INCORA - Funciones / ADJUDICACION DE BALDIOS - Proceso administrativo / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DEL INCORA - Contratación directa El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria puede vincular personas mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, sólo para adelantar actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de adjudicación de tierras baldías de la Nación, reglamentados por el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996, pero no para adelantar el procedimiento en sí mismo, porque éste debe ser atendido por empleados públicos del mencionado Instituto. Nota de Relatoría: Autorizada su publicación el 97/01/09 con oficio 005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: CESAR HOYOS SALAZAR Santa Fe de Bogotá, D. C., dos (02) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 921 Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Referencia: Incora. Contratos de prestación de servicios para adelantar actividades relacionadas con adjudicación de baldíos. La señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, doctora Cecilia López Montaño, formula a la Sala la siguiente consulta: A. “¿A la luz del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 78 de la Ley 160 de 1994, se puede vincular personal por contrato de prestación de servicios para que adelanten las actividades relacionadas con la adjudicación de baldíos a las que se refiere el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 0982 de 1996? B. Si alguna o algunas de las actividades que comprende el proceso de adjudicación de baldíos no fuere posible ejecutarlas mediante la vinculación de personal por el sistema de prestación de servicios a que hace referencia el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino por personal vinculado al Incora a través de situación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo cuáles serían esas actividades? 1. CONSIDERACIONES 1.1 El contrato estatal de prestación de servicios. El estatuto general de contratación de la Administración Pública, Ley 80 de 1993, en el artículo 32 enumeró, a título enunciativo, algunos contratos estatales y definió en el numeral 3º del mismo, el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Como se aprecia, la celebración de estos contratos satisface la necesidad de las entidades estatales de disponer transitoriamente de los recursos humanos indispensables para desarrollar adecuadamente sus funciones y cumplir sus fines a cabalidad. Por otra parte, el numeral 1º del artículo 24 de la citada ley menciona diferentes clases de contratos de prestación de servicios, como lo precisó esta Sala al absolver la Consulta número 596 el 28 de abril de 1994, respecto de los cuales las entidades estatales están facultadas para celebrarlos directamente, esto es, sin licitación o concurso: la prestación de servicios profesionales, la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas y la prestación de servicios de salud (letras d y l). Por fuera de los anteriores contratos de prestación de servicios quedan los del artículo 32, que pueden versar sobre otras actividades y cuya celebración requiere licitación o concurso. Una nota característica del contrato de prestación de servicios es que procede exclusivamente para funciones transitorias, por cuanto el artículo 7º del Decreto 1950 de 1973 dispone que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestaciones de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente”. Por consiguiente, estos contratos no están previstos para sustituir la institución de la “planta de personal”. 1.2 La Ley 160 de 1994, sobre reforma agraria. La Ley 160 del 3 de agosto de 1994 por la cual se crea el sistema nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones, estatuye en el numeral 13 del artículo 12, dentro de las funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, la de “Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva”. El Capítulo XII de la ley establece la normatividad referente a los baldíos nacionales y las reglas para su adjudicación. El artículo 65 que hace parte de ese capítulo señala en su primer inciso: “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad”. El artículo 78 que se encuentra en el mismo capítulo dispone: “El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará por medio de funcionarios de su dependencia los procedimientos administrativos de adjudicación de las tierras baldías de la Nación, cuando ejerza directamente esa función. Para la identificación predial, tanto el Incora como las entidades públicas en las que se delegue esta función podrán utilizar los planos elaborados por otros organismos públicos o por particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas establecidas por la Junta Directiva del Instituto. Las tarifas máximas que pueden cobrarse a los adjudicatarios de terrenos baldíos por los servicios de titulación serán señalados por la Junta Directiva”. La inquietud planteada en la consulta surge de la expresión “por medio de funcionarios de su dependencia” empleada por esta norma: ¿significa que el Incora debe adelantar los procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos únicamente con funcionarios de su planta de personal o puede celebrar para ese propósito contratos de prestación de servicios? Es conveniente anotar que tales procedimientos se encuentran regulados de manera general en el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y reglamentados en su detalle en el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996. 