Inversión

La política fiscal para promover
la inversión: 4 claves
Juan Alberto Fuentes
Foro LAC sobre Política Tributaria
“Incentivos tributarios e informalidad en tiempos de
consolidación fiscal”
12-13 de julio 2012
Bogotá, Colombia
Contenido: 4 claves
(basado en marco propuesto por Fanelli, 2012)
1. ¿Porqué se justifica recurrir a la política fiscal
(PF) para promover la inversión?
2. ¿Qué instrumentos fiscales deben conformar la
PF para promover la inversión?
3. ¿Cómo inciden los factores sistémicos sobre la
efectividad de la PF para promover inversiones?
4.¿Cuánto espacio fiscal debe asignársele a la PF
para promover inversiones?
Proceso de Políticas
(1)
(2)
¿Porqué se
Justifica
intervenir?
¿Qué instrumentos
debe tener la PF
para promover la
Inversión?
(3)
¿Cómo inciden los
factores
sistémicos?
PF para
promover la
Inversión
Inversión
(4)
¿Cuánto espacio
fiscal asignar a la
PF para la I?
1. ¿Porqué se justifica recurrir a la
política fiscal (PF) para promover la
inversión?
Justificación de la PF para promover la
inversión (1)
1.
Fallas de mercado:
 Externalidades: bienes públicos (R/D, difusión tecnológica),
congestión
 Asimetrías de información: Inversionista innovador no entrega
información a financista porque compromete su fuente de
ingresos futuros
 Economías de escala: Puede justificar “big push”
Es difícil identificar fallas y difícil determinar cuándo eliminación
de una distorsión aumenta bienestar
Justificación de la PF para promover la inversión (2)
2. Heterogeneidad de organizaciones:
 Con trampas de pobreza debe invertirse en capacidades (Sen)
y no solo en inversión física. Las capacidades de la
organización: la rentabilidad depende del proyecto y de quién
lo lleva a cabo
 Agentes productivos, hogares, y empresas son heterogéneas:
PF de promoción de I puede reducir disparidades
• Por lo tanto, el diseño de la PFI debe considerar que la efectividad
de los incentivos no es independiente de las capacidades de la
organización
•
Conclusión: las PFI deben no sólo nivelar el campo de juego sino
también la capacidad de los jugadores para jugar bien el partido
Heterogeneidad de estructuras productivas
AMÉRICA LATINA: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD
(PIB total=100)
Minería
767.4
Electricidad
483.2
Establecimientos financieros
252.1
Transporte
146.1
Industria
114.2
Construcción
77.5
Serv. comunales, sociales y personales
75.8
Comercio
59.5
Agricultura
31
0
200
400
600
Fuente: CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir
800
1000
Justificación de la PF para promover la
inversión (3)
3. Complementariedades: Fallas de coordinación (Rodrik ,2004),
hechas más difíciles por debilidad de infraestructura y refuerza
necesidad de papel catalizador de la PF de promoción de Inversión
4. Bajo coeficiente de inversión: una realidad empírica y no una
consideración teórica
Importancia de la inversión en América Latina
La inversión se está recuperando, pero aun no alcanza los niveles
anteriores a la crisis de la deuda
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA
(En porcentajes del PIB)
25.0
24.0
23,0%
23.0
22.0
21.0
19,4%
20.0
19,6%
18,2%
18,7%
19.0
17,6%
18.0
17.0
16.0
15.0
14.0
13.0
12.0
11.0
Fuente: CEPAL
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
10.0
Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con
más bajas tasas de inversión
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010
(En porcentajes del PIB)
40.0
1990-94
38.0
1995-99
2000-03
2004-07
2008-10
36.0
34.0
32.0
30.0
28.0
26.0
24.0
22.0
20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
Asia Oriental y
Pacífico
Europa y Asia
Central
América Latina y
el Caribe
Oriente Medio y
África
Septentrional
África
Subsahariana
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)
Asia Meridional
2. Instrumentos de la PF para
promover la inversión
Tres tipos de instrumentos básicos
1. Incentivos tributarios
• Es sólo uno de los instrumentos
• Buscan reducir el peso efectivo de la tributación sobre la inversión
• Los países en desarrollo han utilizado preferentemente exenciones
tributarias (gastos tributarios) que abarcan impuestos a los beneficios y a las
transacciones (en otros países se utilizan subsidios o préstamos subsidiados)
• Peligros: distorsiones, poco transparentes, pérdida de ingresos fiscales,
costos administrativos , tendencia a ser permanentes, rent-seeking o
corrupción, aparente resolución de problemas derivados de insuficiente
provisión de bienes públicos y competencia entre países (“guerra de
incentivos”)
2. Subsidios
•Visibles y normalmente sujetos a revisión presupuestaria anual
• Problemas: mayor facilidad para desviarlos y manipular las reglas de
elegibilidad; pueden atraer proyectos más riesgosos e “incentivar”
inversiones que se harían de cualquier forma.
