CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Bogotá D.C., septiembre veintinueve (29) de dos mil
CONSEJERO POTENTE; DOCTOR DELIO GÓMEZ LEYVA
REF: EXPEDIENTE ACU - 1645
ACTOR : SOCIEDAD F.M.A. STDA. SIA
Impugnación contra la sentencia del 17 de agosto de 2000, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
FALLO
Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto por el accionante y la entidad accionada
contra la sentencia del 17 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento incoada contra
loa Sociedad Operadora de Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios Santa Martha S.A., " SOFRASA
S.A" y el Ministerio de Comercio Exterior; acción interpuesta con el objeto de que se ordene el
cumplimiento del contrato 008- 88 celebrado entre la Zona Franca Industrial y Comercio de Santa Martha
y F.M.A. LTDA. Así mismo, para que se cumpla el acta del 29 de junio de 1994 entre F.M.A. LTDA,
mediante la cual se efectuó una cesión contractual a favor del Ministerio de Comercio Exterior, en donde
se cedió el contrato de arrendamiento No. 008-88 al antes citado Ministerio, quien se obligó a respetar
los términos y obligaciones derivadas del contrato.
También se interpuso la acción. Para el cumplimiento del artículo 11, literal b) del Decreto 2480 de 1993,
que consagró la obligación de asumir como cesionario todas las relaciones contractuales entre los
usuarios industriales y comerciales que venían funcionado en la Zona, y del artículo 8 del Decreto 2131,
así como para que se ordene el cumplimiento de los artículos 2,8 y 10 de la Resolución 1327 de 1994,
relacionados con la obligación de la Zona Franca Industrial y Comercial de Santa Martha S.A. SOFRASA
de promover, dirigir, administrar y operar la Zona, respetando los contratos vigente, aspecto que a juicio
de la accionante SOFRASA esta incumpliendo.
Por último se pretende también el cumplimiento del artículo 2º de la Resolución 1509 de 1994, mediante
la cual se le da orden al usuario operador para que de estricto cumplimientos a las normas que regula la
actividad de las zonas francas, así como las contenidas en la resolución 1327 de1994.
ANTECEDENTES
Manifiesta la entidad accionada que en el año de 1988, firmó un contrato no la entonces Zona Franca
Industrial y Comercio de Santa Martha, por 15 años, los cuales no han terminado a la fecha. El contrato
fue cedido el 30 de junio de 1994, al Ministerio de Comercio Exterior.
Indica que el actual operador de la Zona Franca, SOFRASA S.A., ha venido desde hace unos años
cobrando un arriendo y luego adicionó cuotas de administración, sobre las cuales tenida una discusión,
ya que la actora no considera que sea procedente tal cobro pues significaría una modificación unilateral
el contrato; dichas situación se encuentra el tramites judiciales, en el juzgado 6º del Circuito de Santa
Martha.
Señala la accionante, que sin justificación alguna, en varias oportunidades se ha venido presentando la
situación de retención indebida de mercancías de sus clientes, quienes son los propietarios de las
misma. Además afirma que se ha venido obstaculizando la utilización de los servicios de la zona franca
impidiendo el ingreso y retiro de mercancías y el registro de documentos que tienes que ver con
mercancías en movimiento; adiciónala eso se obstaculiza y se niega toda actividad de F.M.A. LTDA. SIA
en la zona franca, lo cual le ha generado perjuicios y pérdidas de sus clientes.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
EL Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de
tutela, instaurada por la demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Manifiesta el a quo, que mediante providencia de julio 17 de 2000, se advirtió sobre la Improcedencia en
cuanto se refiere a lograr mediante la acción de cumplimiento re resuelva un conflicto de orden
contractual derivado del supuesto incumplimiento del contrato 008-88, en cual luego fue cedido al
Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio que luego lo cedió a SOFRASA S.A..
Señala además que como quiera en la propia Resolución 1327 varias veces señalada el líneas
anteriores, y en le Decreto 2480 de 1993, el cual regula la operación de varias zonas francas, entre
otras, la de Santa Martha, se establece igualmente que el usuario operador, respetará los términos
previstos en los contratos existentes suscritos entre los usuarios industriales y comerciales y el
establecimiento público que antes venía operando la zona y continuará la ejecución de los mismos en los
términos previstos, salvo acuerdo en contrario con usuario industrial o comercial, tal como lo establecen
los artículos 10 numeral tercero y el artículo 15 del Decreto 2480 de 13 de diciembre de 1993 (folios 67 y
68 del expediente), de una parte y de otra, en el artículo 8º, numeral tercero de la Resolución 1327 del 4
de agosto de 1994; es lógico deducir que al usuario industrial o comercial de la zona franca, se le van a
cambiar las reglas de juego en cuanto se refiere a sus obligaciones económicas respecto a nuevas
tarifas o cánones no previstas en el contrato vigente, a lo cual se comprometió el operador usuario,
SOFRASA S.A., a respetar y ejecutar en los mismos términos existentes cuando recibió como cesionario
el contrato respectivo - en este caso el contrato con F.M.A. LTDA. SIA-, es necesario que haya
previamente un acuerdo en tal sentido, o una modificación al contrario si fuera necesario. Este es el
sentido, claro e indudable del artículo 15 del Decreto 2480 de 1993, que obliga a SOFRASA S.A., y de
los artículos precitados de la Resolución 1327 de 1994, de lo contrario es clara una violación o
incumplimiento de la Ley (Decreto 2480 de 1993) y del acto Administrativo especial de otorgamiento a
SOFRASA S.A., como operador de la zona franca de Santa Martha (Resolución 1327 de 1994)". (folios
395 y 396).
