representación y defensa ante los tribunales de justicia. completo.
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ASAMBLEA Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid Especial Monográfico La representación y defensa de la Comunidad de Madrid ante los Tribunales de Justicia Junio 2005 Asamblea de Madrid - Servicio de Publicaciones Plaza de la Asamblea, 1. 28018 – Madrid Edita: Asamblea de Madrid Depósito legal: M-30.989-1999 I.S.S.N.: 1575-5312 Imprime: Closas-Orcoyen, S. L. Polígono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid) MADRID, 2005 ASAMBLEA Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid PRESIDENTA – Concepción Dancausa Treviño Presidenta de la Asamblea de Madrid CONSEJO DE HONOR – Ramón Espinar Gallego – Rosa M.a Posada Chapado – Pedro Díez Olazábal – Juan Van-Halen Acedo – Jesús Pedroche Nieto Ex-Presidentes de la Asamblea de Madrid CONSEJO ASESOR – José Ignacio Echeverría Echániz Vicepresidente Primero de la Asamblea de Madrid – Francisco Cabaco López Vicepresidente Segundo de la Asamblea de Madrid – M.a de los Reyes Montiel Mesa Vicepresidenta Tercera de la Asamblea de Madrid – M.a Paloma Adrados Gautier Secretaria Primera de la Asamblea de Madrid – M.a Helena Almazán Vicario Secretaria Segunda de la Asamblea de Madrid – M.a Carmen Álvarez-Arenas Cisneros Secretaria Tercera de la Asamblea de Madrid – Antonio Germán Beteta Barreda Portavoz del Grupo Parlamentario Popular en la Asamblea de Madrid – Rafael Simancas Simancas Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en la Asamblea de Madrid – José Guillermo Fernando Marín Calvo Presidente-Portavoz del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida en la Asamblea de Madrid – Manuel Alba Navarro – Gonzalo Anes Alonso – Manuel Aragón Reyes – Feliciano Barrios Pintado – José Antonio Escudero López – Manuel Fraile Clivillés – Pedro González Trevijano – Carmen Iglesias Cano – Manuel Jiménez de Parga y Cabrera – Luis López Guerra – José F. Merino Merchán – Juan Antonio Ortega y Díaz-Ambrona – Luciano Parejo Alfonso – Benigno Pendás García – Jose Luis Piñar Mañas – Emilio Recoder de Casso – Francisco Rubio Llorente – Miguel Sánchez Morón – Juan Alfonso Santamaría Pastor CONSEJO TÉCNICO – Sylvia Martí Sánchez – Esther de Alba Bastarrechea – Alfonso Arévalo Gutiérrez – Almudena Marazuela Bermejo – Antonio Lucio Gil (excedencia voluntaria) – Javier Sánchez Sánchez – Ana María del Pino Carazo – Esteban Greciet García – Mónica Martín de Hijas Merino – Andrés Sánchez Magro (excedencia voluntaria) – Clara Garrido Criado – Tatiana Recoder Vallina – Laura Seseña Santos Letrados de la Asamblea de Madrid DIRECTORA – Blanca Cid Villagrasa Directora de Gestión Parlamentaria de la Asamblea de Madrid SERVICIO DE PUBLICACIONES – Ana Villena Cortés Jefa del Servicio de Publicaciones de la Asamblea de Madrid – Gema Moreno Rodríguez Jefa de la Sección de Publicaciones de la Asamblea de Madrid ASAMBLEA DE MADRID NORMAS PARA EL ENVÍO DE ORIGINALES 1. El original de los trabajos se enviarán al Servicio de Publicaciones. Plaza de la Asamblea de Madrid, 1. 28018-Madrid. Teléfono: 91-779 96 13. Fax: 91-779 95 08. e-mail: avillena@asambleamadrid.es 2. Los trabajos deben ir mecanografiados a doble espacio y no exceder de cuarenta páginas. La remisión deberá efectuarse, necesariamente, acompañada de la versión en disquette. 3. Cada texto debe ir precedido de una página que contenga: — Título del trabajo. — Nombre del autor o autores. — Dirección completa y teléfono del autor. — Número del NIF. 4. La Revista no mantendrá correspondencia sobre los originales no solicitados que se le remitan. NOTA DE REDACCIÓN: Asamblea no se hace responsable ni comparte necesariamente las opiniones expresadas por los diferentes autores y colaboradores, quienes las formulan bajo su exclusiva responsabilidad. ÍNDICE Pág. PRÓLOGO de la Excma. Sra. Presidenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. II. IX LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DEL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN BLANCO TORIBIO, MERCEDES, y CARO SÁNCHEZ, ANTONIO: La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autonómas . . . . . . . . . . . . . . . 3 LUQUE REGUEIRO, FERNANDO: Asistencia jurídica de la Administración Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 PÉREZ SÁNCHEZ, ROBERTO: La defensa de la Hacienda y el Patrimonio . . . . . 47 NAVALPOTRO BALLESTEROS, TOMÁS: La defensa letrada de los empleados públicos por los Servicios Jurídicos de la Administración. Notas para el desarrollo de la legislación de la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 DA COSTA LÓPEZ, ROBERT: La organización de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 LÓPEZ TORRALBA, VICTORIA: La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid: algunas cuestiones sobre su control judicial . . . . . . . . . . . . . . . . 119 ESPINAL MANZANARES, JAVIER: Las especialidades procesales de la Administración. 151 YÁÑEZ DÍAZ, CARLOS: Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 LÓPEZ DE ZUAZO SÁNCHEZ, M.a CARMEN, y ÁLVAREZ HERRANZ, BEATRIZ: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: estudio de supuestos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LA ASAMBLEA DE MADRID ARÉVALO GUTIÉRREZ, ALFONSO: Los Parlamentos autonómicos ante los Tribunales en el marco del Estado Constitucional de Derecho . . . . . . . . . . . . . . 221 SESEÑA SANTOS, LAURA: La representación jurídica y capacidad procesal . . . . . 283 MARTÍN DE HIJAS MERINO, MÓNICA: Los procesos de inconstitucionalidad (I): El Recurso de Inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 RECODER VALLINA, TATIANA: Los procesos de inconstitucionalidad (II): La Cuestión de Inconstitucionalidad y la Asamblea de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . 355 VII VIII Índice Pág. DEL PINO CARAZO, ANA: La contribución de la Asamblea de Madrid en los recursos de amparo en materia parlamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 CID VILLAGRASA, BLANCA: Los actos materialmente administrativos . . . . . . . . 429 MARAZUELA BERMEJO, ALMUDENA: La función pública parlamentaria . . . . . 463 GARRIDO CRIADO, CLARA: Los Comisionados de la Asamblea de Madrid ante los Tribunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 DE ALBA BASTARRECHEA, ESTHER: La defensa de las prerrogativas de los Diputados de la Asamblea de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567 PRÓLOGO Como Presidenta de la Asamblea de Madrid, es un placer presentar este trabajo sobre La representación y defensa de la Comunidad de Madrid ante los Tribunales de Justicia. Con esta tercera monografía, el Servicio de Publicaciones de la Cámara continúa el excelente trabajo de divulgación parlamentaria que viene realizando a través de la revista Asamblea. Son muchos los retos a los que, en la actualidad, se enfrenta la institución parlamentaria. Juristas y expertos coinciden al explicar que los Parlamentos se encuentran hoy en día en constante transformación: un conjunto diverso de factores —entre los que merecen singular atención los cambios derivados de la sociedad del conocimiento— ha incrementado, por una parte, sus funciones clásicas y, por otra, está obligando a los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas a adaptar sus tiempos a las nuevas necesidades. En este contexto, cobran particular interés los esfuerzos por contribuir a la divulgación del funcionamiento y la actividad de las instituciones de nuestro Estado de Derecho, entre las que se encuentran los Parlamentos autonómicos. El origen de este trabajo conjunto se encuentra en la proclamación que hace nuestra Carta Magna de los principios de sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho y de la universalidad del control jurisdiccional de la actividad administrativa, que en los últimos años ha dado lugar a un importantísimo crecimiento del volumen de procesos judiciales en los que son parte las diversas Administraciones públicas y que, paralelamente, ha obligado a éstas a dotarse de medios suficientes y adecuados para instrumentar su defensa. Estoy convencida de que trabajos como éste contribuyen a consolidar el Estado social y democrático de Derecho que consagra nuestra Constitución, basado en el imperio de la ley como expresión de la voluntad general y garantía de libertad. Deseo agradecer a cada uno de los autores su participación en este volumen y felicitarles por la calidad de sus espléndidas contribuciones. También quiero expresar mi agradecimiento a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid por su colaboración con el Servicio de Publicaciones de la Asamblea, que ha tenido el acierto de editar un estudio de estas características. Concepción DANCAUSA TREVIÑO Presidenta de la Asamblea de Madrid I LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DEL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez * La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas La representación Mercedes y defensa Blancodel Toribio Gobierno y Antonio de las Comunidades Caro Sánchez Autónomas Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS.—III. FUNCIONES CONTENCIOSA Y CONSULTIVA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS.—IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL CUERPO DE LETRADOS. I. INTRODUCCIÓN Los artículos 103 y 106 de la CE de 27 de diciembre de 1978 proclaman los principios de «sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho», así como el «control jurisdiccional de la actividad administrativa». Como reflejo de los artículos citados, deben destacarse con carácter general los artículos 3.1 de la LRJAP-PAC 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/1999, de 14 de enero, así como el artículo 1.1 de la LRJCA 29/1998, de 13 de julio. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los citados principios están recogidos en los respectivos Estatutos de Autonomía; en concreto, en la Comunidad de Madrid hay que citar el artículo 35 de su norma autonómica básica, que dispone: «La Administración de la Comunidad de Madrid, como Ente de Derecho Público, tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar. Su responsabilidad y la de sus Autoridades y funcionarios procederá y se exigirá en los mismos términos y casos que establezca la legislación del Estado en la materia». La regulación contemplada en los distintos Estatutos de Autonomía se completa con importantes normas organizativas; así, en el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid, debe destacarse lo establecido en la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad 1/1983, de 13 de diciembre, en concreto su artículo 37, que señala: «La Administración de la Comunidad de Madrid, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Su actuación, al servicio de * Letrados de la Comunidad de Madrid. 4 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez los intereses generales se atendrá a los principios de objetividad, publicidad, celeridad, eficacia, economía, descentralización, desconcentración, coordinación y participación, con sometimiento a la Ley y al Derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 103.1 de la CE y la Ley de Procedimiento Administrativo». La configuración del Consejo de Gobierno como Órgano Superior deriva del artículo 38 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad, que establece que «son Órganos Superiores de la Administración, el Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, y los Consejeros». Tal y como señala en su Preámbulo la Ley 5/1984, de 29 de junio, de Comparecencia en Juicio de la Generalidad Valenciana, dos son los sistemas que pueden seguirse en relación con la comparecencia en juicio de las Administraciones Públicas, de acuerdo con las normas vigentes actualmente en nuestro país; el primero, seguido por la Administración Local, es el general, en el que la representación corresponde a un procurador a través de los correspondientes poderes otorgados a través de Escritura Pública; en el segundo, el de carácter estatal, se atribuye la representación judicial por Ley a un cuerpo determinado de funcionarios, con la denominación de Letrados, los cuales se encargan de llevar al mismo tiempo la dirección técnica de los litigios. Este último sistema, ya contrastado por su utilización por el Estado durante mucho tiempo, presenta la ventaja de concentrar en una sola figura ambas funciones, las de la representación y defensa, así como la de no tener que depender de profesional ajeno alguno a la propia Administración, por lo que parece ser mas aconsejable en este momento, pues la posibilidad de comparecer sin procurador es un privilegio procesal del que disfruta el Estado, y que por extensión puede también ser utilizado por las distintas Comunidades Autónomas. La representación y defensa de los Gobiernos de las Entidades Públicas Territoriales dimana del artículo 551 de la LOPJ 6/1985, de 1 de julio, y se encuentra regulada en una serie de leyes especiales, aprobadas por los distintos Parlamentos autonómicos, si bien es necesario hacer referencia a la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, alguno de cuyos preceptos tiene el carácter de básico en esta materia. Así, la Disposición Adicional 4.a de la mencionada Ley señala que los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 se dictan al amparo de la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.6.a de la CE, en materia de legislación procesal. El apartado 2.o de la misma Disposición Adicional 4.a establece que las normas contenidas en dichos artículos serán de aplicación a las Comunidades Autónomas y Entidades Públicas dependientes de ellas. Los artículos a que se refiere la Disposición Adicional transcrita se encuadran en el capítulo 3.o de la Ley 52/1997, dedicada a regular las especialidades procesales aplicables al Estado. En concreto debe destacarse el Fuero territorial del Estado, recogido en el artículo 15, que atribuye a los «Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, Ceuta o Melilla, La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 5 la competencia para conocer de los procesos civiles en que sea parte el Estado los Organismos Públicos o los Órganos Constitucionales». En el ámbito de la Comunidad de Madrid, se hace indispensable hacer referencia a la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, modificada por el artículo 8 de la Ley 24/1999, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Tal y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 3/1999, al igual que han hecho otras Comunidades Autónomas, como la de las Islas Baleares y Cataluña, así como el Estado, parece conveniente que, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario, la Comunidad de Madrid regule, en una norma con rango de ley, la ordenación de los Servicios Jurídicos, en el ejercicio de su potestad de autoorganización reconocido en el artículo 37 de su Estatuto de Autonomía. El artículo 551.3 de la LOPJ atribuye la representación y defensa de las Comunidades Autónomas a los Letrados que sirvan en los Servicios Jurídicos de dichas Administraciones Públicas, salvo en los casos en que éstas designen abogado colegiado que las represente y defienda, previa suscripción del oportuno convenio entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de la Comunidad Autónoma. De conformidad nuevamente con el artículo 551.3 de la LOPJ, el artículo 1 de la Ley 3/1999 dispone: «El asesoramiento jurídico y la representación y defensa de la Comunidad de Madrid, de sus Organismos Autónomos y de cualesquiera otras Entidades de Derecho Público de ellas dependientes, ante toda clase de Juzgados y Tribunales corresponde a los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid». De esta manera, se consolida el cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, cuyos integrantes cubrirán, con carácter exclusivo, los puestos de trabajo de asesoría, representación y defensa propios de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de las distintas habilitaciones que pudieran concederse con carácter provisional. En este sentido se hace necesario mencionar la posibilidad de la Comunidad, a través del Gobierno de la misma, de suscribir el oportuno convenio de colaboración con el Gobierno de la Nación, con el fin de que los Abogados del Estado puedan representar a la Administración de la Comunidad, en determinados asuntos. Asimismo, con carácter excepcional, la Ley prevé, en el apartado 3.o de su artículo 1.o, la posibilidad de que el Gobierno pueda acordar que las funciones de representación y defensa en juicio sean asumidas por un abogado en ejercicio, o confiar a éste sólo la defensa, correspondiendo la representación en juicio a un procurador. A lo ya expuesto cabe añadir lo previsto en la Disposición Adicional 7.a de la Ley 3/1999, para casos de extraordinaria y urgente necesidad, en los cuales el Consejero de Presidencia, a propuesta del Director General de los Servicios Jurídicos, podrá habilitar a funcionarios de la Comunidad de Madrid que sean Licenciados en Derecho, para que ejerzan las funciones propias de un Letrado, con carácter en todo caso provisional, y sin ocupar en ningún caso el puesto de Letrado. Esta habilitación se extinguirá, si antes 6 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez no es revocada, en el plazo de un año, sin perjuicio de su renovación en caso de persistir las mismas circunstancias. Por otra parte, y tras la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas en materia de Sanidad, se ha producido en estos Entes Públicos Territoriales la integración de algunos Letrados de la Administración de la Seguridad Social en sus respectivos Servicios Jurídicos, todo ello sin perjuicio de la situación administrativa que les correspondiera en sus cuerpos de origen. Las distintas normas elaboradas por los Parlamentos Autonómicos establecen, asimismo, las pautas fundamentales del régimen jurídico del personal que ostente la condición de Letrado, a quien se encomienda, junto con el Director General del Servicio Jurídico, el desempeño efectivo de las funciones de asesoramiento y asistencia jurídica, y de representación y defensa en juicio de la Administración, preservando su carácter funcionarial, dado el carácter técnico y profesional que requiere el ejercicio de la función encomendada. Hay que destacar la puesta en funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que han incrementado de manera notable la carga de trabajo de los Servicios Jurídicos, sin duda con el fin de acercar la justicia al ciudadano. Esto conlleva que muchos de los procesos en los que se ven involucrados los Gobiernos de las distintas Comunidades Autónomas se sustancien en forma de procedimiento abreviado, proceso de sustanciación de carácter marcadamente verbal, lo que no sólo contribuye a aquel incremento de las tareas, sino que exige la implantación de nuevas pautas de actuación y funcionamiento, más ajustadas al principio de inmediación que preside esos procedimientos. A ello debe de añadirse la regulación del recurso de apelación frente a las decisiones de los Juzgados, que aumenta de manera notable las distintas obligaciones de los Servicios Jurídicos de las diferentes Comunidades Autónomas, incrementando además las necesidades de coordinación y comunicación entre el Gabinete Jurídico y el resto de la Administración Pública, sobre todo con la finalidad de evitar el innecesario y costoso mantenimiento del recurso cuando no se muestra mínimamente viable. Tal y como establece en este sentido el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y del Cuerpo de Letrados de la misma, el importante aumento de los asuntos que ha supuesto la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, determina, en el plano interno, el necesario incremento e intensificación de los instrumentos de dirección, coordinación y gestión. Este incremento conlleva a su vez mayores medios personales y organizativos. La mayor parte de las Comunidades Autónomas han optado por regular con carácter global, todo lo referente a la organización y funcionamiento de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, con excepción de lo recogido como normativa de carácter básico en la Ley 52/1997, de 27 de noviem- La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 7 bre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, todo ello con la finalidad de dotar a este órgano directivo de un texto único y completo. También, como criterio general, en la mayor parte de las Comunidades Autónomas, se ha optado por desconcentrar la función consultiva en los órganos directivos de las diferentes Consejerías, en aras de la consecución de los principios de inmediación y especialización, manteniéndose en todo caso la función contenciosa en el Servicio Jurídico general o central, como corolario lógico de la actuación procesal. Todo ello sin perjuicio de los principios de unidad de dirección y coordinación en que han de basarse, tanto el asesoramiento en derecho a los distintos órganos de la Administración Autonómica, como a la representación y defensa en juicio de la misma. En definitiva, la creación de las diversas Escalas o Cuerpos de Letrados en las Comunidades Autónomas tiene como principal objetivo perfeccionar la calidad del asesoramiento jurídico al Gobierno, así como la defensa en juicio de la Administración; de igual modo tiene como objetivo dar la debida respuesta a las nuevas competencias asumidas en tiempos recientes por las diferentes Comunidades Autónomas, entre las que destacan Sanidad, Justicia y Educación, lo que en todo caso conllevará una selección de los mismos mediante un sistema de acceso a los puestos de Letrados en forma de oposición en la que deberán de acreditarse unos amplios, profundos y extensos conocimientos en las principales ramas del Derecho. II. ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS La estructura de los Servicios Jurídicos en el ámbito de la Comunidad de Madrid viene expresamente configurada en el capítulo II de su Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos 3/1999, de 30 de marzo, en concreto en el artículo 3.o Dentro del mismo se puede distinguir la existencia de una Dirección General de los Servicios Jurídicos, que se configura como el órgano esencial desde un punto de vista jurídico en la Comunidad de Madrid, dependiente de la Consejería de Presidencia, catalogándose la misma como el «Centro Superior consultivo y contencioso» de toda la Administración de la Comunidad de Madrid. Lo señalado se entiende sin perjuicio de las competencias que pudieran corresponder a otros Organismos diferentes como, por ejemplo, a las Secretarías Generales Técnicas existentes en cada una de las distintas Consejerías en que se estructura la Administración de la Comunidad, así como las que pudieran corresponder al Consejo de Estado u órgano de similares funciones que en su caso pudiera crearse para la Comunidad Autónoma —posibilidad prevista al amparo de los arts. 148.1 de la CE y 37 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, relativos a la capacidad de autoorganización de la Administración de la Comunidad, así como también por la STS 204/1992—. Al frente de la referida Dirección General de los Servicios Jurídicos se encuentra un Director General, el cual será nombrado por Decreto del 8 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez Gobierno de la Comunidad, a propuesta del Consejero de Presidencia, siempre entre juristas de reconocida competencia. Además de la existencia de dicha Dirección General, en la estructura organizativa de la Administración de la Comunidad podemos observar la existencia de distintos Servicios Jurídicos en cada una de las diferentes Consejerías en que la Administración se estructure en cada momento. Estos Servicios presentan una doble vinculación, ya que desde un punto de vista orgánico y funcional van a depender de la Dirección General, y, por otro, de la Secretaría General Técnica correspondiente; debido a esta última característica o dependencia, dichos Servicios Jurídicos se integrarán conjuntamente con el resto de los Servicios de la Consejería correspondiente. A su vez, en cada uno de los Servicios Jurídicos existentes en cada una de las distintas Consejerías existirá la figura de un Letrado-Jefe de la misma, estando el mismo al frente de dicho Servicio Jurídico, independientemente de la existencia o no de más Letrados adscritos al mismo. El nombramiento y cese de estos últimos se realizará por parte del Consejero de Presidencia, a propuesta del Director General de los Servicios Jurídicos. En siguiente lugar debemos hacer mención a la figura de los Subdirectores Generales, tanto en el ámbito de lo contencioso, como en el de lo consultivo, cuyas principales funciones consisten, respectivamente, en articular el correcto funcionamiento tanto de las funciones a desarrollar en la defensa y representación en juicio, como en el ámbito del asesoramiento jurídico. El último de los elementos que configuran la pirámide estructural de la organización de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, pero no por ello menos importante, siendo de hecho el núcleo esencial del Servicio Jurídico de la Comunidad, está conformado por los Letrados pertenecientes al mismo, respecto de los cuales nos referiremos específicamente en el último de los capítulos. Resulta también necesario señalar que, en aras al debido funcionamiento de la Administración, regirá, en el presente ámbito, el principio de «Colaboración Interorgánica», el cual viene a establecer la obligación de que todos los órganos de la Administración de la Comunidad de Madrid, así como los distintos Organismos y Entidades que formen parte de la Administración Institucional de la misma, presten la colaboración necesaria que en todo momento fuera requerida por los correspondientes Servicios Jurídicos de la Comunidad —dicho principio, desde el punto de vista legal, aparece reflejado en el art. 8 de la referida Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad—. Como especialidad a destacar dentro de lo ya señalado, a propósito de la representación y defensa, así como asesoramiento jurídico, por parte de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, de todos los órganos pertenecientes a la Administración, así como de los Organismos y Entidades que configuran la denominada «Administración Institucional», debemos precisar que, sin embargo, de dicho régimen quedaría excluida la Asamblea de la Comunidad La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 9 de Madrid, la cual cuenta con su propio Servicio Jurídico, configurado por los Letrados pertenecientes a la misma, de acuerdo todo ello a lo señalado en la Disposición Adicional 3.a de la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad. Una vez señaladas estas disposiciones acerca de la forma de estructurarse el Servicio Jurídico en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid, se hace necesario proceder al estudio de las diversas variantes y especialidades que, con respecto a la misma, pudieran configurarse en las diferentes Comunidades Autónomas. Así, en la Comunidad Autónoma de Canarias, el artículo 5 del Decreto 19/1992, de 7 de febrero, por el que se aprueba el «Reglamento de Organización y Funcionamiento del Servicio Jurídico de Gobierno de Canarias», atribuye al Director General, entre otras funciones, el examen e informe en Derecho al Gobierno de Canarias respecto de las Resoluciones y Disposiciones del Estado que fueran susceptibles de impugnación ante el Tribunal Constitucional. En Andalucía, el artículo 6 del Decreto 450/2000, de 26 de diciembre, distribuye los Servicios Centrales del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía en tres áreas: — Área de coordinación. — Área de asuntos contenciosos. — Área de asuntos consultivos. Además de la Asesoría Jurídica de las distintas Consejerías y Organismos Autónomos, se crean los Servicios Jurídicos provinciales. También se puede destacar la existencia de una Junta de Letrados, prevista en su artículo 10, compuesta por el Jefe del Gabinete Jurídico, el Letrado Coordinador, que actuará como secretario, el Letrado Jefe de asuntos contenciosos, el Letrado Jefe de asuntos consultivos, así como el Letrado Jefe de la Asesoría Jurídica con mayor antigüedad en el Cuerpo. En cuanto a los Servicios Jurídicos provinciales de Andalucía, debemos destacar que éstos tienen su sede en la Delegación de Gobierno de la Junta de Andalucía de las provincias respectivas. El Servicio Jurídico provincial se entenderá adscrito al Delegado de Gobierno de la Junta de Andalucía. Dentro del área de coordinación, hay que señalar la existencia de una unidad de administración y documentación del Gabinete Jurídico, compuesta por las siguientes unidades sectoriales: — Unidad Sectorial de asuntos generales, con funciones de gestión general. — Unidad Sectorial de asuntos contencioso-administrativos. — Unidad Sectorial de asuntos penales, civiles y sociales. — Unidad Sectorial de asuntos consultivos. En Castilla y León, podemos señalar la existencia de determinados órganos periféricos de asesoramiento jurídico, como serían las Delegaciones Territoriales de la Junta de Castilla y León. 10 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez En idénticos términos, en la Comunidad Valenciana existen distintas áreas territoriales del Gabinete Jurídico. Por su parte, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley 7/1986, de 26 de junio, de Representación y Defensa en Juicio del País Vasco, en su artículo 2.3, señala como principal especialidad a destacar el que los Letrados integrados en los Servicios Jurídicos Centrales de la Comunidad Autónoma del País Vasco podrán representar y defender a los territorios históricos y los Entes Locales, de acuerdo a lo que reglamentariamente se establezca. En la Comunidad Autónoma de La Rioja, de acuerdo con el Decreto 36/2002, de 5 de julio, de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, podemos observar, además de la existencia de un Servicio Jurídico General y de los correspondientes Servicios Jurídicos de las Consejerías de la Administración Pública de la misma, la existencia de un Letrado Mayor que, ostentando la Jefatura del Servicio Jurídico General, asiste al Director General en el ejercicio de sus funciones, sustituyéndole en los supuestos de ausencia, vacante o enfermedad. Al mismo, sin perjuicio de la superior dirección del Director de los Servicios Jurídicos, le corresponderán entre otras las siguientes funciones: — Régimen interno del Servicio Jurídico General. — Seguimiento de los asuntos judiciales entre los Letrados. — Estadística interna de los asuntos relativos a la Dirección General de los Servicios Jurídicos. También podemos señalar que la representación y defensa en juicio de la denominada Administración General en la Comunidad Autónoma de La Rioja podrá corresponder a los Letrados de la Dirección General previo acuerdo del Gobierno de La Rioja a petición de los titulares, Organismos Entes o Personas jurídico-privadas que conforman la estructura de la misma, con la excepción de todos aquellos Organismos en los que la participación de la Comunidad Autónoma de La Rioja sea mayoritaria o tenga el control de sus órganos de gobierno, en cuyo caso la asistencia jurídica al máximo órgano rector de dicha Entidad corresponderá, en todo caso, a los Letrados de la Dirección General de los Servicios Jurídicos. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, la Ley 4/2003, de 27 de febrero, distingue entre un Gabinete Jurídico, Servicios Jurídicos de las Consejerías y, en su caso, de los Organismos Autónomos. En este caso, el Gabinete Jurídico es el órgano de la Administración de Castilla-La Mancha encargado de las funciones de representación y defensa en juicio, así como asesoramiento en Derecho al Gobierno; dicho Gabinete se integrará dentro de la Consejería de las Administraciones Públicas. En Cataluña, el Decreto 577/2002, de 19 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios Jurídicos de Cataluña, otorga la representación y defensa en juicio a los abogados que integran el cuerpo creado por la Ley 7/1996, de 5 de julio, de Organización de los Servicios Jurídicos de la Generalidad de Cataluña. Dicho asesoramiento se entiende sin perjuicio La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 11 de las atribuciones que corresponden a la Comisión Jurídica Asesora en virtud del Decreto Legislativo 1/1991, de 25 de marzo. En esta Comunidad, los distintos Abogados de la Generalidad se integran en un Gabinete Jurídico, el cual depende del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales, teniendo en todo caso el Director del mismo el rango de Director General; debiendo precisarse que, en los supuestos de ausencia, vacante o enfermedad, las funciones del mismo serán ejercidas por el Director General de Asuntos Contenciosos o por el Director General de Servicios Consultivos y Coordinación Jurídica, dependiendo de la materia de que se tratare. En cualquier caso, el Gabinete Jurídico referido se estructura en unidades centrales, departamentales y territoriales. Así por ejemplo, dentro de las unidades centrales del Gabinete Jurídico, podemos distinguir: a) b) c) Dirección General de asuntos contenciosos, de la que depende la Subdirección General de gestión y coordinación contenciosa. Dirección General de los Servicios consultivos y coordinación jurídica, de la que dependen la Subdirección General de Servicios consultivos y coordinación jurídica y el área de Administración y Servicios. Subdirección General de cuestiones constitucionales. En las unidades departamentales se puede observar la existencia de una Asesoría Jurídica con nivel orgánico de Subdirección General, compuesta de un jefe, que será abogado del cuerpo, o, en su defecto, un abogado especialmente habilitado, que ejercerá el mando; además de los abogados del cuerpo que le sean adscritos y de otros funcionarios de la Generalidad del grupo A, licenciados en Derecho, y que fueran destinados a la Asesoría. En último lugar, en las unidades territoriales existe también una Asesoría Jurídica, en la cual el Abogado Jefe supervisará la respuesta a las peticiones de asesoramiento planteadas por parte del Delegado Territorial del Gobierno. En la Comunidad Autónoma de Galicia, en la cual se aprueba el Reglamento Orgánico de la Xunta de Galicia por el Decreto de 8 de agosto de 2003, podemos distinguir también la necesaria formalización de un Convenio de naturaleza jurídico pública para poder prestar asistencia a los Entes, Sociedades, Fundaciones Públicas o cualesquiera otra Entidad con participación significativa de la Xunta de Galicia para prestar el oportuno asesoramiento jurídico. Se distingue una Dirección General de Asesoría Jurídica cuyo Director General será designado entre los Letrados de la Xunta o bien entre juristas de reconocido prestigio, el cual, en los casos de ausencia, vacante o enfermedad, será sustituido por el Jefe del Gabinete Central que designe el propio Director General o, en su defecto, por el más antiguo en el cargo. La Asesoría Jurídica de la Xunta de Galicia se estructura a su vez en Gabinetes Centrales, Gabinetes Territoriales, y Asesorías Jurídicas de las Consellerías y demás Organismos. 