3. Inversión pública
•Visible y normalmente sujeta a revisión presupuestaria anual
Uso de Incentivos tributarios a la Inversión en LA
AMÉRICA LATINA (PAISES SELECCIONADOS): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO DIRIGIDO A
PROMOVER A LA INVERSION, POR OBJETIVO
(En porcentajes del PIB)
Chile
2,2
Ecuador
Incentivar
ahorro/inversión
1,6
Argentina
Fomentar la actividad
en determinadas
áreas geográficas
1,1
Guatemala
0,9
Colombia
Fomentar una
industria o actividad
económica específica
0,8
0
Fuente: Jorratt (2012)
1
2
3
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Inversión pública (en % del PIB)
8.0
18.0
7.0
16.0
6.0
14.0
5.0
12.0
4.0
10.0
8.0
3.0
6.0
2.0
4.0
1.0
2.0
0.0
0.0
Inversión Pública
Fuente: CEPAL
Inversión Privada
Inversión privada (en % del PIB)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
(En porcentajes del PIB)
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
(En porcentajes del PIB)
Países integrados financieramente (Brasil, Chile, Colombia, México, Perú)
7.0
25.0
20.0
5.0
15.0
4.0
3.0
10.0
2.0
5.0
1.0
Inversión pública
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
Inversión privada
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0.0
1980
0.0
Inversión privada (en % del PIB)
Inversión pública (en % del PIB)
6.0
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
(En porcentajes del PIB)
Países exportadores de hidrocarburos (Bolivia (Est. Plur. de), Ecuador,
Venezuela (Rep. Bol. de))
14.0
18.0
Inversión pública (en % del PIB)
14.0
10.0
12.0
8.0
10.0
6.0
8.0
6.0
4.0
4.0
2.0
2.0
Inversión pública
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
Inversión privada
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0.0
1980
0.0
Inversión privada (en % del PIB)
16.0
12.0
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
(En porcentajes del PIB)
Países exportadores de productos agroindustriales de América del Sur
(Argentina, Paraguay y Uruguay)
20.0
7.0
18.0
16.0
5.0
14.0
12.0
4.0
10.0
3.0
8.0
6.0
2.0
4.0
1.0
2.0
Inversión pública
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
Inversión privada
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0.0
1980
0.0
Inversión privada (en % del PIB)
Inversión pública (en % del PIB)
6.0
INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
(En porcentajes del PIB)
Centroamérica y República Dominicana (Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana)
25.0
9.0
20.0
7.0
6.0
15.0
5.0
4.0
10.0
3.0
2.0
5.0
1.0
Inversión pública
Fuente: CEPAL, en base a información oficial.
Inversión privada
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
0.0
1980
0.0
Inversión privada (en % del PIB)
Inversión pública (en % del PIB)
8.0
Efectos de la inversión pública sobre la inversión
privada
• Corto plazo:
– Compensación de caída de demanda privada mediante un aumento de
las compras de bienes y servicios (efecto de gasto público en general)
– Mayor demanda agregada puede evitar caer fuertemente por debajo
de frontera de producción y estimular inversión privada
• Largo plazo:
– Inversión pública productiva puede promover crecimiento económico
• Condicionantes de efecto multiplicador:
– Grado de utilización de la capacidad instalada (corto plazo)
– Evolución de la tasa de interés/política monetaria: ¿crowding-in o
crowding-out?
– Rezagos de implementación
– Productividad de inversión
– Futuros ajustes fiscales para financiar aumento de gasto (deuda)
Algunos resultados empíricos
(Afonso y Talles 2011)
• Hay relación positiva (de causalidad) entre inversión
pública y privada para países OCDE y países en
desarrollo
• Hay relación negativa entre gasto corriente (y en
salarios en particular) y la inversión privada.