Indica el Tribunal, que si bien SOFRASA SA.A, puede determinar y recaudar las tarifas u cánones que
deberán ser pagados por los usuarios de la zona franca de Santa Martha, así mismo y en la medida que
ello implique modificaciones a las obligaciones económicas contractuales de los usuarios industriales y
comerciales de la zona franca, debe previamente acordarse o concertarse tales modificaciones, trámites
que no se han cumplido en el caso de la relación contractual entre SOFRASA S.A. y F.M.A. LTDA SIA,
evidenciándose así, sin duda alguna, el incumplimiento de la ley y el acto administrativo precitados por
parte de la entidad accionada.
Además de la anterior, a juicio del a quo, las funciones que debe cumplir el usuario operador de la zona
franca son unas funciones de interés o carácter público, debidamente regladas, por lo cual procede la
acción de cumplimiento.
LA IMPUGNACION
El accionante impugnó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, únicamente contra la
negativa de no condenar en costas.
Por otra parte, el apoderado de la entidad accionada impugnó el fallo del a quo, aduciendo en esencia lo
siguiente:
Que en el capítulo segundo del Decreto 2233 de 1996, establece los requisitos para la introducción de
bienes procedentes de otros países, normas que deberán respetar tanto usuarios industriales F.M.A
LTDA. SIA y SOFRASA S.A., que no podrá ser desconocidos por fallo media te acción de cumplimiento.
Por otra parte, indica que Ministerio de Comercio Exterior reglamentó la salida de mercancías, controlada
por la zona franca, previo el cumplimiento de requisitos y el diligenciamiento de formularios de salida de
mercancía.
Ajuicio de la entidad accionada, mediante fallo de acción de cumplimiento, no se puede burlar la
normatividad legal, permitiendo así el ingreso de mercancías sin el lleno de requisitos que posiblemente
s e incurra en otro tipo de conducta punibles.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política tiene como finalidad
proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir que las autoridades públicas y los particulares,
cuando actúen o debe actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la Ley o lo
previsto en un acto a administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquella, tengan concreción en la
realidad, y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la autoridad pública
encargada de su ejecución.
Este es el desarrollo registro en su reglamentación, ley 393 de 1997, al consagrar en su artículo 1º que
toda personería podrá acudir ante la jurisdicción constitucional para hacer efectivo el cumplimiento de
normas aplicables con fuerza de ley o actos administrativos, acción u omisión de la autoridad que
incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento y contra los particulares bajo
los mismos supuestos, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas - artículos 6º y
8º.
Observa la Sala, que en el sub examine, la acción instaurada es exclusivamente contractual, razón por la
cual, la Sala revocará la providencia proferida por el tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En el presente caso, se vislumbra que lo pretendido por la accionante se circunscribe a que por medio de
la acción de cumplimiento se resuelva un conflicto de orden contractual derivado de un supuesto
incumplimiento del contrato 008-88.
Al respecto se debe precisar, que un Contrato, no puede ser considerado como un contrato
administrativo, ni como una Ley, para los fines propios de la acción de cumplimiento, a pesar de ser Ley
para las partes desde el momento de su suscripción, y por ende de obligatorio cumplimiento.
Si la ley como expresión de la voluntad soberana, del acto administrativo como manifestación unilateral e
la voluntad de la administración le imponen a la misma obligaciones claras y precisas, son éstas las que
puedes ser exigidas a través de la acción impetrada; por el contrato, el contrato, como resultado de un
acuerdo de voluntades, su cumplimiento; acorde con lo señalado por el artículo 1º de la ley 393 de 1997.
"Artículo 1º Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley, para hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos Administrativos".
De igual forma, de acuerdo con lo previsto en inciso 2º del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, la acción de
cumplimiento, no procederá cuando el afectado tenga otro instrumento judicial, como lo indica la entidad
actora, a través de la acción de reparación directa por falta del servicio.
Por otra parte, se advierte que la acción de cumplimiento no está dada para abreviar o evitar
procedimientos que le corresponda asumir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante las
acciones pertinentes, y menos aún, para proceder a resolver asuntos contractuales que poseen medios
judiciales distintos a la acción de cumplimiento.
Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
administrando justicia en nombre de la República y autoridad de la ley,
FALLA
1.- REVÓQUESE la providencia recurrida, esto es, la del 17 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
En su lugar RECHAZASE POR IMPROCEDENTE la acción instaurada.
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sala
JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretario General