LA AIF EN ACCIÓN: VIET NAM Bases para un crecimiento sostenido V iet Nam es una de las economías en desarrollo con mejor desempeño en todo el mundo. En la actualidad, atraviesa una transformación en gran escala por la que está dejando de ser una economía planificada y centrada en sí misma para convertirse en otra globalizada y con base en el mercado. Cuenta con el potencial necesario para convertirse en un caso exitoso en lo que respecta al desarrollo. Indicadores 1993 2005 INB per cápita (método Atlas, en dólares estadounidenses) 170 620 Inflación (IPC, tasa anual, porcentaje) 8,4 8,4 Deuda externa (porcentaje del INB) 191 33 Incidencia de la pobreza (porcentaje de la población cuyo consumo se sitúa por debajo del nivel de las necesidades básicas) 58 20 (2004) Tasa de matrícula en la escuela primaria (porcentaje del grupo de edad correspondiente) 77 (1990) 94 (2004) Mortalidad infantil (menores de cinco años, por 1.000) 53 (1990) 23 (2004) Mortalidad materna (por cada 100.000 nacidos vivos) 200 80 Población (en millones) 70,3 83 2 1 Tasa de crecimiento de la población (porcentaje anual) Fuentes: Oficina general de estadísticas de Viet Nam y Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo del Banco Mundial. El ingreso real ha aumentado un 7,3% anual durante los últimos 10 años. Cuando en 1993 el Banco Mundial reinició sus operaciones con Viet Nam, el ingreso per cápita era de US$170. En la actualidad, asciende a US$620 y para el año 2010 podría llegar a los US$1.000. La tasa de pobreza se redujo del 58% en 1993 a menos del 20% en 2004. Viet Nam está en condiciones de alcanzar la mayor parte de los objetivos de desarrollo del milenio. Viet Nam recibe gran cantidad de recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), pero no depende de la ayuda internacional. En vista del enorme volumen de recursos que moviliza el Banco Mundial y, en particular, de su reconocida capacidad técnica, éste se ocupa de coordinar la asistencia que Viet Nam obtiene del extranjero. Esto ha dado como resultado un diálogo muy fructífero sobre las reformas de políticas que sustentan la transición del país hacia una economía de mercado. LOGROS DEL PAÍS Los logros de Viet Nam en materia de desarrollo han sido notables. Hacia mediados de la década de 1980, este país arrasado por la guerra enfrentaba el hambre y su economía dirigida era deficiente. En 1986, el gobierno inició un proceso de renovación (Doi Moi), a pesar del colapso de la Unión Soviética (su principal mercado y fuente crucial de asistencia extranjera) y de la crisis fiscal interna y la hiperinflación. Durante el Doi Moi se experimentó con diversos mecanismos de mercado a la vez que se procuraba preservar la inclusión social. La redistribución equitativa de las tierras agrícolas, unida a una mayor libertad en el comercio de los productos agropecuarios y mejores servicios de apoyo al sector agrícola en el nivel local dieron como resultado un auge en las exportaciones de ese sector y una drástica reducción de la pobreza rural. La inversión extranjera aumentó a medida que se liberaba la actividad comercial y se daba rienda suelta al espíritu empresario del país. Los residentes de las ciudades se desplazaron hacia empleos remunerados, lo que contribuyó a reducir aún más el número de pobres en las zonas rurales. La economía de Viet Nam se expandió con rapidez. Logró evitar tanto el colapso económico que experimentaron otras economías en transición durante los primeros años de la década de 1990 como la crisis que padecieron varios países del sudeste asiático a fines de esa década. En los últimos dos años, el crecimiento económico ha superado el 8% y para el 2010 Viet Nam aspira a integrar la categoría de país de ingreso mediano. El rápido crecimiento económico fue acompañado de una reorganización institucional. En vista de que su estrategia de desarrollo estaba dando resultados, el gobierno decidió profundizar las reformas económicas. La aprobación de una nueva ley del presupuesto estatal ha generado un gran avance en la gestión de las finanzas públicas, plasmado en una mayor transparencia y difusión y en un foro para las consultas públicas. Se establecieron los marcos legales y regulatorios de los sectores de energía, agua y silvicultura, así como para las inversiones y la actividad