODUCCIÓN
6
II.
LA PROPUESTA DE CREACIÓN DEL SISTEMA UNITARIO DE
COMPENSACIÓN REGIONAL (SUCRE)
7
EXPERIENCIAS RELEVANTES ANTERIORES AL SUCRE
9
III.1 Experiencias en América Latina y el Caribe
9
III.
- El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI
- La experiencia centroamericana
- El mecanismo de compensación de pagos
entre Argentina y Brasil
- La Unión Monetaria de la Organización
de los Estados del Caribe Oriental (OECO)
IV.
V.
10
11
13
14
III.2 La experiencia europea
15
ALGUNOS ELEMENTOS ACERCA DE LAS CONDICIONES
PARA EL EFECTIVO AVANCE DEL SUCRE
20
RESUMEN Y RECOMENDACIONES
24
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
P
R
E
S
E
SP/Di No. 1-09
N
T
A
C
I
Ó
N
El presente documento, elaborado por la Secretaría
Permanente del SELA responde a una solicitud oficial
formulada a la institución por el gobierno de la
República del Ecuador y por las autoridades del
Ministerio del Poder Popular para la Economía y
Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela.
El mismo tiene por objetivo aportar algunas
consideraciones analíticas generales sobre el proceso
de construcción de una zona monetaria que incluya
inicialmente a los países miembros de la Alternativa
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA)* y a la República del Ecuador, mediante el
establecimiento de la Unidad de Cuenta Común; el
SUCRE (Sistema Unitario de Compensación Regional)
y de una Cámara de Compensación de Pagos; tal y
como se aprobó en la III Cumbre Extraordinaria de
Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA, en la que
participó como invitado especial el Presidente de
Ecuador.
En el primer apartado del trabajo se describen los
principales rasgos de la propuesta del Sistema Unitario
de Compensación Regional (SUCRE) y el contexto en
que ella se formuló, en tanto que en el segundo se
analizan otras experiencias en el contexto
latinoamericano y caribeño y en el extrarregional,
que guardan semejanza con dicha propuesta. Al
final, se identifican algunos elementos vinculados a las
condiciones indispensables para que el SUCRE pueda
llegar a cumplir con los loables fines para los que está
siendo creado.
*
La Mancomunidad de Dominica participaría en calidad de observadora.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
3
RESUMEN EJECUTIVO
•
Ante un escenario mundial caracterizado desde hace años por la inestabilidad e
incertidumbre respecto al comportamiento económico global, por periódicas crisis
monetarias y financieras que se propagan sin cortapisas, por episodios recurrentes de
aguda escasez de divisas en distintos países y regiones, y en general por la necesidad
de disminuir los niveles de vulnerabilidad ante la errática evolución de la economía
internacional, no resulta extraño que se haya acentuando la tendencia a conformar
espacios regionales. Esta tendencia debería fortalecerse en el actual contexto de
aguda crisis económica y financiera por la que atraviesa el sistema global.
•
En el ámbito latinoamericano y caribeño se han generado respuestas y estrategias
alternativas al orden dominante, como lo demuestra el caso del Sistema Unitario de
Compensación Regional (SUCRE), cuya definición precisa está siendo formulada por
sus países proponentes – miembros de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (ALBA) y la República del Ecuador - y al cual se refiere este
documento elaborado por la Secretaría Permanente del SELA, de acuerdo a solicitud
oficial del gobierno ecuatoriano y de las autoridades del Ministerio del Poder Popular
para la Economía y Finanzas de la República Bolivariana de Venezuela.
•
En el análisis elaborado por la Secretaría Permanente del SELA se abordan de
manera resumida, los propósitos, antecedentes y elementos fundamentales a tener
en cuenta para garantizar la efectividad de esta importante y muy necesaria
iniciativa de cooperación regional en el terreno monetario-financiero.
•
Debe además reconocerse que la creación del SUCRE se corresponde plenamente
con la Declaración “La crisis económica internacional y América Latina y el Caribe”
adoptada por consenso de los Estados Miembros del SELA en la XXXIV Reunión
Ordinaria del Consejo Latinoamericano, desarrollada en Caracas, entre el 25 y el 28
de noviembre de 2008. En dicho documento los Estados Miembros del SELA
declararon que nuestros gobiernos “…deberían realizar esfuerzos para promover
mucho más las relaciones económicas entre los países latinoamericanos y caribeños
y, además, considerar propuestas para el establecimiento de arreglos financieros
regionales entre países latinoamericanos y caribeños que contribuyan a aislar – en la
medida de lo posible – a las naciones de la región y al propio proceso de
integración, de los choques financieros globales”.
•
La decisión de crear el Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE) tiene
tras de sí una amplia gama de experiencias previas semejantes, que en diferentes
circunstancias y con muy variados resultados se han puesto en marcha tanto en
América Latina y el Caribe como otras regiones del mundo. En el documento se
revisan dentro de las experiencias latinoamericanas y caribeñas, las siguientes: a) el
Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI); b) la Cámara de Compensación Centroamericana; c) el
mecanismo de compensación de pagos entre Argentina y Brasil; y d) la Unión
Monetaria de la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO). Además de
estas experiencias regionales, en el análisis del SELA se analiza también la experiencia
europea al respecto.
•
En la tercera parte del trabajo se resumen algunos elementos que, en opinión de la
Secretaría Permanente del SELA, deberían ser considerados por los órganos
competentes como condiciones necesarias que permitirían el efectivo avance del
SUCRE. Dentro de estas se destaca que:
Secretaría Permanente
4
1. Una propuesta de la trascendencia como la que puede llegar a tener el Sistema
Unitario de Compensación Regional (SUCRE), debe partir por asimilar las distintas
experiencias que han estado presentes en las últimas décadas respecto de
mecanismos de compensación de pagos y de zonas monetarias, lo mismo en el
ámbito intrarregional como en el escenario extrarregional. El análisis de la
formulación y trayectoria de esas experiencias constituye un insumo obligado de
la puesta en marcha del SUCRE, no sólo respecto de los objetivos, etapas e
instrumentos que en cada caso resultaron exitosos, sino también en relación a las
insuficiencias, errores y fracasos también presentes en las mismas, muchos de los
cuales han sido reconocidos y estudiados autocríticamente en el interior de ellas.
2. Resulta necesario que la puesta en marcha del SUCRE, e incluso el proceso mismo
de definición de sus instrumentos y modalidades de funcionamiento, sea
producto de la más amplia discusión posible en distintos niveles y ámbitos –
políticos, empresariales, sociales, académicos –, no sólo para recoger la opinión
de aquellos que estén interesados, y de los que se verán involucrados con su
operación, sino también para generar amplios grados de conocimiento y
consenso sobre la propuesta, dada la trascendencia que la misma tendrá en el
conjunto de las sociedades de los países involucrados. Cuando exista la unidad
de cuenta SUCRE, la misma deberá formar parte del conocimiento común y el
lenguaje cotidiano de la población y, más que eso, deberá constituirse en
símbolo de identidad respecto del esfuerzo integrador del cual dicha moneda
será la expresión más evidente.
3. Un tercer elemento, se refiere a la voluntad política de impulsar el SUCRE y a su
relación con los requisitos de carácter económico y técnico que deben
atenderse para dicho impulso. En tal sentido, la Secretaría Permanente reconoce
que todo indica que el SUCRE posee un muy importante activo a su favor, ya que
el énfasis en las relaciones regionales y en la consolidación de la integración que
su aplicación implica, así como el carácter y contenido que se reivindica para
dicha integración por parte de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (ALBA) y por el gobierno de Ecuador, se corresponden
claramente con las estrategias más generales de funcionamiento interno y de
inserción internacional presentes en los países participantes del Sistema. Sin
embargo, si bien para concretar una propuesta de las dimensiones que puede
llegar a alcanzar el SUCRE la voluntad política de los participantes es una
condición necesaria, e incluso indispensable, ella no es suficiente, y debe por
fuerza estar acompañada de la existencia – o de la generación - de otras
condiciones.
4. Relacionado con lo anterior, un importante elemento a destacar consiste en
tener presente que el SUCRE debe desarrollarse en distintas fases o etapas en
función de los variados grados de complejidad y dificultad existentes para echar
a andar sus diferentes componentes constitutivos. En tal sentido, la creación de
una Cámara Central de Compensación de Pagos, de un Fondo para la
Estabilización y el Desarrollo, de una Unidad de Cuenta Común, de un Consejo
Monetario Regional, y en alguna etapa posterior el eventual paso a una moneda
común, conllevan diferentes plazos y ritmos de concreción, en función de los
variados niveles de complejidad, áreas de responsabilidad y órdenes de
magnitud, entre otros, que deben ser considerados.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
5
5. Como un aspecto más particular que los anteriores en el camino a seguir para
poder instaurar una Cámara Central de Compensación de Pagos del Sistema
Unitario de Compensación Regional, la experiencia que se vaya acumulando en
el Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML) entre Argentina y Brasil puede ser
muy útil, dado que el funcionamiento del mismo servirá para evaluar las ventajas
de su implementación como instrumento para incentivar el comercio intrazonal,
fomentar las exportaciones de las empresas medianas y pequeñas, disminuir la
utilización de divisas en los intercambios interregionales, reducir los costos
administrativos y financieros que implican los trámites para la obtención de divisas
y contribuir a la integración de los mercados de ambos países. En una etapa
posterior, y una vez evaluado el comportamiento y resultado del sistema de
pagos en monedas locales, así como los obstáculos que pudieran haberse
presentado, se impulsaría la creación de condiciones para conformar la Cámara
Central de Compensación de Pagos en el área, para lo cual sería útil tener como
referente tanto los 20 años de logros como los problemas que en 1993 llevaron al
cierre de la Cámara de Compensación Centroamericana.
6. A la par de la puesta en marcha de los componentes más directos de la
propuesta de creación del SUCRE, resulta necesario implementar un conjunto de
políticas y acciones que permitan incrementar sustancialmente el comercio entre
los países miembros, por lo que tiene especial pertinencia la conformación del
Comité Técnico encargado del tema “Comercio Intrarregional Existente y
Proyectado” y cuya tarea consiste precisamente en recomendar políticas que
permitan incentivar el comercio intrazonal, con especial atención en el
redireccionamiento del comercio entre los países que integran el Sistema.