1.3 La interpretación del artículo 78 de la Ley 160 de 1994. Desde hace algún tiempo se reconoce que las normas jurídicas deben ser interpretadas conjugando, en lo posible, los elementos literal o gramatical, histórico, lógico, sistemático y teleológico. Cuando el artículo mencionado dice “por medio de funcionarios de su dependencia”, debe entenderse tal expresión en su sentido gramatical, esto es que se trata de empleados públicos, de personas que acceden al Instituto Colombiano de Reforma Agraria - Incora - bajo una modalidad estatutaria, también llamada legal o reglamentaria, porque existe un ordenamiento jurídico previo que, en forma general y abstracta, determina la naturaleza del empleo, sus funciones, sistema de remuneración y demás condiciones. Dentro del vocablo funcionarios, o empleados, no están comprendidos los contratistas de prestación de servicios. De acuerdo con el elemento teleológico hay que entender que la finalidad de la norma, objeto de análisis, es impulsar el proceso de adjudicación de los terrenos baldíos de la Nación, para lo cual admite que los procedimientos administrativos pueden ser adelantados directamente por el Incora o por otra entidad pública, y que la identificación predial puede hacerse con base en planos elaborados por otros organismos o por particulares. El anterior es el verdadero propósito de la norma y no el de fijar necesariamente una exigencia para ampliar la planta de personal del Incora. La adjudicación de tierras baldías de la Nación es uno de los fines esenciales de la misión del Incora y por ende éste debe orientar su acción de manera eficaz para cumplirlo, sea con empleados del mismo, nombrados dentro del marco normativo establecido para el efecto, o a través de personas naturales contratadas, bajo la modalidad de prestación de servicios, “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. La norma mencionada tiende a que el Incora lleve a la práctica el procedimiento de adjudicación y si para cumplir algunas actividades relacionadas con tal fin necesita acudir a contratistas de prestación de servicios, debe hacerlo, pues éste es un medio admisible, conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en orden a alcanzar el propósito perseguido por la Ley 160 de 1994, en cuanto a baldíos se refiere. Como ejemplo de esas actividades relacionadas con el procedimiento puede mencionarse la elaboración de proyectos de providencias, que en definitiva deben ser expedidas y suscritas por funcionarios del Incora. Es clara la norma aludida de la Ley 80 de 1993 cuando dispone que el contrato de prestación de servicios se celebra para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y luego cuando prescribe que dicho contrato se realizará con personas naturales en el evento que dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta. El Incora, como quedó dicho, tiene entre sus funciones, la de adjudicar las tierras baldías de la Nación y por tanto es conducente, con fundamento en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, contratar personal mediante la modalidad de prestación de servicios para llevar a cabo esa actividad, en cuanto se trate de funciones transitorias, máxime cuando la entidad no dispone del personal suficiente, como se lee en la consulta. Por otra parte, con apoyo en el elemento sistemático, es pertinente relacionar el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 con el artículo 209 de la Constitución Política, el cual dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios, entre otros, de eficacia y celeridad, lo cual debe buscar el Incora al vincular contratistas de prestación de servicios, para “adelantar un programa ágil de titulación de predios baldíos” como se dice en la misma consulta. También se debe relacionar el citado artículo 78 con el artículo 2º de la Carta, que señala entre los fines esenciales del Estado, los de “servir a la comunidad” y “promover la prosperidad general”, fines que se pretenden alcanzar por el Incora con un programa ágil y amplio de adjudicación de baldíos a los campesinos del país. Adicionalmente es oportuno indicar que un criterio imperante en la organización del Estado moderno es el de propender a una reducción del tamaño del mismo en cuanto al número de dependencias y de funcionarios, razón por la cual resulta viable para las entidades estatales y en este evento, para el Incora, la contratación de personal de prestación de servicios para una labor específica y temporal, de manera que se cumpla con eficacia y prontitud. En suma, para alcanzar sus fines, el Incora, como toda entidad estatal tiene una estructura y unos medios; entre éstos está la posibilidad de contratar personas para que, en forma temporal, le presten servicios, lo cual le permite que sin crecer su estructura, pero sí adecuándola a necesidades transitorias, logre sus fines. En síntesis, la disposición contenida en el artículo 78 de la Ley 160 de 1994 debe interpretarse armónicamente con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y por tanto, debe entenderse en el sentido de que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria debe adelantar los procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos con funcionarios de su planta de personal, pero para realizar otras actividades distintas del procedimiento en sí de adjudicación, pero relacionadas con éste, podrá contratar personas bajo la modalidad de prestación de servicios, y con arreglo a la ley de contratación. 2. LA SALA RESPONDE El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria puede vincular personas mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, sólo para adelantar actividades relacionadas con los procedimientos administrativos de adjudicación de tierras baldías de la Nación, reglamentadas por el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996, pero no para adelantar el procedimiento en sí mismo, porque éste debe ser atendido por empleados públicos del mencionado Instituto. Transcríbase a la señora Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. LUIS CAMILO OSORIO ISAZA, PRESIDENTE DE LA SALA; JAVIER HENAO HIDRON, CESAR HOYOS SALAZAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO, ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA DE LA SALA