12 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez A su vez, los Gabinetes Centrales de la Asesoría Jurídica, con nivel orgánico de Subdirección General, son: a) b) c) d) El Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional. El Gabinete de Asesoramiento y Apoyo a la Actualización Formativa. El Gabinete de Desarrollo Legislativo. El Gabinete de Estudios y de Derecho Comunitario. En cuanto a los Gabinetes Territoriales, los mismos se encuentran en las provincias de La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra, colocándose al frente de las mismas un Letrado Jefe. En cuanto a las Asesorías Jurídicas de las Consejerías, en cada una de las existentes en la Comunidad existirá una Asesoría Jurídica con el rango de Subdirección General que dependerá orgánica y funcionalmente de la Asesoría Jurídica de la Xunta de Galicia. Otra especialidad propia de esta Comunidad Autónoma lo constituye el hecho de que en todos aquellos casos en los que la asistencia jurídica de las Fundaciones y Entidades Públicas que configuran la Administración Institucional de Galicia no sea prestada por Abogados de la Xunta, los Letrados de estas Entidades deberán, en todo caso, respetar las directrices y criterios de interpretación emanados de la Dirección General de la Asesoría Jurídica. Una última especialidad, en cuanto a la estructura jurídica propia de la Comunidad Autónoma Gallega, la configura la existencia de una Asesoría Jurídica del SERGAS (Servicio Regional Gallego de Salud), el cual dependerá funcional y jerárquicamente de la Dirección General de la Asesoría Jurídica ostentando en todo caso el rango de Subdirección General. Para concluir, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Murcia debemos estar a lo dispuesto en la Ley de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de Murcia 4/2004, de 22 de octubre, la cual viene a refundir las disposiciones anteriormente contenidas en la Ley 2/1985, de 9 de julio, de Comparecencia en Juicio de la Región de Murcia, así como la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Este último constituye una institución de interés autonómico cuya principal característica es la de su autonomía y la no integración en la Administración Regional. Junto con el referido Consejo Jurídico de la Región, en base al Decreto 53/2001, de 15 de julio, se configura la Dirección General de los Servicios Jurídicos con las funciones de representación y defensa en juicio, y asesoramiento jurídico. Podemos, por lo tanto, observar la existencia de dos únicas instancias: la Dirección de los Servicios Jurídicos y el Consejo Jurídico de la Región de Murcia (la primera de carácter interno y la segunda, externo) que se van a encargar de prestar el asesoramiento jurídico integral a toda la Administración Pública Regional, no limitándose a sectores determinados de la actuación administrativa de cada departamento, sino comprendiendo todo el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma. La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 13 En cualquier caso, la Dirección de los Servicios Jurídicos de Murcia presenta la condición de Centro Superior de Asesoramiento Jurídico de la Administración Regional y de sus Organismos Autónomos sin perjuicio de las competencias que pudieran corresponder a las Secretarías Generales Técnicas o al Consejo Jurídico de la Región de Murcia. La última de las especialidades en cuanto a la estructura organizativa de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Murciana viene configurada por la existencia de un Consejo de Letrados, el cual se constituye como un órgano colegiado de apoyo al Director General de los Servicios Jurídicos. El mismo está compuesto por el Director de los Servicios Jurídicos, que ostentará la presidencia, así como por los Letrados de la Comunidad Autónoma adscritos a la citada Dirección en situación de servicio activo. Finalmente, como principales funciones del referido Consejo de Letrados podemos destacar: a) b) La emisión del informe no vinculante, si así lo solicitase el Director de los Servicios Jurídicos, con carácter previo a la adopción de las decisiones más relevantes para el debido funcionamiento interno de la Dirección de los Servicios Jurídicos. La asistencia y apoyo funcional al Director, a requerimiento de éste, en asuntos que el mismo considerara de particular relevancia o que pudieran comportar nuevos criterios o directrices de actuación de la Dirección. III. FUNCIONES CONTENCIOSA Y CONSULTIVA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS Las funciones que van a ser asumidas por los Servicios Jurídicos a través de sus Letrados constituyen la razón esencial de creación o existencia del cuerpo de los mismos. En este sentido, desde un punto de vista general, tanto en el ámbito de la Administración del Estado como en el ámbito normativo de las Comunidades Autónomas, las funciones se descomponen en dos primordiales, que serían la representación y defensa en juicio y el asesoramiento jurídico de la Administración correspondiente a la cual pertenezcan. En el concreto ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid, el artículo 1.1 de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, dice textualmente que «el asesoramiento en juicio y la representación y defensa de la Comunidad de Madrid, de sus Organismos Autónomos y de cualesquiera otras Entidades de Derecho Público de ella dependientes, ante toda clase de Juzgados y Tribunales, corresponde a los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de lo establecido en los apartados siguientes y de las competencias a que se refiere el artículo 3.1». Se observa, por lo tanto, que la regla general de asesoramiento jurídico, representación y defensa en juicio de la Administración de la Comunidad corresponde a los Letrados pertenecientes a sus Servicios Jurídicos; pudien- 14 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez do, sin embargo, apreciarse la posible intervención de los Abogados del Estado previa la suscripción del oportuno convenio de colaboración entre el Gobierno de la Nación y el Gobierno de la Comunidad Autónoma, además de las especiales competencias que en su caso pudieran corresponder, desde un punto de vista jurídico, tanto a las Secretarías Generales Técnicas existentes en las distintas Consejerías en que en cada momento se estructure la Administración de la Comunidad Autónoma, y las que en su caso pudieran corresponder al Consejo de Estado u órgano consultivo de similares características que pudiera crearse en el ámbito de la Comunidad de Madrid. Como especialidad propia de la Comunidad Autónoma destacar la posibilidad de representar y defender en juicio a las empresas públicas que se constituyeran en forma de sociedad anónima, previa nuevamente la suscripción del oportuno convenio al efecto. También se prevé la posibilidad de representar y defender, por parte de los Letrados de los Servicios Jurídicos, a la Administración de la Comunidad, incluyendo sus Organismos y Entidades de Derecho Público en procedimientos arbitrales. Otra de las funciones que podemos destacar desde un punto de vista general de los Letrados viene constituida por la facultad de poder representar y defender en juicio a las autoridades, funcionarios y empleados de la Comunidad, sus Organismos y Entidades en los distintos procedimientos judiciales directamente relacionados con el ejercicio de sus funciones, quedando a salvo la necesaria condición de que los intereses de los mismos no sean contrarios a los de la propia Comunidad, y sin perjuicio de la facultad de aquéllos de nombrar a los profesionales que estimaran oportunos para la defensa de sus intereses. Una vez señaladas con carácter genérico las facultades de los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, de una manera mucho más concreta podemos observar la existencia de dos funciones primordiales, cuales son la función consultiva y la función contenciosa. La primera de ellas consiste en la facultad de emitir dictamen en Derecho con el carácter de preceptivo en determinados asuntos, tales como: — Constitución, modificación y cancelación de las garantías que deban prestarse a favor de la Comunidad Autónoma. — En los estatutos de las empresas públicas, consorcios, y fundaciones que constituya la Comunidad de Madrid. — El bastanteo de poderes que para actuar fueran presentados por los particulares ante la Administración de la Comunidad. — Los expedientes sobre declaración de lesividad de los actos propios. — Las reclamaciones administrativas previas a la vía judicial civil o laboral. — Los convenios y contratos administrativos, civiles mercantiles y laborales que deban formalizarse por escrito incluyendo los pliegos de cláusulas administrativas. — Los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que estas últimas presentaran un carácter meramente organizativo. La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 15 — Expedientes de devolución de ingresos indebidos. — Proyectos o anteproyectos de disposiciones de carácter general. — Cualesquiera otro asunto respecto del cual se exija un informe o dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias. También podemos observar la participación de los Letrados en los órganos colegiados, además de la facultad que tanto el Gobierno, los Consejeros, los Viceconsejeros, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y titulares de órganos de gobierno de los Organismos y Entidades que configuran la denominada Administración Institucional de la Comunidad Autónoma, para recabar el informe de los Letrados siempre que lo consideraran oportuno. Concluir el análisis de la función consultiva reseñando como principales caracteres de los dictámenes el carácter jurídico de los mismos su carácter no vinculante (salvo que una norma establezca lo contrario), así como que la falta de asesoramiento, si éste fuera preceptivo, o la actuación seguida sin atenerse a las pautas marcadas por el dictamen no conllevarán la nulidad de los expedientes a que se refirieran. En materia consultiva, al igual que en la función contenciosa, tal y como posteriormente se podrá observar, se aplica la Instrucción 8/1999, de 13 de abril, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, sobre actuación consultiva de los Letrados de la Comunidad de Madrid, con distintos apartados relativos, en primer lugar, a la emisión de informes, destacando que los de carácter preceptivo se evacuarán siempre por escrito, circunstancia que no concurre en los informes de carácter no preceptivo, los cuales podrán ser orales o escritos, y señalándose para la emisión de los mismos un plazo de diez días, salvo autorización del Director General para evacuarlos en un plazo mayor, y sin perjuicio de los que deban emitirse en casos de urgencia en un plazo nunca inferior a dos días. También contiene la instrucción distintas disposiciones a cerca de la distribución de los asuntos entre los distintos Servicios Jurídicos, precisando todos aquellos que corresponden necesariamente a la Dirección General de los Servicios Jurídicos. Se puede observar también la clasificación en clave A o B de los distintos asuntos respecto de los cuales deban emitirse los informes, precisando que en todos aquellos supuestos en los que los mismos presentaran la condición de clave A deberá previamente comunicarse el informe por parte del Letrado al Letrado Jefe correspondiente. Se refiere en último lugar la Instrucción, al bastanteo de poderes a realizar por los Letrados de los Servicios Jurídicos, correspondiendo siempre a aquellos que estuvieran adscritos en la Consejería ante la cual pretendieran hacerse valer los poderes. En segundo lugar, respecto de la representación y defensa en juicio, función contenciosa, se puede destacar una serie de características generales, tendentes todas ellas a garantizar la mayor eficacia en la defensa de los intereses de la Administración de la Comunidad. 16 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez Para este tipo de funciones vuelve a ser fundamental la Instrucción 8/1999, de 13 de abril, que marca las pautas de actuación de los Letrados de los Servicios Jurídicos ante los Juzgados y Tribunales. Respecto a la distribución de los asuntos contenciosos, la regla general determina que corresponden los mismos a los Letrados pertenecientes al Servicio Jurídico Central, sin perjuicio de la posibilidad de que sean llevados por los distintos Letrados pertenecientes a los Servicios Jurídicos existentes en cada Consejería, además de la posibilidad que asiste al Director General de asumirlos cuando así lo estimara oportuno. En materia de personación ante los Juzgados y Tribunales, destacar el carácter institucional, que no personal, que ostentan los Letrados de la Comunidad, así como la necesariedad de que para la previa personación se haya dado traslado previamente al Servicio Jurídico Central. Para el ejercicio de acciones ante cualquier tipo de Juzgado o Tribunal será necesaria una autorización del Director General de los Servicios Jurídicos. En cuanto a las notificaciones y demás actos judiciales de comunicación, será designada la sede de la Dirección General, sin perjuicio, nuevamente, de la existencia de determinadas excepciones concedidas por parte del Director General. En materia de recursos, los Letrados de la Comunidad de Madrid requerirán la autorización del Director de los Servicios Jurídicos para poder anunciar, preparar, interponer o formalizar los recursos pertinentes en los casos de sentencias desfavorables total o parcialmente, nuevamente sin perjuicio de la dispensa que en determinados casos pueda otorgarse por parte del Director General. En materia de costas, una vez firme la sentencia que contenga una condena de las mismas a favor de la Comunidad Autónoma, el Letrado deberá presentar minuta detallada y justificada ante el órgano jurisdiccional. En el ámbito contencioso debemos destacar también la posibilidad que asiste a los Letrados de la Comunidad Autónoma para, de acuerdo a lo señalado con carácter general en beneficio de las Administraciones Públicas, solicitar el Fuero Territorial correspondiente, así como la exención en todo tipo de depósitos y cauciones. Las señaladas constituyen, de manera sucinta, las principales características de las funciones consultiva y contenciosa a desarrollar por parte de los Letrados de la Comunidad de Madrid, haciendo a continuación referencia a las especialidades más significativas que encontramos en los Servicios Jurídicos de las distintas Comunidades Autónomas. Así, en Castilla-La Mancha podemos observar claramente diferenciadas las funciones contenciosas, que van a recaer en el Gabinete Jurídico, de las de carácter consultivo, que recaerán en los Servicios Jurídicos de las distintas Consejerías, sin perjuicio del asesoramiento en Derecho del Consejo de Gobierno, que en todo caso va a recaer en el referido Gabinete Jurídico. También podemos observar que la representación y defensa en juicio de las empresas públicas de la Junta, así como la intervención en los pro- La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 17 cedimientos arbitrales corresponden al Gabinete Jurídico, previa la suscripción del correspondiente convenio. Es necesario hacer referencia también a específicas competencias que van a corresponder a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, tales como la adopción de la decisión de ejercitar acciones en la vía jurisdiccional, desistir de los procedimientos en juicio, así como la transacción judicial o el allanamiento a las pretensiones invocadas de contrario. Respecto a la función consultiva, la misma corresponde a los Servicios Jurídicos existentes en las distintas Consejerías, presentando como especialidades, respecto de las mencionadas anteriormente en el ámbito de la Comunidad de Madrid, la preparación de los proyectos de resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimoniales, así como la supervisión de la documentación que se remita para su publicación al Diario Oficial de Castilla-La Mancha. En Galicia, el Gabinete de Asuntos Constitucionales y Defensa Jurisdiccional desempeña tanto las funciones contenciosas, como las de carácter consultivo, pudiendo destacarse el asesoramiento jurídico de carácter constitucional y la defensa de la Administración Autonómica en los procedimientos regulados en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, así como la posibilidad de asumir la representación y defensa de la Comunidad Autónoma de Galicia ante los Tribunales, órganos y organismos internacionales o supranacionales en que ésta sea parte, en cualesquiera procedimientos jurisdiccionales, arbitrales o parajudiciales. Otra especialidad propia de la Comunidad Autónoma de Galicia es la de la existencia del Gabinete de Asesoramiento y Apoyo a la Actualización Normativa, que, entre otras funciones, velará por la efectividad del principio de «unidad de doctrina» en el ámbito consultivo, formulando criterios generales de asesoramiento jurídico; además prestará apoyo técnico a la reforma administrativa y a la refundición normativa, elaborando los correspondientes anteproyectos de textos refundidos. En último lugar, se puede observar la existencia también de un Gabinete de Estudios y de Derecho Comunitario, entre cuyas funciones destacamos las siguientes: a) b) c) Asesoramiento Jurídico en materia de Derecho Comunitario Europeo e Internacional. La realización de estudios de Derecho Comunitario, así como la confección y conservación de archivos y ficheros de doctrina, legislación y jurisprudencia. La promoción de trabajos de investigación y organización de actividades que tengan por objeto la formación y perfeccionamiento de los Letrados de la Xunta de Galicia y la difusión de materias relativas al Derecho Comunitario, Nacional o Autonómico. Finalmente, emitirá dictámenes o informes en Derecho que afecten a las competencias de más de una Consejería u Organismo. 18 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez Otra de las especialidades propias de esta Comunidad viene configurada por la existencia de un Gabinete de Desarrollo Legislativo, cuyas funciones pueden abarcar no sólo informes, sino también la preparación de los anteproyectos de ley, siempre a instancia de las autoridades interesadas. Además, este Gabinete deberá indicar las posibles carencias normativas que por parte del mismo fueran apreciadas, evacuando al respecto los pertinentes informes-propuesta, señalando en todo caso en los mismos las eventuales y posibles deficiencias legislativas, así como los problemas de interpretación que pudieran surgir como consecuencia de la aplicación de las normas. En La Rioja, por parte del Director General del Servicio Jurídico se ostenta la superior dirección, coordinación e inspección técnica de todos los Servicios Jurídicos de la Comunidad. Como principales funciones del mismo se observan: a) b) c) La capacidad de dictar circulares e instrucciones sobre la actuación y contenido de las funciones de los Servicios Jurídicos. Elevar mociones y propuestas al Consejero de Presidencia en relación a la estructura, funcionamiento y coordinación de los Servicios Jurídicos. Resolver las consultas que se le eleven por parte de los Letrados integrados en los Servicios Jurídicos, en las materias propias de sus funciones. Asimismo, y partiendo de la asistencia que es prestada por parte del Letrado Mayor al Director General de los Servicios Jurídicos, al mismo, el Letrado Mayor, le corresponden entre otras funciones: a) b) c) d) e) La colaboración con el Director General en la coordinación de la actuación técnico-jurídica de los Letrados. El régimen interno del Servicio Jurídico General, así como la distribución y seguimiento de los asuntos judiciales entre los Letrados de la misma. Gestión de los servicios de registro interior, archivo, biblioteca y documentación de la Dirección General de los Servicios Jurídicos La estadística interna de los asuntos relativos a la competencia de la Dirección General de los Servicios Jurídicos Y, finalmente, la elaboración del borrador de memoria anual. En el ámbito de Cataluña, partiendo de la estructura organizativa del Gabinete Jurídico anteriormente mencionado, podemos observar que la representación y defensa de la Generalidad ante cualquier orden jurisdiccional corresponde a sus unidades centrales; así como el asesoramiento en Derecho del Gobierno de la Generalidad y de cada uno de sus miembros. También corresponde a las unidades centrales la coordinación jurídica de las unidades departamentales y territoriales del Gabinete Jurídico, así como también la de los Servicios Jurídicos de los Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público y empresas públicas. La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 19 La Dirección General de Asuntos Contenciosos, ubicada dentro de las unidades centrales, se encargará de la dirección de los asuntos contenciosos sometidos a los Tribunales de cualquier orden jurisdiccional, con la única excepción del Tribunal Constitucional. Por otra parte, corresponde a la Dirección General de Servicios Consultivos, ubicada también dentro de las unidades centrales, la asesoría jurídica de todas las unidades del Gabinete Jurídico de la Generalidad. En cuanto a las funciones propias de los distintos Abogados de la Generalidad, las mismas se regulan en el artículo 4.o de la Ley 7/1996, de 5 de julio, observándose una clara similitud con respecto a las funciones consultivas y de asesoramiento existentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid. En cuanto a las funciones contenciosas, se van a distribuir entre el Director del Gabinete Jurídico, el Director General de Asuntos Contenciosos y los Abogados de la Generalidad. Como especialidad propia de la representación y defensa en juicio de los Entes Públicos que ajusten su actividad a las normas del Derecho Privado, corresponderá a los Abogados de la Generalidad cuando la actuación de éstos tenga lugar ante la jurisdicción contencioso-administrativa; en todos aquellos casos en los que el ejercicio de acciones se vaya a desarrollar ante los Tribunales de la jurisdicción civil, penal o social, dicha defensa jurídica podrá encomendarse a un abogado colegiado sin que sea necesaria la preceptiva habilitación del Gabinete Jurídico, sin perjuicio de la obligación de comunicarle la identidad del abogado designado por el Organismo o Entidad en cuestión. También existe una última especialidad relativa al Servicio Catalán de Salud, del Instituto Catalán de Salud y de los demás Organismos de ellos dependientes, ya que serán defendidos por el personal adscrito a dichas Entidades. En materia de personación, allanamiento y desistimiento ante el Tribunal Constitucional, se requerirá el acuerdo previo del Gobierno, que será comunicado al Director del Gabinete Jurídico. En el ámbito de los recursos se observa, por ejemplo, el deber general de recurrir todas las sentencias desfavorables con la única excepción del recurso de casación, en el cual será necesaria la autorización previa del Director General del Gabinete Jurídico. En materia de representación y defensa del personal se observa una similitud para con las disposiciones existentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid. Finalmente, señalar también la posibilidad de actuar como acusador particular, así como ejercer acciones penales y civiles, por parte del Abogado de la Generalidad, en todas aquellas causas criminales derivadas de hechos por razón de los cuales la Generalidad pudiera resultar perjudicada. En la Comunidad Autónoma de Baleares, una de las principales características en cuanto a la representación y defensa de su Administración viene configurada por la exclusión de la misma de las empresas públicas con forma 20 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez de sociedad civil o mercantil, respecto de las cuales queda excluida la actuación de los Letrados de sus Servicios Jurídicos. En esta Comunidad, para interponerse acciones judiciales, desistir de las mismas o allanarse a las pretensiones esgrimidas de contrario, los Letrados de la misma necesitarán la preceptiva orden de la Presidencia de Gobierno, la cual dará cuenta al Consejo de Gobierno en la primera sesión a celebrar por parte del mismo. El Departamento Jurídico de la Comunidad Autónoma podrá, a través del Jefe del Departamento, cuando así lo aconsejen razones de especial trascendencia, dirigir instrucciones a los Servicios Jurídicos de las respectivas Consellerías, al objeto de unificar criterios interpretativos o de actuación. En el ámbito jurídico de la Comunidad Autónoma de Valencia se observa como principal característica la existencia de una Junta de Letrados Jefe, a la que corresponde la aprobación de la memoria anual de actuaciones del Gabinete Jurídico, y que se regirá por las normas que regulan el funcionamiento de los Órganos Colegiados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por su parte, a los Letrados Jefe les corresponde garantizar la necesaria coordinación que debe de existir en la actuación de los Letrados de la Generalidad, asistir al Director del Gabinete Jurídico en el establecimiento de los criterios de actuación y de las directrices para la emisión de informes y dictámenes jurídicos. También intervendrán en la fijación de los criterios de distribución de asuntos entre los diferentes órganos, así como en el establecimiento de los criterios de técnica normativa para el adecuado cumplimiento del procedimiento de elaboración de las Disposiciones Legales y Reglamentarias. Dentro de las funciones de carácter contencioso, los Letrados, al igual que en la Comunidad de Madrid, podrán asumir la representación y defensa en juicio de los funcionarios de la Administración de Valencia, si bien cuando se tratare de autoridades de rango igual o superior a Director, la autorización pertinente corresponderá al Consejero respectivo, mientras que si se tratare de la defensa de un Consejero, la autorización correspondería al propio Gobierno valenciano. En cuanto a la Comunidad Autónoma de Extremadura, las funciones de carácter consultivo van a corresponder al Gabinete Jurídico, como centro superior directivo y consultivo, todo ello sin perjuicio de las que en su caso pudieran corresponder al órgano consultivo existente en la Comunidad, debidamente reguladas en el artículo 54 de su Estatuto de Autonomía. Como principales funciones podemos destacar la emisión por parte del mismo de un dictamen de carácter preceptivo en los supuestos de requerimientos al Estado o a otra Comunidad Autónoma en el caso de conflictos de competencias, en los actos de disposición sobre el patrimonio inmobiliario de la Administración, en los expedientes de aceptación de herencia, legados y donaciones, así como en los proyectos de convocatorias de acceso a la función pública de la Junta de Andalucía. También se prestará ese asesoramiento a requerimiento del Presidente de la Junta, Vicepresidentes, Consejeros, Secretarios Generales Técnicos y altos cargos de la Junta de Extremadura. La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 21 Respecto a las funciones contenciosas, el Gabinete Jurídico actuará con las facultades específicas derivadas de la especial posición procesal de la Junta de Extremadura en los términos de su Ley de Comparecencia en Juicio. Por parte de los Letrados, en el ejercicio de sus actuaciones procesales tendrán derecho a utilizar las distinciones propias de su condición que se fijen por el Consejero de la Presidencia y de Trabajo. Otra de las especialidades propias que corresponde al Gabinete Jurídico sería la de prestar asistencia jurídica a los órganos colegiados de la Administración cuyas disposiciones reguladoras prevean la presencia de Letrados, Asesores Jurídicos o Abogados del Estado. En la Comunidad Autónoma de Canarias, corresponden al Director General del Servicio Jurídico, entre otras, el examen e informe en Derecho al Gobierno de Canarias respecto de las disposiciones y resoluciones del Estado que fueran susceptibles de impugnación ante el Tribunal Constitucional, así como elevar mociones y propuestas al Consejero de Presidencia de las cuestiones jurídicas que afecten a la Comunidad. En todos aquellos supuestos en los cuales un determinado departamento de la Administración de la Comunidad no tuviera su propia asesoría departamental, como es la regla general, la asistencia y asesoramiento jurídico del mismo serán desempeñados por la Dirección General del Servicio Jurídico. En el ámbito contencioso, la representación y defensa de las instituciones de la Comunidad, Entes de Derecho Público y empresas públicas dependientes de dicha Administración corresponderá al Servicio Jurídico, salvo que las disposiciones por que se rijan dispongan otra cosa, designen un Letrado para que le represente y defienda o litiguen entre sí o contra la Administración de la Comunidad Autónoma, en cuyo caso los Letrados se abstendrán de intervenir, poniendo ello en conocimiento de la Entidad respectiva o del órgano jurisdiccional que, en su caso, estuviera conociendo del proceso. Para el planteamiento de recursos de inconstitucionalidad o cuestiones de competencia ante el Tribunal Constitucional se requerirá, en todo caso, el acuerdo del Consejo de Gobierno. Corresponden al Director General del Servicio Jurídico otorgar la previa autorización para el desistimiento de acciones o recursos formulados por el Servicio Jurídico, el allanamiento a las pretensiones deducidas contra la Comunidad Autónoma, así como para el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad y recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional. Señalar también que el Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma las prerrogativas, potestades y privilegios procesales que la normativa vigente atribuye a la Administración del Estado y a los Servicios Jurídicos de la misma. En el ámbito consultivo no se observa la existencia de especialidad alguna con respecto a las ya mencionadas en otras Comunidades, distinguiéndose, en todo caso, las que corresponden a la Dirección General del Servicio Jurídico de las que corresponden a los Letrados de las Asesorías Jurídicas departamentales. 22 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez El Servicio Jurídico estará representado en las Mesas de Contratación, Juntas, Comisiones y Tribunales y demás órganos colegiados en los que la normativa aplicable prevea su participación preceptiva; dicha asistencia se llevará a cabo por el Director General del Servicio Jurídico en los supuestos en los que la normativa lo exija o así lo estimare el mismo oportuno, y por los Letrados de las Asesorías Jurídicas departamentales en los demás casos. En Andalucía se puede destacar una serie de especialidades, tales como, por ejemplo, la existencia de un área de coordinación a la que corresponden, entre otras, las siguientes funciones: a) b) c) d) e) f) La coordinación de la actuación técnico jurídica de los Letrados adscritos al Gabinete Jurídico. La coordinación de la actuación de las áreas de lo consultivo y de lo contencioso del Gabinete Jurídico. La documentación y estudio al servicio de los fines del Gabinete Jurídico. El régimen interior de los Servicios Jurídicos. La gestión de las funciones de registro, archivo y biblioteca. La estadística interna de los asuntos de la competencia del Gabinete Jurídico. Por otra parte, la Junta de Letrados habrá de ser consultada con carácter previo al ejercicio de ciertas facultades, como, por ejemplo, en caso de discrepancia técnico-jurídica entre los criterios mantenidos por el Jefe del Gabinete Jurídico y los del Letrado encargado de algún asunto. También habrá de ser consultada la misma con carácter previo a la emisión de instrucciones y ordenes de servicio, si bien la consulta podrá realizarse con posterioridad cuando concurran razones de urgencia u otras análogas debidamente justificadas. Asimismo, deben destacarse las funciones de registro de la misma; en este sentido, y a los solos efectos de las funciones de estadística y seguimiento, los diversos órganos del Gabinete Jurídico mantendrán un registro en el cual se inscribirán los expedientes en los cuales intervengan, relativos a los siguientes asuntos, civiles, penales, menores, contencioso-administrativos, sociales, circulares e instrucciones, y, en general, todos aquellos otros que se estimen necesarios para el mejor conocimiento de las funciones ejecutadas. Señalar también que las Asesorías Jurídicas y los Servicios Jurídicos provinciales elevarán trimestralmente al Jefe del Gabinete Jurídico, a través del Letrado coordinador, un estado arreglado a modelo de los pleitos y causas en curso, así como de los terminados en dicho período. Dicho estado integrará, asimismo, los asuntos consultivos iniciados y evacuados en dicho período. Las Asesorías Jurídicas y los Servicios Jurídicos provinciales remitirán mensualmente al Letrado coordinador, copia de cada una de las sentencias La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 23 dictadas por los Tribunales en los asuntos a su cargo, así como de los distintos dictámenes que por los mismos hubieran sido emitidos. Los Letrados de la Junta de Andalucía se opondrán a la admisión a trámite de las peticiones de conciliación que se suscitaran en relación con los juicios en los que estuviera interesada la Administración de la Junta de Andalucía. De igual manera, los Letrados adscritos al Gabinete Jurídico se encuentran facultados para representar y defender a la Administración de la Junta de Andalucía, sus Organismos e Instituciones, en toda clase de recursos administrativos, económico-administrativos, reclamaciones administrativas previas a la vía judicial civil o laboral, recursos gubernativos, así como precontenciosos. La intervención en tales asuntos del Gabinete Jurídico requerirá siempre la instancia previa de los órganos administrativos competentes. Para finalizar con las especialidades de esta Comunidad Autónoma en el ámbito contencioso, cabe decir que la intervención en las cuestiones de ilegalidad, cuya resolución correspondiera a las Salas de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, corresponderá a los Servicios Centrales o a los Servicios Jurídicos provinciales de las provincias de Granada o Málaga, todo ello en función del lugar donde radique la sede de la Sala que hubiera de resolver la cuestión, correspondiendo en los demás casos a los Servicios Centrales. Por último, dentro de la función consultiva, debemos señalar que, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 50 de la Ley 30/1992, la remisión de los informes y dictámenes habrá de realizarse por telefax, cuando se haya manifestado al Gabinete Jurídico la urgencia en su evacuación. IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL CUERPO DE LETRADOS En el último de los apartados vamos a hacer referencia tanto al sistema de acceso al Cuerpo de Letrados de los Servicios Jurídicos de las distintas Comunidades Autónomas, como a los distintos derechos y obligaciones inherentes a los mismos. Así, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el acceso a la condición de Letrado del Servicio Jurídico de la misma se regula de manera fundamental en su Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos 3/1999, de 30 de marzo. En concreto, el artículo 6 de la misma señala: «Los puestos de trabajo de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid que tengan encomendado el desempeño de las funciones descritas en esta Ley se adscribirán, con carácter exclusivo, a los funcionarios del Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid». El ingreso en el Cuerpo de Letrados se realizará, por otra parte, tras haberse superado una oposición entre Licenciados en Derecho, titulación esta que deberá ser poseída, como mínimo, por los miembros integrantes del Tribunal calificador del proceso selectivo. Respecto de la oposición referida, como principales caracteres de la misma podemos señalar la existencia dentro de la misma de cuatro ejercicios, dos de ellos de carácter teórico, referidos tanto al Derecho Privado, el pri- 24 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez mero, como al Derecho Público, el segundo, consistiendo ambos en la exposición oral durante sesenta minutos de una serie de temas extraídos al azar, así como dos de carácter práctico, siendo el tercero un escrito relativo a una actuación procesal en la que estuviera inmersa la Comunidad de Madrid, y el cuarto, un dictamen de Derecho respecto de una actuación consultiva de la Comunidad; debe precisarse, por último, el carácter eliminatorio y excluyente que presentan los cuatro ejercicios anteriormente mencionados, siendo necesario para acceder a la condición de Letrado la superación de todos ellos. Una vez superada la oposición, la oferta de los puestos vacantes en el Cuerpo de Letrados se llevará a cabo atendiendo a las distintas puntuaciones obtenidas por cada uno de los aspirantes que hubieran superado el proceso selectivo. Los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad quedarán habilitados para el ejercicio de todas las funciones, así como el desempeño de todos los servicios propios de su destino, por el hecho de su nombramiento y correspondiente toma de posesión. Otra de las características propias de los Letrados viene configurada por el carácter institucional, que no personal, en la representación y defensa en juicio de los intereses de la Comunidad por parte de los mismos, de ahí que puedan intervenir distintos Letrados en relación con un mismo asunto, sin necesidad de una habilitación especial, así como tampoco de acto alguno de apoderamiento, en función de la distribución de tareas entre los Letrados por los órganos de los Servicios Jurídicos de la Comunidad. También podemos destacar que, respecto de los Letrados de la Comunidad, rige un sistema de incompatibilidad absoluta, así como de dedicación exclusiva, en el ejercicio de sus funciones; todo ello sin perjuicio de determinadas excepciones, como podrían ser la administración tanto del patrimonio personal y familiar, las actividades de carácter cultural o científicas no habituales, así como la docencia. No obstante, en este punto existe una regla de necesario cumplimiento, como es la de que, en ningún caso, por parte de los Letrados se podrá defender cualesquiera clase de intereses que fueran ajenos a los de la propia Comunidad, así como tampoco prestar sus servicios o estar asociados en los despachos que lo hicieran. Respecto a la actuación por parte de los Letrados de la Comunidad, vienen a regir una serie de principios, como son los de «jerarquía y colaboración» en el ejercicio de sus funciones, los cuales implican un sometimiento a las facultades de dirección y coordinación que son ejercidas por parte del Director General de los Servicios Jurídicos, que, a tal efecto, podrá dictar las instrucciones necesarias, especialmente todas aquellas que se refieran al anuncio preparación, interposición, formalización o no sostenimiento de recursos, así como la determinación de los supuestos de consulta preceptiva al Centro Directivo y de autorización previa del mismo. En su función asesora y consultiva, los Letrados del Servicio Jurídico se atendrán al principio de libertad de conciencia e independencia profesional como principales principios orientativos de los mismos. La representación y defensa del Gobierno de las Comunidades Autónomas 25 En las cuestiones relativas al acceso al Cuerpo de Letrados, debemos hacer mención a la existencia de un Decreto 51/2001, de 26 de abril, por el que se aprueba la «oferta de empleo público» de la Comunidad de Madrid para el año 2001, en el cual se prevé la posibilidad de ingresar en el cuerpo a través de la promoción horizontal. Esta promoción horizontal lo que posibilita es que puedan acceder a determinados cuerpos y escalas de la Administración ciertos funcionarios pertenecientes a otros de su mismo grupo, siempre que desempeñen funciones sustancialmente coincidentes y análogas, y se encontraran en posesión de la titulación académica requerida, así como que superasen las correspondientes pruebas. Sin embargo, a pesar de lo manifestado, debemos precisar que todavía no se ha concretado la aplicación práctica del Decreto, señalándose además que el mismo se encuentra actualmente recurrido en vía judicial al ser contrario a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución y en el artículo 6 de la Ley 3/1999, que consagra el principio «de reserva de Ley» en el acceso a la función pública, encontrándose, de hecho, pendiente de la resolución el recurso de casación interpuesto frente al mismo. Una vez señalados los rasgos principales en cuanto al régimen jurídico propio de los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, pasamos a analizar las principales características propias de los Servicios Jurídicos de las diferentes Comunidades Autónomas. Así, por ejemplo, en Galicia, los Letrados desarrollarán sus funciones sometidos a la dependencia, tanto funcional como jerárquica, de la Dirección General de la Asesoría Jurídica. En su actuación se orientarán de acuerdo a los principios de legalidad y objetividad, recibiendo y utilizando única y exclusivamente la denominación de Letrados de la Xunta; como especialidad señalar que en el ejercicio de sus funciones contenciosas llevarán un distintivo que les acredite como tales, aprobado por el Consellero competente en materia de presidencia. En cuanto al modo de acceso a dicho cuerpo, se seguirá lo dispuesto para la Comunidad Autónoma de Madrid, en cuanto a que la provisión de los puestos vacantes se cubrirá íntegramente con Letrados de la misma, con la especialidad de que, en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, se podrá acudir a los funcionarios de carrera licenciados en Derecho, siendo en todo caso necesaria la previa habilitación del Director General de la Asesoría Jurídica de la Xunta, y teniendo un carácter esencialmente temporal y transitorio. Otra de las especialidades propias de esta Comunidad se presenta en la forma de acceso a dicho Cuerpo, ya que la misma está configurada por seis ejercicios, presentando el mismo sistema que en la Comunidad de Madrid, con la salvedad de que los dos últimos ejercicios consisten en la traducción y lectura de un idioma extranjero, así como del idioma gallego. Por lo demás, también aquí los ejercicios tienen un carácter excluyente, siendo necesaria la superación de todos ellos para acceder a la condición de Letrado de la Xunta. En la Comunidad Autónoma de Cataluña, los Letrados de la misma deben desempeñar sus funciones en un régimen también de dedicación exclusiva, teniendo en todo caso garantizada su autonomía de criterio. En 26 Mercedes Blanco Toribio y Antonio Caro Sánchez el acceso al Cuerpo de Letrados, en esta Comunidad Autónoma se sigue un sistema similar al de la Comunidad de Madrid, con la especialidad de añadirse un quinto ejercicio, consistente en un ejercicio de catalán, salvo si se acreditara estar en posesión de un certificado de la Junta Permanente de Catalán relativo a los conocimientos del mismo. En la formación del Tribunal, también en este caso, al igual que en la Comunidad de Galicia, el Presidente del mismo será el Director General del Gabinete Jurídico de la Generalidad, aunque se prevé expresamente la posibilidad de que el mismo delegue en la persona de un abogado de la misma. También en Cataluña se prevé la posibilidad de que el puesto de Letrado sea desempeñado temporalmente por parte de funcionarios del grupo A, con expresas limitaciones de carácter temporal y material, los cuales dependerán del Abogado de la Generalidad correspondiente. También existe, respecto de los mismos, el correspondiente régimen de incompatibilidades, así como otro de carácter disciplinario, el cual presenta como principales particularidades las distintas funciones del Director del Gabinete Jurídico, que deberá acordar la iniciación del procedimiento, así como nombrar al instructor del mismo, sin perjuicio de que también le corresponda la resolución del expediente, salvo que se tratara de una falta grave o muy grave, en cuyo caso corresponderá al Consejero del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales, o bien de la separación del servicio, en cuyo caso correspondería al Gobierno. Una última especialidad se refiere a la necesidad que tienen los Letrados de la Comunidad, al acceder a los puestos de trabajo, de proceder a realizar una declaración sobre el ejercicio de actividades profesionales privadas. En Castilla y León, el País Vasco, Baleares y Canarias no se observa la existencia de especialidad alguna relevante, sometiéndose, en todo caso, los Letrados de los Servicios Jurídicos correspondientes a dichas Comunidades Autónomas, a los principios de legalidad, objetividad, diligencia, profesionalidad, imparcialidad y defensa de los derechos e intereses de las Comunidades respectivas. Para concluir, respecto de la Junta de Andalucía destacamos tres especialidades, cuales son, en primer lugar, en sus actuaciones procesales, los Letrados de la Junta lucirán una placa integrada por el escudo de Andalucía; en segundo lugar, la oposición de acceso al Cuerpo de Letrados consta de cinco ejercicios, con la especialidad del quinto, que consiste en un ejercicio oral sobre un idioma extranjero que el opositor escoja entre los oficiales de la Unión Europea; y, en tercer lugar, se regula de una manera expresa el complemento de productividad en las retribuciones de los mismos. Éstos son, a grandes rasgos, los caracteres comunes y las especialidades más importantes que configuran los Servicios Jurídicos de las Comunidades Autónomas como órganos de representación y defensa en juicio de los distintos Gobiernos autonómicos, surgidos en el marco del modelo de Estado de Derecho en el que se fundamenta la Constitución de 1978. Fernando Luque Regueiro * Asistencia jurídica de la Administración Institucional Sumario: I. APROXIMACIÓN A LAS NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.—II. INSTRUMENTALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.—III. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN EL DERECHO POSITIVO: TIPOLOGÍA.—3.1. Delimitación conceptual.—3.2. Intentos de Sistematización Legislativa.—3.2.1. La Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958.—3.2.2. La Ley General Presupuestaria de 1977 y el Texto Refundido de 1988.—3.2.3. La Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE).—A. Organismos Públicos.—B. Organismos Autónomos.—3.2.4. La Ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de noviembre.—A. Sector Público Administrativo.—B. Sector Público Empresarial.—C. Sector Público Fundacional.—3.2.5. La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003, de 3 de noviembre.—IV. ASISTENCIA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO.—V. ASISTENCIA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID. Asistencia jurídica de la Administración Fernando Luque Institucional Regueiro I. APROXIMACIÓN A LAS NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL La creación de la denominada Administración Institucional responde a priori a la necesidad de conseguir una mayor eficacia en la gestión de ciertos servicios técnicos especializados. Ello exige, a su vez, la creación de una organización propia, diferenciada y separada de la organización común que gestiona el conjunto de competencias. En opinión de Cosculluela Montaner 1, se trata de un proceso de descentralización funcional en el que se produce una «manipulación jurídica» del aparato organizativo de la Administración Matriz, al crear una nueva Entidad dotada de personalidad jurídica independiente. Dicho proceso, a juicio de dicho autor, resulta obligado tanto en la esfera pública, como en la esfera privada, a partir de una cierta dimensión organizativa, que en tér* Letrado de la Comunidad de Madrid. 1 Luis Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, t. I, 15.a ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2004, p. 285. 28 Fernando Luque Regueiro minos de eficacia exige la descentralización, con el consiguiente desdoblamiento o separación de los centros de toma de decisiones y de responsabilidad de la gestión inmediata. García de Enterría 2 señala expresamente los tres motores de este proceso organizativo singular que, como decimos, concluye en la creación de organizaciones independientes, a las que se les llega a dotar de personalidad jurídica propia: 1.o De un lado, dicho proceso responde a ciertas necesidades de gestión. Parece razonable que determinados servicios requieran de una organización independiente y una gestión técnica separada, según el modelo generalizado en el mundo de la empresa. Eso resulta predicable de servicios públicos de contenido especializado y, más concretamente, de aquellos que suponen una gestión económica. Para conseguir dicha independencia y separación se les dota de personalidad jurídica para que sus relaciones jurídicas (necesarias para la gestión del servicio) ganen en eficacia. No obstante, la Administración Matriz se reserva, respecto de ellas, un control constante, así como una utilización instrumental del mismo. Se ha dicho que la proliferación de Entidades Institucionales, desde esta primera perspectiva, responde a una necesidad de compensar el aumento constante y permanente de las funciones administrativas en el Estado contemporáneo, evitando el enquilosamiento o paralización de la Administración. El Estado español sigue configurándose en la Carta Magna como un Estado Social de Derecho, lo que le dota de un carácter intervencionista y prestacional. 2.o El reconocimiento de personalidad jurídica propia a estas Entidades tiene un efecto financiero muy relevante. En efecto, supone un reconocimiento formal de su capacidad patrimonial y, en consecuencia, la imputación directa al mismo de sus ingresos y sus gastos (lo cual implica la excepción al principio de universalidad de los Presupuestos Generales de las distintas Administraciones). Dice García de Enterría 3 que a través de dichas Entidades se encubre las más de las veces la búsqueda de la llamada «autonomía financiera», que viene a habilitar la posibilidad de un presupuesto propio, con gastos e ingresos propios, una caja propia, una cuenta propia. Este mismo autor considera que dicha autonomía financiera está plenamente justificada cuando se trate de la gestión de explotaciones industriales (puesto que la contabilidad industrial es incompatible en algunos aspectos a los rigores de la contabilidad pública), pero en la mayoría de las ocasiones resulta más difícilmente justificable, 2 García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7.a ed., Civitas, Madrid, 1996, p. 386. 3 García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7.a ed., Civitas, Madrid, 1996, p. 387. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 3.o 29 y buscan sencillamente una huida del Derecho Presupuestario General, bien en el terreno de los ingresos (a través de la denominada parafiscalidad), bien en el de los controles del gasto (exención del control parlamentario preventivo; exención de los controles de la Intervención General y del Tribunal de Cuentas). En estos casos, la personalidad jurídica se usa para buscar un régimen especial financiero, caracterizado por la omisión de rigores. El uso de la personalidad jurídica con la finalidad de huir de los controles que se inicia en el ámbito financiero se va extendiendo a una verdadera huida generalizada del Derecho Administrativo Común. Para ello se dota a dichas Entidades de un Estatuto propio, a través de la norma que crea la Entidad. En dichos Estatutos se consignan excepciones al sistema administrativo general en las más diversas materias (en materia de personal, de contratos y, por supuesto, en materia financiera, patrimonial y contable, que ya era consustancial a la denominada autonomía financiera); por otra parte, en dichos Estatutos también se hacen remisiones genéricas al Derecho Privado. Cosculluela Montaner 4, siguiendo a Clavero Arévalo, señala que la huida del Derecho Público supone más precisamente una huida del condicionamiento de los controles de la legalidad, gasto público y garantías del administrador. Concluye que dicha huida del Derecho Público constituye un peligro o disminución potencial de las garantías de los derechos individuales y de los controles políticos y financieros de la acción pública; y finalmente apela al artículo 2.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dicho autor considera como límite a la peligrosa tendencia al escapismo del Derecho Administrativo de las Entidades de la Administración Institucional, por cuanto aquel precepto obliga a dichas Entidades a sujetarse a la Ley 30/1992 siempre y cuando ejerzan potestades administrativas. Por tanto, esta huida generalizada del Derecho Administrativo Común tiene difícil justificación, porque, ante todo, estamos en presencia de una Administración Pública, aunque sea descentralizada. Señala García de Enterría que «sólo muy excepcionalmente 4 Cosculluela Montaner es muy crítico con el proceso de descentralización llevado a cabo en los últimos años, y así afirma que «dicho proceso responde a veces a fines poco convenientes, que rayan en lo pintoresco, como son los de lograr un mayor margen retributivo para determinado personal». Critica asimismo que esta descentralización funcional haya llegado a afectar a funciones clásicas de imperium, como la función tributaria. Luis Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, t. I, 15.a ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 285 y 286. 30 Fernando Luque Regueiro las exigencias de la gestión específica que el ente cumple pueden justificar la creación de un ius publicum singulare...» 5. II. INSTRUMENTALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL La Administración Institucional se caracteriza por ser instrumento (para la consecución de determinados fines) de la Administración Matriz. Esta cualidad de instrumentalidad determina una serie de cuestiones que por su relevancia pasamos a exponer: a) b) 5 La Administración Institucional se crea para el cumplimiento de un fin o, lo que es lo mismo, para la gestión de un servicio. Sin embargo, la titularidad de dicho fin o servicio se sigue residenciando en la Administración Matriz. De igual forma, la responsabilidad política derivada de la organización y rendimiento del servicio es imputable a la Administración Matriz. En consecuencia, la Administración Institucional en sentido estricto no tiene fines propios, sino que actúa directamente los fines de la Administración Matriz a la que sirve de instrumento. Consecuencia de lo anterior debe comprenderse la posición de la Administración Institucional respecto de su Administración Matriz como un «complejo organizativo propio». La instrumentalidad no es sinónimo de relación jerárquica. En efecto, la situación de dependencia de los Entes Institucionales respecto de la Administración Matriz no gira en función de un criterio jerárquico característico de las relaciones entre órganos administrativos superiores e inferiores. Para un mejor entendimiento de esta cuestión hemos de precisar que la relación jerárquica se caracteriza por la existencia de una identidad de competencia entre los órganos ligados por dicha relación jerárquica; por la posibilidad de dirigir la acción del órgano inferior a través de órdenes vinculantes emanadas del órgano superior; así como por el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte del órgano superior, en caso de incumplimiento de aquellas órdenes por el órgano inferior. Pues bien, debemos afirmar que las notas características señaladas de la relación jerárquica no son predicables de las relaciones entre la Administración Institucional y la Administración Matriz. En efecto, la actuación de la Administración Institucional no viene dirigida por la Administración Matriz a través de órdenes vinculantes concretas, sino que actúa de forma diferenciada. Puede decirse que la dirección por parte de la Administración Matriz viene referida a la entera actividad del Ente instrumental; con carácter previo, a García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7.a ed., Civitas, Madrid, 1996, p. 389. Asistencia jurídica de la Administración Institucional c) 6 31 través de los correspondientes programas, planes, presupuestos, y, con carácter posterior, a través de la rendición de cuentas y presentación de memoria de resultados. Esto quiere decir que, como quiera que el servicio gestionado por el Ente Institucional sigue siendo un servicio de titularidad del Ente Matriz, su estrategia general, su dirección y responsabilidad última corresponden a éste y no a aquél. La Administración Institucional está puesta por su Administración Matriz en una posición de «autonomía ejecutiva». No obstante lo anterior, señala García de Enterría 6 que la dirección del Ente instrumental se actúa esencialmente a través de la designación, por parte del Ente Matriz del personal superior que nutre los órganos directivos del Ente instrumental. Sin embargo, la Administración Matriz carece de la potestad disciplinaria en sentido estricto respecto de los titulares de los órganos directivos del Ente instrumental. La relación entre los titulares superiores de la Administración Matriz y los de la Administración instrumental se basa en la confianza o fiducia personal, que a su vez viene garantizada por un «poder indirecto», que no es disciplinario, sino de responsabilidad política impropia expresada en la posibilidad de que los altos directivos del Ente instrumental sean separados o revocados de su cargo. Precisamente, esta potestad de revocación o separación del cargo se convierte en un control eficaz, pues la actuación del directivo debe seguir contando con la confianza de la Administración Matriz. A pesar de ello, la praxis nos muestra la utilización de argucias, legales, alegales o ilegales, para evitar estos controles. En conclusión, la relación entre dichas Administraciones no es de jerarquía, sino que es una relación de «tutela administrativa» (siguiendo la terminología de la mejor doctrina), siempre que se reserve a dicho concepto un valor genérico de relación interadministrativa de supremacía. Por otro lado, existen determinados aspectos en los que la intervención y dominio de la Administración Matriz respecto de la Institucional es predominante. Así, en el orden financiero es la Administración Matriz la que elabora y aprueba sus presupuestos, concurre la Intervención General de la Administración Matriz para fiscalizar críticamente todas sus operaciones económicas, aprueba sus cuentas, etc. Desde el punto de vista patrimonial, debe señalarse que los bienes propios del Ente instrumental son inscritos en el Inventario de la Administración Matriz como bienes propios del mismo (aunque cabe alguna excepción). Asimismo, la Administración Matriz puede declarar innecesarios los bienes propios del Ente Institucional para sus fines específicos, produciéndose la incorporación al patrimonio García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7.a ed., Civitas, Madrid, 1996, p. 397. 32 Fernando Luque Regueiro de la propia Administración Matriz. Finalmente, podemos recordar que la extinción o disolución del Ente Institucional sólo puede ser decidida por la Administración Matriz. Señala Cosculluela Montaner 7 que el dato relevante de tener reconocida la Administración Institucional una personalidad jurídica propia no convierte a dichos Entes Institucionales en sujetos realmente «independientes» de la Administración que los crea. Es por ello por lo que la doctrina ha introducido un importante matiz: la plena operatividad jurídica de la personalidad jurídica de las Entidades Institucionales sólo se da ad extra, esto es, en sus relaciones con terceros. Por el contrario, en sus relaciones con la Administración Matriz (relaciones ad intra), la personalidad jurídica ve atenuada su significación, consecuencia lógica de las notas características de la instrumentalidad ya apuntada, y que, decíamos, rige las relaciones internas entre Administración Matriz y Administración Institucional. Podemos concluir, de forma gráfica, que dichas relaciones de instrumentalidad, que limitan la personalidad jurídica ad intra y la verdadera independencia de estos Entes, se desarrollan en tres momentos distintos: 1.o En el momento de creación del Ente: es en este momento en el que debe precisarse la necesaria adscripción a un órgano de la Administración Matriz. Dicha adscripción no es meramente formal, sino que es premisa para el desarrollo de la relación de dependencia y de dirección que fluye entre la Entidad y la Administración Matriz. 2.o Una vez creado el Ente, y durante la vida jurídica del mismo: durante este espacio temporal surgen diversas relaciones en ámbitos distintos. Desde el punto de vista de los controles jurídicos, debe recordarse que los Entes Institucionales no tienen reconocida legitimación para recurrir las normas o los actos dictados por la Administración Matriz [art. 20.c) de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 13 de julio de 1998]. Desde el punto de vista del control financiero, se desarrollan las correspondientes técnicas presupuestarias, intervención del gasto, aprobación previa de sus planes o programas de actuación, así como el control de eficacia sobre el cumplimiento de los objetivos que se fijen. Por último, desde el punto de vista del control del personal de alta dirección, la Administración Matriz se reserva las potestades de nombramiento y cese de los titulares o miembros de los órganos de gobierno de dichas Entidades. 7 Luis Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, t. I, 15.a ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2004, pp. 285 y 286. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 33 3.o En el momento de la extinción del Ente: es en este momento cuando surgen determinadas relaciones tendentes a que el aparato organizativo y patrimonial retorne a la Administración Matriz, que le sucede en todos sus derechos y obligaciones. III. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN EL DERECHO POSITIVO: TIPOLOGÍA 3.1. Delimitación conceptual Según Francisco López Menudo 8, el concepto de Administración Institucional se ciñe en la actualidad a lo que la Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), denomina «Organismos Públicos», además de ciertos entes de naturaleza próxima que la misma LOFAGE deja desclasificados. Cierto sector de la doctrina denomina a dichos Entes desclasificados como «apátridas», o como «Administración Independiente». Quedan fuera del concepto de Administración Institucional las Entidades que no son Administración, tal y como ocurre con las Corporaciones de Derecho Público de base sectorial (Colegios Profesionales; Cámaras de Comercio, Industria y Navegación; Comunidades de Regantes). Como es sabido, estas Entidades forman la llamada Administración Corporativa, que tiene una naturaleza bifronte, y sólo se considera como Administración a los efectos del artículo 149.1.18.a de la Constitución. Esto habilita al Estado para dictar las bases del régimen jurídico de estas Corporaciones 9. Asimismo, quedan fuera del concepto de Administración Institucional las Fundaciones Públicas, que tampoco tienen la consideración de Administración, porque en ningún caso pueden ejercer autoridad. Finalmente, debe advertirse igualmente que aquellas Entidades que no tengan personalidad jurídica pública tampoco forman parte de la denominada Administración Institucional, por lo que quedan fuera de dicho concepto las Sociedades Estatales. 3.2. Intentos de Sistematización Legislativa Si queremos llegar a un mejor entendimiento de los diferentes tipos de Entidades constitutivas de la Administración Institucional, es necesario analizar los intentos legislativos de sistematización: 8 Francisco López Menudo, «La tipología de Entes de la Administración Institucional. Régimen jurídico de los Organismos Autónomos y de las Entidades Públicas Empresariales», Cuadernos de Derecho Judicial, núm. VIII, Consejo General del Poder Judicial, 2004, p. 96. 9 J. L. Martínez López-Muñiz representa al sector minoritario doctrinal que afirma que las Corporaciones de Derecho Público de base sectorial son auténticas Administraciones. Así lo fundamenta en «La integración en el sistema de Administraciones Públicas de las Administraciones Instrumentales», Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 51, 2003, p. 37. 34 Fernando Luque Regueiro 3.2.1. La Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 Dicha Ley tuvo como principal mérito ser la primera disposición que trató de disciplinar un sector público, que ya por aquel entonces carecía de una elemental homogeneidad. El principal propósito de dicha norma era someter a dichas Entidades a una cierta disciplina presupuestaria y contable. Se distinguen tres tipos de Entidades: los «Servicios administrativos sin personalidad jurídica», los «Organismos Autónomos» propiamente dichos y las «Empresas Nacionales», que al carecer de personalidad jurídica pública no están integradas en la denominada Administración Institucional. Los aspectos tradicionalmente más criticados por la doctrina son los siguientes: — La Ley parte de dos grandes modelos, como son los Organismos Autónomos y las Empresas Nacionales, que responden a su vez a dos modelos organizativos extremos, radicales y antagónicos (público o privado), sin dar cabida, por tanto, a posibilidades intermedias. Así, podemos pensar en Organismos Autónomos que, teniendo la necesidad de actuar de manera más flexible, sólo podrán remediar sus ineficacias a través de su conversión en Sociedades Anónimas. — La segunda de las cuestiones criticadas se circunscribe al polémico artículo 5 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas. Dicho artículo, que exceptuaba del ámbito de aplicación de la Ley a algunas Entidades, vino a propiciar la aparición de normas que fueron emancipando a Organismos importantes de la disciplina de la LEEA. Surgió así una primera generación de Entidades apátridas, llamadas así porque no tenían incardinación posible en la LEEA, y porque están regidas por un Estatuto singular. Se ha llegado a decir, exageradamente, que el citado artículo 5 fue el causante de la famosa huída del Derecho Administrativo. 3.2.2. La Ley General Presupuestaria de 1977 y el Texto Refundido de 1988 Dichos textos legales constituyen el segundo intento sistematizador del Sector Público, ya que los artículos 4 a 6 establecen una nueva organización, en la que ya van a tener cabida aquellas Entidades que se encontraban en un punto intermedio entre los Organismos Autónomos y las llamadas por la LEEA Empresas Nacionales. La nueva clasificación suprime los «servicios administrativos sin personalidad» 10; distingue dentro de los Organismos Autónomos los de carácter 10 La supresión de estos órganos de la LGP, o, lo que es lo mismo, la eliminación de ese carácter de cuasi Organismo Autónomo que le había otorgado la LEED, sólo ha supuesto un cambio de su régimen presupuestario, recaudatorio, contable y algunos otros aspectos en los que fueron asimilados a los Organismos Autónomos, pero no su desaparición como tales, pues siguen existiendo en su posición natural de órganos adscritos a los Ministerios. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 35 administrativo y los de carácter comercial, industrial, financiero o análogo; sustituye la denominación «Empresas Nacionales» por la más precisa de «Sociedades Estatales». Las Sociedades Estatales se regirán por las normas de Derecho Mercantil, Civil o Laboral, salvo en las materias en que les sea de aplicación la propia LGP. Dentro de las «Sociedades Estatales», a su vez diferencia la Ley dos tipos: de un lado, las Sociedades Mercantiles con Capital Público Mayoritario [art. 6.1.a)] 11 y, de otro lado, lo que en la praxis pasaron a denominarse las Entidades del artículo 6.1.b) de la LGP, esto es, Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica que por ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. A través de este tipo de sociedad estatal, la LGP quiso dar un nombre y una categoría a ese conjunto disperso de instituciones que fueron naciendo extramuros de la LEEA, en su huída del Derecho Administrativo. Como señala López Menudo, «este tipo de ente público de gestión privada representa la figura intermedia, equidistante, un tipo de entidad con cuerpo de Organismo Autónomo y alma de sociedad mercantil, que actúa en régimen de libre competencia y concurrencia con el resto del sector empresarial. La LGP excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los Organismos de la Seguridad Social, quedando así desclasificados. Finalmente, debemos afirmar que el artículo 6.5 de la LGP es un artículo análogo al polémico artículo 5 de la LEEA. En efecto, dicho artículo 6.5 permitía la escapada hacia el ius singulare, lo cual provocó un segundo movimiento de huída del Derecho Administrativo. El citado artículo 6.5 de la LGP establecía una cláusula residual del siguiente tenor: «el resto de Entes del Sector Público Estatal no incluidos en este artículo ni en los anteriores se regirá por su normativa específica». El resultado no se hizo esperar: el número de Entidades creadas al amparo del artículo 6.5 aumentó espectacularmente en pocos años, mientras que el de Organismos Autónomos se redujo prácticamente a la mitad. 3.2.3. La Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE) Es el tercer intento de clasificación de la Administración Institucional. La LOFAGE deroga la LEEA y la LGP, en concreto, sus artículos 4, 6.1.b) y 6.5. Asimismo, la LOFAGE no es aplicable a las Sociedades Estatales con capital mayoritariamente público [art. 6.1.a) de la LGP]. La LOFAGE, en términos generales, ha sido objeto de crítica positiva. Sin embargo, en los aspectos tratados en el presente trabajo, debemos reco11 El artículo 6.1.a) de la LGP las define como Sociedades Mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de la Administración del Estado o de sus Organismos Autónomos y demás Entidades Estatales de «Derecho Público». 36 Fernando Luque Regueiro nocer, como dijera López Menudo 12, una cierta soberbia unificadora que cuenta con varias quiebras. Así, reconoce la existencia de Entidades de régimen especial (a las que no denomina Administraciones Independientes), contemplando lo que se ha calificado como una huída del ámbito de aplicación de las normas generales, pero con sistema, a diferencia de la «huída sin sistema» generada por el artículo 6.5 de la LGP; deja a las Entidades de la Seguridad Social sin clasificación; no menciona a las Fundaciones Públicas ni a los Consorcios; deja sin regular las sociedades mercantiles; y hace necesaria la apertura de un proceso de adecuación de los Organismos Autónomos preexistentes a la nueva clasificación, incorporada por la LOFAGE. Respecto de la tipología prevista en la LOFAGE, se parte de un modelo genérico, al que denomina Organismo Público, y dentro de éste se engloban a su vez los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales. Los Organismos Autónomos ya no se clasifican en los dos tipos previstos en la LGP (carácter administrativo y carácter comercial, industrial, financiero o análogos). Las Entidades Públicas Empresariales son comprensivas de las Entidades del artículo 6.1.b) de la LGP. Es decir, se clasificarán como Entidades Públicas Empresariales aquellas Entidades intermedias o híbridas que ya hemos mencionado, y que en el régimen de la LGP se preveían en el citado artículo 6.1.b). Junto con los Organismos Públicos como categoría genérica, los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas Empresariales; como subcategorías, la LOFAGE menciona otras Entidades en sus Disposiciones Adicionales 8.a, 9.a y 10.a, cerrándose así el sistema de la LOFAGE respecto de la Administración Institucional. Las Entidades previstas en las Disposiciones Adicionales 8.a a 10.a son las constitutivas de la denominada Administración Independiente, que se configuraría como una especie dentro del género de Administración Institucional. Respecto de estas Entidades de las Disposiciones Adicionales, podemos seguir la siguiente subclasificación: 1. Entidades que tienen carácter de Organismo Público (Disposición Adicional 10.a): dentro de estas Entidades se diferencian dos regímenes jurídicos: a) Régimen jurídico aplicable a las Entidades que se creen en un futuro: así, cuando una Ley reconozca expresamente la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía. En los demás extremos y en 12 Francisco López Menudo, «La tipología de Entes de la Administración Institucional. Régimen jurídico de los Organismos Autónomos y de las Entidades Públicas Empresariales», Cuadernos de Derecho Judicial, núm. VIII, Consejo General del Poder Judicial, 2004, p. 108. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 37 todo caso, en cuanto al régimen de personal, bienes, contratación y presupuestos, ajustarán su regulación a las prescripciones de esta Ley relativas a los Organismos Públicos que, en cada caso, resulten procedentes teniendo en cuenta las características de cada organismo. Por tanto, son Organismos Públicos, si bien su concreta clasificación como Organismos Autónomos o Entidades Públicas Empresariales queda a expensas del perfil que adquieran según las funciones que desarrollen y las especialidades de su régimen jurídico. b) Régimen jurídico aplicable a las Entidades preexistentes: respecto de las Entidades preexistentes, sólo se aplica la LOFAGE con carácter supletorio. Son ubicables dentro de la Disposición Adicional 10.a de la LOFAGE, entre otras, las siguientes Entidades: la Agencia de Protección de Datos, La Comisión Nacional del Mercado de Telecomunicaciones, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Ente Público Radio Televisión Española. 