7. Los distintos elementos que constituyen directamente el SUCRE, y en particular
aquellos referidos a la futura creación de una zona monetaria (y con mayor razón
si se pensara para plazos mayores en una Unión Monetaria), obligarían a poner
en operación criterios mínimos de convergencia de las principales variables
macroeconómicas de sus países miembros, que conduzcan al establecimiento
de grados de simetría en el comportamiento de dichas variables. En tal sentido,
las experiencias recientes de intentos de creación de zonas monetarias o, más en
general, de propuestas de articulación de esfuerzos de integración regional,
muestran que variables como el tipo de cambio, la tasa de inflación, la tasa de
interés, el nivel de déficit público y los montos de deuda pública, entre otras,
deben ser tomadas en cuenta para el establecimiento de metas y políticas
macroeconómicas coordinadas, que permitan encauzar las correspondientes
propuestas integracionistas.
•
El análisis de la Secretaría Permanente del SELA concluye resaltando que los retos
que enfrentan la formulación y futuro funcionamiento de los distintos componentes
de la propuesta de creación del SUCRE son complejos. Pero dichos retos no se limitan
sólo a un adecuado manejo técnico de dichos componentes y ni siquiera al logro de
las condiciones de comportamiento económico requeridas para que el Sistema
avance, sino que incluyen una fuerte vocación gubernamental y social por la
integración regional - tal y como se rescata en los principios rectores del ALBA - como
alternativa ante los rumbos hoy notoriamente cuestionados por los que ha transitado
la inserción internacional de la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños
durante las últimas décadas.
Secretaría Permanente
6
I.
INTRODUCCIÓN
Los complejos problemas de la economía mundial han sido objeto de intensos debates
desde hace ya tiempo, y los mismos se han multiplicado en el periodo reciente ante la
crisis desatada a partir del sector inmobiliario estadounidense, que se ha extendido al
resto de sectores y países. Esta crisis ya está teniendo graves efectos sobre el conjunto de
la actividad económica y ha generado un escenario que en varios sentidos es sólo
comparable al de los inicios de la “Gran Depresión” de los años treinta del siglo pasado1.
La identificación y análisis de las tendencias que empujaron al estallido de la crisis, así
como el seguimiento de la amplitud y profundidad de la misma, han colocado en un
lugar importante de la discusión a las más diversas cuestiones vinculadas al
funcionamiento de la estructura monetaria y financiera internacional. Así, se han
multiplicado tanto las críticas a dicho funcionamiento, a los principios en que se sustenta
y a las relaciones de poder que ampara dicha estructura monetaria y financiera.
Consiguientemente, se han generalizado los llamados a introducir en dicha estructura
cambios sustanciales y a generar estrategias nacionales y regionales de respuesta ante
los graves problemas que ella genera.
Ante ese escenario mundial, caracterizado desde hace años por la inestabilidad e
incertidumbre respecto al comportamiento económico global, por periódicas crisis
monetarias y financieras que se propagan sin cortapisas, por episodios recurrentes de
aguda escasez de divisas en distintos países y regiones, y en general por la necesidad de
disminuir los niveles de vulnerabilidad ante la errática evolución de la economía
internacional, no resulta extraño que se haya acentuando la tendencia a conformar
espacios regionales, en cuyo interior se vienen debatiendo y aplicando modalidades de
intercambio comercial y de funcionamiento monetario y financiero que entre otros
objetivos buscan amortiguar dicha vulnerabilidad y generar mecanismos que posibiliten
un mayor margen de acción.
En esa dirección, cabe tener presente la “Iniciativa de Chiang Mai”, en la que participan
los miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático más China, Japón y
Corea del Sur (ASEAN + 3), y que viene desarrollándose desde comienzos de la presente
década, luego de que fracasó el intento encabezado por Japón de crear un Fondo
Monetario Asiático en respuesta a la crisis que estalló en esa región en 1997. Como parte
de dicha Iniciativa, además de estar en funcionamiento distintas formas de coordinación
y asistencia monetaria entre sus miembros, se ha venido preparando desde hace ya
varios años el lanzamiento de la Unidad Monetaria Asiática (ACU, por sus siglas en inglés)
y en general se está avanzando hacia la generación de un sistema monetario
compartido y la creación de un fondo común para responder ante eventuales ataques
especulativos. En el mismo sentido vienen apuntando también desde hace tiempo los
seis países árabes miembros del Consejo de Cooperación del Golfo, los cuales en su
Cumbre Anual celebrada en diciembre de 2008, suscribieron un proyecto (que está en
proceso de ratificación) para iniciar en 2010 una unión monetaria, que incluye la
creación de un banco central.
1
Véase al respecto, SELA (2008) “La Crisis Financiera del 2008: Análisis y propuestas del SELA”
presentado en la Reunión Regional sobre los desafíos del adverso entorno económico
internacional para América Latina y el Caribe, el 30 de octubre de 2008. SP/RRLDAEEI-ALC/DT No.
3-08.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
7
En el ámbito latinoamericano y caribeño también se están generando respuestas y
estrategias alternativas, como es el caso del Sistema Unitario de Compensación
Regional (SUCRE), cuya definición precisa está siendo formulada por sus países
proponentes – miembros de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
América y la República del Ecuador - y al cual está referido el presente documento, en el
que se abordan los propósitos, antecedentes y elementos fundamentales a tener en
cuenta para garantizar la efectividad de esta importante iniciativa de cooperación en el
terreno monetario-financiero.
En el primer apartado se describen los principales rasgos de la propuesta del SUCRE y el
contexto en que ella se ha formulado, en tanto que en el segundo apartado se
describen otras experiencias que guardan semejanza con dicha propuesta. Al finalizar se
identifican algunos elementos referidos a las condiciones requeridas para que el SUCRE
pueda llegar a cumplir con los loables fines para los que está siendo creado.
II.
LA PROPUESTA DE CREACIÓN DEL SISTEMA UNITARIO DE COMPENSACIÓN REGIONAL
(SUCRE)
La creación del SUCRE, fue acordada en la III Cumbre extraordinaria de Jefes de Estado
y de Gobierno de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América Tratado de Comercio de los Pueblos, en la cual participó también como invitado
especial el Presidente de Ecuador, la cual se celebró en Caracas, Venezuela, el 26 de
noviembre de 2008.
En la Declaración de dicha Cumbre, los párrafos directamente referidos a la decisión de
crear del Sucre son los siguientes [Jefes de Estado y de Gobierno, 2008]:
“Construir una Zona Monetaria que incluya inicialmente a los países miembros del
ALBA (la mancomunidad de Dominica participaría en calidad de observadora) y a la
República del Ecuador, mediante el establecimiento de la Unidad de Cuenta Común
SUCRE (Sistema Unitario de Compensación Regional) y de una Cámara de
Compensación de Pagos. La creación de esta Zona Monetaria se acompañará del
establecimiento de un Fondo de Estabilización y de Reservas con aportes de los
países miembros, con el fin de financiar políticas expansivas de demanda para
enfrentarse a la crisis y sostener una política de inversiones para el desarrollo de
actividades económicas complementarias.
“Articular una respuesta regional, impulsada por el ALBA-TCP, que busque la
independencia respecto a los mercados financieros mundiales, cuestione el papel
del dólar en la región y avance hacia una moneda común, el SUCRE, y contribuya a
la creación de un mundo pluripolar.”
Dichos párrafos están directamente vinculados con las discusiones que se desarrollaron
en la Cumbre, sobre la actual crisis mundial y su impacto en América Latina y el Caribe,
el cuestionamiento al modelo económico imperante, la crítica al funcionamiento del
sistema financiero internacional, la necesidad de generar respuestas ante la crisis y la
convicción de que en dichas respuestas hay que privilegiar el espacio regional, todo lo
cual quedó también plasmado en la Declaración de la Cumbre.2
Los párrafos de la Declaración en los cuales se abordan esos temas, son los siguientes [Jefes de
Estado y de Gobierno, 2008]:
“Compartieron sus análisis acerca de la crisis que estremece los cimientos del capitalismo mundial,
y reiteraron sus críticas al modelo económico depredador imperante en nuestro planeta, resultado
2
Secretaría Permanente
8
La importancia asignada en la III Cumbre a la creación del Sistema Unitario de
Compensación Regional y a los demás temas recién mencionados, corresponden a
preocupaciones vigentes desde hace ya tiempo en distintos países y gobiernos de
América Latina y el Caribe, en los cuales hay un creciente cuestionamiento tanto a las
modalidades de funcionamiento económico presentes en la región desde los años
ochenta, como al actual orden económico internacional y al papel que la región tiene
en el interior de ese orden, con estrategias y acciones de distinto tipo que se han venido
impulsando para modificar esa situación. Al respecto es de destacar también la
Declaración “La crisis económica internacional y América Latina y el Caribe” adoptada
por consenso de los 27 Estados Miembros del SELA en la XXXIV Reunión Ordinaria del
Consejo Latinoamericano, desarrollada en Caracas, entre el 25 y el 28 de noviembre de
20083. En dicho documento los Estados Miembros del SELA declararon que “La crítica
situación de la economía global obliga a América Latina y el Caribe a impulsar
decididamente el proceso de integración regional. En tal dirección deberían realizarse
esfuerzos para promover mucho más las relaciones económicas entre los países
latinoamericanos y caribeños y, además, considerar propuestas para el establecimiento
de arreglos financieros regionales entre países latinoamericanos y caribeños que
contribuyan a aislar – en la medida de lo posible – a las naciones de la región y al propio
proceso de integración, de los choques financieros globales”. La iniciativa conjunta de
las naciones miembros del ALBA junto a Ecuador respecto al SUCRE se inscribe
directamente y de manera coherente, con estos propósitos.
Debe reconocerse, sin embargo, que la necesidad de avanzar hacia mayores niveles de
cooperación, vinculación e integración entre los países latinoamericanos y caribeños ha
venido ocupando un importante espacio en la agenda regional, desde años recientes.
En ese sentido iniciativas como la UNASUR, el Banco del Sur y la propia constitución de la
Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) – con sus iniciativas
Petrocaribe, las empresas Gran Nacional que se han venido estableciendo y el Banco
del ALBA, entre otras – están desplegando un importante esfuerzo para redefinir los
contenidos y rumbos de la integración, asignándole a ésta un importante papel en los
procesos nacionales de desarrollo económico y en las estrategias de inserción en la
economía internacional.
de un orden geopolítico signado por las relaciones de dominación. Coincidieron en su
cuestionamiento a un sistema financiero internacional que ha promovido la libre circulación de
capitales y el dominio de la lógica de la especulación financiera por sobre la satisfacción de las
necesidades de los Pueblos.
“Elaboraron un diagnóstico acerca de las diferentes formas en las que la crisis financiera que se ha
desatado desde los países capitalistas del Norte, impacta a cada uno de nuestros países y a la
región en general. Se mostraron preocupados por la ausencia de propuestas creíbles y
contundentes para enfrentar sus efectos devastadores.