• Hay relación negativa entre gasto en seguridad social
y la inversión privada
• Hay relación positiva entre gasto en salud y la
inversión privada
3. Incidencia de los factores
sistémicos sobre la efectividad de
la PF para promover inversiones
Factores sistémicos
(Determinantes de la inversión asociados al suministro de
bienes públicos)
1. Volatilidad o desequilibrios macroeconómicos
2. Clima de inversión
3. Subdesarrollo financiero
1. Volatilidad: continua la incertidumbre y la turbulencia
PAÍSES SELECCIONADOS DE EUROPA
PRIMAS POR CANJE DE RIESGO DE INCUMPLIMIENTO DE CRÉDITO A CINCO AÑOS 2009-2012
(Credit Default Swaps, en puntos base)
Grupo 1
1600
Grupo 2
30000 600
1400
25000 500
1000
20000 400
800
15000 300
600
10000
400
5000
200
0
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
0
2010
Portugal (eje izq.)
2011
Irlanda (eje izq.)
Fuente: Bloomberg.
2012
Grecia (eje der.)
200
100
0
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
1200
2010
Italia
2011
España
Francia
2012
Alemania
Volatilidad macroeconómica
• Desequilibrios macroeconómicos, al aumentar riesgos, pueden:
– Neutralizar o aumentar el costo de la PF de promoción de la inversión
– Castigar inversión privada
• Peligro de que la prioridad del ajuste fiscal reduzca los recursos
disponibles para la PF de promoción de la Inversión
(especialmente inversión pública)
• Política fiscal contracíclica (aumento o disminución transitoria y
discrecional de ingresos o gastos públicos) puede ser
fundamental para promover inversión privada al:
– Mantener PF de promoción de la inversión (especialmente inversión
pública) durante contracción del ciclo
– Contribuir a mantener la demanda agregada para que no aumente el
desempleo y se reduzca excesivamente el uso de la capacidad instalada
(evitando expectativas muy negativas para inversionistas)
– Evitar sobre calentamiento durante auge, incluyendo aumento de inflación
y desequilibrio de cuenta corriente (simetría), que puede interrumpir
crecimiento
Volatilidad macroeconómica
• Política contracíclica puede enfrentar problemas de
inconsistencia temporal (economía política) que incluyen:
– rezagos del poder legislativo para aprobar medidas que
pueden ser urgentes cuando la economía entró en una etapa
contractiva del ciclo;
– potenciales conflictos de objetivos entre la gestión del ciclo
económico y el manejo del ciclo político o electoral durante la
etapa de auge;
– presiones que impidan reducir el gasto, o aumentar los
impuestos, una vez que se ha terminado la etapa contractiva
del ciclo; y
– Dificultades para identificar correctamente el final de la etapa
del ciclo.
Volatilidad macroeconómica
• Una respuesta a inconsistencia temporal: Estabilizadores
automáticos (impuesto sobre la renta efectivo, proyectos de
generación de empleo automáticos)
• Otra posible respuesta: Reglas fiscales (p.ej. Balance fiscal
ajustado cíclicamente), pero ello requiere (Gutiérrez y Revilla
2010):
–
–
–
–
–
–
–
estabilidad macroeconómica,
credibilidad,
capacidades técnicas,
gobiernos subnacionales solventes,
flexibilidad presupuestaria (sin excesivo earmarking)
suficiente espacio fiscal
apoyo político amplio, que permite que la regla sea sostenible
en el mediano y largo plazo (¿pacto fiscal?).
Clima de inversión
• Incluye marco institucional (seguridad de contratos,
estabilidad de regulaciones y de derechos de propiedad,
o seguridad ciudadana):
– si es inadecuado neutraliza o aumenta el costo de PF de
promoción de la Inversión
• Ciertos incentivos, al ser contrarios a la equidad
horizontal o al ser inciertos, pueden promover el
conflicto y castigar la inversión
• Si existen incentivos debieran contar con seguridad
jurídica, no ser muy costosos, tener objetivos simples,
focalizados y cuantificables (gasto tributario), y ser fáciles
de monitorear (James 2010)
• La prevención o gestión de conflictos, especialmente en
casos que involucran la explotación de recursos
naturales:
– es parcialmente un bien público (difícil de internalizar por
parte de empresas)
– también puede ser parte de la PF de promoción de la
inversión
Subdesarrollo financiero
• No obstante el desarrollo reciente de los principales
segmentos de intermediación (bancario, bolsas de
valores y mercados de bonos corporativos), persisten
problemas:
– Créditos de largo plazo para inversión
– Gestión de riesgos, especialmente socio ambientales,
conflicto
– Peligro de “burbujas” en la medida que no exista
regulación financiera adecuada
• En la medida que persistan, se debilita fuerza de
incentivos de PF de promoción de Inversión o
aumenta su costo
Subdesarrollo financiero
Fuente: Manuelito ,S y Jiménez L.F, Los mercados financieros en América Latina y el financiamiento de la inversión:
hechos estilizados y propuestas para una estrategia de desarrollo. Serie Macroeconomía del desarrollo N° 107. CEPAL.