empresarial. Estas mejoras institucionales conforman una base sólida para un desempeño económico positivo y sostenido. Además, Viet Nam registró importantes progresos en la venta de bienes estatales y la adopción de un programa ambicioso para la reforma del sector financiero. La incorporación en la Organización Mundial del Comercio (OMC), que tendrá lugar en enero de 2007, abrirá la competencia para los establecimientos agrícolas y las empresas del país y generará la modernización de su sistema jurídico. El sector privado ha surgido como impulsor del crecimiento. Al igual que en China, la transición hacia una economía de mercado competitiva está bastante avanzada e impulsa el crecimiento de Viet Nam y aumenta su capacidad de adaptación. Las empresas privadas, cuyas actividades no eran significativas en 1993, en la actualidad son responsables de más de la mitad de las inversiones que se realizan anualmente. En los últimos años, las empresas estatales han tenido un desempeño razonablemente bueno a pesar de la mayor competencia interna y externa y de otras medidas destinadas a aumentar la eficiencia. Las tres cuartas partes de dichas empresas obtienen ganancias, con tasas de rentabilidad del capital de entre 7% y 8% anual. Aunque se circunscribieron a ciertos sectores, las privatizaciones han sido numerosas: en los últimos cinco años, la cantidad de empresas estatales disminuyó a la mitad, hasta llegar a 3.000. Esto generó espacio para la expansión de las empresas privadas. A medida que el sector privado se expande con rapidez, tanto las empresas que reciben inversiones nacionales como las que se benefician de inversión extranjera, han establecido sólidos lazos con los mercados internacionales. En la actualidad, las empresas privadas aportan el 65% de los productos manufacturados y más del 70% de las exportaciones no petroleras. Viet Nam se está convirtiendo cada vez más en una parte integral de las cadenas internacionales de producción y distribución. CONTRIBUCIONES DE LA AIF La Asociación Internacional de Fomento (AIF), el fondo del Banco Mundial para los países de ingreso bajo, ha ayudado a Viet Nam a luchar contra la pobreza, entre otras cosas, mediante el financiamiento de programas para los sectores de agricultura, infraestructura, salud y educación. El país ha recibido más de US$6.000 millones en créditos sin interés y donaciones de la AIF, la segunda fuente de asistencia para Viet Nam después del Japón. Sin embargo, el país no depende de la ayuda externa. La asistencia extranjera representa tan sólo alrededor del 15% del gasto público total. Esto obliga a los donantes a mejorar su labor y centrar sus esfuerzos en los diálogos sobre políticas, los estudios y las inversiones en esferas clave para el desarrollo. Desde 1993, la colaboración del Banco con Viet Nam ha contribuido a lograr resultados notables. Apoyo a las reformas de las políticas: El diálogo sobre políticas es seguramente la modalidad de contribución de los donantes que provoca mayor impacto, puesto que sustenta las reformas que están transformando el sistema económico en su totalidad. Parte de la labor en esta área ha influido de modo directo en los programas y políticas del gobierno. Por ejemplo, la investigación que realizó el Banco Mundial para el Programa nacional contra la pobreza generó mayor participación de la comunidad en las etapas de planificación y ejecución de proyectos de infraestructura locales tales como clínicas y caminos. En la actualidad, ya se han otorgado cinco créditos de apoyo a la lucha contra la pobreza (CALP), que contaron con la participación activa de 19 donantes1 y el cofinanciamiento de 11 de ellos. Estos créditos han respaldado reformas principalmente en seis esferas: integración comercial, reforma financiera y de empresas estatales, infraestructura, sector social (salud, educación, protección social), gestión de los recursos naturales y buen gobierno. Se estableció un cronograma cuidadoso de las actividades en cada esfera para que no hubiera desfases con respecto a la capacidad de ejecución y se pudieran aprovechar las sinergias entre los diversos sectores. A continuación se exponen algunos de los beneficios que generaron las reformas respaldadas por créditos de la AIF: • Medidas para transformar el Banco Estatal de Viet Nam en un banco central moderno; • Criterios de calidad escolar que han mejorado la enseñanza; • Certificados de usuarios de la tierra en los que constan tanto los nombres de los esposos como de las esposas, lo que permite a las mujeres utilizar esos certificados como garantía para la obtención de créditos bancarios; • Plan presupuestario estatal difundido públicamente por primera vez en 2005; • Ley sobre empresas (del año 2000) que duplicó el número total de empresas registradas y uniformó las reglas del juego para las empresas nacionales, extranjeras, estatales y privadas. 