“Coincidieron en que la salida de la crisis no puede encontrarse en respuestas oligárquicas y
erráticas que no tomen en cuenta a los Pueblos, ni en la pretensión de refundar un sistema
financiero internacional que necesita ser sustituido por otro donde impere la solidaridad, la
estabilidad para el desarrollo en armonía con el planeta y la justicia social.
“En ese sentido, reiteraron su firme convicción de que el espacio regional es el privilegiado para
dar respuestas inmediatas y efectivas, y formularon propuestas concretas para constituir una zona
económica y monetaria del ALBA-TCP que proteja a nuestros países de la depredación del capital
transnacional, fomente el desarrollo de nuestras economías y constituya un espacio liberado de las
inoperantes instituciones financieras globales y del monopolio del dólar como moneda de
intercambio y de reserva.”
3
Véase al respecto, SELA (2008) “Informe Final de la XXXIV Reunión Ordinaria del Consejo
Latinoamericano”, Caracas, 25 al 27 de noviembre de 2008. (SP-CL/XXXIV.O/IF-08; pp. 97 – 98.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
9
En lo que respecta al SUCRE, si bien el acuerdo formal para su creación se produjo en la
III Cumbre del ALBA realizada en noviembre de 2008, los distintos componentes de la
propuesta se han venido discutiendo desde hace varios años en los ámbitos
gubernamentales de la región. Al respecto, y a modo de ejemplo, basta recordar que la
posible creación tanto de una moneda latinoamericana (e incluso la denominación de
SUCRE para ella), como de un sistema regional de compensación de pagos, fue
mencionada en el marco de la toma de posesión de Rafael Correa como presidente de
Ecuador el 17 de enero de 2007 y de la XXXI Cumbre del MERCOSUR que se efectuó los
días 18 y 19 de ese mismo mes.4
Con posterioridad a la III Cumbre del ALBA, el 10 de diciembre de 2008 se crearon seis
Comités Técnicos, cuyo mandato refleja los distintos componentes y objetivos que se
desprenden de la decisión de crear el Sistema Unitario de Compensación Regional. Así,
el primero de esos Comités está encargado de analizar lo relativo a la Unidad de Cuenta
Común, el segundo revisará lo referido a la Cámara Central de Compensación de
Pagos, el tercero atenderá lo referido al Fondo Mixto de Estabilización y Desarrollo, el
cuarto comité se refiere a la creación del Consejo Monetario Regional, el quinto tratará
el tema del Comercio Intrarregional y el sexto abordará los aspectos legales
relacionados con la implementación del SUCRE.
III.
EXPERIENCIAS RELEVANTES ANTERIORES AL SUCRE
La decisión de crear el Sistema Unitario de Compensación Regional tiene tras de sí una
amplia gama de experiencias previas semejantes, que en diferentes circunstancias y con
muy variados resultados se han puesto en marcha tanto en América Latina y el Caribe
como otras regiones del mundo. La Secretaría Permanente del SELA considera que
convendría tener en cuenta estas experiencias, sobre todo en la actual etapa de
definición inicial de objetivos, contenidos y modalidades de funcionamiento de los
distintos componentes del SUCRE. Bajo ese entendido, en el presente apartado se
revisarán los principales rasgos de algunas de esas experiencias previas, buscando
destacar de ellas los elementos que pudieran ser útiles para las discusiones y acciones
que ya están en marcha en los órganos correspondientes del ALBA + Ecuador.
III.1. Experiencias en América Latina y el Caribe
En la región latinoamericana y caribeña, las instituciones financieras constituidas como
parte de los esquemas de integración, han servido en las pasadas décadas para ayudar
a los países miembros a atenuar los problemas en sus balanzas de pagos y a incrementar
el comercio y las inversiones intrarregionales. Al mismo tiempo, estas instituciones han
contribuido a impulsar acciones en pro de una mayor estabilidad de los tipos de
cambios bilaterales, han ayudado a establecer mecanismos de regulación en el sector
financiero de las distintas economías y se han constituido en una experiencia a tomar en
En ese mismo sentido, la creación de un “Fondo de Estabilización y de Reservas” que se
menciona en la Declaración de la III Cumbre arriba citada, tiene como antecedente relevante a
la reunión del Presidente Rafael Correa con los Ministros de Economía, Finanzas o Hacienda de
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Venezuela, realizada en mayo de 2007, la cual tuvo como
principal tema al Banco del Sur. Según la “Declaración de Quito” que surgió de esa reunión, entre
otros puntos los participantes convinieron en “Analizar la posibilidad de avanzar en el concepto del
Fondo de Estabilización, a partir del fortalecimiento del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)
con la integración de nuevos socios y/o creación de nuevos instrumentos;” En la misma
declaración, los participantes también convinieron en “Avanzar en el desarrollo de un sistema
monetario regional que podría iniciarse con el comercio bilateral en monedas domésticas, tal
como lo están haciendo Brasil y Argentina”.
4
Secretaría Permanente
10
cuenta en el proceso de creación de una nueva arquitectura institucional en la región,
sustentada en la articulación y convergencia de los diferentes esquemas, mecanismos e
instrumentos que permitan hacer avanzar hacia nuevos estadios de desarrollo a la
integración.
En ese contexto, los mecanismos de compensación de pagos han mostrado ser un
elemento importante al implantarse en naciones como las latinoamericanas y caribeñas,
cuyas monedas no son divisas y que presentan problemas recurrentes para la obtención
de éstas. De tal forma, dichos mecanismos se constituyen en una herramienta para
impulsar el crecimiento de los niveles de comercio mutuo entre las economías
latinoamericanas y caribeñas, al generar un ahorro en el empleo de divisas para la
financiación del intercambio recíproco. De las experiencias previas de funcionamiento
de mecanismos de compensación de pagos en América Latina y el Caribe que resultaría
pertinente revisar en el marco de la puesta en marcha del SUCRE, se destacan tres: i) la
experiencia de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); ii) la impulsada
en décadas pasadas en Centroamérica; y iii) el más reciente acuerdo ArgentinoBrasileño para establecer un sistema de pagos en moneda local.
- El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI. Este Convenio tiene como
origen la firma del Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos entre Bancos Centrales de
los países de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), suscrito en 1965.
Con sucesivas modificaciones en 1982 y 1998, el Convenio de la ALADI es en la
actualidad un mecanismo conformado por los bancos centrales de doce países,
mediante el cual dichos bancos establecen entre sí líneas de crédito en dólares y crean
un sistema de compensación de los saldos que registren las cuentas de cada uno de
ellos. Entre sus propósitos, el Convenio pretende agilizar la realización de pagos,
intensificar las relaciones económicas entre los países miembros de la ALADI, reducir la
utilización de divisas entre los participantes, estimular las relaciones entre las instituciones
financieras de la región y promover la integración regional.
El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos se compone de dos elementos principales:
un mecanismo de compensación multilateral de pagos y un sistema de garantías. La
compensación es un procedimiento por el cual se liquidan periódicamente y en forma
multilateral los saldos de los débitos del periodo más los intereses generados por dichos
débitos. La compensación se hace por periodos cuatrimestrales que concluyen el último
día hábil de los meses de abril, agosto y diciembre de cada año. La compensación
resulta de los pagos derivados del comercio de los países miembros y de las
transacciones de bienes y servicios efectuadas por personas residentes, por lo que al fin
del cuatrimestre sólo se transfiere o recibe, dependiendo de si el saldo es deficitario o
superavitario, el remanente del banco central de cada país con los demás bancos
centrales. Por su parte, el sistema de garantías, prevé la convertibilidad de monedas
nacionales a dólares, la transferibilidad de los dólares a través del mecanismo y el
reembolso entre los bancos centrales de las operaciones cursadas por el Convenio. La
canalización de pagos haciendo uso del Convenio es voluntaria y los operadores
económicos solicitan a un banco comercial autorizado que sus operaciones se cursen
por él, con lo cual tienen derecho a los beneficios y garantías que el Convenio ofrece.
Por el Convenio de la ALADI pueden ser cursados los pagos de operaciones de comercio
de bienes así como los servicios y gastos relacionados con las mismas, siempre que las
mercancías sean originarias de uno de los países miembros. De la misma forma, pueden
ser cursados los pagos de operaciones directas de distinta naturaleza no asociadas al
comercio de bienes que se realicen entre personas residentes en dichos países como son
las órdenes de pago, los giros nominativos, las cartas de crédito, los créditos
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
11
documentarios y las letras con aval bancario, entre otras. La amplia variedad de
operaciones que pueden cursarse mediante el Convenio le proporcionan a éste una
gran flexibilidad, pudiéndose escoger entre alguna de dichas operaciones en función
del tipo de transacción a realizar, de los montos e importancia de los intercambios, de los
plazos acordados y del tipo de relación establecida entre el importador y el exportador,
por señalar sólo algunos elementos de definición.
Los pagos a través del Convenio se realizan mediante los bancos centrales de los
respectivos países, o bien a través de alguna de las instituciones autorizadas por los
mismos. En el marco de operación del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos, los
saldos negativos que cada uno de los bancos centrales tenga con otro de los bancos
centrales devengarán intereses estimados en base a la tasa Libor a cuatro meses,
determinada por el promedio aritmético simple del registro de los primeros tres meses y
medio de cada periodo, adicionada de un punto porcentual. Los bancos centrales
están obligados a garantizar la inmediata convertibilidad a dólares de las monedas
nacionales que se entreguen a las instituciones autorizadas para efectuar pagos
mediante el Convenio, así como también la transferibilidad de los dólares resultantes de
la conversión, cuando dichos pagos sean exigibles.
El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos ha mostrado ser de utilidad para los países
miembros, al permitirles un ahorro en el empleo de divisas en los pagos intrazonales y
disminuir el costo administrativo de las transacciones financieras. Desde su inicio de
operaciones en 1966 y hasta el primer cuatrimestre del año 2008, las importaciones
intrarregionales de los países miembros de la ALADI han alcanzado 978,234 millones de
dólares y, de ese total, las operaciones canalizadas a través del Convenio de Pagos y
Créditos Recíprocos sumaron un monto de 242,040 millones, correspondiendo 92,354.8
millones a divisas transferidas. Ello significa que para la cancelación de saldos se necesitó
menos de un 39 por ciento del importe total de las divisas cursadas, o lo que es lo mismo,
en ese periodo los miembros de la Asociación dejaron de utilizar cerca de 150,000
millones de dólares en sus transferencias externas.