2010.
4. El espacio fiscal
Espacio fiscal
• Recursos disponibles y sostenibilidad de la deuda (restricción
de recursos)
– La PF de promoción de Inversiones compite por recursos y puede reducir el
espacio fiscal
– Espacio fiscal depende de carga tributaria, otros recursos, patrón de gasto y de
endeudamiento: desigual en la región
– Captura de incentivos puede erosionar base tributaria sin objetivos claros ni
monitoreo
• Consistencia y resolución de dilemas
– Entre políticas de ajuste y gastos (inversiones, incentivos –gastos tributarios- y
subsidios)
– Entre la protección social y la inversión en infraestructura
• Organización del sector público: múltiples responsables
– Ministerios de hacienda o de ente de ingresos tributarios: responsables de
implementación de incentivos tributarios
– Entes responsables de favorecer competitividad, política industrial o sujetos a
presiones de grupos de interés (poder legislativo) también tienen incidencia
en formulación: peligros de captura o corrupción
– Ministerios de planificación, de obras públicas o de energía, o gobiernos
subnacionales, pueden ser responsables de implementación y localización de
proyectos de inversión
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEL ESPACIO FISCAL POR GRUPOS
DE PAÍSES, BALANCE PRIMARIO EFECTIVO MENOS BALANCE REQUERIDO,
2000-2011
(En porcentajes del PIB)
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
-6.0
-8.0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Centroamérica y República Dominicana
Integrados financieramente
Exportadores de prod. agroindustriales de A. Sur
2006
2007
2008
2009
Caribe sin Trinidad y Tabago
Exportadores de hidrocarburos
Fuente: CEPAL, Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe, junio de 2012
2010
2011
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAISES SELECCIONADOS): EVOLUCIÓN DEL ESPACIO
FISCAL, BALANCE PRIMARIO EFECTIVO MENOS BALANCE REQUERIDO, 2001-2011
(En porcentajes del PIB)
15,0
10,0
5,0
0,0
-5,0
-10,0
-15,0
2001
2002
Colombia
Fuente: CEPAL
2003
2004
Chile
2005
2006
Jamaica
2007
2008
Guatemala
2009
2010
Perú
2011
Bolivia
Reflexiones finales
• Conviene una visión integral de la política fiscal dirigida a promover
la inversión privada que considere la dualidad estructural, las fallas
en las organizaciones y las variables institucionales
• Los instrumentos de la política fiscal para promover la inversión
privada son varios: incentivos, subsidios, inversión pública
• La evaluación de la incidencia de instrumentos debe tomar en
cuenta la fortaleza o debilidad de ciertos bienes públicos básicos
(p.ej. estabilidad macroeconómica, estado de derecho, seguridad
ciudadana, regulación financiera), claves para determinar las
expectativas de inversión:
– Determinan el posible efecto de diversos instrumentos de la Política
Fiscal de promoción de Inversiones
– Establecen prioridades de gasto público que pueden competir con los
instrumentos de Política Fiscal de promoción de Inversiones
Reflexiones finales
• El diseño de la PF para la promoción de la inversión debería
complementarse con políticas de mejoras en las capacidades de
la organización (públicas y privadas) para gestionar proyectos e
innovar
• El espacio fiscal establece una severa restricción presupuestaria al
uso de los instrumentos de PF de promoción de inversiones en la
mayor parte de países de la región
• Al evaluar los costos y beneficios de cada instrumento conviene
tomar en cuenta factores de economía política, incluyendo el
papel de actores dentro del sector público y el peligro de que
ciertos instrumentos sean capturados por grupos de interés.