1. Los 19 donantes son: Alemania, Australia, el Banco Asiático de Desarrollo, Bélgica, Canadá, la Comunidad Europea, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Japón, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Reino Unido, Suecia y Suiza. Fortalecimiento de la capacidad local: Según la última de las encuestas que realizó el Banco entre sus clientes, las contribuciones más importantes de la AIF son los conocimientos y la experiencia técnica. A este respecto, el enfoque ha consistido en fortalecer la capacidad gubernamental para llevar a cabo sus propias investigaciones orientadas a sus propios fines. Por ejemplo, si bien el Banco llevó adelante la primera evaluación de la pobreza en Viet Nam, la segunda fue realizada en colaboración con el gobierno. Actualmente, el gobierno realiza su propia evaluación, con la guía del Banco. En la esfera de la educación, el Banco ha ayudado a desarrollar la capacidad con respecto a la fijación de criterios mínimos para la educación primaria (por ejemplo, en lo referente a la preparación de los maestros), la calidad de los libros de texto y lo idoneidad de los maestros de primaria. Estos niveles de calidad están vinculados con las asignaciones del presupuesto nacional. Mediante una serie de proyectos de educación de la AIF, el gobierno está llevando estas innovaciones a otras zonas geográficas y a niveles más altos del sistema educativo. Varios créditos de inversión tienen como objetivo reorganizar los procesos relacionados con las empresas a fin de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar la transparencia. Se destinan a los organismos más vulnerables a la corrupción, incluidas las aduanas, y la administración de tierras e impuestos. Coordinación y promoción del apoyo de otros donantes: Viet Nam recibe casi US$3.000 millones anuales de más de 30 donantes bilaterales y multilaterales. El Banco Mundial actúa como coordinador y, a menudo, como agente catalizador de la ayuda extranjera destinada a Viet Nam, no sólo por los fondos que moviliza, sino también por su reconocida capacidad técnica. El Banco preside las reuniones del grupo consultivo con el gobierno, dirige los procesos relativos a los CALP y, en forma creciente, promueve los créditos y las iniciativas de donantes múltiples. Entre éstas se incluyen la modernización de la gestión de las finanzas públicas, la iniciativa Educación para Todos y el acuerdo de colaboración en materia de silvicultura. Todos estos son buenos ejemplos del apoyo de múltiples donantes a programas gubernamentales2. En la actualidad, se considera a Viet Nam como un modelo de armonización de la asistencia. Establecimiento de sistemas para un cambio duradero “Nuestra labor con el Gobierno de Viet Nam se ha centrado en cuestiones sistémicas relacionadas con la educación”, sostiene Klaus Rohland, director del Banco Mundial a cargo de las operaciones en Viet Nam. “En un principio, construimos escuelas. Y seguimos haciéndolo, puesto que el país necesita más escuelas de las que tiene. Pero también nos hemos centrado en cuestiones como la capacitación docente. Hemos trabajado junto con el Ministerio de Educación y hemos observado un cambio de actitud. En lugar de ser un simple proveedor de educación, el Ministerio ahora elabora políticas educativas y hace hincapié en la calidad, un ámbito al que podemos aportar nuestra experiencia internacional. Lo mismo sucede en el sector de la salud o de vialidad. No sólo construimos caminos, sino que establecemos sistemas para su mantenimiento. Estas cuestiones sistémicas conforman el centro de nuestra labor en Viet Nam hoy en día, y lo seguirán siendo durante los próximos cinco años, hasta que el país finalice su transición hacia una economía de mercado”. 