Sin embargo, y pesar de lo recién señalado, una revisión del comportamiento anual
tanto del comercio intrarregional como de los volúmenes de dicho comercio
canalizados a través del Convenio, deja en evidencia que el desempeño de dicho
mecanismo ha estado fuertemente influido por el entorno macroeconómico regional,
viéndose seriamente afectada la eficacia del Convenio ante situaciones de deterioro de
dicho entorno. Al respecto, el ejemplo más relevante fue la grave crisis que enfrentó
América Latina y el Caribe en los años ochenta, durante la cual algunos de los países se
retiraron temporalmente de la compensación dentro de la ALADI debido a la dificultad
para pagar los saldos negativos en divisas, con lo que se evidenció la poca capacidad
de acción del Convenio para impedir la drástica reducción de los niveles de intercambio
recíproco que se dio en esa década.
- La experiencia Centroamericana. En 1961 se creó la Cámara de Compensación
Centroamericana con la participación de los bancos centrales de Guatemala, El
Salvador y Honduras a la que se agregó el Banco Central de Nicaragua en 1962 y el
Banco Central de Costa Rica en 1963. Para crear este mecanismo multilateral de
compensación, cada banco central aportó un monto del cual el 25 por ciento era un
aporte en dólares para el “Fondo de Garantía” destinado a liquidar los saldos a los
bancos que al momento del corte resultaran acreedores y el restante 75 por ciento era
un aporte en moneda nacional de los países miembros para el “Fondo de Operaciones
Corrientes”, que era el instrumento central de la Cámara. La Cámara funcionaba sobre
la base de la compensación recíproca entre los bancos centrales, procediendo a
Secretaría Permanente
12
realizar los respectivos cargos o abonos en la cuenta que cada banco central tenía
dentro de un fondo común. El Convenio de la Cámara obligaba a dos liquidaciones
ordinarias de cuentas al año y los saldos se pagaban en dólares, en tanto que el grueso
de las operaciones se realizaba en monedas locales.
En 1964 se firmó el Acuerdo para crear la Unión Monetaria Centroamericana, que en su
artículo primero establecía como objetivo “promover la coordinación y armonización de
las políticas monetarias, cambiarias y crediticias de los países centroamericanos”, y se
conformó el Consejo Monetario Centroamericano. La Cámara de Compensación
Centroamericana procedió a crear su propia unidad de cuenta para el registro de las
operaciones y esta moneda de carácter contable se denominó “peso
centroamericano” ($ CA) con una paridad equivalente a un dólar de los Estados Unidos,
en tanto que la paridad del “peso centroamericano” con las monedas de los países
miembros de la Cámara era de 1.00 quetzales de Guatemala; 2.00 lempiras de
Honduras; 2.50 colones salvadoreños; 6.625 colones costarricenses y 7.00 córdobas de
Nicaragua.
Desde su creación y hasta el año de 1980, el mecanismo de compensación de pagos
centroamericano fue mostrando una mayor capacidad para liquidar las operaciones
compensadas sin utilizar dólares, atendiendo solo a la liquidación mediante débitos y
créditos en las cuentas de los países miembros. Así, se redujo sustancialmente la
necesidad de recurrir a divisas para realizar los pagos entre las naciones que
participaban en el acuerdo regional de compensación, y para la segunda mitad de los
años setenta se utilizaban divisas en menos del 10 por ciento del comercio intracentroamericano.
La violenta crisis que vivió la región desde principios de los años ochenta, y que se
expresó en una fuerte contracción económica, en la reducción de los montos de
comercio y en una aguda falta de divisas, impactó severamente en el mecanismo de
compensación de pagos, de manera que las operaciones cursadas a través de la
Cámara comenzaron a disminuir significativamente en un escenario de drásticas
modificaciones en la política cambiaria de los países del área. La acumulación de saldos
deudores condujo a la inoperancia de la Cámara de Compensación, pues los países
establecieron convenios y líneas de crédito bilaterales con distintas modalidades de
pago, en un escenario generalizado de endeudamiento que les impedía hacer frente a
los compromisos externos.
En 1993 y a consecuencia de las dificultades existentes para el pago de las deudas entre
los bancos centrales de los países miembros, se decidió el cierre de este mecanismo de
compensación regional, con un saldo final favorable si se tiene presente que permitió
conseguir liquidez adicional a través de la utilización de una unidad de cuenta que fue
una sustituta eficiente de divisas, como lo constata el hecho de que en sus tres décadas
de funcionamiento la Cámara de Compensación Centroamericana posibilitó el ahorro
de casi diez mil millones de dólares a las naciones centroamericanas.
Por todo lo anterior no es extraño que, teniendo como escenario la grave crisis
económica mundial y el profundo deterioro por el que atraviesa el sistema financiero
internacional en la actualidad, durante la XXXIII Reunión de Jefes de Estado y de
Gobierno de los países del Sistema de la Integración Centroamericano (SICA), efectuada
en San Pedro Sula el 5 de diciembre de 2008, se haya acordado instruir al Consejo
Monetario Centroamericano y a la Superintendencia de Bancos Centrales para que, en
conjunto con el Banco Centroamericano de Integración Económica, “se realice el
trabajo para definir políticas de desarrollo monetario y financiero para Centroamérica,
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
13
incluyendo un estudio sobre el establecimiento (restitución) de la Cámara de
Compensación Centroamericana y la creación de una moneda centroamericana”.
- El mecanismo de compensación de pagos entre Argentina y Brasil. En la Reunión de
Ministros de Economía del MERCOSUR, efectuada en septiembre de 2006, los bancos
centrales de esos dos países presentaron las características principales de este sistema
de compensación en monedas locales. Teniendo presente la importancia del comercio
recíproco entre Argentina y Brasil, el sistema de pagos bilateral pretende facilitar una
mayor integración de los mercados al eliminar la necesidad de utilizar una tercera
moneda entre ambos países, propiciar un mejor acceso de las pequeñas y medianas
empresas a transacciones en sus propias monedas y con ello fortalecer el mercado de
cambio regional Peso-Real. Posteriormente, mediante la Decisión 38/06 del 15 de
diciembre de 2006, el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR respaldó los trabajos
de dichos bancos centrales para crear un sistema de pagos de los intercambios
comerciales en monedas locales, señalando que si el comportamiento de dicho sistema
de pagos se diera de manera satisfactoria a nivel bilateral, podría ser ampliado a los
demás países del MERCOSUR que así lo desearan.
Medio año después, mediante la Decisión 25/07 del 28 de junio de 2007, el Consejo del
Mercado Común del MERCOSUR decidió crear el sistema de pagos en moneda local
para el comercio realizado entre los Estados Partes, el cual operaría mediante convenios
bilaterales suscritos voluntariamente entre los Bancos Centrales de los respectivos países.
El 17 de diciembre de 2007, la Decisión 25/07 fue incorporada al Acuerdo de
Complementación Económica Nº 18, con lo que la Secretaría General de la ALADI
quedó como depositaria de dicho Protocolo.
El 8 de septiembre de 2008, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) y el
Banco Central Do Brasil (BCB) suscribieron el “Convenio del Sistema de Pagos en
Moneda Local entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil” en el
que se establece que dicho sistema compensará diariamente los saldos que registren las
cuentas de cada banco central originados en los pagos de operaciones admitidas para
su canalización dentro del Convenio y transfiriéndose al banco central acreedor el
resultado de la compensación. El Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML) comenzó
a funcionar el 6 de octubre de 2008 y con ello se hizo posible que las transacciones
financieras entre los bancos centrales y los bancos participantes del SML, y de estos con
los exportadores e importadores, se concreten en las respectivas monedas locales, para
proceder ya sea a pagar las exportaciones o a cobrar las importaciones.
El SML, en tanto sistema de compensación y transferencia de valores, no persigue fines
de lucro para los bancos centrales y evita tener que realizar operaciones de cambio
peso-dólar-real para los importadores argentinos y real-dólar-peso para los importadores
brasileños, con lo que se simplifican los procedimientos en comparación con las
transacciones realizadas en dólares, se reducen los costos financieros y administrativos
de las transacciones y se apoya la desdolarización del sistema financiero del MERCOSUR,
en un contexto de fuerte desestabilización y reajuste del sistema financiero a nivel
mundial.
Si bien resulta temprano para poder hacer un balance del funcionamiento del Sistema
de Pagos en Moneda Local Argentino-Brasileño, es importante tener presente que dicho
mecanismo puede constituirse en un primer paso en dirección al establecimiento de una
integración monetaria regional, según ha sido planteado por autoridades de ambos
países.
Secretaría Permanente
14
- La Unión Monetaria de la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO).
Además de las experiencias antes reseñadas, que se refieren a mecanismos de
compensación de pagos en América Latina, otro referente significativo para el SUCRE es
la unión monetaria en el marco del Caribe Oriental.
Los países miembros plenos de la OECO (Antigua y Barbuda, Dominica, Granada,
Montserrat, San Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas) y los miembros
asociados (Anguila e Islas Vírgenes Británicas) suman una población de alrededor de
600 mil habitantes con un producto interno bruto superior a los 3,000 millones de dólares.
La OECO es una institución regional que tiene entre sus propósitos contribuir al desarrollo
sostenible y la integración económica, fomentar la cooperación multilateral y una
adecuada inserción de sus estados miembros en la economía mundial, para lo cual ha
logrado crear y mantener una Unión Monetaria con una moneda común y un banco
central. Conformada por economías pequeñas en donde el sector servicios (hoteles,
transportes, restaurantes) representa más del ochenta por ciento del PIB total de la
OECO, a lo que se suma el aporte de la agricultura con la producción y exportación de
banano, uno de los propósitos de la OECO lo constituye el desarrollo, consolidación y
regulación de un espacio financiero único en la región.
Por lo que hace a la Unión Monetaria, ésta se integra por ocho de los nueve países de la
OECO (Islas Vírgenes Británicas no forma parte de la Unión Monetaria y utiliza el dólar
americano en sus transacciones), los cuales tienen una moneda común que es el
“Eastern Caribbean Dollar” (EC$), así como un solo banco emisor que es el Eastern
Caribbean Central Bank (ECCB) con sede en San Kitts, que se encarga de instrumentar la
política monetaria coordinada por el Secretariado de la OECO. Dicha política monetaria
común tiene como propósito mantener la estabilidad del dólar del Caribe Oriental y del
sistema bancario para facilitar el crecimiento equilibrado y el desarrollo de los Estados
Miembros. La paridad cambiaria del dólar del Caribe Oriental (EC$) se mantiene desde
hace años, con ligeras variaciones, en 2.70 unidades por dólar estadounidense.
