Problemas encontrados en la gestión y el control de los fondos estructurales Papel de la Comisión Como ya tuve ocasión de indicar con motivo de un Encuentro similar orientado a las regiones objetivo 1, los informes del Tribunal de Cuentas Europeo en relación al anterior período de programación 1994-99 han puesto de manifiesto una serie de debilidades y problemas en la gestión y el control de los fondos estructurales. En particular, durante dicho periodo el nivel de irregularidades y/o errores en acciones financiadas con dichos fondos se situó siempre por encima de la media correspondiente al Presupuesto comunitario en su conjunto sin que se observaran mejoras significativas, situándose la mayoría de dichos errores e irregularidades al nivel de las Estados miembros y beneficiarios finales. El Tribunal llegó repetidamente a una conclusión negativa sobre los sistemas de gestión y control existentes que ni aseguraban la regularidad de todos los gastos cofinanciados, ni garantizaban la correcta aplicación de la normativa comunitaria ni producían las correcciones necesarias a efectos de la eliminación de los errores detectados en el momento del cierre de las intervenciones. Los problemas detectados a lo largo del periodo no se limitan no obstante, a los puros aspectos de legalidad y regularidad sino que afectan también a aspectos de buena gestión financiera en las distintas fases del proceso de gestión. Así, la legislación aplicada, comunitaria, nacional, regional no es siempre compatible. Los beneficiarios finales no siempre están correctamente informados de las obligaciones que impone la normativa comunitaria y esta misma no ha sido suficientemente clara y precisa, prestándose a diferentes interpretaciones. En el ámbito del ejercicio de programación, de todos es conocida la artificialidad de los cuadros financieros que no tienen siempre en cuenta la capacidad de absorción de la ayuda en el tiempo y que conduce a reprogramaciones masivas a fin de periodo con el fin de agotar los fondos disponibles, produciéndose al mismo tiempo una acumulación en dichos momentos de compromisos y pagos que impulsa la prorroga de las fechas de cierre. Por otra parte, los objetivos e indicadores no fueron siempre correctamente definidos, ni se dio siempre la coherencia debida entre dichos objetivos y los criterios definidos para la selección de proyectos, ni se tuvo en cuenta suficientemente la dificultad de obtención de datos estadísticos en las zonas de acción de los programas que permitiera el seguimiento adecuado a dichos indicadores. En materia de sistemas de información, los controles del Tribunal en el marco de la Declaración de fiabilidad han puesto repetidamente de manifiesto serias deficiencias en cuanto al cumplimiento de la obligación de separación/identificación contable de los gastos cofinanciados con ruptura de la pista de auditoria. Asimismo dichos sistemas a sus distintos niveles, regional, nacional, comunitario, no siempre permiten garantizar la conformidad de las declaraciones de gasto a las normas aplicables, ni tener una visión de conjunto de aspectos horizontales integrados en las distintas intervenciones. Respecto al control, y como ha he indicado anteriormente, la importancia de los errores detectados por el Tribunal a lo largo del periodo, en el marco de la Declaración de fiabilidad, pone de manifiesto la insuficiencia de los sistemas nacionales de control. Por otra parte, sería deseable que el efecto del control no se limitara a la mera substitución de los proyectos en los que se encuentran errores e irregularidades, sino que provocara asimismo un análisis de las debilidades en los sistemas que dan lugar a ellas para evitar su repetición y el impacto financiero al cierre de los programas. Los problemas indicados tienen su traducción en la ejecución de programas que sufre en ocasiones retrasos en la puesta a disposición de los recursos necesarios y en el inicio de las acciones, un ritmo lento de ejecución, problemas en materia de elegibilidad de gastos y coherencia con otras políticas comunitarias, dificultades en cuanto a una correcta justificación de los gastos incurridos, sin que sea posible asegurar la eliminación de los errores en las declaraciones de gastos ni el impacto deseado sobre los objetivos previstos. Análogos retrasos se han observado en el cierre de los programas debido en parte, a la presentación tardía por los Estados miembros de la documentación exigida y a deficiencias en dicha documentación. Por el contrario a lo largo del periodo se han observado grandes progresos en materia de evaluación gracias al impulso de la Comisión extendiéndose su cultura y su aplicación sistemática. Sin embargo la evaluación no ha estado libre de problemas. Así los evaluadores han debido enfrentarse a la ausencia de objetivos cuantificados, a falta o inadecuación de indicadores, a ausencia de estadísticas y al carácter heterogéneo de proyectos y objetivos. Por otra parte, la estrategia escogida, la evolución del marco socioeconómico y la existencia de factores exógenos no ha sido siempre suficientemente tenida en cuenta. Por último la tardanza en la producción de las evaluaciones intermedias no siempre ha permitido su toma en consideración a efectos de eventuales reorientaciones de los programas o reprogramaciones. La responsabilidad por la superación de las indic adas debilidades es, en general, compartida entre la Comisión y los Estados miembros. La gestión, a nivel de proyectos, está desconcentrada en estos últimos, mientras que a nivel de programas rige el principio de partenariado. En cualquier caso la responsabilidad última de esta gestión incumbe a la Comisión como responsable de la correcta ejecución del Presupuesto comunitario. Por otra parte la desconcentración, no exime de responsabilidad a la autoridad que desconcentra sino que impone obligaciones de seguimiento, vigilancia, supervisión y control a fin de garantizar que la gestión desconcentrada se realiza de acuerdo con las normas y objetivos marcados. La Comisión tiene, por tanto, un papel muy importante a jugar en la mejora de la gestión y en la prevención y corrección de debilidades, irregularidades y errores. En este sentido, la aparición en los últimos años de una serie de Reglamentos e Instrucciones y documentos