2. Los donantes que participan en la gestión de las finanzas públicas son Canadá, Dinamarca, Suecia, Suiza, Noruega, los Países Bajos, la Comunidad Europea y el Reino Unido. Las iniciativas del sector de educación involucran a Bélgica, Canadá, Nueva Zelandia, la Comunidad Europea y el Reino Unido. La silvicultura recibe el apoyo de Finlandia, los Países Bajos, la Comunidad Europea y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). Modelos de prácticas recomendadas: Los créditos de inversión y la asistencia técnica (por ejemplo, referida a la ordenación de cuencas hidrográficas o a la infraestructura) han generado efectos de demostración y han influido en los enfoques del gobierno relativos a las políticas y las cuestiones técnicas. Los conocimientos técnicos con que cuenta la AIF para fijar etapas, determinar el orden de secuencia de las actividades y trabajar en diversos sectores han reforzado la eficacia de la ayuda para el desarrollo. Por ejemplo, en el contexto más amplio del desarrollo de infraestructura en el nivel nacional y provincial, el gobierno se ha abocado a proyectos impulsados por las comunidades locales, que no se administran desde Hanoi. Los proyectos del sector de energía han abierto la puerta a la participación de empresas privadas en el ámbito de la infraestructura. Un crédito otorgado en apoyo de escuelas situadas en zonas pobres dio como resultado el establecimiento de criterios de calidad escolar a nivel nacional y la realización de auditorías periódicas en las escuelas en relación con dichos criterios. El impacto de la AIF se hace sentir en diversos sectores. Transporte. Hacia 2004, el 83% de los vietnamitas vivían a una distancia máxima de 2 kilómetros de un camino transitable todo el año, en comparación con el 30% en 1993 y el 76% en 2002. La AIF financió la reparación de 1.000 kilómetros de la Carretera Uno, la principal ruta de transporte del país. En la actualidad se están reparando otros 900 kilómetros. La AIF también ayudó a construir más de 7.000 kilómetros de caminos provinciales y rurales. Como resultado, entre seis y ocho millones de personas tienen mejor acceso al sistema de transporte, lo cual les permite llegar con más rapidez a mercados, escuelas, centros de salud u hospitales. Electricidad. Como resultado del programa gubernamental de electrificación rural, más del 90% de los hogares rurales ahora cuenta con electricidad. Hace 10 años, esa proporción apenas superaba el 50%. La AIF ayudó a diseñar este esfuerzo y a ejecutarlo mediante varios proyectos. Uno de ellos brindó electricidad a unos 2,7 millones de personas en zonas rurales pobres. Esto ya ha transformado cientos de comunidades rurales y ha permitido que surgieran pequeñas empresas y se mejoraran los servicios que brindan las escuelas y los centros de salud. Un segundo proyecto ampliará el acceso al servicio eléctrico a millones de personas más. Educación. La escolarización ha aumentado en forma notable: la tasa neta de matrícula en la escuela primaria ascendió del 86% en 1993 al 94% en 2004. Para la quinta parte más pobre de la población, el incremento fue del 71% al 91%, y para las comunidades de minorías étnicas vulnerables, del 62% al 88%. La AIF ha entregado más de 80 millones de libros de texto de gramática y matemática a escuelas primarias de todo el país, ha construido unas 12.000 aulas y mejorado la capacitación docente. Salud. La AIF ha generado mejoras en la calidad de los servicios de salud y los programas nacionales contra el paludismo, la tuberculosis y las infecciones respiratorias agudas. Las contribuciones de la AIF han financiado la provisión de medicamentos esenciales a los centros de atención de salud, y la construcción y el mejoramiento de 15 centros de salud y planificación familiar, 137 quirófanos y salas de atención obstétrica en hospitales distritales y más de 2.500 centros de salud comunitarios. Además, han permitido capacitar a 22.000 trabajadores sanitarios en más de 2.800 comunidades de las 18 provincias más pobres. La mortalidad infantil descendió de 30 por cada 1.000 de los nacidos vivos en 1997 a 18 por cada 1.000 en 2002. También descendió la mortalidad de los niños menores de cinco años. Agricultura y crecimiento rural. Unos 250.000 hogares se han beneficiado con los proyectos