El acuerdo de creación del Banco Central del Caribe Oriental, que data de 1983, señala
que entre los fines del banco se encuentran regular la disponibilidad de dinero y crédito,
mantener la estabilidad monetaria y promover las condiciones de crédito e intercambio,
así como generar una estructura financiera que impulse el crecimiento de las economías
de los territorios. En dicho acuerdo, se establecen como facultades del Banco Central la
de emitir y administrar la moneda común de los territorios miembros, salvaguardar el valor
internacional de la moneda, promover la estabilidad monetaria y una estructura
monetaria sana y contribuir a impulsar el desarrollo económico en los territorios. A
nombre y en colaboración con los gobiernos participantes en la Unión Monetaria, el
Banco Central tiene facultades para regular la actividad bancaria, adoptar las medidas
necesarias para proteger a los depositantes y acreedores de las instituciones financieras,
organizar cámaras de compensación y solicitar a las instituciones financieras que
mantengan reservas que no devenguen intereses. El Banco Central también está
facultado para determinar tasas de interés y límites crediticios, así como para requerir
informes a las instituciones financieras. Con el propósito fundamental de mantener la
estabilidad del dólar del Caribe Oriental el Banco Central debe guardar una reserva
externa por un monto no menor al sesenta por ciento del valor de la moneda emitida y
en circulación y otros pasivos de demanda.
Como parte de sus actividades, el Banco Central tiene la capacidad de otorgar
préstamos a bancos comerciales así como a los gobiernos participantes. Por lo que hace
al mercado de divisas, el Banco Central trata con bancos que compran y venden el
dólar oriental y establece negociaciones con otras monedas internacionales como el
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
15
euro, la libra esterlina y el dólar canadiense, y con monedas de la región como el dólar
de Barbados y el dólar de Guyana. Teniendo en cuenta que el efectivo y los cheques
son las dos principales formas de pago en la Organización de Estados del Caribe
Oriental, así como las dificultades derivadas de la compleja estructura multiterritorial de
la Organización, el funcionamiento eficiente del mecanismo de compensación y
liquidación entre los distintos territorios resulta clave para la consolidación del espacio
financiero único. En cada territorio una cámara de compensación operada por el Banco
Central del Caribe Oriental se encarga de compensar los cheques al interior de las islas,
de liquidar los saldos entre las instituciones financieras y de administrar las cuentas
corrientes de los bancos por medio de los cuales se establecen los débitos y créditos de
los pagos interbancarios.
Entre los futuros desafíos de la Unión Monetaria, las instituciones regionales en la materia
deben procurar asegurar la liquidez necesaria y su eficiente distribución entre los
distintos territorios, fortalecer el sistema de crédito y pagos en el conjunto del área, y
contar con la capacidad para incidir en las tasas de interés para empujar hacia una
inflación baja y estable, además de continuar con la paridad fija de la tasa de cambio
como uno más de los mecanismos de convergencia de variables macroeconómicas en
la zona necesario para la armonización de políticas y la consecuente profundización de
los niveles y grados de integración en el Caribe Oriental.
III.2. La experiencia europea
Además de las experiencias latinoamericanas y caribeñas antes mencionadas, otro
importante punto de referencia para el desarrollo de la implementación del SUCRE es la
experiencia europea.
Aunque de dicha experiencia lo más conocido y citado es lo referido al Sistema
Monetario Europeo (SME), que se puso en marcha a fines de los años setenta del siglo
pasado y al cual se hará referencia más adelante, es necesario tener presente que en
Europa hubo propuestas y acciones previas, tanto de aplicación de mecanismos de
compensación de pagos, como de cooperación y coordinación monetaria.
En lo que respecta a la aplicación de mecanismos de compensación de pagos, una
referencia importante es la Unión Europea de Pagos (UEP), que estuvo vigente de 1950 a
1958 y que en su momento, a través de mecanismos de compensación multilateral de
pagos, permitió la supresión del bilateralismo hasta entonces dominante en el área así
como economizar reservas internacionales y, con ello, contribuyó a una reducción
sustancial de las restricciones cuantitativas y a un importante expansión en el comercio
entre los 17 países de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE,
creada en 1948 y que en 1961 se transformó en la OCDE).
El funcionamiento básico de la UEP consistía en que mensualmente cada Banco Central
de los países miembros presentaba los balances de sus cuentas con los restantes Bancos
de la Unión, se calculaban los superávit o déficit bilaterales y se compensaban dichos
saldos. Ello daba como resultado una posición neta de cada país frente a la UEP, la cual
se liquidaba ante ella pagando en oro o divisas o recibiendo crédito si la posición era
deficitaria, o recibiendo oro y divisas y otorgando crédito si la posición era superavitaria.
Para el funcionamiento de ese mecanismo, a partir de tipos de cambio predeterminados
las distintas monedas participantes eran convertidas a una unidad de cuenta común, la
cual se utilizaba en el cálculo de las operaciones con la Unión.
Secretaría Permanente
16
La proporción en que cada país debía usar oro y divisas o debía usar crédito en cada
liquidación mensual, se definía confrontando el saldo acumulado con la UEP que en ese
momento tenía, con el monto que a dicho país se le había asignado en la Unión como
“cuota”. Dicha “cuota” fue fijada como un porcentaje (inicialmente el 15 por ciento,
con variaciones posteriores) del monto total de comercio del país correspondiente con
el resto de la UEP. En el caso de los países con una posición deficitaria acumulada frente
a la UEP, el déficit mensual que debían cubrir en oro y divisas se iba incrementando (y
por lo tanto lo que podían cubrir recibiendo crédito iba disminuyendo) en la medida que
su déficit acumulado iba representando mayores porcentajes de su cuota. Para los
países con una posición superavitaria acumulada frente a la UEP, mientras mayor era el
porcentaje que ese monto representaba de la cuota, mas elevada era la proporción de
su superávit mensual que debía saldar otorgando crédito a la Unión.
Ese funcionamiento basado en el principio de que la forma de pago o cobro ante la UEP
se definía en función del saldo acreedor o deudor multilateral acumulado, se
complementaba con un mecanismo de “compensación en el tiempo”, en el sentido de
que si un país con déficit acumulado tenía un superávit en un mes (o un país con
superávit acumulado tenía un déficit en un mes) de tal manera que su posición contable
acumulada se veía reducida, se llevaba a cabo una “inversión” de sus liquidaciones
previas de oro, divisas y crédito. Así, los saldos de un signo producidos en un mes podían
ser compensados con los saldos de signo opuesto producidos en otro.
A lo anterior, cabe agregar otros tres elementos sobre el funcionamiento y la vigencia de
la UEP:
ƒ
Previendo que la recepción y entrega de oro y divisas por parte de la Unión fuera
desigual en ciertos periodos, la UEP comenzó su funcionamiento con un fondo inicial
de capital (aportado por el gobierno estadounidense en el marco del Plan Marshall),
a lo que se agregó la asignación tanto de “saldos positivos iniciales” a países que se
estimaba tendrían posiciones deudoras continuas, como de “saldos negativos
iniciales” (a cambio de los cuales recibían un monto equivalente de la ayuda
estadounidense) a países que se estimaba tendrían posiciones acreedoras continuas.
Estas asignaciones, después fueron reemplazadas por un procedimiento de entrega
de “recursos especiales” de Estados Unidos a la UEP para financiar a los países
deudores.
ƒ
A pesar de lo recién mencionado, a lo largo del funcionamiento de la UEP un
problema permanente fue la persistencia de países fuertemente deudores y países
fuertemente acreedores, con montos acumulados que en ambos casos llegaban a
exceder sus cuotas, lo cual intentó ser enfrentado con sucesivos “endurecimientos”
en la definición de condiciones para ir liquidando los saldos mensuales (para los
países con déficit acumulado, porcentajes cada vez mayores del saldo mensual
debían pagarlos en oro y divisas; para los países con superávit acumulados,
porcentajes cada vez mayores del saldo mensual debían cubrirlos otorgando crédito
a la Unión). Esto además llevó en junio de 1954 a la decisión de que algunas de las
deudas acumuladas en la Unión pudieran consolidarse, lo que implicó que los países
altamente deudores y altamente acreedores definieran acuerdos de amortización
bilaterales.
ƒ
También en el marco de la OECE, en agosto de 1955 se firmó el Acuerdo Monetario
Europeo (AME), previsto para entrar en funciones una vez que la mayoría de los
países de dicha organización restablecieran la convertibilidad de sus monedas,
momento en el cual se disolvería la UEP. Ello ocurrió en diciembre de 1958, cuando 10
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
17
países declararon la convertibilidad de sus monedas, entrando en vigor el AME, que
permaneció vigente hasta 1971. El AME tuvo como elementos básicos al Fondo
Europeo, que podía conceder créditos a los países miembros, y al Sistema Multilateral
de Liquidación, por medio del cual los Bancos Centrales de los países europeos
podían obtener la liquidación en dólares, a tipos de cambio conocidos de
antemano, de las cantidades que poseían en moneda de los demás países
miembros.
En lo que respecta a la cooperación y coordinación monetaria previa a la puesta en
marcha del SME, en el propio proceso europeo de integración hubo esfuerzos
importantes, si bien el tema tuvo una escasa presencia en los Tratados Constitutivos de la
Comunidad Europea. En dichos tratados no se incluyeron propósitos o medidas
sustantivas tendientes a una Unión Monetaria, sino tan sólo menciones generales. Así, en
el Capítulo II (titulado “Balanza de Pagos”) del Tratado de la Comunidad Económica
Europea, se señalaba que “cada Estado miembro considerará su política en materia de
tipos de cambio como una cuestión de interés común” (art. 107) y el compromiso de
cada país de “mantener la confianza en su moneda” (art. 104) y de “fomentar la
coordinación de las políticas monetarias de los Estados miembros en la medida
necesaria para el funcionamiento del Mercado Común” (art. 105.2). En este mismo
artículo se establecía la creación de un Comité Monetario como órgano especializado
de carácter consultivo (el cual fue sustituido por un Comité Económico y Financiero
desde el primero de enero de 1999), cuya función consistía en hacer el seguimiento y
emitir dictámenes de la situación monetaria y financiera de los Estados miembros y de la
Comunidad.5
Los primeros pasos hacia la Unión Monetaria se dieron en 1969. Por una parte, en febrero
de ese año la Comisión de la Comunidad presentó al Consejo de Ministros el
Memorándum sobre “La coordinación de la política económica y de la política
monetaria en la Comunidad”, conocido como “Primer Plan Barre”, en el cual se
argumentaba la necesidad de lograr la convergencia y la compatibilidad de los
objetivos económicos de los países miembros, la coordinación de sus políticas
económicas y la cooperación monetaria a nivel comunitario y se proponía el
establecimiento de facilidades de crédito a corto y mediano plazo para los Estados
miembros con dificultades de balanza de pagos, la coordinación de planes económicos
a través de consultas y el establecimiento de un acuerdo en relación con el crecimiento
económico futuro de dichos Estados. Por otra parte, en la Cumbre de la Haya realizada
en diciembre de 1969, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la
Comunidad se pronunciaron a favor de la integración monetaria, acordando que “será
elaborado un plan por etapas a lo largo de 1970, con vistas a la creación de una unión
económica y monetaria”. Desde los primeros meses de 1970 se inició la aplicación de
varias de las medidas contempladas en el “Primer Plan Barre”, y en particular de un
sistema de asistencia monetaria entre los Bancos Centrales de los 6 países miembros,
consistente en una línea de crédito incondicional a corto plazo por 1000 millones de
dólares y otra condicional por el mismo monto.