2. Entidades «Independientes» que la LOFAGE no califica como Organismos Públicos (Disposición Adicional 9.a): Estas Entidades se rigen por su legislación específica y por la LGP, en su caso, y sólo en segundo lugar, y de forma supletoria, se rigen por la LOFAGE. Dentro de esta categoría se encuentran la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes. 3. Las Entidades de la Disposición Adicional 8.a: La citada Disposición Adicional se limita a proclamar que el Banco de España se regirá por su legislación específica. Debe mencionarse asimismo que la LOFAGE prevé en su Disposición Adicional 6.a que las Entidades de la Seguridad Social se regirán por su legislación específica y la LGP, en su caso, y, en segundo lugar, con carácter supletorio, por la propia LOFAGE. Finalmente, se ha criticado que la LPFAGE no haga ninguna mención a las Fundaciones Públicas, que de conformidad con el artículo 6.4 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones, podían ser constituidas por las personas jurídicas públicas. Teniendo en cuenta que los fines propios de las Fundaciones Públicas, según el artículo 2 del citado texto legal, son coincidentes en gran parte con los cometidos típicos de las Administraciones Públicas, la proliferación de dichas Fundaciones Públicas ha sido abundante. De nuevo nos encontramos con una vía de escape a las reglas generales del sistema, una nueva huída del Derecho Público. Esta situación se ha intentado recomponer a través de la Ley 50/2002, de Fundaciones, cuyo capítulo XI se dedica específicamente a las Fundaciones del Sector Público Estatal. De esta forma, se dota a dichas Fundaciones Públicas de un régimen jurídico-público mínimo, necesario y homogéneo. 38 Fernando Luque Regueiro En este punto, expondremos las notas más relevantes sobre los Organismos Públicos, en general, y sobre los Organismos Autónomos, en particular, a la luz de los dispuesto en la LOFAGE. A. Organismos Públicos Los Organismos Públicos se definen legalmente como aquellas Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1, párrafo 2.o, de la de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Navajas Rebollar 13 define dichos Organismos Autónomos como Entidades de Derecho Público de carácter instrumental dependientes de la Administración General del Estado para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión tanto administrativas, de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a aquélla 14; tal y como señala el artículo 2.3 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ello sentado, debe precisarse que el título III de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado se dedica a la regulación jurídica de los Organismos Públicos, distinguiéndose cinco capítulos. El capítulo I se rubrica bajo el título «Disposiciones Generales». Podría pensarse que dichas normas serán de aplicación tanto a los Organismos Autónomos como a las Entidades Públicas Empresariales. Sin embargo, debe criticarse en este punto la técnica legislativa utilizada, puesto que dentro de dichas Disposiciones Generales existen normas de aplicación exclusiva bien a los Organismos Autónomos [es el caso de los arts. 43.2 y 44.2.a)], bien a las Entidades Públicas Empresariales [así, los arts. 43.3 y 44.2.b)]. Hecha esta salvedad, expondremos los aspectos que comprenden dicho capítulo I: a) 13 Actividades propias de los Organismos Públicos (art. 41): este precepto se limita a establecer una remisión al artículo 2.3 anteriormente citado, que es el que señala las actividades a desarrollar por este tipo de Entidades. Mayor interés plantea el inciso final del precepto, que viene a supeditar la creación de un Organismo Público a una Miguel Navajas Rebollar, La nueva Administración Instrumental, Colex, 2000, p. 99. El artículo 2.3 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado se expresa en los siguientes términos: «los Organismos Públicos previstos en el título III de esta Ley tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas, de fomento o prestación, como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado; dependen de éste y se adscriben, directamente o a través de otro Organismo Público, al Ministerio competente por razón de la materia, a través del órgano que en cada caso se determine». Los Organismos Públicos gozan de personalidad jurídica diferenciada de la Administración Matriz, así como de patrimonio y tesorerías propios. 14 Asistencia jurídica de la Administración Institucional b) c) 39 previa justificación de la necesidad de acudir a la descentralización funcional. Haciendo una interpretación literal del precepto, se concluye que debe exigirse que las características de la actividad a desarrollar justifiquen la necesidad de la descentralización funcional. Entiendo que dicho precepto es de difícil aplicación o, más claramente, es un precepto fácilmente eludible, puesto que bastará una apelación genérica a la necesidad de mayor eficacia en el desarrollo de la actividad cuestionada para que se entienda justificada la utilización del régimen de descentralización funcional. Es decir, la Ley no establece parámetros concretos que permitan restringir dicha descentralización. Personalidad jurídica y potestades (art. 42): este precepto reconoce formalmente que los Organismos Públicos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, aunque con las limitaciones previstas en la propia Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Estas limitaciones vienen determinadas por las notas propias del régimen de dependencia e instrumentalidad características de los Organismos Públicos, y que ya apuntamos al principio del presente escrito. Por otro lado, el párrafo 2.o del artículo 42 atribuye genéricamente todas las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines, si bien se establecen dos excepciones: una excepción absoluta, ya que se priva a los Organismos Públicos de la potestad expropiatoria; y una excepción relativa, de suerte que los Estatutos propios de cada Organismo Autónomo podrán excluir o modalizar alguna o algunas de las potestades administrativas. Finalmente, se concreta la posibilidad de que los estatutos propios de cada Organismo Público atribuyan la potestad de ordenar aspectos secundarios del servicio encomendado, en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que se fijen en el régimen jurídico básico de dicho servicio. Esta cláusula incluye un concepto jurídico indeterminado («aspectos secundarios del servicio») que, como tal, supone una aplicación casuística del mismo. Aplicación de las disposiciones generales de esta Ley a los Organismos Públicos (art. 44): el párrafo 1.o de este precepto establece una cláusula que podemos calificar más como norma general interpretativa que como precepto de Derecho Positivo directamente aplicable. Dicha cláusula dice que «los Organismos Públicos se ajustarán al principio de instrumentalidad respecto de sus fines y objetivos que tengan específicamente asignados». Como puede observarse, se trata de una reiteración, puesto que lo que se está regulando es precisamente la Administración Instrumental. Por tanto, nada aporta salvo, como decíamos, una regla hermenéutica, innecesaria a nuestro juicio, puesto que puede inferirse de la propia Exposición de Motivos de la Ley. Por otro lado, el párrafo 2.o del artículo 44 establece las disposiciones 40 Fernando Luque Regueiro generales aplicables a la organización y funcionamiento de los Organismos Autónomos y a las Entidades Públicas Empresariales, remitiéndose en ambos casos a lo dispuesto en el título I de la propia LOFAGE, si bien en el caso de las Entidades Públicas Empresariales se precisa una salvedad, y es que se tendrán en cuenta las peculiaridades contempladas en el capítulo 3.o del título III, en consideración a la naturaleza de sus actividades. B. Organismos Autónomos Los Organismos Autónomos podemos definirlos como aquellos Organismos Públicos dependientes de un Ministerio a los que se encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de aquél, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos, y sujetos al Derecho Administrativo. a) Estructura Orgánica de los Organismos Autónomos: la LOFAGE no dedica ninguna norma específica al régimen jurídico orgánico de los Organismos Autónomos, con la salvedad del artículo 46, que sólo contempla una remisión general a las normas aplicables a la Administración General del Estado, en materia de nombramiento de los titulares de dichos órganos. Palomar Olmeda 15 apunta la existencia de una «planta» común a la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, y señala que la misma se asienta en el establecimiento de unos elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Los Estatutos del Organismo Autónomo (que se aprueban por la Ley de creación del mismo) deberán necesariamente establecer la determinación de los máximos órganos de dirección, así como su forma de designación, con indicación de aquellos actos y resoluciones que agoten la vía administrativa 16. Palomar Olmeda 17 señala con acierto que, al amparo del artículo 6.7 de la LOFAGE, los Organismos Autónomos sólo pueden estruc- 15 Alberto Palomar Olmeda, La organización administrativa: tendencias y situación actual, Comares, Granada, 1998, p. 202. 16 Respecto de este último aspecto, debemos traer a colación la Disposición Adicional 15.a de la LOFAGE, que desarrolla los artículos 109.c) y 109.d) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en su redacción otorgada por la Ley 4/1999, de 13 de enero). Dicha Disposición Adicional señala que ponen fin a la vía administrativa los actos emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus Estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa. La interpretación literal del precepto permitiría que la propia Ley de creación del Organismo Autónomo estableciera un régimen jurídico diferenciado al establecido con carácter general para la Administración General del Estado. 17 Alberto Palomar Olmeda, La organización administrativa: tendencias y situación actual, Comares, Granada, 1998, p. 202. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 41 turarse en su cúspide organizativa a través de órganos directivos y no de órganos superiores (distinción legal expresada en el art. 6.2 de la LOFAGE). Considero que dicha limitación es una opción legislativa válida, aunque no necesaria para mantener el control del Organismo Autónomo. En efecto, debe recordarse que, en todo caso, aquel control se desarrolla fundamentalmente a través de las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de los resultados de la actividad, que se atribuye al Ministerio de adscripción, por imperativo del artículo 43.2 de la LOGAFE; amén de la potestad de revocación de los titulares de los máximos órganos directivos. Por otro lado, debemos asimismo señalar que la relación entre la Administración Matriz y la Administración Institucional gira en términos de instrumentalidad, y no en términos de jerarquía. Por tanto, al menos teóricamente, la instrumentalidad es posible entre órganos que tengan un mismo rango jerárquico. Finalmente, los órganos máximos de dirección del Organismo Autónomo que tengan carácter colegiado se deben regir por lo dispuesto en el artículo 38.2.a) de la LOFAGE 18. 3.2.4. La Ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de noviembre Esta reciente Ley establece una nueva clasificación del Sector Público estatal, manteniendo los modelos y definiciones de la LOFAGE y de la Ley de Fundaciones. Como principal novedad de la Ley podemos señalar la mención a los Consorcios (en los que la aportación del Estado es mayoritaria, y con control efectivo de este último), así como la mención a los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado, carentes de personalidad jurídica y no integrados en la Administración General del Estado. Estos órganos con dotación diferenciada se identifican con los también denominados órganos constitucionales, tales como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas. El artículo 3 de la LGP acude a un criterio clasificatorio novedoso, distinguiéndose legalmente tres Sectores Públicos: el Sector Público Administrativo, el Sector Público Empresarial y el Sector Público Fundacional. Veamos a continuación los diferentes tipos de Entidades que se integran a cada uno de los mencionados Sectores Públicos. A. Sector Público Administrativo Dentro de este Sector Público Administrativo se agrupan una serie de Entidades, cuyas características comunes son las siguientes: 18 Dicho artículo establece el contenido mínimo de la estructura de los máximos órganos colegiados. 42 Fernando Luque Regueiro — Son Entidades con forma pública. — Su objeto será la realización de funciones administrativas o la gestión de servicios públicos. — Su actuación se rige por normas de Derecho Administrativo, sean de Derecho Común, sean de Derecho especial aplicable a cada Entidad. — Sus actos están sujetos al control jurisdiccional contencioso-administrativo. Ello sentado, forman parte del Sector Público Administrativo del Estado las siguientes Entidades: 1.o La Administración General de Estado. 2.o Los Organismos Autónomos dependientes de la Administración General del Estado. o 3. Las Entidades Gestoras, Servicios Comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social. o 4. Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado. 5.o Las Entidades de Derecho Público (distintas a los Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales) y los Consorcios, siempre que cumplan los requisitos señalados en la propia LGP. Aquellas Entidades de Derecho Público entendemos que son las previstas en las Disposición Adicional 9.a de la LOFAGE (La Agencia Estatal de la Administración Tributaria, el Consejo Económico y Social, y el Instituto Cervantes). Si alguna de estas Entidades no cumpliera los requisitos que expresa la LGP, formarán parte del Sector Público Empresarial. B. Sector Público Empresarial Forman parte del mismo las siguientes Entidades: 1.o Las Entidades Públicas Empresariales. 2.o Las Entidades de Derecho Público, no siendo Organismos Autónomos ni Entidades Públicas Empresariales ni Consorcios, siempre y cuando cumplan los requisitos que expresa la LGP [art. 2.1.g) y h)]. 3.o Las Sociedades Mercantiles Estatales. Debe precisarse que estas Entidades forman parte del Sector Público Empresarial, tal y como lo define la LGP, pero no forman parte de la Administración Institucional, por las razones que ya expusimos ut supra. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 43 C. Sector Público Fundacional Dicho sector está integrado por la Fundaciones del Estado, reguladas por la Ley 50/2002, ya referida con anterioridad. Con independencia de la clasificación señalada, no podemos olvidar la importancia de la LGP en otros aspectos, por cuanto que se regula en dicho texto legal, el régimen presupuestario, económico, financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del Sector Público Estatal. Por tanto, en las materias no reguladas por la LGP, habrá que atender al sistema de fuentes que se deriva de la LOFAGE. 3.2.5. La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas 33/2003, de 3 de noviembre La Disposición Final 1.a modifica el contenido de los artículos 48 y 56 de la LOFAGE, que regulaban el régimen patrimonial de los Organismos Públicos, dándoles una nueva redacción, de forma que en la actualidad existe una remisión expresa, y en su integridad, a lo dispuesto en la Ley de Patrimonio 33/2003. En consecuencia, el régimen patrimonial de los Organismos Públicos vendrá determinado por lo dispuesto en la Ley de Patrimonio, además de lo prevenido, en su caso, por la Ley de creación de cada Organismo, puesto que el artículo 61 obliga al Legislador, cuando crea un Organismo, para que establezca el régimen jurídico patrimonial de dicho Organismo. Esto, sin duda, abre la posibilidad de que se establezcan reglas específicas en materia patrimonial. IV. ASISTENCIA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO Una vez explicadas las características comunes de la denominada Administración Institucional, procedemos a continuación a un estudio de la Administración Institucional desde la perspectiva de su asistencia jurídica y, más concretamente, si dicha asistencia jurídica es asumida por el Servicio Jurídico de la Administración General del Estado (Abogados del Estado) o por Abogados contratados por la propia Entidad. Así, haremos un estudio de las diferentes normas jurídicas que han tenido relevancia o que siguen teniendo relevancia en esta materia. Una interpretación sistemática de los artículos 1.2 y 34 de la anterior Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, conduce a la siguiente afirmación: la representación y defensa de las Corporaciones e Instituciones Públicas sometidas a la tutela del Estado corresponde a los Abogados del Estado, bajo la dependencia de la Dirección General de lo Contencioso del Estado. 44 Fernando Luque Regueiro Debemos llamar la atención sobre el hecho de que dicha LJCA es anterior a la LEEA, y es por este motivo por el que no se ajusta a la terminología y conceptos de esta última. Sin embargo, lo que sí parece claro es la intención del Legislador de 1956 de no excluir a ninguna de las Entidades nacidas con anterioridad a la fecha de dicha LJCA, del régimen general de asistencia jurídica del Estado. Esto es, tanto el asesoramiento jurídico, como la representación y defensa en juicio de dichas Entidades (todavía inclasificados) se deberían llevar por el mismo Servicio Jurídico que tiene la Administración Matriz. La LGP de 1977 excluye del concepto de Hacienda Pública Estatal a las Sociedades Estatales previstas en el artículo 6.1.b) del mismo texto legal. Esto tiene una importante consecuencia, según un sector doctrinal, al interpretarlo junto con el artículo 38, al concluir que la representación y defensa de las Sociedades Estatales del artículo 6.1.b) no puede ser asumida por los Abogados del Estado. No compartimos la interpretación aplicada, puesto que la afirmación prevista en el artículo 38 (los Abogados del Estado prestan sus servicios a las Entidades que formalmente forman parte de la Hacienda Pública) no induce a excluir la posibilidad de prestación de servicios por los Abogados del Estado a aquellas Entidades que no son formalmente Hacienda Pública. En la práctica, lo que se produjo, según apunta Rafael Piqueras Bautista 19, fue una extensión del asesoramiento «indirecto», al corresponder a los Abogados del Estado el asesoramiento de los departamentos ministeriales a los que las Sociedades Estatales estaban adscritas, y correspondiendo a aquéllos la resolución de las consultas que afectaban a las mismas. La Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (después modificada por la Disposición Adicional 17.a de la Ley 18/1991, de 6 de junio, reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas), crea la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, con la naturaleza de Entidad de Derecho Público del artículo 6.5 de la LGP de 1977, y se establece que dicha Agencia dispondrá de un Servicio Jurídico, integrado por Abogados del Estado, que actuarán bajo la supervisión y coordinación de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, a la cual le corresponde el asesoramiento jurídico de la Agencia y, con carácter general, la represtación y defensa en juicio de la Agencia corresponderá a los Abogados del Estado de la propia Agencia, o por los que integran el Servicio Jurídico del Estado. Como puede observarse, en el caso de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la asistencia jurídica propia del Estado se extiende a esta Entidad, y por mandato expreso de la Ley de creación del propio Ente. Se trata, por tanto, de una extensión de la asistencia jurídica ex lege. Esta opción legislativa debe ser alabada, por cuanto la propia Ley de creación del Ente establece que la asistencia jurídica corresponde al propio Ser19 Rafael Piqueras Bautista, La asistencia jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Estudios en homenaje a José Antonio Piqueras Bautista, Aranzadi, 1999, p. 94. Asistencia jurídica de la Administración Institucional 45 vicio Jurídico del Estado. Esto nos permite afirmar que el Legislador no está sujeto a ningún límite en su decisión de extender la asistencia jurídica que presta el Servicio Jurídico del Estado a las Entidades previstas en el artículo 6.5 de la LGP de 1977. Siendo alabada dicha innovación legislativa, el paso subsiguiente, en buena lógica, hubiera sido que una Ley estableciera, con carácter general, que la asistencia jurídica de todas las Entidades que forman la Administración Institucional se preste por el propio Servicio Jurídico del Estado, esto es, por el Servicio Jurídico de la Administración Matriz. Sin embargo, esto no ha sido así, sino que, por el contrario, se ha optado legislativamente por el que podemos denominar sistema convencional de asistencia jurídica. Este sistema convencional de asistencia jurídica determina la necesidad de celebración de un Convenio entre la Administración Matriz y la Entidad, como requisito previo a la prestación de la asistencia jurídica por parte del Servicio Jurídico del Estado; lo cual presupone la necesidad de que concurran las voluntades tanto del propio Servicio Jurídico del Estado, como, sobre todo, la voluntad del Ente que vaya a recibir dicha asistencia jurídica. Teniendo en cuenta las anteriores coordenadas, debemos criticar el sistema convencional de asistencia jurídica contemplado en la Ley de Puertos 27/1992, de 24 de noviembre, desarrollado por el Real Decreto 685/1993, de 7 de mayo, y generalizado en la Ley 22/1993, de 29 de diciembre (Disposición Adicional 5.a), respecto de las Entidades de los artículos 6.1.b) y 6.5 de la LGP de 1977; que, a su vez, fue desarrollado por el Real Decreto 1414/1994, de 25 de julio. Finalmente, debemos señalar que la LOFAGE, la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas 52/1997 y su Reglamento de desarrollo han extendido el sistema convencional de asistencia jurídica a otras Entidades, como las Entidades Públicas Empresariales y a las Entidades de las Disposiciones Adicionales 8.a, 9.a y 10.a de la LOFAGE. Asimismo, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social del Estado para 1999 (Disposición Adicional 4.a) extiende, expresamente, el sistema convencional de asistencia jurídica a Entidades que se encuentran extra muros del concepto de Administración Institucional, como las Sociedades Mercantiles estatales. V. ASISTENCIA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID Como idea previa, debemos aclarar que todas las consideraciones precedentes son de aplicación a la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, puesto que ésta responde a las mismas motivaciones que la Administración Institucional del Estado. Ello sentado, el régimen de la asistencia jurídica de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid se contempla en la Ley de Orde- 46 Fernando Luque Regueiro nación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid (Ley 3/1999, de 30 de marzo). Esta Ley utiliza una terminología que no se ajusta a la legislación estatal, lo cual indudablemente obstaculiza una certera interpretación de los preceptos. Sin embargo, podemos concluir que, con carácter general, se establece un sistema de extensión ex lege de la asistencia jurídica propia de la Comunidad de Madrid a todas las Entidades integrantes de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, y un sistema convencional de asistencia jurídica, en su aspecto concreto de representación y defensa en juicio, respecto de las Empresas Públicas de la Comunidad de Madrid, constituidas como Sociedades Anónimas (art. 2.1 de la citada Ley). Roberto Pérez Sánchez * La defensa de la Hacienda y el Patrimonio La defensa de la Hacienda RobertoyPérez el Patrimonio Sánchez Sumario: I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES.—1.1. La Administración como persona jurídica.—1.2. El sometimiento al principio de legalidad.—II. PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN.—2.1. En relación con los órganos judiciales.—2.2. Potestades coactivas propias.—III. ESPECIFICACIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON LA DEFENSA DE LA HACIENDA.—3.1. Introducción.—3.2. La Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid.—3.3. La no sobretasación en los intereses procesales a abonar por las Administraciones Públicas condenadas al pago de cantidad por resolución judicial.—IV. ESPECIFICACIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON LA DEFENSA DEL PATRIMONIO.—4.1. Introducción: La Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid.—4.2. Defensa en sentido amplio.—4.3. En particular, prerrogativas, protección y defensa del patrimonio. I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES Para analizar específicamente la defensa de la Hacienda y el Patrimonio con las singularidades que para las Administraciones Públicas se recogen en la legislación, es necesario primero inquirir en el fundamento de que a dichas instituciones se reconozca unas especialidades que resultan totalmente ajenas a las personas físicas o jurídicas de naturaleza privada. 1.1. La Administración como persona jurídica Es por ello necesario destacar que, como ya señalara el profesor García de Enterría, las Administraciones Públicas son una realidad política absolutamente diferenciable de las Entidades de naturaleza privada, sin perjuicio de que determinadas técnicas de organización y sistemas de trabajo sean aplicables a todas ellas sin distingos en punto a su naturaleza, precisamente en virtud de que dichas formas de actuación y técnicas organizativas, que interesan a la ciencia de la Administración, permiten a las Administraciones Públicas cumplir con el cometido constitucional y legalmente consagrado * Letrado del Servicio Jurídico Central de la Comunidad de Madrid. 48 Roberto Pérez Sánchez de servir con objetividad a los intereses generales 1, y un principio que permite a la Administración Pública atender a ese servicio al interés general es adecuar el funcionamiento de sus órganos 2 a la eficacia, y otro, organizarlos con sometimiento jerárquico. Para llegar a la concepción actual de la Administración como una persona jurídica, obviando la identificación con el poder ejecutivo que se produjo en nuestro continente durante la primera mitad del siglo XIX, y la identificación que en Alemania se realizó con el Estado a mediados del mismo siglo atendiendo a la función de administración, se hizo preciso, como señaló acertadamente el profesor García de Enterría, superar las concepciones funcionales de la Administración y entender que la personalidad jurídica de la Administración se explica en tanto que, en sus relaciones jurídicoadministrativas, es un sujeto de Derecho del que emanan declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable. De acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18.a de la Constitución Española, el Estado ostenta competencia exclusiva en relación con el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas que, en todo caso, deberán garantizar a los administrados un tratamiento común, ante ellas, y el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. En desarrollo de dicho precepto, se aprobó la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre. Precedente inmediato de dicha Ley 30/1992, en cuyos artículos 2 y 3 se enumeran las Administraciones Públicas y se les atribuye personalidad jurídica 3 única, lo es el artículo 1.2 de la anterior Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, en el que, con carácter preconstitucional, se 1 Con carácter básico, el artículo 103.1 de la Constitución Española expresa: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al derecho», abundando con el sometimiento a la Constitución el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAP-PAC. 2 El mismo artículo 103 de la CE, en su apartado 2, reza: «Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley», y en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el Estatuto de Autonomía aprobado por LO 3/1983, de 25 de febrero, expresa en su artículo 37: «1. Corresponde a la Comunidad de Madrid la creación y estructuración de su propia Administración Pública dentro de los principios generales y normas básicas del Estado. 2. El régimen jurídico de la Administración Pública regional y de sus funcionarios será regulado mediante Ley de la Asamblea, de conformidad con la legislación básica del Estado». 3 El artículo 2 de la Ley 30/1992 dice: «1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. 2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación», y señala el artículo 3.4 de la misma Ley: «Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 49 incluía a la Administración del Estado, las Entidades que integraban la Administración Local y las Corporaciones e Instituciones públicas sometidas a la tutela de cualquiera de las anteriores. A dicho elenco hubieron de añadirse por la LRJAP-PAC las Administraciones de las Comunidades Autónomas, como creación de la Constitución Española en el nuevo modelo de Estado, y posteriormente las respectivas normas institucionales básicas autonómicas reafirmaron esa personalidad propia, como hizo la propia Comunidad de Madrid en su Estatuto de Autonomía aprobado por LO 3/1983, de 25 de febrero, en su actual artículo 35 (tras la modificación efectuada por el art. 1.29 de la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio) 4. 1.2. El sometimiento al principio de legalidad Una vez que se reconoce a cada una de las Administraciones Públicas, personalidad jurídica única para el cumplimiento de sus fines, y que, como hemos expuesto, el primordial es el servicio al interés general, y que en cumplimiento a dicho servicio habrán de producirse necesariamente relaciones jurídico-administrativas con declaraciones de voluntad, celebración de contratos, afecciones de patrimonio propio al cumplimiento de determinados servicios o fines o invasión en dicho patrimonio por eventos autorizados o ajenos a su voluntad, así como un amplio elenco de posibilidades que necesariamente forzarán a la Administración a impetrar su protección o exigir la satisfacción de obligaciones por terceros; se hace necesario delimitar la forma en que la Administración se relaciona con terceros, o, más bien, las Administraciones Públicas se relacionan con terceros o entre sí, lo que exige examinar el modo o forma a través del cual las Administraciones Públicas se someten al Derecho. La evolución histórica del Derecho nos ha hecho conocer diversos sistemas, en los cuales la Administración se ha visto sometida al Derecho de un modo parcial o total, sin atender a una especial consideración a su naturaleza pública, o teniendo en cuenta que, por su afección al interés general, no puede verse sometida de un modo idéntico al que resultan compelidos los sujetos de naturaleza privada, por lo que se hizo necesario investirla de ciertas prerrogativas que no la colocaran en condiciones de igualdad con dichos sujetos. Dichas prerrogativas se analizarán posteriormente, bastando señalar en este momento que se proyectarán fundamentalmente con el reconocimiento de la legitimidad de los actos propios y la especial situación procesal que ostentará la Administración en las controversias en que intervengan los órganos judiciales. Hoy resulta indudable que la sumisión plena de la Administración al Derecho es un principio consagrado como esencial que impide a ésta el 4 El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid afirma en su artículo 35: «La Administración de la Comunidad de Madrid, como Ente de Derecho Público, tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar. Su responsabilidad, y la de sus autoridades y funcionarios, procederá y se exigirá en los mismos términos y casos que establezca la legislación del Estado en la materia». 50 Roberto Pérez Sánchez uso inadecuado de su poder so pretexto de la satisfacción del interés general. El principio de legalidad tal y como actualmente se entiende es un producto de la evolución histórica que, basándose en la división de poderes, culminó con el sometimiento pleno de la Administración a la Ley, considerada como bloque del ordenamiento jurídico comprensivo de la Constitución, Ley propiamente dicha, disposiciones reglamentarias de la Administración y Principios Generales del Derecho; y que hoy se encuentra positivizado en nuestra Carta Magna, así, los artículos 9.1, 9.3, 97 y 103.1, debiéndose destacar el artículo 147.1 de la CE por lo que se refiere en particular al reconocimiento de los Estatutos como norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, que formará parte también del citado bloque del ordenamiento jurídico 5 (en la Comunidad de Madrid, el aprobado por la repetida LO 3/1983, de 25 de febrero). Sí resulta necesario añadir, siguiendo a Garrido Falla, que si bien la Administración se encuentra sometida a la Ley plenamente, en nuestro sistema administrativo ostenta determinadas especialidades, así: a) b) 5 Actúa investida de poder de tal forma que sus actos son ejecutivos gozando de eficacia inmediata 6 y ostenta medios propios para asegurar su ejecución 7 conforme hoy dispone la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RJAP-PAC. El conocimiento de la legalidad de los actos administrativos corresponde a una jurisdicción ordinaria especializada, cual es la conten- Artículo 9.1 de la CE: «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Artículo 9.3 CE: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Artículo 97 de la CE: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». Artículo 103.1 de la CE: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Artículo 147.1 de la CE: «Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico». 6 Artículo 56 de la Ley 30/1992: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley». Artículo 57.1 de la misma Ley: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Artículo 94, que se pronuncia sobre la ejecutoriedad: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior». 7 Artículo 96 de la Ley 30/1092: «Medios de Ejecución Forzosa.—1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio c) d) 51 cioso-administrativa 8, sin que resulte desvirtuado el control judicial de la legalidad de la actuación administrativa consagrado por el artículo 106 de la CE 9. Los conflictos entre la Administración y los Tribunales se resuelven por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, cuya composición regula la Ley Orgánica del Poder Judicial. 10 La Administración queda sujeta al sistema de responsabilidad por lesiones a bienes y derechos 11, como se dispuso inicialmente por la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, y hoy se consagra en la Constitución Española y desarrolla en el título X de la referida Ley 30/1992, a la que se somete la propia Comunidad de Madrid 12. II. PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN Como hemos referido anteriormente, el principio de legalidad exige que las Administraciones Públicas actúen en el ejercicio de sus competencias con un sometimiento pleno al ordenamiento jurídico. Para garantizar este sometimiento a la legalidad se operan distintos instrumentos, unos, de carácter intrínseco que hace que las Administraciones deban adecuar su actuación a los límites establecidos por Ley y disposiciones de desarrollo que son las que determinarán las competencias respectivas y la fórmula de ejecución de las mismas con el establecimiento de mecanismos de control internos, y, otros, ad extra de la propia Administración, de entre los que cobra un 8 Artículo 1.1 y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa: «1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación. 2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales». 9 Artículo 106.1 de la CE: «Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». 10 Artículo 38 de la LOPJ: «1. Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados o Tribunales y la Administración serán resueltos por un órgano colegiado constituido por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por cinco Vocales, de los que dos serán Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, y los otros tres serán Consejeros Permanentes de Estado, actuando como Secretario el de Gobierno del Tribunal Supremo. 2. El Presidente tendrá siempre voto de calidad en caso de empate». 