de financiamiento rural respaldados por la AIF, que han permitido otorgar casi 850.000 préstamos en las áreas rurales de Viet Nam para expandir la producción agrícola y aumentar el empleo en actividades no agrícolas. Esto contribuyó a la creación de más de 200.000 empleos rurales. El financiamiento otorgado por la AIF al sector rural también permitió aumentar la intensidad de los cultivos y el control de inundaciones mediante mejoras en 44 mecanismos de riego y drenaje en la región del delta del Mekong. Los esfuerzos de la AIF en pos de la diversificación agrícola han permitido destinar más de 23.000 hectáreas a minifundios productores de caucho. Pobreza urbana. Gracias a la asistencia de la AIF, 2,7 millones de personas en tres ciudades, incluida Hanoi, se beneficiaron con nuevos o mejores servicios de abastecimiento de agua. Ya están en marcha proyectos destinados a mejorar los medios de subsistencia de casi tres millones de habitantes urbanos, muchos de ellos pobres, mediante el acceso a servicios de infraestructura básicos, el control de inundaciones y la recolección y tratamiento del agua de desecho y los residuos sólidos. Un círculo virtuoso Los servicios de infraestructura están demostrando ser económicamente accesibles y sostenibles. La ampliación de los servicios se coordinó con las reformas presupuestarias y financieras. El ritmo acelerado del crecimiento y la diversificación económica han aumentado por su parte la demanda de servicios y a la vez han permitido a los prestadores de dichos servicios incrementar el volumen y alcance de sus operaciones y bajar sus costos. DESAFÍOS FUTUROS Los próximos cinco años serán de importancia crucial. Hacia finales de dicho período, se habrá completado la transición hacia una economía de mercado y Viet Nam habrá sentado las bases institucionales para convertirse en un país de ingreso mediano. Las decisiones políticas que se tomen a lo largo de los próximos cinco años determinarán si esas bases institucionales son lo suficientemente sólidas para que el crecimiento siga siendo sostenible e inclusivo. Por este motivo, es de importancia fundamental que los donantes mantengan un nivel elevado de asistencia para respaldar el avance del país hacia la categoría de país de ingreso mediano. A medida que la economía de Viet Nam se vuelve más compleja, surgen nuevos desafíos. Por ejemplo, para la movilización de recursos para inversión se requiere un mercado de capitales muy dinámico. También es de crucial importancia que existan marcos más sólidos para la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura y más oportunidades económicas para el surgimiento de empresas privadas. En el sector de la salud, el desafío consistirá en lograr combinar la eficiencia con un adecuado acceso para los pobres. El crecimiento acelerado está ejerciendo mayor presión sobre los recursos naturales y la sostenibilidad del medio ambiente, por lo que urge hallar instrumentos para la planificación integrada de la utilización de la tierra, la gestión de las cuencas hidrográficas y el control eficaz de la contaminación. Una economía más compleja requiere mejores mecanismos para que los ciudadanos expresen su opinión sobre la calidad de las políticas públicas, y eso implica mayor transparencia y rendición de cuentas. Por ejemplo: • Las reformas de las entidades bancarias y empresas estatales deberá centrarse en la competencia y fijar criterios de prácticas óptimas en lo que respecta a la transpa- rencia y la buena gestión. Esto ha cobrado mayor importancia dada la incorporación de Viet Nam en la OMC. • La urbanización y la conversión de la tierra en gran escala, sumadas a un sistema jurídico aún endeble, incrementarán las oportunidades para que se cometan actos de corrupción. El hecho de que el crecimiento económico perdure dependerá en buena parte de la habilidad del gobierno para abordar estas cuestiones a lo largo de los próximos cinco años. Estas prioridades hacen necesario un mayor apoyo de la AIF En el corto y mediano plazo, reviste prioridad el apoyo a las buenas opciones en materia de políticas, en particular las relacionadas con el buen gobierno, y el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales. Pero el costo de ejecutar esas políticas será alto. La recapitalización de los bancos comerciales