En un contexto de notorias diferencias acerca de cómo progresar hacia la Unión
Monetaria, que dieron lugar por una parte a la posición de los “monetaristas” (a favor de
establecer primeramente tipos de cambio irrevocablemente fijos) y por la otra a la
Además de la creación del Comité Monetario, las menciones generales a la coordinación de
políticas, presentes en el Tratado de la CEE, fueron concretándose a través de la legislación
derivada que fue adoptando la Comisión de la Comunidad, lo cual llevó a la creación de los
Comités de Políticas de Coyuntura (en 1960), de Políticas a Mediano Plazo (1964) de Gobernadores
de Bancos Centrales (1964) y de Políticas Presupuestarias (1965).
5
Secretaría Permanente
18
posición de los “economistas” (a favor de avanzar previamente en la armonización de
políticas económicas y la convergencia de precios y salarios), mismas que quedaron
reflejadas en el “Segundo Plan Barre” y en el “Plan Schiller” respectivamente, se creó un
grupo de trabajo buscando conciliar esas posiciones que elaboró el “Informe Werner”, el
cual fue aprobado por el Consejo en 1970 – en lo referido a la primera etapa
contemplada en el Informe – y sus propuestas se empezaron a aplicar en marzo de
1971.6
El “Informe Werner”, en una estrategia que contemplaba tres fases a lo largo de 10 años,
proponía para los países miembros iniciar un proceso de reducción de los márgenes de
fluctuación entre las monedas, la creación de facilidades de crédito a plazos medios y
una mayor coordinación de las políticas monetarias nacionales, para concretar
posteriormente un mercado común con libre movilidad de bienes, servicios, capitales y
trabajadores, mayores competencias comunitarias en la definición de políticas
económicas, acciones comunitarias de carácter regional y estructural, iniciar una
política ambiental comunitaria, etc. y se planteaba como objetivo final una “total e
irreversible unión de las monedas de la Comunidad” que debería lograrse hacia 1980.
Como es conocido, prácticamente desde el arranque de las medidas planteadas en el
“Informe Werner” se fueron produciendo graves problemas en la economía internacional
(la inconvertibilidad y devaluaciones del dólar, la inestabilidad general del sistema
monetario internacional, la primera crisis del petróleo, la recesión económica mundial de
mediados de los años setenta), a lo que se agregó la ampliación de los márgenes de
fluctuación de las monedas respecto del dólar plasmada en el acuerdo Smithsoniano de
diciembre de 1971, lo que sumado a las divergencias conceptuales básicas y a la
disparidad de esfuerzos para coordinar políticas que subsistían en el interior de la
Comunidad, impidió el cumplimiento de las propuestas principales del “Plan Werner”.
Ante ese escenario, para avanzar en la unificación monetaria se creó en abril de 1972 el
Sistema Europeo de Cambios (SEC), conocido como “La Serpiente Monetaria”, la cual
tuvo dos momentos. En el primero de ellos, los bancos centrales asumían dos
compromisos: 1) mantener márgenes de variación de + - 2.25 por ciento de cada
moneda respecto del dólar, según lo establecido en el acuerdo Smithsoniano, y 2)
reducir el margen de variación entre las monedas de los países miembros del SEC a un
máximo de + - 2.25 por ciento. En el segundo momento, que se inicia en marzo de 1973,
los bancos centrales abandonaron el primero de esos compromisos, manteniendo el
segundo en los mismos términos acordados un año antes.
El mismo conjunto de problemas que impidieron el avance del Plan Werner actuaron en
contra del SEC, de tal manera que la “serpiente” no cumplió son su propósito básico de
permitir a los países participantes una mayor estabilidad monetaria y durante sus seis
años de vigencia se produjeron fuertes fluctuaciones de las monedas, acompañadas de
retiros e ingresos al Sistema de los distintos países europeos.
Un saldo adicional del periodo de vigencia del SEC, que interesa destacar por su
presencia posterior en el SME (hasta su reemplazo por el Instituto Monetario Europeo, al
En el ámbito de las formulaciones teóricas en que se sustentó el propósito Europeo de llegar a
una Unión Monetaria, la aportación más relevante fue la de Mundell [1961], referida a las “Zonas
Monetarias Óptimas” (regiones donde resulta óptimo tener una única política monetaria y una
moneda única), misma que fue complementada por McKinnon [1963] y por Kenen [1969]. El
planteamiento básico, fue que una Zona Monetaria Óptima requería que entre los estados
miembros existieran altos grados de movilidad factorial y de integración comercial, así como una
alta correlación en los ciclos económicos.
6
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
19
iniciar de la segunda fase de la Unión Económica y Monetaria, el 1 de enero de 1994),
fue la creación en abril de 1973 del Fondo Europeo de Cooperación Monetaria
(FECOM), el cual tuvo como funciones el facilitar las intervenciones en los mercados de
divisas, efectuar las liquidaciones entre los bancos centrales y gestionar las facilidades
crediticias a corto plazo que se conceden los bancos centrales emisores para hacer
frente a las intervenciones necesarias.
Teniendo como antecedente inmediato la falta de resultados tanto de las propuestas
del Informe Werner como del SEC, con base en una decisión política encabezada por
Francia y Alemania se creó en diciembre de 1978 el SME y se puso en marcha en marzo
del siguiente año, manteniéndose por más de diez años, hasta que en 1989 fue
abandonado para optar por un nuevo sistema más exigente y ambicioso: la integración
monetaria de la UE. El propósito fundamental del SME era establecer una zona de
estabilidad monetaria, teniendo para ello, como componentes básicos, a la Unidad
Monetaria Europea (conocida como ECU, por sus siglas en inglés), a un sistema de tipos
de cambio e intervención y a un mecanismo de créditos.
En lo que se refiere a la ECU, que estuvo vigente hasta que el 1 de enero de 1999 fue
reemplazada por el Euro con una paridad entre ambos de uno a uno, su función
principal fue la de constituir una unidad de pago y cuenta para los mecanismos de tipos
de cambio e intervención y el desarrollo de los mecanismos de crédito, siendo también
un instrumento limitado de reserva, ya que a cambio de depositar el 20 por ciento de sus
reservas de oro y dólares en el FECOM, los bancos centrales recibían la cuantía
correspondiente de ECUs (bajo la forma de créditos cruzados que se renovaban cada
tres meses) para hacer frente a sus pagos internacionales (ECUs oficiales), pudiendo
también usar a la ECU para las transacciones internacionales y las emisiones e inversiones
en los mercados internacionales de capital (ECUs privados). Se trataba de una “moneda
cesta”, calculada como media ponderada de todas las monedas participantes, en
función de tres variables: la participación de cada una de las divisas en el conjunto del
comercio intracomunitario, el Producto Interno Bruto de cada país y su cuota en el
FECOM. En base al comportamiento diferenciado de esas variables para los países
miembros dicha participación podía modificarse, para lo cual en la resolución que creó
el SME se establecían momentos y mecanismos de revisión del peso de las distintas
monedas en la conformación de la ECU, de tal manera que la composición de la ECU se
modificó en varias ocasiones, pero quedó congelada el 1 de noviembre de 1993,
cuando entró en vigor el Tratado de la Unión Europea.
El mecanismo de tipos de cambio e intervención del SME, cuya aplicación empujaba en
los hechos a la convergencia de las políticas monetaria, fiscal y económica de los
Estados miembros, funcionaba mediante una matriz de paridades. Se fijaba en ECUs un
tipo central para cada moneda del Sistema y se establecían las relaciones de las
diferentes monedas participantes entre sí, con objeto de obtener todo el conjunto de
tipos bilaterales de cambio, los cuales podían oscilar dentro de márgenes
preestablecidos, que en un principio se fijaron en + - 2,25 por ciento (con ampliaciones
temporales para algunos países) y en el marco de la crisis del Sistema de 1992-93, en
agosto de 1993 se ampliaron hasta el 15 por ciento. Si los tipos bilaterales de cambio
alcanzaban los extremos, los dos bancos centrales correspondientes estaban obligados
a intervenir inmediatamente, comprando o vendiendo en los mercados de divisas para
equilibrar las fluctuaciones, y tras el Acuerdo de Basel/Nyborg de septiembre de 1987
sobre la reforma del SME, los bancos centrales estaban también facultados para
intervenir antes de que se alcanzaran los extremos. Cuando los tipos centrales de cambio
superaban los márgenes de fluctuación inferior o superior, se llevaba a cabo un
Secretaría Permanente
20
realineamiento, que requería un acuerdo unánime de los Ministros de Economía y
Hacienda.
El mecanismo de créditos del SME se sustentaba en el FECOM, del cual ya se
mencionaron sus funciones y los montos que lo constituían. Como parte del SME, el
FECOM otorgaba créditos de corto y mediano plazo en divisas a cualquier miembro del
Sistema que lo requiriera para defender la paridad de su moneda. En el caso de los
créditos a corto plazo, se buscaba con ellos atender necesidades de financiación de la
balanza de pagos derivadas de problemas coyunturales y se otorgaban por tres meses
prorrogables por otros dos periodos iguales. Los créditos a mediano plazo, de dos a cinco
años, se otorgaban ante dificultades graves de balanza de pagos y estaban
condicionados a la adopción de medidas de política económica para superar dichas
dificultades.
IV.
ALGUNOS ELEMENTOS ACERCA DE LAS CONDICIONES PARA EL EFECTIVO AVANCE
DEL SUCRE
Teniendo presente el seguimiento de otras experiencias, realizada en el apartado
anterior, en lo que sigue se presentarán algunas consideraciones referidas a las
condiciones, existentes y por crearse, que serían necesarias tener en cuenta por los
órganos decisores correspondientes de los países del ALBA y Ecuador, para garantizar la
viabilidad y el sostenido avance del SUCRE.