11 Artículo 106.2 de la CE: «Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos», desarrollado por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 12 Artículo 35 del Estatuto de Autonomía: «La Administración de la Comunidad de Madrid, como Ente de Derecho Público, tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar. Su responsabilidad, y la de sus autoridades y funcionarios, procederá y se exigirá en los mismos términos y casos que establezca la legislación del Estado en la materia». 52 Roberto Pérez Sánchez sentido esencial el control jurisdiccional, esto es, el control de la legalidad administrativa y su potestad reglamentaria, que el artículo 106.1 de la Constitución Española reserva a los Tribunales. Pero es precisamente el dato esencial de que la Administración tenga por finalidad el servicio al interés general, el que explica que nuestro sistema normativo otorgue a las Administraciones Públicas una serie de privilegios que permiten garantizar en una relación de supremacía con respecto a terceros la satisfacción de ese interés. Así, el ordenamiento jurídico, por una parte, le atribuye una importante serie de potestades coactivas y, por otra, le confiere una serie de privilegios o exenciones que se actúan frente o ante los órganos judiciales. La Comunidad de Madrid cuenta con su Estatuto de Autonomía como norma institucional básica, en cuyo artículo 36 se extiende a esta Administración el goce de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado en el ejercicio de sus competencias ejecutivas 13. 2.1. En relación con los órganos judiciales Siguiendo a Guasp, una vez que el proceso se ha identificado como la institución que tiene por objeto resolver las pretensiones de parte por órganos del Estado creados específicamente al efecto, de tal manera que, superada la autotutela, se encomienda a unos órganos ajenos al apasionamiento e intereses de los litigantes la solución y satisfacción de esas pretensiones, ha imperado el principio de la paz jurídica. Y esa superación de la autotutela hace que no solamente se encomiende el ejercicio de la función jurisdiccional en todo tipo de procesos a los Juzgados y Tribunales en los términos establecidos en las leyes, dictando la resolución que en Derecho proceda resolviendo la litis, sino que ha de incluirse también la función de hacer ejecutar lo juzgado, de tal forma que ni siquiera con la resolución judicial que resuelva la controversia puede el particular restaurar sus derechos, sino que ha de acudir nuevamente a tales órganos judiciales para que, en defecto de cum13 Artículo 36 de la LO 3/1983, de 25 de febrero: «1. En el ejercicio de sus competencias ejecutivas, la Comunidad de Madrid gozará de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado, entre las que se comprenden: a) La presunción de legitimidad y la ejecutoriedad de sus actos, así como los poderes de ejecución forzosa y revisión en vía administrativa. b) La potestad de expropiación, incluida la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados, así como el ejercicio de las restantes competencias de la legislación expropiatoria atribuida a la Administración del Estado, cuando se trate de materias de competencia de la Comunidad de Madrid. c) La potestad de sanción, dentro de los límites que establezca el ordenamiento jurídico. d) La facultad de utilización del procedimiento de apremio. e) La inembargabilidad de sus bienes y derechos, así como los privilegios de prelación, preferencia y demás reconocidos a la Hacienda Pública para el cobro de sus créditos, sin perjuicio de los que correspondan en esta materia a la Hacienda del Estado, y en igualdad de derechos con las demás Comunidades Autónomas. f) Las potestades de investigación, deslinde y recuperación en materia de bienes. g) La exención de la obligación de prestar toda clase de garantías o cauciones ante los organismos administrativos y ante los Jueces o Tribunales de cualquier jurisdicción. 2. No se admitirán interdictos contra las actuaciones de la Comunidad de Madrid en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 53 plimiento voluntario, puedan éstos imponer el cumplimiento de lo dispuesto 14. Dos son los principios jurídico-naturales que fundamentan en nuestro ordenamiento jurídico su sistema procesal; el principio de audiencia, por el que todo sujeto tiene derecho a ser oído en el proceso antes de que el Tribunal resuelva pretensión de contrario o, más exactamente, derecho a que le sea ofrecida la audiencia en el proceso con independencia de que sea utilizada por el mismo, y el principio de igualdad, que exige que las partes en el litigio gocen de las mismas posibilidades de actuación en el proceso en condiciones de paridad, con independencia de quién sea el sujeto contrario en litis. Pero este último principio choca en nuestro sistema administrativo con una serie de privilegios que históricamente han sido conferidos a la Administración, colocándola en una situación de superioridad frente a los contendientes con la misma. Sin ánimo exhaustivo y al margen de la necesidad de reclamación previa en vía administrativa antes de la apertura de procedimientos civiles o sociales 15, la necesidad del agotamiento previo de la vía administrativa antes de la apertura del procedimiento judicial contencioso-administrativo al que se dota de un carácter revisor 16, y otras especialidades, podríamos destacar: — La inadmisibilidad de interdictos frente a la Administración: privilegio que con una extensión y eficacia distinta a la actualmente en vigor tuvo su origen en la Real Orden de 8 de mayo de 1839, y fue acogido en otras normas decimonónicas como el Real Decreto de 6 de junio de 1844 y la también Real Orden de 19 de septiembre de 1845. El precedente legislativo general más inmediato se encontraba en el artículo 38 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, que declaraba de modo absoluto «contra las providencias dictadas por las autoridades administrativas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, no procede la acción interdictal», y el especial, inserto en el artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, que recoge el supuesto de admisibilidad excepcional de los interdictos de retener y recobrar 14 Artículo 117.3 de la CE: «El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por la leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan». 15 Artículo 120 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: «1. La reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley. 2. Dicha reclamación se tramitará y resolverá por las normas contenidas en este Título y por aquellas que, en cada caso, sean de aplicación, y, en su defecto, por las generales de esta Ley». 16 Artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa: «El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos». 54 Roberto Pérez Sánchez frente a la Administración por incumplimiento por parte de ésta de los requisitos de declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y del previo pago o depósito, con la ocupación o intento de ocupación de la cosa. Hoy en día debemos acudir a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuyo artículo 101 se expresa: «No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido», y a cuyo tenor la protección se ha fortalecido en modo absoluto al disponer la inadmisibilidad a trámite desde el punto de vista procedimental, de tal forma que el juez queda compelido legalmente sin que siquiera pueda entrar a conocer, impidiendo posibles cauciones determinantes de suspensión de la actividad administrativa en tanto se sustanciara el procedimiento. Por lo que se refiere a la Comunidad de Madrid, el ya precitado artículo 36 de su Estatuto de Autonomía dispone en su apartado 2: «No se admitirán interdictos contra las actuaciones de la Comunidad de Madrid en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». Tema distinto es el problema del orden jurisdiccional competente para el conocimiento de la vía de hecho que permitiría resolver sobre el interdicto; en puridad la competencia vendría atribuida al orden contenciosoadministrativo, si bien, a pesar de la Sentencia del Tribunal de Conflictos de 14 de diciembre de 1990, los Tribunales civiles admitían a trámite el interdicto y examinaban si se había incurrido en vía de hecho; práctica que eliminó la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, reformando el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que atribuyó indubitadamente tal competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cerrando así el camino de la vis atractiva utilizado por el orden civil, lo que no obsta a que los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid a través de sus Letrados todavía deban seguir oponiendo procesalmente en vía civil la inadmisibilidad de la vía interdictal frente a esta Administración. — La ejecución de las sentencias de condena en pago a la Administración: privilegio que suponía una especialización, en tanto que el ejercicio de la potestad jurisdiccional propia de los Tribunales es juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, sin embargo, cuando la condenada a pago por sentencia fuere la Administración, el artículo 44 de la anterior Ley General Presupuestaria (TR aprobado por RD 1091/1988, de 23 de septiembre) llamaba a la ejecución por el órgano competente de tal Administración sin que los jueces o Tribunales pudieran compeler al pago mediante embargo, apremio o mandamiento de ejecución. A la citada Ley ha sucedido la vigente Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. A pesar de tal redacción, la jurisprudencia fue enormemente taxativa al disponer que tal precepto no suponía la encomienda de la función jurisdiccional a la Administración, que conforme al artículo 117 de la La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 55 Constitución Española está reservada a los Tribunales, sino que se trataba de una variación colaboradora derivada del necesario sometimiento de las Administraciones Públicas a los principios de legalidad y contabilidad pública, sin perjuicio de su obligación de cumplir la resolución judicial de condena por mandato del artículo 118 de la Constitución Española 17. En el ámbito de la Comunidad de Madrid, la redacción que se contiene en el artículo 40 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de Regulación de la Hacienda de la Comunidad Autónoma, es enormemente clarificador, ya que después de expresar que «los derechos, fondos, valores y bienes en general de las Instituciones y de la Administración de la Comunidad y sus Organismos Autónomos son inembargables», dispone en su apartado 2 que «el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración de la Comunidad o de sus Organismos Autónomos corresponderá exclusivamente a la autoridad administrativa que sea competente por razón de la materia, la cual acordará el pago en la forma y límites autorizados. Dichas resoluciones se cumplirán en sus propios términos». — La facultad expropiatoria de los derechos reconocidos en sentencia frente a la Administración: resulta de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, que después de disponer la ejecución de las sentencias en sus propios términos, permitiendo a los jueces fijar la indemnización que sea procedente en la parte de imposible cumplimiento pleno, otorga a la Administración Pública la facultad de expropiar los derechos reconocidos frente a aquélla en una sentencia firme por causa de utilidad pública o interés social, siempre que tal expropiación se produjere antes de su ejecución y reservando a los Tribunales competentes el señalamiento por vía incidental de la correspondiente indemnización. Esta facultad tiene su precedente más inmediato en el artículo 105 de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, que de modo más amplio compelía al órgano administrativo a quien competiera la ejecución a adoptar necesariamente una de estas tres resoluciones: ejecutar el fallo, suspender su cumplimiento total o parcial o inejecutarlo en absoluto por las causas establecidas en la Ley. Tras la promulgación de la Constitución Española, tal facultad contravenía lo dispuesto en su artículo 117.3, obligando a pronunciarse al Tribunal Constitucional y al Tribunal Supremo en el sentido de que la ejecución de las sentencias y resoluciones firmes correspondía a los titulares de la potestad jurisdiccional y que era obligado para la Administración la ejecución de las mismas. Tal concepción fue plenamente trasladada a la vigente 17 Artículo 118 de la CE: «Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto». 56 Roberto Pérez Sánchez Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, en cuyos artículos 103 y siguientes se expresa la atribución de la potestad de ejecución a los Tribunales y la obligación de los órganos administrativos de la realización material de las operaciones de ejecución, atribuyendo a las Administraciones Públicas la potestad de expropiación de los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme por las causas igualmente determinadas en su artículo 105. — Las especialidades procesales reconocidas en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre: resultan también determinantes para la adecuada defensa de las Administraciones Públicas de su patrimonio y hacienda; se comprenden en sus artículos 11 a 15 que sistematizan: a) b) c) d) Artículo 11. La necesidad de que las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se entiendan directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado en los procesos seguidos ante cualquier jurisdicción en que sean parte la Administración General del Estado, los Organismos autónomos o los órganos constitucionales (salvo disposición contraria de normas internas de estos últimos o leyes procesales), o las Entidades y Organismos Públicos representadas y defendidas por aquél. Se garantiza así un conocimiento certero de la actividad procesal por el llamado a actuar en representación y defensa de la Administración, al punto que serán nulos dichos actos de comunicación procesal no practicados conforme a lo dispuesto. Artículo 12. La exención de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes, para el Estado, los Organismos autónomos y Entidades y Organismos Públicos dependientes y los órganos constitucionales. Fundada en la solvencia de éstos. Artículo 13. La remisión a las normas generales para la tasación de costas a efectuar por el Abogado del Estado y la obligación de ingreso y aplicación al presupuesto de ingresos, con las salvedades expresadas en la propia Ley. Por el sometimiento a la legalidad y contabilidad pública. Artículo 14. La suspensión del curso de los autos que puede pedir el Abogado del Estado y deberá acordar el juez salvo excepción motivada en Auto por grave daño al interés general, en el plazo dispuesto en la Ley, en los procesos civiles que se dirijan contra el Estado, los Organismos autónomos y Entidades y Organismos Públicos dependientes y los órganos constitucionales, para recabar los antecedentes de defensa y elevación, en su caso, de consulta ante la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. Garantizando así la correcta defensa de una persona jurídica compleja que requiere unidad de actuación. La defensa de la Hacienda y el Patrimonio e) 57 Artículo 15. El Fuero territorial preferente que se reconoce al Estado, los Organismos Públicos o los órganos constitucionales, por el que se atribuye competencia a los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla, para el conocimiento de los procesos civiles en que sean parte los precitados, salvo en los juicios universales o en los interdictos de obra ruinosa. Debemos destacar que las especialidades procesales contenidas en los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas son de aplicación también a las Comunidades Autónomas y Entidades públicas dependientes de ellas a tenor de su Disposición Adicional 4.a, y que, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, su Asamblea aprobó la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos, en cuya Disposición Adicional 1.a se expresa: «Se estará a lo dispuesto en la legislación estatal respecto del régimen de notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, la exención de depósitos y cauciones, tasación de costas, suspensión del curso de los autos y fuero territorial de los Entes Públicos. En particular, en los procesos en que sean parte, o puedan ostentar un interés que justifique su personación, la Comunidad de Madrid, sus Organismos y Entidades, la notificaciones, citaciones y demás actos de comunicación deberán remitirse directamente a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, salvo en los casos en que se haya designado un abogado o procurador colegiado para el ejercicio de la representación en juicio». 2.2. Potestades coactivas propias Las Administraciones Públicas, para el cumplimiento de los fines públicos, necesitan desarrollar una actividad productora de efectos jurídicos directos. Dicha actividad, cuando se encuentra amparada en normas de Derecho Administrativo, da lugar a los actos administrativos, actos que han sido definidos por García de Enterría y Fernández Rodríguez como «la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria». Así, la Administración goza de una potestad declarativa que le permite expresar declaraciones que incidirán de manera directa modificando o extinguiendo situaciones jurídicas subjetivas sin que precise de la participación de los Tribunales y al margen de la voluntad del sujeto afectado por aquélla, y goza igualmente de una potestad ejecutiva que le permite materializar su propia voluntad utilizando si fuere preciso la coacción por la oposición de los afectados, igualmente sin intervención de los Tribunales, salvo que la Ley disponga otra cosa. Tales potestades encuentran su fundamento en la presunción de la legitimidad del acto administrativo teniendo en cuenta la necesidad de satisfacción del interés general, y encuentran su plasmación general en los artículos 56, 57 y 93 y siguientes de la 58 Roberto Pérez Sánchez Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que son de plena aplicación a la Comunidad de Madrid 18. Obviamente no puede tratarse de una potestad ilimitada, por ello, la Ley la sujeta a determinados requisitos: en primer lugar, previamente ha de adoptarse una resolución que sirva de fundamento jurídico a la actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares, además, el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. Por otra parte, la ejecutoriedad queda suspendida por la presentación de un recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la misma Ley y cuando se trate de una resolución de un procedimiento sancionador que no haya puesto fin a la vía administrativa a tenor del artículo 138 del mismo Texto, amén de aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. La ejecución igualmente queda limitada por los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales. Y, finalmente, se requiere, para la ejecución forzosa, el previo apercibimiento al sujeto pasivo y que sean utilizados los medios fijados en el artículo 96 con respeto al principio de proporcionalidad y la utilización del menor restrictivo de la libertad individual. Supuesto especial en la ejecución es el que requiera entrar en el domicilio del afectado, ya que las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial 19. No analizaremos los distintos medios de ejecución, si bien debemos destacar respecto a la compulsión directa sobre las personas que la Ley expresamente debe auto18 Artículo 56: «Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley». Artículo 57.1: «Efectos. Los actos de las Administraciones sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Artículo 94: «Ejecutoriedad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior». Artículo 95: «Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales». Artículo 96: «Medios de ejecución forzosa.—1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial». El artículo 36.1.a) extiende a la Comunidad de Madrid el goce de esa potestad y privilegio de la Administración del Estado, en el ejercicio de sus competencias ejecutivas, llamando a «la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad de sus actos, así como los poderes de ejecución forzosa y revisión en vía administrativa». 19 Artículo 8.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa: «Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración Pública». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 59 rizar los casos, y se actuará siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. III. ESPECIFICACIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON LA DEFENSA DE LA HACIENDA 3.1. Introducción Es principio básico consagrado en el artículo 128 de la Constitución Española que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad esté subordinada al interés general, no sustrayéndose a tal interés la riqueza pública ni la privada; si bien, por la necesaria satisfacción del interés general, los bienes, derechos y recursos de las personas jurídico-públicas han de estar sometidos a un régimen especial que posibilite un control estricto de su conservación y gestión administrativa, así como una adecuada defensa evitando daños que, en definitiva, revierten sobre la colectividad. A dicho sometimiento tiende la existencia de un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad, sin alcance confiscatorio, que permite el sostenimiento de los gastos públicos mediante la contribución de todos; e igualmente se garantiza mediante la legislación adecuada el control de la asignación equitativa de los recursos públicos y la programación y ejecución del gasto público respondiendo a los criterios de eficiencia y economía. En definitiva, se constata la necesidad del establecimiento de un régimen jurídico que someta la actividad financiera de las Administraciones Públicas comprensiva de la obtención, la administración y el gasto de los medios económicos precisos para la satisfacción de los fines públicos. Nuestra Carta Magna, en su artículo 133, atribuye la potestad originaria para el establecimiento de los tributos al Estado, mediante ley, si bien afirma que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes, de la misma manera que limita a todas las Administraciones Públicas en su contracción de obligaciones financieras y realización de gastos a las Leyes. Dos son la normas básicas que en ámbito estatal hasta fechas recientes han regulado las vertientes del ingreso y del gasto: la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 y la Ley General Presupuestaria, cuyo Texto Refundido se aprobó por Decreto Legislativo de 23 de septiembre de 1988, habiendo sido sustituidas por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. En la Comunidad de Madrid, el régimen jurídico básico de la Hacienda se contiene en el título V de su Estatuto de Autonomía, atribuyendo a ésta en su artículo 51, dentro de los principios de coordinación con las Haciendas estatal y local, el goce de autonomía financiera y la titularidad de bienes de dominio público y de patrimonio y hacienda propios, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autó- 60 Roberto Pérez Sánchez nomas y normas de desarrollo 20. Igualmente, en su artículo 53 se enumeran los recursos que constituyen la Hacienda de la Comunidad de Madrid 21: «Los rendimientos de sus propios impuestos, tasas, contribuciones especiales y precios públicos. Los recargos que establezca la Comunidad de Madrid sobre impuestos estatales, en los términos que establezca la Ley reguladora de los mismos. Las asignaciones complementarias que se establezcan, en su caso, en los Presupuestos Generales del Estado con destino a la Comunidad de Madrid. Las participaciones en los impuestos estatales no cedidos. Los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado. Las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y de otros fondos destinados a favorecer el desarrollo regional. Los rendimientos derivados del patrimonio de la Comunidad de Madrid y los ingresos de Derecho Privado, herencias, legados y donaciones. Los ingresos derivados de la imposición de multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. El producto de las operaciones de crédito y la emisión de deuda pública. Cuantos otros recursos se le atribuyan de acuerdo con las Leyes del Estado». Y, finalmente, en afirmación de la necesidad de una adecuada gestión de los recursos, atribuye el artículo 56 la competencia de la Comunidad de Madrid para la gestión, recaudación, liquidación e inspección de sus propios tributos, así como el conocimiento de las reclamaciones relativas a los mismos, con plena atribución para la ejecución y organización de dichas tareas, al margen de las especialidades que por delegación puede asumir en el caso de los impuestos cuyos rendimientos hubiesen sido cedidos por el Estado, y de los impuestos del Estado recaudados en nuestro ámbito territorial. En acatamiento al principio de legalidad y seguridad jurídica, se dispone la regulación necesaria mediante Ley de la Asamblea de Madrid del establecimiento, la modificación y supresión de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, y de las exenciones y bonificaciones que les afecten; del establecimiento, modificación y supresión de los recargos sobre los impuestos del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Financiación de la Comunidades Autónomas; y del régimen general presupuestario de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con los principios de la legislación del Estado 22. 3.2. La Ley reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid La Disposición Transitoria 1.a del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid establece la aplicación de las leyes y disposiciones del Estado en materias sobre las que la Asamblea de Madrid no hubiere dictado 20 Este precepto no es sino afirmación del contenido del artículo 156.1 de la Constitución Española: «Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». 21 Supone el desarrollo de lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Española. 22 Se establece en el artículo 59 del Estatuto de Autonomía. La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 61 normas, lo que determinó junto con las remisiones de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid a la aplicación directa al ámbito de nuestra administración de la Ley General Presupuestaria (TRRDLeg. 1091/1988, de 23 de septiembre), con las dudas doctrinales y jurisprudenciales acerca de la naturaleza de básicos de ciertos preceptos de la citada norma y del ámbito de actuación reservado a las Comunidades Autónomas. Resultaba necesaria, por tanto, la regulación expresa del régimen de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, llevándose a cabo mediante la aprobación de la vigente Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de regulación de la Hacienda de la Comunidad de Madrid. Esta Ley 9/1990, de 8 de noviembre, regula con carácter general y sin perjuicio de las leyes especiales y las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad en cada ejercicio y durante su vigencia, los instrumentos presupuestarios, de gestión, contables y soportes legales necesarios que permiten a la Comunidad de Madrid cumplir con sus competencias en cuanto a su actividad financiera, incluyendo los mecanismos de garantía en la defensa de su Hacienda. Hacienda constituida por el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a las Instituciones, la Administración de la Comunidad a sus Organismos Autónomos, empresas y resto de Entes del sector público de la Comunidad. — Principios de gestión. A tenor de la propia Ley, los principios de gestión que aseguran una defensa adecuada de su Hacienda son: a) Unidad de Caja: Artículo 13. «La Tesorería, gestionada bajo criterios de seguridad, rentabilidad y liquidez, se inspira en el principio de caja única. En la Tesorería General de la Comunidad se integrarán y custodiarán los fondos y valores de la Hacienda, con respeto a las peculiaridades propias de las Empresas y Entes Públicos». b) Contabilidad: Artículo 19. «La Hacienda de la Comunidad queda sometida al régimen de contabilidad, tanto para reflejar toda clase de operaciones y de resultados de su actividad, como para facilitar datos e información en general que sean necesarios para el desarrollo de sus funciones». c) Control Financiero: Artículo 17. «1. El control de carácter financiero se ejercerá por la Intervención General de la Comunidad, de conformidad con lo prevenido en cada caso respecto a los servicios, Organismos Autónomos, empresas y demás Entes Públicos, cualquiera que sea su denominación y forma jurídica, para comprobar su funcionamiento en el aspecto económicofinanciero y conforme a las disposiciones y directrices que les rijan. Dicha función podrá ejercerse con carácter permanente. 2. El preceptivo control de eficacia se ejercerá mediante análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas. 3. La 62 Roberto Pérez Sánchez Intervención General de la Comunidad elaborará un plan anual de auditorías en el que se irán incluyendo la totalidad de los sujetos mencionados en el apartado 1 del presente artículo, del que se dará cuenta a la Asamblea con ocasión de la presentación del proyecto de ley anual de Presupuestos Generales. De los resultados a los que se hubiere llegado en dichas auditorías, por el Consejo de Gobierno se dará cuenta a la Comisión de Presupuestos y Hacienda al finalizar el correspondiente ejercicio económico», garantizándose los criterios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia en la actividad financiera. d) Responsabilidad: Artículo 20. «Las autoridades y el personal al servicio de la Comunidad, en general, que con sus actos u omisiones y mediante dolo, culpa o negligencia perjudiquen a la Hacienda de la Comunidad, incurrirán en las responsabilidades civil, penal o disciplinaria que en cada caso proceda». En este aspecto debemos señalar que el artículo 25.2 de la Ley hace depender de la Consejería de Hacienda, su Organismo Autónomo o empresa o Ente Público, a las personas o Entidades que tengan a su cargo la administración de los derechos económicos, en lo relativo a su gestión, entrega o aplicación y a la rendición de cuentas; y en su apartado 3 obliga a la prestación de fianza al personal que maneje o custodie fondos o valores públicos, detallándose en el artículo 119 quiénes tienen la calidad de cuentadantes en las que hayan de rendirse a la Asamblea y al Tribunal de Cuentas 23. Añadiremos que el título VII de la Ley de Hacienda lleva por rúbrica «De las responsabilidades», acogiéndose el principio indemnizatorio a la Hacienda de la Comunidad sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria, tipificándose las infracciones que serán exigibles en expediente administrativo instruido al interesado con las garantías establecidas en la Ley, y salvando el tipo de «alcance o malversación en la administración de los fondos de la comunidad» en que se dará inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas para que proceda según sus competencias en exigencia de la responsabilidad contable, y al Consejero de Hacienda para que proceda según las suyas. No podemos extendernos en el detalle de cada una de las cuestiones que se plantean en el presente trabajo, toda vez que al estar inserto en mono23 El artículo 44 del Estatuto de Autonomía dice: «El control económico y presupuestario de la Comunidad de Madrid se ejercerá por la Cámara de Cuentas, sin perjuicio del que corresponda al Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo establecido en los artículos 136 y 153.d) de la Constitución. Por ley de la Asamblea se regularán la composición y funciones de la Cámara de Cuentas». Al respecto, el precitado artículo 153.d) de la CE afirma: «El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: por el Tribunal de Cuentas, el Económico y Presupuestario». Y el artículo 136 de la CE en lo que interesa al caso dispone: «1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica... 2. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción... 4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 63 grafía ha de ostentar rasgos de generalidad respecto al tema a tratar, sin embargo, parece oportuno señalar que el Tribunal de Cuentas, que se rige por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento, se configura por la Ley como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público (integrado según el art. 4 de la LO por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, etc.), ostentado dos funciones propias (art. 2 LO): a) la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera; y b) el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. El artículo 38 de la LO 2/1982 señala que «el que por acción u omisión contraria a la Ley originare el menoscabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados», esto es, la responsabilidad civil a la que se refiere el artículo 20 de la Ley 9/1990, de Hacienda de la Comunidad de Madrid, cuando se trate de alcance o malversación. A su vez, la responsabilidad contable puede nacer por hechos que sean constitutivos de delito, en cuyo caso la responsabilidad penal será fijada por los Tribunales de ese orden jurisdiccional, o por hechos que constituyan responsabilidad contable en los términos del artículo 49 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas; en uno u otro caso, la responsabilidad contable, esto es, la civil derivada de delito o la civil derivada de hechos no delictivos constitutivos de alcance, será declarada por el Tribunal de Cuentas en uso de su jurisdicción 24. 24 Así, cuando en los daños y perjuicios provocados a la Comunidad de Madrid concurra la especialidad de comisión del delito de malversación de caudales públicos (regulado en los arts. 432 y siguientes del vigente Código Penal aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, tipificándose la sustracción o destino a usos ajenos a la función pública de los caudales o efectos públicos que tenga a su cargo el comitente del ilícito) deben tenerse en cuenta preceptos específicos de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y de la Ley de Funcionamiento del mismo. Conforme al artículo 1 de la LO 2/1982: «1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y la presente Ley Orgánica. 2. Es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autónomas puedan prever sus Estatutos. Depende directamente de las Cortes Generales». Señalando además el artículo 2.b): «Son funciones propias del Tribunal de Cuentas... b) El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos». Asevera el artículo 17.1: «La jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena». Y dice el artículo 18: «1. La jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal. 2. Cuando los hechos fueren constitutivos de delito, la responsabilidad civil será determinada por la jurisdicción contable en el ámbito de su competencia». Conforme a lo previsto en el artículo 44 y la Disposición Final 2.a de la precitada LO 2/1982, los procedimientos de fiscalización y judiciales seguidos ante el mismo se desarrollan en la Ley 7/1988, de Funcionamiento, cuyo artículo 49 regula la naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contable, expresando en su apartado 3: «Cuando los hechos fueren constitutivos de delito, con arreglo a lo establecido en el artículo 18.2 de la Ley Orgánica 2/1982, el Juez o Tribunal que entendiere de la causa se abstendrá de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando traslado al Tribunal de Cuentas de los antecedentes necesarios al efecto de que por éste se concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los caudales o efectos públicos». Y el artículo 72 de esta misma Ley 7/1988 64 Roberto Pérez Sánchez — Otros mecanismos de defensa de la Hacienda son medios por los que se asegura el soporte legal adecuado, se restringe la gestión de los derechos económicos de naturaleza pública comprensivos de la vertiente de ingresos y gastos a determinados órganos, se limita la disposición de tales derechos y, finalmente, atribuyen prerrogativas, potestades y privilegios: a) La reserva de Ley de la Asamblea a las materias relacionadas en el artículo 7 de la Ley, esto es, los Presupuestos Generales de la Comunidad, la concesión de créditos extraordinarios y suplementos de crédito, la determinación de los elementos básicos de la relación tributaria y el establecimiento, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones y demás bonificaciones de sus propios tributos, el establecimiento, modificación y supresión de los recargos sobre los impuestos del Estado, el régimen de Patrimonio de la Comunidad, el régimen de contratación de la Comunidad, el régimen de contratación y obligaciones financieras y la utilización de endeudamiento, y las demás materias que corresponda según las Leyes. b) La atribución diferenciada de competencias o funciones al Consejo de Gobierno, al Consejero de Hacienda, a los órganos superiores de gobierno y administración de la Comunidad, a los Organismos Autónomos de la Comunidad, en los términos expresados en los artículos 8 a 11 de la Ley, en la vertiente del gasto público. Asimismo, en su artículo 26, después de establecer el ajuste de la gestión de los tributos a las leyes especiales y generales aplicables, se atribuye al Consejero de Hacienda la competencia con relación al dictado de las normas de recaudación voluntaria y ejecutiva de la Comunidad y la organización de los servicios relativos a la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los derechos de la Hacienda, de acuerdo con las facultades de la Comunidad en esta materia. c) El establecimiento de restricciones sobre la disposición de los derechos económicos de la Comunidad de Madrid, en los términos previstos en los artículos 27 y 35 de la Ley: «No se podrán enajenar, gravar ni arrendar los derechos económicos de las Instituciones y de la Administración de la Comunidad o sus Organismos Autónomos fuera de los casos regulados por las Leyes. Tampoco se concederán exenciones, perdones, rebajas ni moratorias en el pago de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda, sino dice: «1. A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. 