de orientación con vistas al nuevo periodo de programación, constituye un primer paso cualitativo importante para la superación de los problemas detectados en el anterior periodo. Así, los nuevos reglamentos marco y sectoriales debieran ayudar a la simplificación de la gestión a la vez que clarifican aspectos relativos al control, a las eventuales correcciones financieras y a la debida separación de funciones a observar en dicha gestión. Las obligaciones de control nacional fueron desarrolladas por el Reglamento 2064/97 que precisa el tipo de controles a realizar, establece un mínimo de contr ol (5% de los gastos totales elegibles), introduce la obligación de suministrar une declaración de auditoria independiente acompañando a la certificación final de gastos, determina obligaciones de cara a una pista adecuada de auditoria y supone mejoras en cuanto al tratamiento de las irregularidades. Este Reglamento se ha acompañado además, aunque tardíamente, de un Manual de auditoria en orden a orientar su puesta en marcha y será modificado y clarificadas las obligaciones que impone a través de un nuevo Reglamento que sustituye al anterior para el nuevo periodo de programación a la vez que especifica las obligaciones en materia de sistemas de gestión (bajo el principio de separación de funciones) y documentación contable. Nuevas fichas de elegibilidad han sido establecidas bajo forma de Reglamento de la Comisión, introduciendo las clarificaciones necesarias en determinados ámbitos. No obstante otros ámbitos como por ejemplo el tratamiento de costes indirectos o el del IVA en administraciones publicas, se prestan todavía a interpretaciones diversas. El establecimiento de documentos tipo en orden al informe final debiera permitir evitar, al menos parcialmente, los retrasos observados en la fase de cierre. La divulgación de los estudios realizados en materia de evaluación a iniciativa de la Comisión, debiera servir a la extensión de las mejores prácticas en la aplicación de este instrumento. El proyecto de Reglamento, por último, en materia de correcciones financieras, clarifica las responsabilidades de las partes intervinientes y las correcciones a imponer en caso de irregularidades o de incumplimiento de dichas responsabilidades, así como al procedimiento para su imposición. Como queda indicado un primer paso importante ha sido ya dado con las normas que enmarcan la gestión y el control de los fondos en el nuevo periodo de programación. Queda ahora a la Comisión por dar un segundo paso quizás más difícil y al menos tan importante como el primero: el de asegurar la aplicación correcta y armoniosa de las normas aparecidas. Así, es preciso asegurar, en primer termino que no solo las autoridades de gestión y de control, sino también los distintos beneficiarios finales conocen adecuadamente las obligaciones que impone la financiación comunitaria. La Comisión, en partenariado con los Estados miembros, y en la elaboración de los documentos de programación (PDR, MCA, PO, DOCUP) debe asegurar la coherencia entre ellos e interna a cada uno de ellos, en especial la definición correcta de objetivos e indicadores y la definición adecuada de criterios para la selección de proyectos coherentes con dichos objetivos, así como el establecimiento de una programación financiera realista. Las modificaciones, reorientaciones, substituciones de proyectos y reprogramaciones no debieran tener una finalidad exclusivamente financiera, debiendo velar la Comisión porque el impacto de estas modificaciones en objetivos e indicadores sea adecuadamente analizado. Un fuerte impulso debe darse al establecimiento, a los distintos niveles regional, nacional, comunitario, de sistemas de información adecuados que pongan en relación programas, proyectos, gastos, financiación y resultados y que pongan de manifiesto y permitan la disminución de determinados errores como la falta de cofinanciación, la financiación múltiple, consideración de gastos previstos o estimados pero no realizados, consideración de previsiones en lugar de resultados reales, etc. Al mismo tiempo, y a través la adecuada codificación, estos sistemas deben poder suministrar información de conjunto sobre los aspectos horizontales a distintas intervenciones. La aplicación de las fichas de elegibilidad debe evitar interpretaciones distintas o incluso divergentes. La Comisión debiera en este caso emitir interpretaciones únicas, armonizadas y de acuerdo con las normas, y proceder en su caso a la modificación del Reglamento. Sería necesario asimismo analizar los existentes circuitos financieros y la imbricación de los presupuestos nacionales en la financiación de las acciones cofinanciados, promoviendo, en su caso, la Comisión su simplificación sin pérdida de control y/o de información. Las consecuencias de la imposibilidad o dificultad de encontrar documentación adecuada y suficiente para justificar los gastos incurridos debiera quedar clara para todos los intervinientes en el proceso. La Comisión debiera velar, a través de sus controles, en el cumplimiento correcto por parte de los Estados miembros de las obligaciones que el nuevo Reglamento de control impone respecto a la pista de auditoria y, en su caso, proceder a las correcciones financieras necesarias. El mismo tipo de acción debe darse en cuanto al cumplimiento de las obligaciones de control nacional y al establecimiento de sistemas adecuados a este fin. En este sentido cabe recordar que las normas internacionales de auditoria solo permiten satisfacerse de los trabajos de otro auditor tras la comparación de los standards utilizados con las practicas generalmente admitidas, y el análisis del alcance y procedimientos utilizados en la auditoria. La Comisión debiera aumentar sus propios controles, especialmente en cuanto a los cierres de programas y haciendo uso de los Protocolos firmados con los Estados miembros en orden a evitar el impacto de irregularidades sobre el Presupuesto comunitario. Se debiera asimismo producir una simplificación de los procedimientos de cierre en orden a evitar retrasos innecesarios. En cuanto a la evaluación, la Comisión debería proseguir los esfuerzos ya iniciados analizando la utilidad de orientaciones sobre los métodos de evaluación y los indicadores más adecuados a cada caso.