1. Un primer elemento de carácter general a considerar, es que una propuesta de la
trascendencia como la que puede llegar a tener el Sistema Unitario de Compensación
Regional (SUCRE), debe partir por asimilar las distintas experiencias que han estado
presentes en las últimas décadas respecto de mecanismos de compensación de pagos
y de zonas monetarias, lo mismo en el ámbito intrarregional como en el escenario
extrarregional.
El análisis de la formulación y trayectoria de esas experiencias constituye un insumo
obligado de la puesta en marcha del SUCRE, no sólo respecto de los objetivos, etapas e
instrumentos que en cada caso resultaron exitosos, sino también en relación a las
insuficiencias, errores y fracasos también presentes en esas experiencias, muchos de los
cuales han sido reconocidos y estudiados autocríticamente en el interior de ellas. La
identificación de las causas que para cada experiencia y en distintos momentos fueron
llevando a uno u otro de esos resultados, puede ser un referente muy útil que, utilizado
con la necesaria creatividad y adecuándolo a las condiciones actuales de puesta en
marcha del SUCRE, puede facilitar grandemente una adecuada formulación del
Sistema.
Para el caso de algunas de las experiencias latinoamericanas de aplicación de
instrumentos como los contemplados en el SUCRE, su análisis profundo puede atender
además a otro objetivo, cuya utilidad es incluso más evidente que el de usarlas como
referente. Si el SUCRE amplía su membresía a otros países de la región hasta ahora no
involucrados, como es a todas luces conveniente y ha sido propuesto por sus propios
formuladores, algunas de las experiencias existentes en la región podrían llegar a
constituirse en insumo directo del Sistema, absorbiéndolas con las modificaciones
pertinentes a cada caso. Al respecto, son al menos dos las posibilidades a considerar,
ambas referidas al mecanismo de compensación de pagos que contempla el Sistema:
ƒ
En un SUCRE ampliado, apoyarse en la estructura institucional y normativa ya
existente en el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI para constituir
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
21
el Sistema Unitario que se pretende, aprovechando en particular la amplitud en
número de países que posee la Asociación.
ƒ
La “multilateralización” en un SUCRE ampliado, del mecanismo de compensación de
pagos entre Argentina y Brasil actualmente vigente, utilizando tal vez de manera
transitoria a ese nivel ampliado, el pago de saldos en monedas nacionales que
constituye la característica más destacable de ese mecanismo.
2. Un segundo elemento general a destacar, es la necesidad de que la puesta en
marcha del SUCRE, e incluso el proceso mismo de definición de sus instrumentos y
modalidades de funcionamiento, sea producto de la más amplia discusión posible en
distintos niveles y ámbitos –políticos, empresariales, sociales, académicos–, no sólo para
recoger la opinión de aquellos que estén interesados, y de los que se verán involucrados
con su operación, sino también para generar amplios grados de conocimiento y
consenso sobre la propuesta, dada la trascendencia que la misma tendrá en el conjunto
de las sociedades de los países involucrados. Cuando exista la unidad de cuenta SUCRE,
como en su momento ocurrió en Europa con la ECU, deberá formar parte del
conocimiento común y el lenguaje cotidiano de la población y, más que eso, deberá
constituirse en símbolo de identidad respecto del esfuerzo integrador del cual dicha
moneda será la expresión más evidente. Así también, aunque por motivos distintos, la
propuesta del ALBA-Ecuador pudiera
presentarse y discutirse ante los diversos
organismos especializados en materia de cooperación e integración regional y
subregional, para enriquecer los análisis y el abanico de opiniones técnicas sobre su
definición e implementación.
3. Un tercer elemento, también de carácter general, se refiere a la voluntad política de
impulsar el SUCRE y a su relación con los requisitos de carácter económico y técnico que
deben atenderse para dicho impulso. La historia, tanto de América Latina y el Caribe
como de otros espacios, demuestra que una decidida voluntad política es necesaria
para el avance de propuestas como la del Sistema y, a la inversa, que en no pocos
casos la falta de esa voluntad por si sola se ha transformado en un obstáculo insalvable,
llevando al fracaso procesos que bien podían poseer las características técnicas y el
entorno económico necesarios para tener éxito.
En tal sentido, todo indica que el SUCRE posee un muy importante activo a su favor, ya
que en términos generales el énfasis en las relaciones regionales y en la consolidación de
la integración que su aplicación implica, así como el carácter y contenido que se
reivindica para dicha integración por parte de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América (ALBA) y por el gobierno de Ecuador, se corresponden claramente
con las estrategias más generales de funcionamiento interno y de inserción internacional
presentes en los países participantes del Sistema. A ello se agrega un escenario
internacional cuya actual crisis sustenta sobradamente la pertinencia de llevar adelante
esfuerzos como el SUCRE. Todo ello apunta a que, más allá de los discursos, la puesta en
marcha del Sistema efectivamente posee una muy alta prioridad para los gobiernos
involucrados.
Sin embargo, si bien para concretar una propuesta de las dimensiones que puede llegar
a alcanzar el SUCRE la voluntad política de los participantes es una condición necesaria,
e incluso indispensable, ella no es suficiente, y debe por fuerza estar acompañada de la
existencia – o de la generación - de otras condiciones. Al respecto, un excesivo
voluntarismo puede conducir a estrategias, políticas y acciones equivocadas y
difícilmente reversibles, aplicadas en aras de adelantar tiempos o quemar etapas. Por
ello resulta necesario evaluar el conjunto de requisitos y condiciones, de todo orden y
Secretaría Permanente
22
además de naturaleza cambiante, que deben cumplirse, como también los muy
diferentes obstáculos que seguramente estarán presentes en distintos momentos, para
lograr que esta importante y muy necesaria propuesta de mecanismo de cooperación e
integración monetario-financiera cuente con niveles altos de viabilidad.
4. Relacionado con lo anterior, un importante elemento a destacar consiste en tener
presente que el SUCRE debe desarrollarse en distintas fases o etapas en función de los
variados grados de complejidad y dificultad existentes para echar a andar los diferentes
componentes constitutivos de la propuesta. En tal sentido, la creación de una Cámara
Central de Compensación de Pagos, de un Fondo para la Estabilización y el Desarrollo,
de una Unidad de Cuenta Común, de un Consejo Monetario Regional, y en alguna
etapa posterior el eventual paso a una moneda común, conllevan diferentes plazos y
ritmos de concreción, en función de los variados niveles de complejidad, áreas de
responsabilidad y órdenes de magnitud, entre otros, que deben ser considerados.
Aunado a ello, es preciso atender en detalle los aspectos legales, jurídicos y normativos
de todo orden que conlleva la implantación de los variados componentes del SUCRE,
con énfasis en los grados de aplicabilidad que puede tener en los países participantes la
normativa común y más cuando, como en el caso de una Zona Monetaria, existen
aspectos de “sesión de soberanía” que pueden despertar resistencias para avanzar en
los distintos componentes de la propuesta.
5. Como un aspecto más particular que los anteriores, y al que se hizo más arriba una
breve referencia, en el camino a seguir para poder instaurar una Cámara Central de
Compensación de Pagos del Sistema Unitario de Compensación Regional, la experiencia
que se vaya acumulando en el Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML) entre
Argentina y Brasil puede ser muy útil, dado que el funcionamiento de ese sistema servirá
para evaluar las ventajas de su implementación como instrumento para incentivar el
comercio intrazonal, fomentar las exportaciones de las empresas medianas y pequeñas,
disminuir la utilización de divisas en los intercambios interregionales, reducir los costos
administrativos y financieros que implican los trámites para la obtención de divisas y
contribuir a la integración de los mercados de ambos países. La utilización de monedas
locales, si el SUCRE incorpora para alguna etapa cercana esa modalidad de
compensación, abriría además la posibilidad a Cuba de participar en el Sistema, a
diferencia de lo que ocurriría mientras funcionara una Cámara de Compensación que
tenga como moneda al dólar estadounidense; derivado de las sanciones impuestas por
el bloqueo económico, comercial y financiero que desde hace casi 50 años mantiene el
gobierno de Estados Unidos contra esa nación.
En una etapa posterior, y una vez evaluado el comportamiento y resultado del sistema
de pagos en monedas locales, así como los obstáculos que pudieran haberse
presentado, se impulsaría la creación de condiciones para conformar la Cámara Central
de Compensación de Pagos en el área, para lo cual sería útil tener como referente tanto
los 20 años de logros como los problemas que en 1993 llevaron al cierre de la Cámara de
Compensación Centroamericana. Para esta segunda fase, se deberían haber previsto
todas las condiciones para un adecuado funcionamiento de la Cámara de
Compensación del Sistema Unitario, la cual funcionaría sustentada en una Unidad de
Cuenta Común –el Sucre- conformada en una canasta donde se ponderarían las
respectivas monedas locales. Teniendo presente las experiencias que al respecto se han
desarrollado en la región, la periodicidad de las liquidaciones de los saldos a la Cámara
podría ser anual, y sería muy conveniente que el funcionamiento de la Cámara incluyera
modalidades de financiamiento (probablemente como parte de las funciones del Fondo
Mixto de Estabilización y Desarrollo) y otros mecanismos que permitieran enfrentar
situaciones de saldos deudores recurrentes por parte algunos de los países miembros.
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
23
6. A la par de la puesta en marcha de los componentes más directos de la propuesta de
creación del SUCRE, resulta necesario implementar un conjunto de políticas y acciones
que permitan incrementar sustancialmente el comercio entre los países miembros, por lo
que tiene especial pertinencia la conformación del Comité Técnico encargado del tema
“Comercio Intrarregional Existente y Proyectado” y cuya tarea consiste en recomendar
políticas que permitan incentivar el comercio intrazonal, con especial atención en el
redireccionamiento del comercio entre los países que integran el Sistema. Si se considera
el actual volumen de ese comercio, que en algunos casos corresponde a fracciones
notoriamente pequeñas del comercio total de los países, dicho incremento es de la
mayor importancia y requiere de acciones específicas destinadas a ese fin. Como
elementos a favor de dicho objetivo cabe mencionar, por una parte, que en algunos de
los países del SUCRE – y de un eventual SUCRE que incorpore a más participantes – ya se
ha venido dando un dinamismo del comercio con la región mayor al que se da con el
resto del mundo, por lo que en alguna medida se trata de acentuar una tendencia ya
existente y, por otra parte, que la propia situación de crisis mundial que hoy prevalece (y
el deterioro del comercio internacional que dicha crisis ya está incluyendo) bien puede
constituirse en un acicate para redireccionar los flujos comerciales hacia el interior de los
países miembros del SUCRE.