2. A los mismos efectos, se considerará malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 65 en los casos y en la forma que determinen las leyes». Y «no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda de la Comunidad, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante Decreto acordado en Consejo de Gobierno». d) El goce de prerrogativas por la Hacienda de la Comunidad tiene su enunciación general en el artículo 12, que dispone: «En la gestión de los derechos económicos de naturaleza pública y en el cumplimiento de todas sus obligaciones, la Administración de la Comunidad y sus Organismos Autónomos gozarán de las prerrogativas, potestades y privilegios reconocidos al Estado por las leyes, así como de idéntico tratamiento fiscal» 25. En particular: 1) Sobre la percepción de ingresos y prevalimiento por concurrencia ad intra, el artículo 28 dice: «1. Para realizar el cobro de los tributos y de las cuantías que como ingresos de Derecho Público debe percibir, la Hacienda de la Comunidad ostentará las prerrogativas establecidas legalmente y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes. 2. En el caso de concurrencia de derechos, prevalecerán los de la Administración de la Comunidad sobre sus Organismos Autónomos». 2) Sobre la titulación suficiente para el inicio de la vía de apremio se pronuncia el artículo 29: «Las certificaciones acreditativas del descubierto ante la Hacienda de la Comunidad de las deudas correspondientes a los derechos referidos en el artículo 28 de esta Ley, expedidas por los funcionarios competentes, según los Reglamentos, serán títulos suficientes para iniciar la vía de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y los derechos de los deudores, en los términos previstos en la Ley General Tributaria. 3) Sobre la obligación previa de pago, consignación o garantía del débito recurrido y la concurrencia con acciones de carácter civil, el artículo 30 expresa: «1. En ningún caso podrán suspenderse los procedimientos administrativos de apremio por virtud de 25 Como vimos, es la especialización de lo previsto por el artículo 36 del Estatuto de Autonomía, que en lo que nos afecta al caso reproducimos: «1. En el ejercicio de sus competencias ejecutivas, la Comunidad de Madrid gozará de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado, entre las que se comprenden: a) La presunción de legitimidad y la ejecutoriedad de sus actos, así como los poderes de ejecución forzosa y revisión en vía administrativa. b) La potestad de sanción, dentro de los límites que establezca el ordenamiento jurídico. c) La facultad de utilización del procedimiento de apremio. d) La inembargabilidad de sus bienes y derechos, así como los privilegios de prelación, preferencia y demás reconocidos a la Hacienda Pública para el cobro de sus créditos, sin perjuicio de los que correspondan en esta materia a la Hacienda del Estado, y en igualdad de derechos con las demás Comunidades Autónomas». Así como por lo dispuesto en el artículo 58 del mismo Estatuto: «La Comunidad de Madrid gozará del mismo tratamiento fiscal que la Ley establezca para el Estado». 66 Roberto Pérez Sánchez recursos interpuestos por los interesados si no se realiza el pago del débito, se consigna su importe o se garantiza éste en la forma reglamentariamente establecida. 2. Si contra dichos procedimientos se opusieran reclamaciones, en concepto de tercería o por otra acción de carácter civil, por persona que no tenga responsabilidad para con la Hacienda de la Comunidad, en virtud de obligación o gestión propia o transmitida, se suspenderán dichos procedimientos sólo en la parte que se refiera a los bienes o derechos controvertidos, sustanciándose este incidente en la vía administrativa como previa a la judicial. Si la tercería fuese de mejor derecho, proseguirá el procedimiento hasta la realización de los bienes y el producto obtenido se consignará en depósito a resultas de la tercería. Cuando la reclamación fuese denegada en la vía administrativa proseguirá el procedimiento de apremio, a no ser que de la ejecución puedan derivarse perjuicios de imposible o difícil reparación, en cuyo caso la Comunidad podrá acordar la suspensión de aquél, siempre que se adopten las medidas reglamentarias de aseguramiento de los respectivos créditos. Asimismo, podrá suspenderse el procedimiento de apremio sin los requisitos establecidos en el apartado 1 de este artículo, si el interesado demuestra que ha existido en su perjuicio error de hecho, material o aritmético, en la determinación de la deuda que se le exija». 4) Sobre el devengo de intereses se adopta el sistema propio del Estado en el artículo 32 de la Ley: «1. Las cantidades adeudadas a la Administración de la Comunidad y sus Organismos Autónomos devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento. Se incluyen en este apartado las cantidades recaudadas a través de Entidades colaboradoras, cuentas restringidas, oficinas liquidadoras y demás Entidades recaudadoras por cuenta de la Hacienda que no sean ingresadas por dichas Entidades en la Tesorería en los plazos establecidos. 2. El interés de demora será el vigente el día en que venza el plazo señalado en el apartado anterior, de acuerdo con la legislación del Estado». 5) Sobre la inembargabilidad de los fondos, valores y bienes en general, el artículo 40 de la Ley es preciso: «1. Los derechos, fondos, valores y bienes en general de las Instituciones y de la Administración de la Comunidad y sus Organismos Autónomos son inembargables. 2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración de la Comunidad o de sus Organismos Autónomos corresponderá exclusivamente a la autoridad administrativa que sea competente por razón de la materia, la cual acordará el pago en la forma y límites autorizados. Dichas La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 67 resoluciones se cumplirán en sus propios términos. 3. Si para el pago fuese necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitar de la Asamblea de Madrid uno u otro, dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial». A los medios expuestos, habrían de sumarse la rescindibilidad de los actos y contratos realizados en perjuicio de la Hacienda de la Comunidad (art. 33) y la sujeción a plazo prescriptivo de las obligaciones a cargo de la Hacienda de la Comunidad de Madrid (art. 42). 3.3. La no sobretasación en los intereses procesales a abonar por las Administraciones Públicas condenadas al pago de cantidad por resolución judicial El artículo 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero, dispone en su apartado 1: «Desde que fuere dictada en primera instancia, toda sentencia o resolución que condene al pago de una cantidad de dinero líquida determinará, a favor del acreedor, el devengo de un interés anual igual al del interés legal del dinero incrementado en dos puntos o el que corresponda por pacto de las partes o por disposición especial de la ley»; excepcionando en su apartado 3: «Lo establecido en los anteriores apartados será de aplicación a todo tipo de resoluciones judiciales de cualquier orden jurisdiccional que contengan condena al pago de cantidad líquida, salvo las especialidades legalmente previstas para las Haciendas Públicas». Este precepto supone un beneficio para las Haciendas Públicas, ya que remite a las leyes especiales de las mismas; en lo relativo a la Hacienda de la Comunidad de Madrid y conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 9/1990, si las Instituciones o la Administración de la Comunidad o sus Organismos Autónomos no pagaran a sus acreedores dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial condenatoria, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 32.2 (el legal del dinero sin incremento de dos puntos) de la misma Ley de Hacienda, sobre las cantidades debidas, desde que el acreedor reclame por escrito el cumplimiento de la obligación. Es una especialidad que trae su precedente del artículo 921 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, en los términos redactados por la Ley 34/1984, de 6 de agosto, que salvaban las especialidades previstas para la Hacienda Pública por la Ley General Presupuestaria. Sobre la constitucionalidad del artículo 921, párrafo 4.o, última parte, tuvo ocasión de pronunciarse favorablemente el Tribunal Constitucional en Sentencia número 206/1993 (Pleno), de 22 de junio, al haberse alegado la contradicción con el principio de igualdad ante la Ley formulado en el artículo 14 de la Constitución. Entendió el Tribunal Constitucional que el dato determinante del diferente tratamiento respecto de los intereses procesales en ejecución de sentencia no es la posición preeminente de la Hacienda Pública, personificación sectorial de la Administración, como titular de potestades 68 Roberto Pérez Sánchez y prerrogativas, sino la minusvalía derivada del necesario sometimiento a los principios de legalidad y contabilidad pública de la Hacienda, lo que condiciona su actuación y obstaculiza su agilidad de movimientos muy por debajo del nivel de los particulares en el ejercicio de su libertad, además, este hecho debe ponerse en relación con el carácter punitivo, sancionador o disuasorio del recargo de dos puntos, resultando que la demora de la Hacienda no puede ser llamada «mora» en un sentido rigurosamente jurídico, al no existir retardo culpable 26. Por lo que se refiere a la aplicación de este artículo 921 de la LEC de 1881 a la Hacienda Pública del Estado o a las demás Haciendas Públicas, la Sentencia del Tribunal Supremo número 1189/2001 (Sala de lo Civil), de 20 de diciembre, en su Fundamento de Derecho Segundo, lo restringió a la Hacienda del Estado o del sector público estatal, desestimando el recurso de casación formulado por una Corporación Local, al entender que el beneficio que concede ese artículo se restringe a los Entes que integran la Hacienda Pública a efectos de la Ley General Presupuestaria. Dicha conclusión 26 Dicen los párrafos tercero y cuarto del Fundamento Jurídico 4.o de la STC 206/1993: «En definitiva, no es la posición preeminente de la Hacienda Pública, personificación sectorial de la Administración, como titular de potestades y prerrogativas, el dato determinante del diferente tratamiento respecto de los “intereses procesales” en ejecución de las Sentencias, sino al contrario, la minusvalía derivada de los principios de legalidad y de contabilidad pública a los cuales aparece sometida constitucionalmente, que condicionan su actuación y obstaculizan la agilidad de movimientos muy por bajo del nivel de los particulares en el ejercicio de su libertad (autonomía de la voluntad en el campo jurídico). En definitiva, se produce siempre, haya o no haya consignación presupuestaria, una demora inercial o institucional, achacable al sistema de garantías para el correcto manejo de los dineros públicos, que se traduce en un procedimiento plagado de cautelas, en beneficio de todos, demora, pues, no imputable a la Administración como persona pública ni a sus agentes. No se trata de una tardanza caprichosa o arbitraria, sino que hinca su raíz en razones profundas de los intereses generales a los cuales ha de servir la Administración y en las características objetivables de ésta. Si ello se pone en relación con el carácter punitivo, sancionador o disuasorio del recargo de dos puntos cuestionado, resulta que esa demora inmanente no puede ser llamada “mora” en un sentido rigurosamente jurídico, pues tal calificación no corresponde propiamente a cualquier retraso, sino al retraso culpable en cumplir la prestación debida, según ha sido definida jurisprudencialmente sin desmayo alguno, conformando doctrina legal al respecto con el valor normativo complementario que le asigna el Código Civil (art. 1.6). Es claro que el recargo o sobretasa carece aquí de sentido y de función. No puede tomarse como punto de partida la presunción de que la Administración se va a separar del camino recto que le marca el principio de legalidad, ni tampoco cabe negar la posibilidad de que así ocurra en algún caso excepcional, para cuya eventualidad tampoco resultaría de eficacia el incremento del rédito a cargo de la Hacienda Pública y no de los agentes que dolosa o culposamente, a propósito o por desidia o negligencia, fueren los autores del retraso. Conviene recordar, antes de proseguir el discurso, que el recargo o sobretasa no está pensado para beneficiar económicamente al ganador del pleito, sino como acicate para que el condenado cumpla el pronunciamiento judicial lo antes posible. Esta finalidad explícita, tantas veces invocada, se obtiene mejor, cuando de la Administración y sus agentes se trata, con otros remedios como son la responsabilidad personal del gestor moroso exigible en las vías civil, penal y disciplinaria, así como la responsabilidad política residenciable en las Cámaras parlamentarias, sin olvidar quizá la solución más idónea, consistente en modificar el sistema dando una mayor intensidad a la fuerza ejecutoria de las Sentencias. En definitiva, no son iguales las situaciones de la Hacienda Pública y de los demás, en lo que aquí concierne, por las razones más arriba expuestas. El trato distinto se funda, pues, en elementos diferenciales muy consistentes, con una justificación objetiva y razonable que en ningún momento puede considerarse artificiosa o arbitraria ni, por tanto, discriminatoria. Tampoco es desproporcionada si se repara en que el incremento del rédito se fija en dos puntos, cifra no excesiva en términos absolutos ni tampoco relativos...». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 69 era amparada en la doctrina ya consolidada sentada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencias de 29 de octubre de 1999, 13 de noviembre de 1997, 5 de noviembre de 1996 y 2 de octubre de 1990, entre otras 27. 27 STS 1189/2001, de 20 de diciembre: «Segundo. El recurso objeto de estudio contiene un solo motivo en el que, al amparo del ordinal 4.o del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se denuncia la infracción del último párrafo del artículo 921 de dicha norma, en relación con los artículos 45 y 36.2 de la Ley General Presupuestaria, así como de la jurisprudencia de esta Sala. Se señala que el citado artículo 921 de la LEC, tras disponer que el pago de intereses legales a que el precepto se refiere será de aplicación a todo tipo de resoluciones de cualquier orden jurisdiccional que contengan condena al pago de cantidad líquida, deja expresamente a salvo las especialidades previstas para la Hacienda Pública por la Ley General Presupuestaria, consistentes en que el abono de intereses al tipo legal sobre las cantidades que la Administración deba abonar a sus acreedores sólo se producirá si aquélla no las hace efectivas dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial condenatoria. Según el recurrente, los preceptos mencionados y la doctrina jurisprudencial recaída como consecuencia de la aplicación de los mismos no han sido tenidos en cuenta por la Audiencia Provincial, al entender ésta que en el supuesto de autos se contempla una relación de Derecho privado entre el Ayuntamiento y un particular, lo cual hace muy dudosa la concesión a la Administración de beneficios que sólo tienen sentido en la medida en que traten de proteger el imperium de que están revestidos los organismos de Derecho Público, cuando actúen en relaciones de naturaleza igualmente pública. Al ser la de autos una relación de Derecho Privado, el Tribunal de instancia excluye la aplicación del privilegio, al objeto de que no sea vulnerado el principio de igualdad que establece el artículo 14 de la Constitución Española. El motivo ha de ser rechazado. El artículo 921 de la LEC está concediendo, sin duda alguna, un evidente privilegio en cuanto a la fijación de intereses por mora procesal cuando incurre en la misma la Hacienda Pública. Se hace preciso, por ello, determinar qué entes componen la Hacienda Pública, pues el carácter privilegiado del precepto a que nos referimos impide proceder a una interpretación extensiva del mismo. El criterio exegético adecuado ha de sernos proporcionado por la Ley General Presupuestaria a la que el artículo 921 de la LEC se remite y, concretamente, por su Texto Refundido, hoy vigente, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Pues bien, en el Preámbulo de la misma se afirma que en dicha Ley se contienen los principios generales de la actuación del Gobierno y de la Administración respecto a los derechos y obligaciones de naturaleza económica del Estado y del sector público estatal. Confirmando esta aseveración preliminar, el artículo 2 define a la Hacienda Pública, a efectos de la Ley, como el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus Organismos Autónomos. Más tarde, la concreta mención de estos entes (Estado y Organismos Autónomos), con exclusión de cualesquiera otros, se reitera en numerosos preceptos: artículos 3, 23, 27, 28, 29, 32, 42, 44... En tal contexto, cuando su artículo 45 concede a la Administración el abono de intereses inferiores a los que con carácter general fija el artículo 921 de la LEC para aquellos supuestos en que por la misma no se pague a los acreedores de la Hacienda Pública dentro del término de tres meses que el precepto establece, no puede pensarse que el legislador pueda referirse a cualquiera de las Administraciones Públicas (lo que permitiría incluir al Ayuntamiento aquí recurrente), sino que es obligado entender que dicho beneficio se concede única y precisamente a aquellos entes que anteriormente (art. 2) ha manifestado que integran la Hacienda Pública a efectos de la Ley Presupuestaria, es decir, al Estado y a los Organismos Autónomos, pues ello se desprende del tenor, realmente explícito al respecto, de los preceptos que hemos enumerado. A su vez, la conclusión que acaba de exponerse constituye doctrina ya consolidada sentada por la Sala Tercera de este Tribunal en Sentencias de 29 de octubre de 1999, 13 de noviembre de 1997, 5 de noviembre de 1996 y 2 de octubre de 1990, entre otras. Cuanto queda expuesto no significa, en modo alguno, que se desconozca el contenido de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de junio de 1993, citada por la parte recurrente, pues esta resolución se limita a afirmar que las prerrogativas reconocidas a la Administración respecto al devengo de intereses procesales en ejecución de sentencia poseen una justificación objetiva y razonable dado que los principios 70 Roberto Pérez Sánchez IV. ESPECIFICACIONES RELEVANTES EN RELACIÓN CON LA DEFENSA DEL PATRIMONIO 4.1. Introducción: la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid Volviendo a retomar el desarrollo expositivo de este trabajo, concluiremos que cada una de las Administraciones Públicas ostenta personalidad jurídica única para el cumplimiento de sus fines, y que el primordial es el servicio al interés general de acuerdo con lo previsto por el artículo 103.1 de la Constitución Española, quedando sometida al principio de legalidad en su actuación como impera en el mismo precepto. El patrimonio constituye uno de los recursos esenciales, junto con los financieros y humanos, para el cumplimiento de los fines que toda Administración Pública tiene encomendados, y en el ámbito de nuestra Administración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid 28, el régimen jurídico del patrimonio de la Comunidad de Madrid, así como su administración, conservación y defensa, debía ser regulado por una norma con rango de ley. Acatando tal disposición, en nuestra Comunidad rige la vigente Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid. Tradicionalmente se entendió que el patrimonio no debía ser entendido en un sentido amplio como conglomerado de bienes y derechos que la Administración necesita y utiliza para el cumplimiento de sus fines, sino de manera restrictiva, excluyendo tanto el dinero obtenido normalmente mediante el ejercicio de la potestad tributaria, como el dominio público, caracterizado por su destino o afectación al uso general o a los servicios públicos. Pues bien, tal concepción estricta no es la seguida por nuestra Ley de Patrimonio, en la que se regula el régimen jurídico de los bienes y derechos de dominio público o demaniales, y de los demás bienes de dominio privado o patrimoniales, que integran el patrimonio de la Comunidad de Madrid, partiendo así de un concepto amplio de patrimonio que engloba a todos los bienes y derechos cuya titularidad corresponde a la Administración Autonómica. Para el estudio de la defensa del patrimonio, prescindiremos del análisis de las disposiciones de carácter general en punto a la clasificación de los bienes y derechos que integran el patrimonio, ya que, invariablemente, en de legalidad y de contabilidad pública condicionan la actividad de aquélla llegando a determinar una demora institucional que no le es imputable. Digamos, finalmente, que el artículo. 576 de la LEC 2000 deja a salvo, en materia de intereses de la mora procesal, las especialidades legalmente previstas para las Haciendas Públicas, pero esta circunstancia, aun cuando probablemente permita en el futuro llegar a diferente conclusión respecto al tema objeto de debate, no puede servir ahora de elemento interpretativo». 28 Artículo 52 del Estatuto de Autonomía: «1. El patrimonio de la Comunidad de Madrid está integrado por todos los bienes, derechos y acciones de los que sea titular, estén o no adscritos a algún uso o servicio público y cualquiera que sea su naturaleza y el título de adquisición. 2. Una ley de la Asamblea regulará el régimen jurídico del patrimonio de la Comunidad de Madrid, así como su administración, conservación y defensa». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 71 la Ley 3/2001 se acude a la tradicional de bienes de dominio público o demaniales, y bienes de dominio privado o patrimoniales (categorías a las que corresponde un régimen jurídico diferente derivado de la afectación o no de esos bienes a un uso o servicio público), conforme a lo regulado en los artículos 338 y siguientes del Código Civil; e igualmente prescindiremos del estudio de la definición de tales bienes. Para los primeros se atiende al criterio determinante de la vinculación directa, afectación, de los bienes o derechos reales a un uso general o servicio público, o bien porque una norma con rango de ley así lo haya determinado expresamente, es decir, por su vinculación a un fin que no puede ser calificado de uso o servicio público, pero cuya relevancia puede justificar la integración, mediante ley, del bien en el demanio; y respecto a los segundos se acude al criterio de no afectación a un uso general o servicio público, así como a que por su propia naturaleza no admiten la calificación de demaniales, como los derechos de arrendamiento, las acciones y participaciones en sociedades mercantiles y otros valores. 4.2. Defensa en sentido amplio Son medios de defensa, las restricciones que se imponen al ejercicio de las funciones dominicales y su representación extrajudicial, la existencia de un Inventario General de Bienes y Derechos, la exigencia de responsabilidad por los daños ocasionados al patrimonio por sus custodios, la posibilidad de aseguramiento de los bienes e inscripción registral de los bienes inmuebles y derechos inscribibles y el establecimiento de un régimen jurídico estricto diferenciado de los bienes de dominio público y de los bienes de dominio privado o patrimoniales. a) Las restricciones al ejercicio de las funciones dominicales y su representación extrajudicial son impuestas por la Ley de Patrimonio en el artículo 7, ya que, salvo disposición expresa de ley, las mismas son atribuidas a la Consejería de Presidencia y Hacienda. Ello no limita que las funciones y responsabilidades de administración, gestión y conservación respecto de los bienes demaniales y patrimoniales adscritos correspondan a las diferentes Consejerías, Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público y demás Entes Públicos. Respecto de la representación y defensa en juicio del patrimonio de la Comunidad, el mismo precepto la encomienda a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid según su normativa específica. Así, la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en su artículo 1.1 expresa: «El asesoramiento jurídico y la representación y defensa de la Comunidad de Madrid, de sus Organismos Autónomos y de cualesquiera otras Entidades de Derecho Público de ella dependientes, ante toda clase de Juzgados y Tribunales, corresponde a los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid...», trasladando a 72 Roberto Pérez Sánchez nuestro ámbito lo dispuesto por el artículo 551 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985. b) La existencia del Inventario General de Bienes y Derechos permite llevar un control de todos los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Comunidad de Madrid, y determinar con exactitud las magnitudes de la gestión patrimonial. La Ley regula este Inventario General comprensivo de todos los bienes y derechos, salvo los bienes muebles fungibles y los determinados reglamentariamente, y atribuye a la Consejería de Presidencia y Hacienda la adopción de los criterios y directrices para la formación, actualización y valoración del mismo. Por otra parte, lo estructura diferenciando el Inventario de los bienes inmuebles, el Inventario de las acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles y otros títulos valores, y el Inventario de los bienes muebles y derechos de propiedad incorporal adquiridos. Atribuye las competencias en la formación, actualización y valoración de los dos primeros a la Consejería de Presidencia y Hacienda, y a las distintas Consejerías a través de sus Secretarías Generales Técnicas respecto de los últimos, todo ello al margen de la competencia específica que se da a los Entes de la Administración Institucional para la elaboración y mantenimiento del Inventario del patrimonio de que sean titulares. Este control se completa con el seguimiento de la gestión patrimonial a través de una Contabilidad Patrimonial que se lleva por la Consejería de Presidencia y Hacienda. c) La exigencia de responsabilidad por los daños ocasionados al patrimonio por sus custodios. Como medida de protección del patrimonio, se reconoce a toda persona natural o jurídica que, por cualquier título, tenga a su cargo la posesión, gestión o administración de bienes o derechos del patrimonio de la Comunidad de Madrid, la obligación de custodiarlos, conservarlos y, en su caso, explotarlos racionalmente, así como de responder ante la Administración de los daños y perjuicios eventualmente causados, tipificándose para ello las correspondientes infracciones y sanciones. En particular, el artículo 19 de la Ley, como no podía ser de otra forma, restringe las infracciones a los supuestos en que las personas causaren daños en los bienes y derechos de la Comunidad por dolo o negligencia o los usurparen de cualquier forma, señalando las sanciones que corresponden casuísticamente, y señala que, «con independencia de esas sanciones, los causantes del daño o usurpación estarán obligados a reparar el daño y restituir lo que hubieren sustraído». Por otra parte, la determinación del importe de los daños, la imposición de sanciones y la exigencia de las responsabilidades previstas en la Ley se acordará y ejecutará en vía administrativa, conforme al procedimiento sancionador de la Comunidad de Madrid, siendo independiente dicha responsabilidad de la que pueda exigirse en vía jurisdiccional civil o penal. La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 73 d) La posibilidad de aseguramiento de los bienes e inscripción registral de los bienes inmuebles y derechos inscribibles se contempla también en la Ley. Respecto del aseguramiento mediante la póliza correspondiente, se extiende a los bienes muebles e inmuebles, siendo necesario para ello la previa valoración y estudio económico que determine la conveniencia y el acuerdo de la Consejería, Organismo Autónomo, Entidad de Derecho Público o Ente Público interesado, además de un informe previo de la Consejería de Presidencia y Hacienda cuando el seguro afectase a bienes inmuebles, con la salvedad de los seguros obligatorios. Por lo que se refiere a la inscripción registral, el artículo 14 atribuye la competencia en su formalización a la Consejería de Presidencia y Hacienda y al Organismo Autónomo, Entidad de Derecho Público o Ente Público interesado, conforme a lo dispuesto en la legislación hipotecaria. Esta cláusula general incluye a los bienes demaniales y patrimoniales; al respecto hemos de precisar que, desde el nacimiento del Registro de la Propiedad, se consideró innecesaria la inscripción de los bienes de dominio público, habida cuenta que sus características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad hacían innecesaria la protección que otorga la inscripción registral; a mayor abundamiento, el artículo 5 del Reglamento Hipotecario, hasta la reforma operada por el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre, prohibía tal inscripción. Sin embargo, a partir de aquella reforma y a tenor de lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 6 del Reglamento Hipotecario y la dicción general del artículo 2.6 de la Ley Hipotecaria que remite a la legislación especial, hoy pueden ser inscritos todos los bienes con independencia de su naturaleza 29. e) El establecimiento del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los bienes de dominio privado o patrimoniales se realiza por la Ley separadamente. Respecto a los bienes demaniales, la Ley contempla, por una parte, las reglas de la afectación, desafectación y adscripción, atribuyéndose, con carácter general, al Consejero de Presidencia y Hacienda la competencia para disponer las mismas, debiendo señalarse que se ha hecho desaparecer la desafectación tácita por el no uso de los bienes por veinticinco años que, anacrónicamente, se admitía en la anterior Ley de Patrimonio, de 23 de julio de 1986; y, por otra, regula el 29 El artículo 2.6. de la Ley Hipotecaria posibilita la inscripción de «los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado o a las Corporaciones civiles o eclesiásticas, con sujeción a lo establecido en las leyes y Reglamentos». Por su parte, dicen los artículos 4, 5 y 6 del Reglamento Hipotecario: «Serán inscribibles los bienes inmuebles y derechos reales sobre los mismos, sin distinción de la persona física o jurídica a que pertenezcan, y, por tanto, los de las Administraciones Públicas y los de las Entidades civiles o eclesiásticas». «Los bienes inmuebles de dominio público también podrán ser objeto de inscripción, conforme a su legislación especial». «Si un inmueble de propiedad privada adquiere la naturaleza de bien de dominio público, se hará constar esta circunstancia en la inscripción del título de expropiación, deslinde, cesión obligatoria o cualquier otro del que resulte tal condición». 74 Roberto Pérez Sánchez régimen de utilización particular de los bienes de dominio público cuando no resulte contraria al interés general. En relación con esa utilización, la Ley, acudiendo a los criterios clásicos, distingue entre el uso general y el privativo del mismo, diferenciando, en este último caso, entre el uso privativo con instalaciones u obras no permanentes, sujeto a autorización previa, y el uso privativo con instalaciones y obras permanentes, que requiere de la correspondiente concesión administrativa. Por otra parte, se sujeta a autorización administrativa el uso y aprovechamiento de bienes de dominio público que no impida el de otros, si concurren circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso, escasez del bien u otras semejantes. Por lo que se refiere a los bienes de dominio privado o patrimoniales, la Ley contempla múltiples aspectos, refiriéndose a los negocios jurídicos patrimoniales, a la adquisición de bienes y derechos, adjudicación, arrendamientos, adquisición de acciones, participaciones del capital social y otros valores, adquisición de propiedades incorporales, enajenación a título oneroso de bienes y derechos, cesiones gratuitas, prescripción y explotación. Situación prevalente ocupan reglas generales sobre la adquisición de bienes y derechos por la Comunidad de Madrid, reconociéndose la plena capacidad de aquélla para adquirir bienes y derechos por cualquiera de los medios establecidos en el ordenamiento jurídico, así como para ejercitar las acciones y recursos que procedan en defensa de su patrimonio, determinándose los requisitos en función de que la adquisición sea efectuada a título gratuito u oneroso, siendo regla general que los bienes y derechos adquiridos se integren en el dominio privado, sin perjuicio de su posterior afectación al dominio público, si bien, cuando la adquisición de los bienes y derechos se efectúe para su destino a un uso o servicio público y así se haga constar expresamente en el acuerdo de adquisición, no se requerirá acuerdo expreso de afectación. Por ello, la adquisición mediante expropiación forzosa lleva implícita la afectación a los fines que fueron determinantes de la declaración de utilidad pública o interés social. Por lo que se refiere a la enajenación de bienes inmuebles y derechos inmobiliarios, la Ley exige la previa declaración de alienabilidad, esto es, su desafectación, que será acordada por el Consejero de Presidencia y Hacienda, así como la depuración de la situación física y jurídica de los mismos y, en su caso, la inscripción en el Registro de la Propiedad, exigiendo que se efectúe con carácter general mediante subasta, salvo los supuestos previstos en la Ley. 4.3. En particular, prerrogativas, protección y defensa del patrimonio — La inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes y derechos de dominio público de la Comunidad de Madrid se La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 75 consagran en el artículo 9 de la Ley de Patrimonio, que no resulta sino, concreción al ámbito de nuestra Administración, de lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución Española 30, suponiendo un régimen jurídico de protección exorbitante respecto de las normas comunes que el Derecho ofrece para los bienes de dominio privado o patrimoniales. La inalienabilidad implica que no es posible vender jurídicamente bienes demaniales, por ello es necesario proceder a su desafectación, so pena de encontrarnos ante un negocio jurídico nulo 31. La imprescriptibilidad supone que los bienes de dominio público no pierden esa naturaleza y que la titularidad sigue siendo ostentada por la Administración Pública con independencia de que hayan estado en posesión de los particulares durante el tiempo y con los requisitos exigidos por el derecho para usucapir bienes de naturaleza privada o patrimonial. Esta regla actual no ha permanecido incólume a través del tiempo, ya que históricamente se admitió la excepción de la prescripción inmemorial que operaba por el transcurso de tiempo extraordinario fijado en cien años; en nuestro ordenamiento, de manera expresa el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955, admitió la desafectación tácita por el transcurso de veinticinco años en que el bien demanial se transformaba en patrimonial permitiendo la usucapión de los mismos por tercero, debiéndose esperar a la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 (Texto Articulado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril) para que operase plenamente la técnica de la desafectación expresa. Como dejamos señalado anteriormente, la actual Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid no admite la desafectación tácita. La inembargabilidad es una característica consecuente con la inalienabilidad, toda vez que todo embargo puede terminar en una enajenación. Esta prerrogativa extendida a todos los bienes y derechos de las Administraciones Públicas ha sido objeto de crítica por la doctrina y jurisprudencia, entendiendo que contradecía los principios constitucionales de igualdad, responsabilidad, provocaba indefensión y se injería en la potestad jurisdiccional; sin embargo, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 166/1998, de 15 de julio, tuvo ocasión de pronunciarse al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 154.