estatales y la privatización y reforma de grandes empresas estatales generarán despidos y harán necesario contar con una red de protección social eficaz. Financiar el desarrollo de la infraestructura constituye otra prioridad onerosa. Es necesario incrementar rápidamente la inversión en transporte, energía, agua y saneamiento a fin de evitar cuellos de botella en el desarrollo y alcanzar los principales objetivos de desarrollo del milenio. Los ingresos tributarios por sí solos no serán suficientes, y un endeudamiento en gran escala con los mercados internacionales podría aumentar el peso de la deuda pública más allá de lo prudente. Hasta que la infraestructura en Viet Nam se ponga a la altura de la de sus vecinos y competidores, la asistencia en condiciones concesionarias debe ocupar un lugar importante. De cara al futuro En la actualidad, más del 90% de los hogares rurales de Viet Nam tienen electricidad. El primer proyecto de energía rural de Viet Nam, que cuenta con financiamiento parcial de la AIF, ha llevado los beneficios del servicio eléctrico a unos 2,7 millones de personas de las zonas más pobres del país. Ahora la gente puede ganar más dinero, estudiar durante más tiempo y recibir asistencia médica de mejor calidad. Una niña contó cómo antes debía pasar cuatro horas al día moliendo arroz para su familia y maíz para los cerdos. Con una máquina eléctrica, afirma que puede “hacer el trabajo en una hora”. La AIF está colaborando con el gobierno para planificar la siguiente fase de su programa de electrificación rural. Tres proyectos respaldados por la AIF, que se extenderán hasta el año 2010, ayudarán a mejorar la distribución y ampliar la cobertura del servicio eléctrico hasta los hogares más remotos y aislados. Cómo preservar el crecimiento inclusivo Aún se necesitan recursos para lograr que el crecimiento siga siendo inclusivo. Durante gran parte del período posterior al Doi Moi, reducir la pobreza se consideraba una cuestión principalmente económica. En la actualidad, la pobreza se concentra cada vez más en grupos de minorías étnicas. Se necesitan transferencias continuadas de fondos para garantizar que los niveles de vida de esos grupos no queden aún más rezagados con respecto a los de la mayoría. Los recursos de la AIF podrían usarse, por ejemplo, para reforzar el Programa nacional contra la pobreza y el Plan nacional de mejoramiento urbano (de barrios de tugurios). Viet Nam también está intentando diseñar programas universales de seguro social y de salud. Para preservar los logros alcanzados en materia de salud y sentar las bases de un sistema sólido de seguro social harán falta considerables recursos financieros durante los próximos cinco a 10 años. Es probable que las necesidades de inversión pública y el costo de las reformas de gran envergadura oscilen entre US$16.000 millones y US$18.000 millones anuales hasta 2010. Según las actuales estimaciones de la participación del gobierno en los costos y las proyecciones realistas acerca de la actuación privada en el sector de infraestructura, se prevé que se necesitarán recursos de la AIF por valor de entre US$900 millones y US$1.100 millones anuales. viceministro de Planeamiento e Inversión de Viet Nam, reconoce el mérito del Banco Mundial por “resolver los problemas a largo plazo de Viet Nam mediante sus estrategias de asistencia al país”, una consideración que se vio también reflejada en las encuestas a los países clientes de 2003 y 2005. En particular, los proyectos complejos que abordaron problemas intersectoriales se consideraron más exitosos en Viet Nam que en muchos otros países. Aprender de la experiencia A pesar de las opiniones positivas, todas las partes interesadas reconocen que el ritmo de la preparación de los proyectos y su ejecución es aún lento. De acuerdo con las evaluaciones del Banco Mundial, Viet Nam es uno de los tres países prestatarios que han logrado los mejores resultados en el período 2000-2004. Será fundamental armonizar los procedimientos de los donantes y hacerlos converger con los del gobierno a fin de acelerar la puesta en marcha y terminación de los proyectos. El impacto de los programas de la AIF en el desarrollo institucional del país es especialmente digno de mención. Cao Viet Sinh, Febrero de 2007, http://www.worldbank.org/ida