7. Los distintos elementos que constituyen directamente el SUCRE, y en particular
aquellos referidos a la futura creación de una zona monetaria (y con mayor razón si se
pensara para plazos mayores en una Unión Monetaria), obligarían a poner en operación
criterios mínimos de convergencia de las principales variables macroeconómicas de sus
países miembros, que conduzcan al establecimiento de grados de simetría en el
comportamiento de dichas variables. En tal sentido, las experiencias recientes de
intentos de creación de zonas monetarias o, más en general, de propuestas de
articulación de esfuerzos de integración regional, muestran que variables como el tipo
de cambio, la tasa de inflación, la tasa de interés, el nivel de déficit público y los montos
de deuda pública, entre otras, deben ser tomadas en cuenta para el establecimiento de
metas y políticas macroeconómicas coordinadas, que permiten encauzar las
correspondientes propuestas integracionistas. La creación de mecanismos de
supervisión, seguimiento y evaluación del grado de cumplimiento de los compromisos
contraídos en esa dirección por cada uno de los países, es sin duda otra de las tareas a
considerar si se quiere hacer avanzar en la dirección deseable a la propuesta ALBAEcuador.
Por lo que se refiere a los tipos de cambio, es evidente que ellos forman parte obligada
de las variables que deberían estar sujetas a criterios de convergencia. En tal sentido, la
experiencia de la integración europea muestra los problemas y retrocesos que a lo largo
de los años se dieron en el funcionamiento de la zona monetaria, a consecuencia del
desalineamiento de las distintas monedas respecto a las bandas de fluctuación fijadas
por la autoridad central. En términos generales, alcanzar grados de estabilidad relativa
de los tipos de cambio es una de las condiciones básicas en materia de convergencia
monetaria, ya que las fluctuaciones de las tasas de cambio nominal afectan
sensiblemente el flujo de financiamiento externo estable y de largo plazo, así como los
ingresos esperados en monedas nacionales provenientes de las exportaciones. Además,
los cambios en los precios relativos por modificaciones en la tasa de cambio tienden a
desestimular la formación o consolidación de mercados integrados. Así también, uno de
los obstáculos a vencer consiste en superar la práctica que históricamente ha existido en
la mayor parte de los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe, de recurrir a
la tasa de cambio para utilizarla como “la variable ajuste” ante desequilibrios en su
sector externo, generados muchas veces por las cambiantes condiciones del escenario
Secretaría Permanente
24
financiero internacional que provocan contingencias que pueden arrastrar a las
economías a un escenario de incertidumbre o caos.
Por lo que
respecta a la tasa de inflación, la diferencia entre países en el
comportamiento de los precios constituye otro de los obstáculos relevantes para la
conformación de una zona monetaria y tiende incluso a afectar seriamente a los
sistemas de compensación de pagos en monedas locales. Las fluctuaciones de los
precios, tanto entre diferentes sectores productivos dentro de un país, como entre
distintos países, afectan a los diversos componentes del conjunto de la actividad
económica así como a las relaciones de intercambio intrarregional. La volatilidad de
precios, y la consecuente generación de un escenario de incertidumbre, tienen efectos
directos en los proyectos de inversión porque el manejo de las expectativas y la previsión
de los riesgos son aspectos centrales a tomar en cuenta por los sectores productivos, los
que ven afectado su horizonte de inversión debido al comportamiento errático de la
variable inflacionaria. Por ello, entre otros motivos, el establecimiento de acuerdos
específicos con metas anuales de inflación es uno de los criterios de convergencia de
variables macroeconómicas que, simultáneamente a la puesta en marcha del SUCRE,
debe ser considerado por las autoridades responsables.
Otra variable que debe estar presente como parte de los criterios de convergencia
macroeconómica, es la tasa de interés. El desfase permanente que suele existir de las
tasas de interés locales con las tasas de interés internacionales, así como el fuerte
diferencial en las tasas de interés entre las distintas economías que forman parte de un
mismo esfuerzo integrador, son elementos que juegan en contra de la consolidación de
espacios financieros comunes. Esta variable, que indica el precio del dinero en el
mercado financiero, es un componente central que incide en la elevación de precios
dada la creciente correlación que suele existir entre tasas de interés y tasas
inflacionarias. Una de las acciones principales de los respectivos bancos centrales, por
tanto, consiste en definir una tasa de interés real que, tomando en consideración los
aspectos globales tanto del escenario económico nacional como internacional, propicie
condiciones para un entorno económico que privilegie la producción, evite el
incremento de costos relativos, disminuya los riesgos de inversión y vigile y regule el
cumplimiento de las disposiciones por él emitidas. En el caso de la implantación del
SUCRE, no cabe duda que el correcto manejo de la tasa de interés, la tasa de inflación y
la paridad cambiaria, acompañadas de una adecuada política fiscal y manejo del
gasto público que evite niveles de endeudamiento inmanejables, son elementos que
constituyen parte del marco institucional requerido para avanzar hacia el
establecimiento de una zona monetaria y eventualmente, si así se decidiera y si las
condiciones económicas y políticas lo permitieran, dar el paso hacia una moneda
regional común. Ello se constituiría, desde el ALBA más Ecuador, en un proyecto de
alcances realmente históricos hacia la necesaria y siempre postergada consolidación de
la integración latinoamericana y caribeña.
V.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
La decisión tomada en noviembre de 2008 por los países del ALBA más Ecuador de crear
el Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE), se ubica en la parte inicial de
este documento en el contexto más inmediato de crisis mundial, y también en un marco
temporal más amplio: como una importante iniciativa estratégica regional de respuesta
ante la inestabilidad e incertidumbre que desde hace años caracterizan al
funcionamiento del sistema monetario y financiero internacional. Así, el SUCRE se visualiza
como expresión de los esfuerzos que vienen desarrollando varios de sus países impulsores,
El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance
SP/Di No. 1-09
25
para redefinir tanto su funcionamiento económico interno como sus patrones previos de
inserción internacional y de integración regional.
De acuerdo a los términos en que se acordó la creación del Sistema Unitario, y a la
distribución de las tareas asignadas a los Comités Técnicos encargados de precisar sus
características, en el documento se identifican los siguientes componentes principales de
la propuesta global del SUCRE: una Unidad de Cuenta Común; una Cámara Central de
Compensación de Pagos; un Fondo Mixto de Estabilización y Desarrollo y un Consejo
Monetario Regional. A ellos se agregan otros dos elementos que también son objeto de
revisión y propuestas por parte de Comités Técnicos: el comercio intrarregional y los
aspectos legales relacionados con la implementación del Sistema Unitario.
Considerando que la decisión de crear el SUCRE tiene tras de sí una amplia gama de
experiencias previas semejantes, desarrolladas tanto en América Latina y el Caribe como
en Europa, en la segunda parte del documento se revisan algunas de ellas.
En lo que respecta a América Latina y el Caribe, se examinan los principales rasgos de los
mecanismos de compensación de pagos en la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), la Cámara de Compensación Centroamericana y el Sistema de
Pagos en Monedas Locales entre Argentina y Brasil (SML), por ser experiencias que en
distintos momentos, diversas circunstancias y con variados resultados, se pusieron en
marcha en América Latina y el Caribe con el propósito de reducir la utilización de divisas
en el intercambio intrarregional, contribuir a la promoción del comercio recíproco y
apoyar los diferentes esquemas regionales y subregionales de integración. Además se
aborda el caso de la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO), cuya
Unión Monetaria es sin duda un referente obligado al momento de definir los propósitos,
contenidos y alcances que pudiera llegar a tener el SUCRE.
En lo que respecta a Europa una primera experiencia que se revisa en este trabajo es la
Unión Europea de Pagos, que con notorio éxito estuvo vigente de 1950 a 1958, y que
funcionaba sobre la base de compensaciones periódicas, por parte de los Bancos
Centrales de los países miembros, de los saldos comerciales generados entre dichas
naciones. Un segundo referente europeo relevante para los fines del SUCRE, al que
también se pasa revista, fue el que se generó desde 1969 y en la mayor parte de los años
setenta del siglo pasado, con los primeros intentos por avanzar hacia la Unión Monetaria.
La tercera experiencia europea que se estudia, es el Sistema Monetario Europeo (SME), el
cual se creó en diciembre de 1978 y mantuvo su vigencia hasta que en 1989 fue
reemplazado en el marco del avance hacia la integración monetaria de la Unión
Europea.
Dados los objetivos que se pretenden con el SUCRE, y teniendo presente las experiencias
antes mencionadas, en el tercer apartado de este texto se enuncian algunas
recomendaciones referidas a las condiciones - generales y particulares - que serían
necesarias para garantizar la viabilidad del SUCRE. Estas pudieran resumirse en las
siguientes:
• la necesidad de asimilar en profundidad las distintas experiencias de
cooperación monetaria-financiera en Latinoamérica y el Caribe y en Europa que
han estado presentes en las últimas décadas;
• la puesta en marcha del SUCRE, e incluso el proceso mismo de definición de sus
instrumentos y modalidades de funcionamiento, debería ser producto de la más
amplia difusión y discusión posibles en las sociedades involucradas;
Secretaría Permanente
26
•
•
resulta imprescindible mantener la voluntad política para impulsar el SUCRE; lo
cual también guarda relación con los requisitos de carácter económico y técnico
que deben atenderse para dicho impulso; y
debe realizarse una adecuada identificación de las etapas de aplicación del
SUCRE, en función de los variados grados de complejidad y dificultad existentes
para echar a andar los diferentes componentes constitutivos de esta importante
y necesaria propuesta.
En el documento también se identifican dos conjuntos de condiciones que, si bien no
pertenecen a dichos elementos, son de cumplimiento obligado para la viabilidad del
Sistema Unitario:
i)
ii)
la necesidad de ampliar sustancialmente el comercio entre los países
miembros del SUCRE; y
la definición y establecimiento de criterios mínimos de convergencia de las
principales variables económicas de los países participantes.
Como se puede desprender de la breve enumeración desarrollada, los retos que
enfrentan la formulación y futuro funcionamiento de los distintos componentes de la
propuesta de creación del SUCRE son complejos. Esos retos, desde luego que no se
limitan sólo a un adecuado manejo técnico de dichos componentes y ni siquiera al logro
de las condiciones de comportamiento económico requeridas para que el Sistema
avance, sino que incluyen una fuerte vocación gubernamental y social por la
integración regional –tal y como se rescata en los principios rectores del ALBA- como
alternativa ante los rumbos hoy notoriamente cuestionados por los que ha transitado la
inserción internacional de la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños durante
las últimas décadas.