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988, refrendando la legalidad de esta materia si bien delimitando 30 Artículo 132.1 de la CE: «La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación». 31 Artículo 23 de la Ley de Patrimonio 3/2001: «1. Los bienes y derechos demaniales que no fuesen necesarios para el cumplimiento de los fines determinantes de su afectación perderán su naturaleza demanial y adquirirán la condición de patrimoniales mediante el expediente oportuno de desafectación, que se iniciará por la Consejería o el Consejo de Administración del Organismo o Entidad de Derecho Público o Ente Público que corresponda, o por la Consejería de Presidencia y Hacienda, en su caso, y cuya Resolución corresponderá al titular de ésta. 2. En los casos de deslinde de dominio público, los terrenos sobrantes se integrarán en el dominio privado de la Comunidad de Madrid, sin necesidad de tramitar expediente de desafectación. 3. Los acuerdos de enajenación y cesión gratuita de bienes muebles llevarán implícita la desafectación de los mismos». 76 Roberto Pérez Sánchez el privilegio de la Administración como predicable exclusivamente respecto de los bienes y derechos demaniales y patrimoniales materialmente afectados a un uso o servicio público 32. Por parte de la Ley de Patrimonio de la Comunidad de Madrid se ha seguido el criterio mantenido por el Tribunal Constitucional, en la redacción de su artículo 10 33. — La recuperación posesoria de los bienes y derechos integrantes del patrimonio de la Comunidad de Madrid o interdictum propio y la prohibición de interdictos frente a la misma se contemplan en la Ley. Por una parte, se permite a la Administración recuperar por sí misma en cualquier momento la posesión indebidamente perdida de los bienes y derechos demaniales, y limitada al plazo de un año contado a partir del día siguiente en que se hubiera producido la usurpación, respecto de los bienes de dominio privado, ya que a partir de aquel momento desaparece el privilegio y ésta debe acudir a los Tribunales para obtener la restitución. Por otra, se proscriben las actuaciones interdictales frente a la Comunidad siempre que ésta se haya ajustado al procedimiento legalmente establecido 34. Estos privilegios resultan una concreción al ámbito de actuación de la Comunidad de Madrid en defensa de su patrimonio, que ya ha sido expuesto 32 Para la STC 166/1998, de 15 de julio: «... la Constitución sólo protege mediante la nota de inembargabilidad determinados bienes de los Entes públicos, con exclusión de otros, lo cual se corresponde con los intereses generales que determinan la demanialización de un bien singular o de categorías enteras de bienes. La incorporación de un bien al dominio público supone “una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico privado, protegiéndole de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato”. Y es la afectación del bien al uso público o a la prestación de un servicio público, entre otras finalidades constitucionalmente legítimas, lo que justifica su especial protección por parte del ordenamiento jurídico...». 33 Artículo 10 de la Ley de Patrimonio: «1. Ningún Tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos demaniales del patrimonio de la Comunidad, ni contra aquellos bienes y derechos patrimoniales materialmente afectados a un uso o servicio público. 2. Sólo se podrán gravar los bienes o derechos del dominio privado de la Comunidad de Madrid con los requisitos exigidos para su enajenación. 3. Las transacciones respecto a bienes o derechos del dominio privado, así como el sometimiento a arbitraje de las controversias o litigios sobre los mismos, se aprobarán por Acuerdo del Gobierno, a propuesta del Consejero de Presidencia y Hacienda, y a iniciativa de la Consejería, Organismo o Entidad interesados». 34 Artículo 11 de la Ley de Patrimonio: «1. La Comunidad de Madrid podrá recuperar por sí misma, en cualquier momento, la posesión indebidamente perdida de los bienes y derechos de dominio público pertenecientes al patrimonio de la misma. 2. También podrá recuperar, del mismo modo, los bienes de dominio privado, en el plazo de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que se hubiere producido la usurpación. Pasado ese tiempo, deberá acudir a la jurisdicción ordinaria, ejercitando la acción correspondiente. 3. Esta prerrogativa de recuperación de los bienes que componen el patrimonio la ostentarán las Consejerías, Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público y demás Entes Públicos, respecto de sus bienes de dominio público y privado adscritos para el cumplimiento de sus fines. No obstante, la Consejería de Presidencia y Hacienda podrá iniciar o continuar el procedimiento de recuperación posesoria a solicitud motivada de aquéllos. Toda pérdida indebida de bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad, así como las acciones llevadas a cabo para su recuperación, deberán ser notificadas a la Dirección General de Patrimonio en un plazo no superior a tres meses a contar desde que se haya producido la usurpación o se haya tenido conocimiento de la misma. 4. La Comunidad de Madrid, en el ejercicio de la prerrogativa de recuperación de la posesión de sus bienes, indebidamente perdida, tendrá la facultad de requerir a los usurpadores o perturbadores para que cesen en su actuación. A tal fin, se podrá solicitar el concurso y los servicios de los agentes de la autoridad, dirigiéndose para ello al Órgano competente. 5. No se admitirán actuaciones interdictales contra la Comunidad de Madrid siempre que ésta se haya ajustado al procedimiento legalmente establecido». La defensa de la Hacienda y el Patrimonio 77 con anterioridad en epígrafes referidos a las potestades coactivas propias de la Administración y los privilegios en relación con los órganos judiciales, a los que nos remitimos. — La potestad de investigación e inspección es una prerrogativa de tipo instrumental como medio para el ejercicio por la Comunidad de Madrid de sus facultades en relación con su patrimonio, permitiéndole comprobar la situación de los bienes o derechos que puedan formar parte de su patrimonio, toda vez que puede existir algún tipo de confusión en relación con su titularidad, o pueden no estarse aplicando a los usos para los que hayan sido adscritos, o, finalmente, tales bienes o derechos pueden encontrarse ocupados ilegítimamente o sufriendo alguna injerencia susceptible de lesionar los intereses de la misma. Por ello se precisa de una colaboración imperativa de toda persona en el ejercicio de esa acción investigadora, sancionándose su incumplimiento, y se ordena en la Ley a las autoridades, funcionarios y personas que mantengan relación con la Administración la puesta en conocimiento de estas situaciones irregulares 35. Tengamos en cuenta la necesidad de la afectación y desafectación previstas por los artículos 21, 22 y 23 de la Ley de Patrimonio, así como las adscripciones y transferencias de titularidad, desascripciones y mutaciones en el fin a que se refieren los artículos 24 y 25 de la misma Ley, con la posible existencia de discrepancias en la afectación o adscripción que exigirá resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad en los supuestos y con requisito de audiencia previsto en el artículo 26 de ésta. — La potestad de deslinde administrativo con sujeción a su régimen jurídico es igualmente una potestad de las Administraciones Públicas, ostentando una gran relevancia, ya que permite a éstas deslindar sus bienes de una manera privilegiada, sustrayéndose a las normas comunes previstas para los sujetos privados a los que también se les permite, en otro ámbito, delimitar sus propiedades conforme previene el artículo 384 del Código Civil. Al reconocimiento de tal prerrogativa y procedimiento a seguir se refiere el artículo 13 de la Ley de Patrimonio, que posibilita el inicio de oficio o a instancia de los propietarios de terrenos que linden con fincas de la Comunidad de Madrid, exigiendo la audiencia a los interesados y dispone la aprobación del deslinde por el Consejero de Presidencia y Hacienda, cuya resolución será ejecutiva y sólo podrá ser impugnada en vía contencioso35 Artículo 12 de la Ley de Patrimonio: «1. La Consejería de Presidencia y Hacienda tiene la facultad de investigar e inspeccionar la situación de los bienes y derechos que formen o puedan formar parte del patrimonio de la Comunidad de Madrid, a fin de determinar, cuando no le conste, la titularidad de ésta sobre los mismos, así como los usos a que son destinados. 2. El ejercicio de la acción investigadora puede acordarse de oficio o a solicitud de los ciudadanos. En este último caso, se dará traslado al denunciante del acuerdo adoptado. 3. Todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, están obligadas a colaborar a los fines señalados en este precepto. La falta de colaboración o el entorpecimiento de la acción investigadora serán sancionados conforme a lo previsto en esta Ley. 4. Las autoridades, funcionarios y demás personas que, por razón de su cargo o cualquier tipo de relación dependiente de la Comunidad de Madrid, tuvieran noticia de la existencia de una confusión de titularidades en que la misma pueda ser parte, de ocupación ilegítima, o de cualquier otra actuación que pudiera lesionar sus intereses, están obligados a ponerlo en conocimiento de la Dirección General de Patrimonio». 78 Roberto Pérez Sánchez administrativa por infracción del procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos puedan hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria. Tal precepto ordena, finalmente, garantizar físicamente el deslinde con el amojonamiento con intervención de los interesados y, jurídicamente, mediante la inscripción de tal deslinde debidamente aprobado si la finca a que se refiere se hallare inscrita en el Registro de la Propiedad o procediendo a la inmatriculación de aquélla en caso contrario. Además se atribuye preferencia a esta actuación administrativa sobre la que pudiera iniciarse en sede judicial, ya que en su apartado 2 expresa: «Iniciado el procedimiento de deslinde, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión, ni se admitirán actuaciones interdictales sobre el estado posesorio de las fincas a que se refiera el deslinde, mientras éste no se lleve a cabo» 36. Este artículo de la Ley autonómica se ajusta a las limitaciones que, en relación con tal facultad, fueron establecidas por los Tribunales con ocasión de los numerosos conflictos jurisdiccionales que se plantearon en el pasado, de tal manera que si lo que está en tela de juicio es la conformidad del deslinde a las reglas previstas en las leyes administrativas reguladoras de las propiedades públicas, el conocimiento de la litis corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que, por el contrario, si el objeto de discusión es la titularidad de un determinado bien, la competencia para su conocimiento corresponde a la jurisdicción civil. Dejaremos reflejada la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1990 para la que «el deslinde es un privilegio de la Administración que ha de ser templado con el debido respeto que ofrece una apariencia suficientemente sólida de pacífica posesión, amparada por un título dominical, para deferir la posible controversia sobre la misma directamente a la jurisdicción civil, debiendo de entenderse que, ocurriendo aquella circunstancia, la Administración no puede perturbar una situación posesoria si no es acudiendo previamente a un juicio reivindicativo como cualquier propietario». 36 Artículo 13 de la Ley de Patrimonio: «1. La Comunidad de Madrid podrá deslindar los inmuebles de dominio público o patrimoniales mediante el procedimiento administrativo correspondiente, oídos todos los interesados. 2. Iniciado el procedimiento de deslinde, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión, ni se admitirán actuaciones interdictales sobre el estado posesorio de las fincas a que se refiera el deslinde, mientras éste no se lleve a cabo. 3. El procedimiento de deslinde podrá iniciarse de oficio o a instancia de los propietarios de terrenos que linden con fincas de la Comunidad de Madrid. La aprobación del deslinde corresponde al Consejero de Presidencia y Hacienda, cuya Resolución será ejecutiva y sólo podrá ser impugnada en vía contencioso-administrativa por infracción del procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos puedan hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria. 4. Una vez que sea firme el acuerdo de aprobación del deslinde, se procederá al amojonamiento, con intervención de los interesados. 5. Si la finca a la que se refiere el deslinde se hallare inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribirá también el deslinde administrativo debidamente aprobado. En caso contrario, se procederá a la inmatriculación de aquélla». Tomás Navalpotro Ballesteros * La defensa letrada de los empleados públicos por los Servicios Jurídicos de la Administración. Notas para el desarrollo de la legislación de la Comunidad de Madrid Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. ANTECEDENTES DE LA ASISTENCIA LETRADA A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.—III. FUNDAMENTO DEL DERECHO A LA ASISTENCIA LETRADA DEL EMPLEADO PÚBLICO.—IV. EXAMEN COMPARADO DE LA LEGISLACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID.—4.1. Primer trámite formal: la propuesta del titular del órgano administrativo de que dependa el empleado público.—4.2. Ámbitos de aplicación personal y objetivo de la defensa letrada pública.—4.3. Relación de causa a efecto con el ejercicio de las funciones propias.—4.4. La necesaria coincidencia de intereses.—4.5. La autorización del Director General de los Servicios Jurídicos.—4.6. Aspectos de la intervención en juicio del Letrado Público.—4.7. La posible revocación de la autorización. La defensa Tomás letrada Navalpotro de los empleados Ballesteros públicos I. INTRODUCCIÓN La relación que se establece entre los empleados públicos, ya sean funcionarios, contratados laborales o personal estatutario, y la Administración Pública supone el intercambio sinalagmático de una prestación de servicios por una retribución principalmente económica. En el desarrollo de su obligación de prestación de servicios en beneficio de la Administración, el empleado público desarrolla una serie de actos que, en cuanto que tienen trascendencia frente a terceros, pueden dar lugar a la formulación de reclamaciones de responsabilidad dirigidas por éstos contra su persona. * Letrado de la Comunidad de Madrid. 80 Tomás Navalpotro Ballesteros En la vía administrativa, no cabe la condena directa de un funcionario como consecuencia de la reclamación de un particular, sino que los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio (art. 145.1 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). En este caso, por disposición de la Ley, la Administración responde automática y directamente frente al administrado por la actuación del personal a su servicio, sin perjuicio del derecho de repetición que, por su parte, le corresponde en caso de que el funcionario o trabajador hubiera actuado con dolo, culpa o negligencia grave, que se podrá hacer efectivo una vez producida la reparación del administrado, previa instrucción del procedimiento reglamentariamente establecido (esta acción de regreso, apunta Leguina Villa, no ha funcionado en absoluto, y no hay motivos para pensar que la situación vaya a cambiar sustancialmente en el futuro). No existe, por tanto, responsabilidad directa o personal del funcionario público frente a los particulares exigible en vía administrativa, al asumir la Administración la satisfacción directa en su propio nombre pero por cuenta del funcionario de los legítimos intereses indemnizatorios de los administrados. Pero la actuación del empleado público, amén de a eventuales reclamaciones de los particulares ante la Administración Pública, puede dar lugar a la exigencia de su responsabilidad ante los Tribunales de Justicia. Lo tiene en cuenta la propia Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 146, apartado primero, prevé que «la responsabilidad civil y penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente». La remisión a la legislación correspondiente, esto es, a la legislación sustantiva y procesal civil y penal, supone que los particulares puedan solicitar ante las jurisdicciones civil y penal la condena directa y a título personal del funcionario público, con independencia de las acciones que se hagan valer contra la Administración. Desde el punto de vista procesal, empleado público y Administración son partes procesales distintas, independientes en su actuación; la Administración no responde ya de modo automático en nombre del funcionario, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las peticiones formuladas ante la Administración, aunque en la práctica las reclamaciones contra uno y otra suelen aparecer procesalmente engarzadas, sobre todo en sede penal, como consecuencia de la responsabilidad civil subsidiaria de las Administraciones Públicas por los actos penalmente ilícitos de sus empleados y autoridades. Pero, aun con ello, cabe la condena del funcionario con absolución de la Administración, si no concurren cabalmente los requisitos del artículo 121 del Código Penal. Ahora bien, venimos haciendo alusión a la responsabilidad del empleado público como consecuencia de actos realizados en el ejercicio o desarrollo de la función que a título de prestación de servicios le encomienda la Administración, es decir, de reclamaciones a que ha de hacer frente por razón de su actuación al servicio y por cuenta de la Administración. Por ello pre- La defensa letrada de los empleados públicos 81 cisamente la Administración Pública no se desentiende de la suerte del empleado público ante los Tribunales de Justicia, ideando diversos resortes que sirven para la cobertura o amparo de su responsabilidad. Así, en primer lugar, con finalidad preventiva, es costumbre la contratación de pólizas de seguro que tienen por objeto cubrir la responsabilidad en que pueda incurrir el funcionario frente a los administrados al actuar por cuenta de la Administración. En ellas se prevé la cobertura por la aseguradora de los perjuicios que el funcionario pueda producir a terceros en el ejercicio de su función (seguros de responsabilidad civil), que se hace extensiva en ocasiones a las condenas que pudieran recaer sobre los propios causahabientes o sucesores del funcionario por la actuación profesional de éste. Asimismo es habitual asegurar la prestación de las fianzas o aseguramientos que pudieran ser exigidas al funcionario en sede judicial, así como la defensa letrada del mismo, que se encomienda a los abogados y procuradores designados por la compañía de seguros. En segundo lugar, también se puede dar la respuesta espontánea de la Administración a posteriori, una vez iniciado un procedimiento judicial contra el empleado público o bien tras producirse su condena por sentencia, en caso de que la Administración acordara libérrimamente costear los gastos que al funcionario le supusiera la existencia del proceso, en el primer caso, o sufragar el importe de la condena, en el segundo. Mas, institucionalmente, la medida de garantía prevista con carácter general frente al riesgo que para los funcionarios representan las posibles reclamaciones de los particulares es la asunción de la defensa y representación en juicio de los empleados públicos por parte de los profesionales en Derecho que sirven en los Servicios Jurídicos de las Administraciones Públicas. Dedicaremos el presente trabajo a esbozar las pinceladas fundamentales de la regulación jurídica de lo que, si se nos permite la licencia, podemos denominar asistencia letrada pública. II. ANTECEDENTES DE LA ASISTENCIA LETRADA A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS Las primeras normas de organización de la Abogacía del Estado no previeron como función propia de los Abogados del Estado la representación y defensa de los funcionarios públicos en los pleitos en que se vieran inmiscuidos. En el Reglamento de creación del Cuerpo de Abogados del Estado, el Real Decreto de 28 de diciembre de 1849, no existe alusión al particular. Tampoco mereció mayor atención en las posteriores disposiciones que acometieron la incipiente estructuración de la Abogacía del Estado, en concreto en los Reales Decretos de 10 de marzo de 1881, de 16 de marzo de 1886 y de 12 de enero de 1915. Todos ellos materializan sucesivas reorganizaciones de la Abogacía del Estado, en las que la actuación de los Abogados del Estado ante la jurisdicción penal se contempla como una función subsidiaria, circunscribiéndola por lo general al ejercicio de acciones en defensa de la 82 Tomás Navalpotro Ballesteros Hacienda Pública y a la actuación de las facultades que en principio habrían de corresponder al Ministerio Fiscal en relación con los delitos de contrabando y defraudación. Por fin, fue el Real Decreto de 21 de enero de 1925, por el que se aprobó el Estatuto de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y del Cuerpo de Abogados del Estado, el primero en contemplar la defensa en juicio de los funcionarios públicos por los Servicios Jurídicos de la Administración. Merece sin duda ser recordado su artículo 17, pues en él, como se ha de comprobar a lo largo del presente artículo, queda recogido, desde una concepción inicialmente restrictiva, el esquema jurídico fundamental conforme al cual se estructura modernamente la asistencia letrada pública en las diversas legislaciones, así estatales como autonómicas. Decía así: «Cuando un funcionario del Estado sea demandado en pleito civil o procesado por actos u omisiones en el ejercicio de su cargo, en los que se haya sujetado estrictamente a las disposiciones legales en la materia de que se trate o haya cumplido orden de Autoridad competente, el Ministerio correspondiente, por medio de RO, oída la Dirección General de lo Contencioso, podrá encomendar al Abogado del Estado la defensa del funcionario, sin perjuicio del derecho de éste a designar por su parte defensor y de la cuestión de competencia que podrá entablar la Administración, si procediere. En tales casos el Abogado del Estado tendrá los mismos derechos, prerrogativas y deberes que cuando actúe ante los Tribunales en defensa del Estado». En esta regulación, como hemos dicho, pueden verse los elementos fundamentales del régimen actual de la asistencia letrada: a) b) c) Relación de causa a efecto entre el ejercicio de las funciones propias del funcionario y la existencia del procedimiento judicial. Necesaria sujeción de la actuación del funcionario a la normativa a que esté obligado en su actuación o, en su defecto, ejecución de orden superior. Respeto de la libertad de defensa del empleado público, al que se reserva en todo caso el derecho a designar abogado particular de su elección. Sobre estas directrices ha gravitado el desarrollo posterior de la asistencia letrada pública, sin perjuicio de la incorporación a las diversas normativas reguladoras de matizaciones que han aumentado o restringido su campo de actuación, en especial con relación al ámbito de jurisdicciones en las que será aplicable o a la posición procesal del funcionario en el litigio. Así por ejemplo, la norma que en la Administración del Estado sustituyó al Estatuto de 21 de enero de 1925, el Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y del Cuerpo de Abogados del Estado de 27 de julio de 1943, limitó la defensa por Abogado del Estado a los supuestos en que un funcionario del Estado sea procesado por actos u omisiones en el ejercicio de su cargo (art. 83), dejando fuera a los demandados en un proceso civil, a los que el Estatuto de 1925, por contra, sí concedía el derecho La defensa letrada de los empleados públicos 83 a la defensa letrada. Variaciones de semejante tenor, ampliando o reduciendo el ámbito de aplicación, son las que suelen diferenciar el régimen de la asistencia letrada en las diferentes legislaciones. En la Administración del Estado, la regulación actual viene constituida por el artículo 2 de la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, al establecer que «en los términos establecidos reglamentariamente, los Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos Públicos a que se refiere el artículo anterior y los Órganos Constitucionales, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo». El desarrollo reglamentario que anticipaba el precepto se ha llevado a efecto por el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, en el capítulo III del título III, artículos 46 a 49. Como norma complementaria de aplicación especial, cabe citar la Orden General 26/1998, de 22 de septiembre, de la Dirección General de la Guardia Civil, sobre asistencia letrada al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que llega a un nivel de pormenorización sin precedentes. De este modo, al afrontar cada Administración la regulación de la defensa en juicio del funcionario público, parte de una doble premisa: 1) No existe una norma superior cuya inexcusable aplicación imponga prestar asistencia letrada a los empleados de la Administración, de modo que las diversas Administraciones Públicas gozan de la potestad de reconocer o no tal derecho. 2) En caso de proceder a su reconocimiento, cada Administración será libre para fijar el régimen jurídico, procedimental y sustantivo, de la asistencia letrada pública. Esto no obstante, lo cierto es que no sólo la Administración del Estado, sino también las diversas Comunidades Autónomas han proclamado el derecho de los funcionarios a la representación y defensa de los Abogados de la Administración, supeditando su disfrute al cumplimiento de los requisitos respectivamente establecidos. Entre ellas, la Comunidad de Madrid, en el artículo 2.2 de la Ley 3/1999, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, que más adelante transcribiremos. III. FUNDAMENTO DEL DERECHO A LA ASISTENCIA LETRADA DEL EMPLEADO PÚBLICO Hemos de preguntarnos el fundamento o razón de ser de este común reconocimiento. Y éste, más que a razones de tipo jurídico, al no existir una norma superior o básica que lo imponga, responde a una finalidad tuitiva: la de asegurar la efectividad y gratuidad de la defensa letrada del empleado público que, de otra manera, quedaría al albur de su disponibilidad de medios económicos o del cumplimiento de los requisitos para obtener el beneficio de justicia gratuita. 84 Tomás Navalpotro Ballesteros Junto a ello, la razón de ser de la asistencia letrada pública ha de cifrarse en la defensa del propio interés de la Administración, lo que explica que las diversas legislaciones reguladoras del derecho a la defensa letrada del empleado público exijan la coincidencia de intereses entre la Administración y el funcionario envuelto en litigios. Desde este punto de vista, no han de desdeñarse las ventajas que para la Administración representa la asunción de la defensa letrada de los servidores públicos por los Letrados adscritos a las plantillas de sus servicios jurídicos. Cabe aducir como primera ventaja la especialización de éstos en la materia que constituirá el objeto de la discusión procesal. Asimismo, no ha de olvidarse que, casuísticamente, la mayor parte de los procesos en que se ven inmiscuidos los funcionarios públicos se desarrollan ante la jurisdicción penal, de modo que, en estos casos, por mor de la responsabilidad civil subsidiaria de la Administración por los perjuicios causados por la actividad penalmente ilícita de sus empleados y autoridades (art. 121 del Código Penal), es común que la Administración sea también parte pasiva en los procedimientos judiciales, asegurando la intervención del Letrado público en la doble defensa, institucional de su Administración y personal del funcionario, la conveniente homogeneización de las estrategias procesales de uno y otro. Otra ventaja práctica reside en que la Administración, al atribuir la representación en juicio de los funcionarios a sus servicios jurídicos, se asegura de que la defensa sea dirigida por profesionales del Derecho debidamente cualificados, en relación con la selección de sus abogados mediante procesos selectivos de particular competitividad. Y es que no le resulta ajena a la Administración la suerte que corra la posición procesal de sus empleados, pues la condena de éstos conduce normalmente a la correlativa de la Administración en forma de responsabilidad civil directa o subsidiaria, según los casos. A todo ello será de añadir una razón de Justicia, pues no parece equitativo que la Administración se desvincule de las reclamaciones de responsabilidad que sean exigidas a quienes actúan por su cuenta, cuando la imputación al funcionario trae causa precisamente de su actuación profesional al servicio de la Administración. Así las cosas, conviene sentar ya un principio básico en el régimen de la asistencia letrada a los empleados y autoridades administrativos: al defender al funcionario, el Letrado de la Administración sostiene mediatamente la defensa procesal de los intereses de la Administración. Y es ésta, en última instancia, la razón que justifica su intervención en el pleito. IV. EXAMEN COMPARADO DE LA LEGISLACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID Llegados a este punto, hemos de adentrarnos en el análisis de los presupuestos formales y materiales de la asistencia letrada a los empleados públi- La defensa letrada de los empleados públicos 85 cos, centrándonos en su régimen jurídico en la legislación de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de aludir al tratamiento en el resto de legislaciones, estatal y autonómicas, con vistas a coadyuvar a la cristalización de una serie de conclusiones que puedan servir, si se estima conveniente tenerlas en cuenta, a la mejora de nuestra legislación. La asistencia letrada de los empleados y autoridades públicos viene regulada en el artículo 2.2 de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en los siguientes términos: «A propuesta del titular de la Consejería o del centro directivo de que dependa o sea titular la autoridad, funcionario o empleado afectado, el Director General de los Servicios Jurídicos podrá autorizar que los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid asuman la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados de la Comunidad, sus Organismos y Entidades en procedimientos judiciales que se sigan por razón de actos u omisiones relacionados directa e inmediatamente con el ejercicio de sus respectivas funciones, siempre que exista coincidencia de intereses. Queda a salvo, en todo caso, el derecho de la autoridad, funcionario o empleado de encomendar su representación y defensa a los profesionales que estime más conveniente». 4.1. Primer trámite formal: la propuesta del titular del órgano administrativo de que dependa el empleado público La concesión de la asistencia letrada por parte de la Administración a los empleados públicos que se vean involucrados en litigios como consecuencia del ejercicio de las funciones propias de su cargo o empleo se vertebra formalmente a través de dos fases o episodios diferenciados y consecutivos en el tiempo: precederá la petición o propuesta del titular del órgano administrativo del que dependa el servidor público, para, en segundo término, ser autorizada o denegada por el órgano competente para resolver, que es generalmente el Director General de los Servicios Jurídicos de la Administración que corresponda. Pero estas dos tomas de decisión necesarias han de basarse en una voluntad imprescindible: la del funcionario público, en el sentido de solicitar o al menos admitir la intervención del Letrado de la Administración en su defensa y representación. En este sentido, la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid supedita la asunción de la defensa del funcionario o autoridad por el Letrado de la Comunidad de Madrid a su conformidad, al reconocer su derecho a ser representado y defendido por el abogado o procurador que estime más conveniente. Al respecto, hay que resaltar una diferencia de matiz. Si bien la mayor parte de las legislaciones autonómicas se encargan de garantizar el derecho del empleado público a hacerse defender por el profesional del Derecho de su libre elección, sin embargo, las más de las veces el procedimiento de concesión de la asistencia letrada se inicia a solicitud del titular del órgano 86 Tomás Navalpotro Ballesteros administrativo del que dependa y no a petición del funcionario (el art. 2.2 de la Ley 3/1999, como hemos visto, no impone que la propuesta del titular de la Consejería o del centro directivo de que dependa el funcionario sea precedida necesariamente por la solicitud de éste). Teóricamente, ello podría obligar al empleado público que no desee ser asistido por el Letrado de la Administración Pública, a manifestar su oposición al nombramiento mientras se esté tramitando el procedimiento de autorización e incluso posteriormente a su otorgamiento. Dicha manifestación de voluntad, de producirse, tendría efectos vinculantes para el Letrado de la Administración, que debería apartarse inmediatamente de la defensa del funcionario. Sin embargo, en la práctica el procedimiento de asistencia letrada nace en la mayor parte de los casos de la solicitud personal del funcionario hecha llegar al titular del órgano administrativo del que depende para que éste, si lo estima procedente, eleve la consiguiente propuesta (razonada, según exigencia de la Instrucción 8/1999) al Director General de los Servicios Jurídicos. Coadyuva a ello el que las citaciones o emplazamientos a juicio se dirijan a los empleados públicos a título personal, en cuanto que partes procesales, de modo que normalmente tienen conocimiento de la imputación antes que el titular del órgano a que están adscritos. No admite nuestra legislación, al igual que el resto de regulaciones, estatal y autonómicas, la solicitud personal del funcionario al Letrado. Si se produjera, el Abogado de la Administración, en beneficio del derecho de defensa del solicitante, habrá de remitir la petición del funcionario al titular del órgano del que dependa con la celeridad que le sea posible, a fin de que éste decida si procede realizar la propuesta correspondiente. En cualquier caso, hay que afirmar el derecho del funcionario a negarse a la asistencia judicial del Letrado público, que no puede ser obligado a aceptar, derecho que es posible ejercitar durante todo el tiempo de vigencia o duración del proceso y mientras se hallen pendientes los sucesivos recursos que se den contra la resolución que le ponga fin. Por ello, podrá manifestar libremente su disconformidad inmediatamente después de la designación, en el curso del procedimiento judicial e, incluso, habiendo sido otorgada para la primera instancia, en la fase de recurso. En ningún caso es posible obligar al empleado público a aceptar o mantener una asistencia letrada con la que no esté de acuerdo. Ahora bien, el derecho del funcionario no se extiende a la posibilidad de elección del Abogado de la Administración cuyos servicios prefiera, que no se reconoce por ninguna Comunidad Autónoma, quedando supeditada la asignación específica al criterio organizativo de la Dirección General o Asesoría Jurídica correspondiente. En principio, la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid no ha planteado un límite temporal tras el cual no se pueda proponer la asistencia letrada del funcionario público, lo que plantea el problema de si es posible realizar la petición una vez iniciado el procedimiento judicial, aunque se hubiera hecho uso de otro abogado —libremente designado— con anterioridad. Esta laguna legal ha favorecido en algún caso la picaresca del funcionario que, descontento con la defensa letra- La defensa letrada de los empleados públicos 87 da que hasta el momento había tenido —voluntariamente designada por él y a su costa—, la sustituye por la del Letrado de la Comunidad de Madrid, cual si los servicios de éste fueran de libre contratación en el mercado. En algunas legislaciones se impide con acierto esta estratagema mediante la presunción de la voluntad tácita del funcionario. Así, el artículo 46.6 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado proclama que «se entenderá que se renuncia a la asistencia jurídica por parte del Abogado del Estado desde el momento en que la autoridad, funcionario o empleado público comparezca o se dirija al órgano jurisdiccional mediante cualquier otra representación». En la Junta de Galicia, el artículo 43.3 del Reglamento de Organización de la Asesoría Jurídica (aprobado por el Decreto 343/2003) prevé de modo análogo que «se entenderá que se renuncia a la defensa del Letrado de la Junta cuando el funcionario, autoridad o personal comparezca o se dirija al órgano jurisdiccional mediante cualquier otra representación o defensa». Aunque también es cierto que estos preceptos, estatal y gallego, pueden acarrear consecuencias injustas en su aplicación, y es que en ocasiones la propia dinámica burocrática del procedimiento de autorización de la asistencia letrada pública obliga a los funcionarios a designar un abogado a título de emergencia, en tanto se tramita o resuelve su solicitud (no son pocas citaciones hechas llegar por los órganos judiciales a los imputados para su primera declaración de un día para otro). Por ello, no estaría de más que, en un futuro reglamento que en la Comunidad de Madrid desarrolle la materia como se precisa, a las acertadas previsiones de los Reglamentos de la Abogacía del Estado y de la Junta de Galicia añadiera un inciso adicional que exceptuara de la presunción de renuncia aquellos casos en que la defensa por abogado externo a la Administración hubiera obedecido a razones de urgencia o inaplazable necesidad de defensa. El acuerdo de la autoridad de la que depende el funcionario, en el sentido de proponer al Director de los Servicios Jurídicos su asistencia letrada, plantea la cuestión de su posible impugnación por el funcionario al que desfavorezca, esto es, cuando el titular del órgano administrativo del que dependa estime improcedente proponer su defensa al Director General de los Servicios Jurídicos. Es indiscutible el derecho del empleado público a recurrir contra dicha decisión, dada la universalidad de la extensión del control jurisdiccional sobre los actos administrativos. Con independencia del rango del Jefe del Gabinete Jurídico y de que sus actos ultimen o no formalmente la vía administrativa, en función de la normativa de cada Administración, parece que, en todos los casos, nos encontraremos ante un acto de trámite que impide la continuación de un procedimiento administrativo —el de concesión de la asistencia letrada al funcionario—, por lo que, de conformidad con el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, será recurrible siempre de modo independiente y directo ante los Juzgados y Tribunales que la conforman. Cuestión distinta es la de la amplitud del control de jueces y magistrados sobre estos peculiares acuerdos de la Administración. Señala el Abogado 88 Tomás Navalpotro Ballesteros del Estado Manuel Rivero González (Comentarios a la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, Editorial Aranzadi) que se trata de actos administrativos sujetos a una discrecionalidad máxima, lo que haría inviable su control judicial. Sin embargo, en mi opinión, el principio de interdicción de la arbitrariedad en la actuación administrativa impide un ejercicio veleidoso de la facultad de proponer la asistencia letrada de los funcionarios que se hallen bajo el mando de determinado cargo o autoridad. Y es que sería arbitrario el no tramitar la solicitud del funcionario por mero capricho o sinrazón. Antes bien, el acuerdo del titular del órgano administrativo sólo podrá ser contrario a la petición del funcionario sobre la base de que éste no haya actuado o se haya excedido en el ejercicio de su función. De este modo, y como bien señala el propio Manuel Rivero (op. cit.), la propuesta del centro o autoridad del que dependa el funcionario supone «la asunción por el Estado de la conducta del funcionario, en cuanto que implica una especie de ratificación por parte del superior de lo hecho por aquel funcionario cuya defensa se solicita». Obviamente, una falta de ratificación por capricho o arbitrariedad excedería de los límites aplicables a toda actuación administrativa, por muy amplio margen de discrecionalidad que fuera predicable del ejercicio de determinada actuación administrativa. El problema que plantea la impugnación que el empleado público interesado pueda hacer de la decisión del titular del órgano del que dependa, en el sentido de no solicitar su asistencia letrada, estriba no sólo en la dificultad de fijar los límites de la actuación administrativa en la materia, sino también en la difícil efectividad de la impugnación que pudiera hacer un funcionario. Hay que recordar que la mayor parte de las peticiones de representación letrada tienen por objeto la defensa penal, de modo que el derecho de defensa del funcionario requerirá una rápida resolución de su recurso. Y, planteándose la disputa en vía contencioso-administrativa, la rápida protección de los intereses del empleado público sólo podrá venir dada por la decisión del juez de suspender la resolución administrativa. Sin embargo, no hay que olvidar que la suspensión de una resolución administrativa acordada en vía judicial produce como consecuencia que la situación jurídica inicial, esto es, anterior al momento en que la resolución fue dictada, se mantenga inamovible. Y, toda vez que no existe un derecho absoluto o incondicionado del funcionario a la asistencia letrada a cargo de la Administración, la vuelta a la situación previa no supone la asunción de la defensa del funcionario por la Administración. Al fin y al cabo, la falta de propuesta del órgano administrativo del que dependa el funcionario no es sino un acto negativo, siendo reiterada la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo declarando la imposibilidad de suspensión de los actos administrativos de dicha índole. Resulta, en suma, de difícil eficacia práctica la impugnación por el funcionario del acuerdo de la autoridad de la que dependa, pues la suerte del proceso penal no puede quedar pendiente de la definitiva resolución de la La defensa letrada de los empleados públicos 89 jurisdicción contencioso-administrativa, dada la celeridad exigible en la instrucción penal. Únicamente cabe pensar, como posible resarcimiento del funcionario, en que la anulación a posteriori del acuerdo administrativo dictado en tal sentido produciría el derecho a la indemnización de los perjuicios causados, en el sentido de que la Administración asumiera los gastos de defensa letrada que el procedimiento hubiera originado al funcionario público. Por lo demás, nuestra Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos personifica la reclamación de la asistencia letrada en el titular de la Consejería o del centro directivo del que dependa el empleado público, indefinición que produce una práctica flexible, admitiéndose por lo común las propuestas formuladas por Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos, Gerentes de Organismos Autónomos y autoridades de rango superior. No obstante, parece razonable y clarificadora la previsión de otras legislaciones autonómicas, en el sentido de centralizar la formulación de las propuestas en el titular de la Secretaría General Técnica de la que dependa el funcionario; así ocurre, verbigracia, en la Comunidad Autónoma de La Rioja (art. 14.2 del Decreto 36/2002). No está prevista con carácter general la petición directa del funcionario al Letrado de la Administración, posibilidad que pondría a éste en una situación comprometida. En el Decreto 20/1997, de Organización y Funcionamiento de los Servicios Jurídicos del Principado de Asturias, se prevé la solicitud directa al Letrado en los casos de detención, prisión o cualquier otra medida cautelar, en cuyo caso éste decidirá por sí mismo autorizar o denegar la asistencia letrada, sin perjuicio de la ulterior propuesta al Consejero de Cooperación, competente con carácter general en estos casos. Parecida regulación contiene el artículo 46.4 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. Sería plausible la introducción de una disposición de contenido similar en la legislación de la Comunidad de Madrid, en atención a la urgencia que plantea este tipo de supuestos, no siempre compatible con la posibilidad de intervención de la Dirección General de los Servicios Jurídicos. 4.2. Ámbitos de aplicación personal y objetivo de la defensa letrada pública En cuanto al ámbito personal de aplicación, las diversas normas sobre asistencia letrada pública suelen manifestarse en términos generales, caso de la Comunidad de Madrid al reconocerla en favor de autoridades, empleados y funcionarios. La interpretación, por tanto, no puede sino ser extensiva, preservando la necesaria igualdad de todos aquellos que mantienen un vínculo jurídico directo con la Administración Pública tendente al desarrollo de una prestación de servicios. Se ha dicho que los conceptos de autoridad y funcionario habrían de ser interpretados conforme a su concepto penal (Manuel Rivero, op. cit., en relación con el art. 24 del Código Penal); sin embargo, no cabe olvidar 90 Tomás Navalpotro Ballesteros que las normas sobre asistencia letrada a los funcionarios públicos pertenecen al Derecho Administrativo y no al Penal. En realidad, como veníamos diciendo, ha de hacerse una interpretación amplia en el sentido de hacer titulares del derecho a todos aquellos que presten servicios en favor de la Administración de la Comunidad de Madrid, bien sea como funcionarios, contratados laborales o personal estatutario, con adjudicación de plaza definitiva o en régimen de interinidad. Eso sí, en el bien entendido sentido de que la relación jurídica entre el empleado público y la Administración ha de ser directa, sin intermediarios, lo que descarta la aplicación del régimen de la asistencia letrada a quienes prestan servicios a la Administración en virtud de un vínculo jurídico indirecto, caso de los trabajadores de las empresas adjudicatarias de contratos administrativos o de los concesionarios de servicios públicos. Plantéase también el ámbito objetivo de la asistencia letrada pública, por referencia al tipo de procesos y posiciones procesales a las que sea extensiva. En lo que se refiere al primer aspecto, es indiscutible que la asistencia se prestará con relación a los procedimientos judiciales en que se vean inmiscuidos los empleados públicos. Quedan excluidos el resto de procedimientos litigiosos, en particular el arbitral. Tampoco se extiende el derecho a la asistencia letrada a los empleados públicos que sean citados como testigos, al no tener la condición de partes procesales ni estar prevista por la legislación procesal su representación y defensa, en cuanto que lo que se exige de ellos es su intervención directa en el pleito. No obstante, es práctica de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prestar asesoramiento previo a la declaración del funcionario como testigo, siempre que su citación tenga relación directa con el ejercicio de sus funciones. Para el empleado público supone una garantía fundamental cuando se le llama a declarar como testigo en la instrucción de un procedimiento criminal, caso en que una declaración hecha con torpeza puede dar pie a una imputación. Como caso especial cabe citar el de los funcionarios de la Intervención General de la Comunidad de Madrid. Con respecto a ellos, el artículo 5.2 del Decreto 45/1997, de 20 de marzo, por el que se desarrolla el régimen interno y contable ejercido por la Intervención General de la Comunidad de Madrid, establece: «La Dirección General de los Servicios Jurídicos deberá prestar la asistencia jurídica que, en su caso, corresponda a los funcionarios que, como consecuencia de actuaciones de control interno, sean objeto de citaciones por órgano jurisdiccional». Obviando la discusión sobre una posible derogación tácita de esta disposición por la Ley 3/1999, de Ordenación de los Servicios Jurídicos, los términos en que se expresa permiten extender el asesoramiento a los Interventores a los casos en que sólo sean citados como testigos. En teoría, la asistencia letrada se prestará con indiferencia de la sede jurisdiccional en que se ventile el proceso. Pero, en la práctica, encontrará La defensa letrada de los empleados públicos 91 su principal repercusión en el ámbito del proceso penal y, secundariamente, en el del proceso civil. Con respecto al recurso contencioso-administrativo, no se dilucidarán en él reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas contra los funcionarios públicos, sino directamente contra la Administración. A título de hipótesis, únicamente cabe pensar en la posible personación de un funcionario público como interesado en los recursos que se siguiesen contra las resoluciones que desestimasen las reclamaciones de responsabilidad patrimonial hechas valer por los administrados contra la Administración en relación con la conducta de aquél. En este caso, existiría un interés legítimo del funcionario público tendente a la desestimación del recurso —si fuera condenada a indemnizar, la Administración podría repetir contra él—, pudiendo ampararse su personación como demandado en el litigio en el artículo 21.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero no siendo necesaria su intervención en el pleito, es discutible que se extienda a este supuesto el derecho a la asistencia letrada. En cuanto al procedimiento laboral, su ámbito de jurisdicción no se extiende a las reclamaciones de responsabilidad derivadas de la actuación administrativa, ya se dirijan contra la Administración o sus empleados. Para convencerse de ello, basta echar un vistazo al artículo 2 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, que relaciona los asuntos de la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social. Entramos así en la muy interesante discusión en torno a si la asistencia letrada se extiende a las posiciones procesales activa y pasiva, o se aplicará exclusivamente en este último caso. La Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid guarda silencio al respecto, lo que obliga a interpretar la intención del Legislador. Así lo hace la Instrucción 8/1999, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, sobre actuación consultiva y contenciosa de los Letrados de la Comunidad de Madrid, en su apartado XI, refiriendo la defensa indiferenciadamente a la posición procesal activa y pasiva. Y es que parece que la consecución del fundamento último de la defensa letrada del empleado público, cual es la defensa del interés de la Administración, exige la intervención del Letrado de la Comunidad de Madrid en los casos en que, por haber sido objeto de un ataque u ofensa, los intereses públicos sólo pueden ser tutelados mediante la adopción de la iniciativa procesal. Aun así, la referencia que el artículo 2.2 de la Ley 3/1999 hace a la asistencia letrada en los procedimientos judiciales en que sean parte siembra la duda sobre si únicamente sería autorizable una vez iniciado el procedimiento judicial (antes de la iniciación del proceso no se puede ser parte), lo que eximiría a los Letrados de la Administración de la representación de los funcionarios en los trámites de formulación de denuncia, querella y demanda. En mi opinión, la estrategia procesal aconseja la intervención del Letrado público, en los casos que proceda, en el trámite de iniciación del litigio, pues sólo así se asegura la coherencia de la defensa que se pretenda formular, pero 92 Tomás Navalpotro Ballesteros sólo con respecto de aquellos trámites procesales en que sea preceptiva la intervención de Letrado, lo que excluye la formulación de simple denuncia por el interesado. En la Administración del Estado, el artículo 49 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aun previendo el posible ejercicio de acciones por el Abogado del Estado en nombre de empleados y autoridades, sujeta su posibilidad al máximo rigor, al exigir la autorización expresa del Ministro de Justicia, previo informe de la Abogacía General del Estado. 4.3. Relación de causa a efecto con el ejercicio de las funciones propias La defensa del funcionario por el Letrado de la Comunidad de Madrid sólo se producirá en relación con los procedimientos judiciales que se sigan por los actos realizados en ejercicio de sus cargos, a tenor de un vínculo directo e inmediato. Se trata de evitar la intervención en juicio de la Administración en pos de intereses particulares. El Letrado de la Administración ha de velar especialmente por el respeto a esta premisa, ya que su intervención en un litigio, por la representación que ostenta, crea la apariencia social y judicial de que el interés público está del lado de la posición procesal del funcionario. En principio, las reglas de la lógica sirven para distinguir sin dificultad cuándo actúa el funcionario en el ejercicio de su empleo o función. Se trata de que el procedimiento judicial en que se vea inmerso el funcionario se siga a raíz de actos cometidos cumpliendo la relación de servicio o autoridad que le vincula con la Administración, por lo que habrá que estar al contenido propio de su cargo o función. La equidad exige reconocer también la asistencia letrada cuando el procedimiento judicial se siga por actos del empleado público que no se correspondan exactamente con el ejercicio de su función, siempre que ello hubiera obedecido al cumplimiento de una orden de sus superiores o a la defensa de los intereses públicos en los casos en que éstos estuvieran desatendidos (gestión de negocios ajenos). Igualmente en el caso, no infrecuente, en que el empleado público tenga encomendado con carácter habitual el ejercicio de funciones diferentes a las que le correspondería realizar en atención a su puesto de trabajo o categoría profesional. Especiales dificultades plantean los pleitos que se sigan por razón de sucesos acaecidos in itinere, es decir, en desplazamientos para acudir o volver del lugar de trabajo o entre sedes de trabajo. A efectos interpretativos, habrá de tenerse en cuenta que la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid impone una relación directa e inmediata entre el objeto del pleito y el desarrollo de las funciones del empleado público. No parece que esa inmediatez sea predicable a los traslados para ir a y volver del trabajo. En cuanto a los hechos acaecidos en traslados durante la jornada de trabajo, sólo será reconocible la asistencia letrada cuando el traslado consista La defensa letrada de los empleados públicos 93 precisamente en el ejercicio de las funciones propias del funcionario (caso de los conductores al servicio de la Administración, por ejemplo). Una interesante cuestión, que plantea dudas en la práctica, es la del ámbito temporal a que se extiende la asistencia letrada, en relación con los ex funcionarios que se vean inmiscuidos en procedimientos judiciales seguidos por actos realizados cuando prestaban servicios para la Administración. ¿Es exigible seguir estando empleado por la Administración cuando surja el procedimiento o basta con reunir tal condición en el momento de producirse los hechos? Sobre el particular se ha manifestado Manuel Rivero (op. cit.), abogando ante el silencio legal por la exigencia de una dependencia actual del funcionario con respecto de la Administración en el momento en el que se cursa la solicitud de defensa, quedando excluido de la posibilidad de obtener la asistencia del Abogado del Estado quien siendo funcionario en el momento de producirse los hechos origen del procedimiento ya no lo es cuando solicita su defensa. Sin embargo, con el fin de preservar el derecho de defensa del funcionario público, matiza que una vez asumida la defensa por el Abogado del Estado, lógicamente debe resultar indiferente que el funcionario pierda tal condición. Es el criterio seguido por la Abogacía General del Estado, a decir del mismo autor. A mi juicio, y pese al respeto que merece esta opinión, la respuesta hay que buscarla en el fundamento de la asistencia letrada, que supone la defensa mediata del interés de la Administración, otorgándose en tanto en cuanto la posición procesal del funcionario se corresponde con el interés público. Pues bien, ese presupuesto se dará con independencia del momento en que enjuicie la actuación administrativa, siendo así que los intereses administrativos estarán comprometidos siempre que se enjuicie el actuar de un funcionario obrando en tal concepto, ya surja el juicio antes o después de perder tal condición. Ésta es la doctrina sustentada en la práctica por la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Por lo demás, nuestra Ley no discrimina en función de la índole de la imputación delictiva que se haga al funcionario, no siendo un factor determinante de la concesión o denegación del derecho a la asistencia letrada. En esto, es de agradecer que no se haya apuntado a la errática directriz seguida por el Reglamento de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, cuyo artículo 33.2 deniega sin más la asistencia letrada cuando la actuación del funcionario pudiera ser constitutiva de alguno de los delitos contra la Administración Pública tipificados en el título XIX del libro II del Código Penal (fácil lo tiene el abogado querellante si desea evitar la intervención de la Administración en el proceso). Más razonable se muestra la diferenciación contenida en la Ley 6/2003, de 3 de abril, de Asistencia Jurídica de la Junta de Castilla y León, que, exclusivamente en lo que se refiere a las autoridades, les niega el derecho a ser defendidos por los Letrados de la Junta, si se imputase a las mismas la comisión de delitos dolosos. Este precepto puede encontrar justificación en la servidumbre que debe implicar el ejercicio de cargos públicos, si bien es recomendable una interpretación estricta que entienda por imputación úni- 94 Tomás Navalpotro Ballesteros camente la efectuada por el juez instructor, pues, de otro modo, habría de reflexionarse sobre el instrumento de fácil manipulación que se otorgaría al abogado acusador, especialmente si se tiene en cuenta que la imputación producida en la denuncia o en la querella en modo alguno vinculan a la hora de formular los escritos de calificación provisional. 4.4. La necesaria coincidencia de intereses Llegamos así al análisis de uno de los requisitos sustanciales de la defensa letrada. Nuestra Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos lo denomina inexistencia de conflicto de intereses entre la Administración y la posición jurídica del funcionario en el proceso. Otras legislaciones autonómicas exigen, en sentido positivo, que entre el interés de la Administración y el de su empleado exista coincidencia de intereses. Ya se utilice una u otra expresión, en sentido positivo o negativo, la interpretación habrá de ser la misma. Podría argumentarse que el término coincidencia de intereses exige una mayor conexión con el interés público que la mera inexistencia de conflicto de intereses. Ahora bien, en la medida en que en la representación del funcionario ha de buscarse la defensa mediata del interés administrativo, no cabe pensar en la existencia de supuestos en que, no habiendo coincidencia de intereses, la defensa de la posición jurídica del funcionario sea asumible por la Administración. En este caso, lisa y llanamente no tendría sentido su defensa por un Letrado de la Administración, pues se estaría ventilando en el pleito un interés meramente particular del empleado público. Así pues, la posición procesal del funcionario ha de coincidir siempre con la inquietud procesal de la Administración en la que preste servicios. En la práctica, dada la principal incidencia de la asistencia letrada en el proceso penal, la coincidencia de intereses suele venir dada por la propia personación de la Administración como codemandada o codenunciada en el proceso, en concepto de responsable civil. En estos supuestos, no sólo existe homogeneidad entre los intereses procesales de Administración y funcionario, sino que la atribución de la defensa letrada de éste al Abogado de la Administración asegura la uniformidad de la estrategia procesal de una y otro. En la práctica desarrollada por la actuación de los Letrados de la Comunidad de Madrid en la defensa de sus funcionarios, se ha producido la normal personación de un solo Letrado, que ha asumido al unísono la representación de la Administración y del funcionario. Sin embargo, nada impediría que en un mismo pleito fueran representados por distintos Letrados, al permitirlo las reglas de postulación procesal tanto del procedimiento penal como del civil. Ahora bien, la relativa escasez de las plantillas de los Servicios Jurídicos públicos impone la administración racional de sus efectivos, evitando la duplicación de esfuerzos con vistas a una misma finalidad, resultando excepcional la reiteración de personaciones en un mismo proceso. En la Administración del Estado, el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado ha tratado la cuestión con acierto, previendo que «la representación La defensa letrada de los empleados públicos 95 y defensa de las autoridades, funcionarios y empleados públicos... será compatible con la asistencia jurídica de la Administración por el mismo Abogado del Estado en el proceso» (art. 47 del Real Decreto 997/2003). A más abundamiento, podemos referirnos a algunos casos en que, a priori, es descartable la coincidencia de intereses de las respectivas posiciones procesales. Ello ocurrirá, de todo punto, cuando la Administración haya abierto expediente disciplinario al funcionario por los hechos por los que se siga el proceso o cuando intervenga en el juicio solicitando su condena. En estos casos, infringiría la más común regla lógica el pretender, por un lado, el castigo del empleado y, por otro, procurar su absolución. Existirá igualmente conflicto de intereses, como también impone una estricta lógica, cuando el funcionario litigue precisamente contra la Administración, por ejemplo, reclamándole la reparación de los perjuicios que le haya acarreado el ejercicio de su función. Lo contrario crearía una esquizofrenia procesal difícilmente sobrellevable para el Letrado de la Administración. No se podrá predicar tampoco la coincidencia de intereses en los pleitos en que se esté ventilando un interés particular del funcionario. La misma expresión coincidencia de intereses es indicativa de que, para que se produzca la asistencia letrada pública, en la pretensión procesal del funcionario público ha de estar inmiscuido el propio interés administrativo. Llegamos así a uno de los supuestos más complicados en la práctica, cual es el del litigio entre funcionarios públicos. Como punto de partida habrá que sentar que, en estos casos, dos Letrados de la misma Administración no deben enfrentarse entre sí, procurando las respectivas condenas de los funcionarios representados por el compañero contrario. No cabe olvidar que de la actuación del Letrado que sostuviera la acusación en contra de un funcionario de su propia Administración podría derivarse una condena que repercutiera negativamente sobre ésta, a título de responsabilidad civil subsidiaria. Por ello, la regla general en los litigios entre funcionarios públicos ha de ser la abstención del Letrado público, y en este sentido se viene desarrollando la práctica de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Eso sí, con la salvedad —regla especial— de que la denuncia que se dirija contra uno de los funcionarios venga dada precisamente por el correcto y afortunado ejercicio de su función. En este último sentido, no es inhabitual el que se produzcan denuncias de subordinado a superior dentro de la Administración. Los supuestos de incoación de expedientes disciplinarios y emisión de órdenes o resoluciones que, afectando a la situación profesional de determinado funcionario, se dicten contra su voluntad o interés son campo abonado para ello. Nos preguntamos, ¿merece la indefensión el responsable administrativo que, en aras del correcto funcionamiento interno de la Administración, asuma la responsabilidad de incoar un procedimiento disciplinario frente a un incumplimiento, dejando a un lado la inercia administrativa a dejar pasar? Personalmente entiendo que no, si bien es cierto que la decisión de defender 96 Tomás Navalpotro Ballesteros al funcionario o autoridad procesalmente enfrentado a otro se ha de adoptar con las mayores cautelas y garantías de no estar interfiriendo en una mera disputa particular. El Decreto 343/2003, de 11 de julio, que aprueba el Reglamento de Organización de la Asesoría Jurídica de la Junta de Galicia, ha contemplado la problemática, pero sin abordar una solución general, antes bien, encomendado a la peculiaridad de cada caso la decisión que se tome, al señalar que «cuando en un mismo procedimiento pudiera asumirse la defensa de varias autoridades, funcionarios o empleados y se apreciase la existencia de intereses contrapuestos entre los mismos, el Director General de la Asesoría Jurídica decidirá lo que estime procedente en orden a la asistencia, defensa y representación de los mismos». Por otro lado, en algunas legislaciones se exige expresamente que el empleado público haya actuado ajustándose a las disposiciones legales, esto es, respetando la normativa de aplicación. Nuestra Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos guarda silencio sobre el particular, pero, a mi juicio, se trata de una exigencia inherente a la propia configuración de la asistencia letrada. La Administración, en cuanto que poder jurídico, está sometida al imperio de la Ley y del Derecho, teniendo el deber imperativo de ajustar su actuación a éstos (arts. 9.1 y 103.1 de la Constitución Española). De este modo, no puede existir coincidencia de intereses entre la Administración y el funcionario que, al actuar en el ejercicio de su cargo, infrinja la legislación vigente, por lo que será inherente al régimen de la asistencia letrada pública exigir tal conformidad, aun cuando la ley que regule la intervención de los servicios jurídicos de la Administración no lo diga expresamente. Sentado lo anterior, no quedan con ello cerradas las disquisiciones sobre el particular; la sujeción de la conducta del funcionario a la legislación ¿impone una cabal e irreprochable conformidad jurídica o bastará con que la conducta del funcionario, aun contraria a la letra de la ley, no sea jurídicamente punible? Lo anterior se planteará especialmente en aquellos casos en que la actuación del funcionario público se ampare en la concurrencia de circunstancias eximentes de la responsabilidad criminal, a tenor del artículo 20 del Código Penal. La cuestión es particularmente complicada, sobre todo si se tiene en cuenta que las concisas regulaciones sobre la materia no descienden a realizar tal distinción. Más bien, parece que el juicio de conformidad de la conducta del funcionario con la normativa habrá de ser analizada en su conjunto, propiciando la intervención del Letrado público en defensa de funcionarios amparados en causas de exclusión de la responsabilidad penal, siempre que la concurrencia de éstas tenga precisamente su razón de ser en el cumplimiento de los deberes que sean propios del funcionario implicado. Así, en los casos de legítima defensa o estado de necesidad, si la conducta del funcionario obedeciere al afán de preservar el superior interés público o evitar un mal a éste, respectivamente (art. 20.4 y 5), o cuando la conducta del funcionario venga amparada por el cumplimiento de un deber o el ejercicio legítimo de su cargo (apartado séptimo del mismo art. 20 del Código Penal). La defensa letrada de los empleados públicos 97 A título de curiosidad, puede destacarse el Decreto 20/1997, de 20 de marzo, de Organización y Funcionamiento de los Servicios Jurídicos del Principado de Asturias, que, si en lo concerniente a la defensa penal requiere que el funcionario no haya vulnerado las disposiciones legales vigentes en la materia de que se trate, o cuando hayan cumplido orden de autoridad competente (art. 27.2), cuando se trata de la defensa ante la jurisdicción civil se conforma con que no haya actuado con culpa o negligencia graves o hubiere cumplido orden de autoridad competente. Permite así la defensa del empleado público ante la jurisdicción civil en los casos en que haya actuado con culpa leve o moderada (lo que, al fin y al cabo, no deja de constituir una actuación ilegal). 4.5. La autorización del Director General de los Servicios Jurídicos El examen de la concurrencia de cuantos requisitos venimos examinando, legitimadora de la concesión del derecho a la asistencia letrada pública, corresponde a la autoridad competente según cada legislación. En este sentido, como ya hemos dicho, todas las legislaciones distinguen en altos cargos distintos la decisión de proponer la asistencia al empleado público, de la de autorizar su prestación. Dicha competencia recae por lo general en el Jefe de los Servicios Jurídicos correspondientes, habitualmente con el rango de Director General. Es el caso de la Comunidad de Madrid. Algunas legislaciones, como la catalana (Decreto 57/2002, en su art. 33.3), reconocen la alta competencia del Presidente de la Generalidad o del Consejero del que dependa el funcionario o empleado para conceder la autorización, alta competencia difícilmente conciliable con la agilidad en la tramitación que requiere la urgencia que suele plantear la personación del Letrado en los procesos penales. En la Comunidad de Madrid, dicha potestad se reconoce en favor del Director General de los Servicios Jurídicos indiferenciadamente, esto es, para todos los supuestos y para todas las autoridades y funcionarios. Sin embargo, puestos a desarrollar y mejorar nuestra parca regulación, sería de desear que se siguiera el ejemplo de aquellas Comunidades Autónomas que bifurcan la competencia para otorgar la asistencia letrada en función del rango de la autoridad a la que haya de prestársele. Es el caso de la Comunidad Autónoma de Murcia, que atribuye la competencia para acordar la autorización al Consejo de Gobierno en el caso de altos cargos y al Director General de los Servicios Jurídicos cuando se trate de funcionarios o empleados de la Comunidad Autónoma, sus Organismos e Instituciones (art. 2.2 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre). Y de la Generalidad Valenciana, que, tras atribuir la competencia general al titular del departamento a que esté adscrito el Gabinete Jurídico, previo informe de su Director, la reserva al Conseller respectivo si la autoridad a defender en juicio tuviera rango igual o superior a dicho Director o al Consejo de Gobierno cuando se trate de un Conseller (art. 15.1 del Decreto 27/2001, de 30 de enero). 98 Tomás Navalpotro Ballesteros En las Comunidades Autónomas en que no se haya establecido una distinción semejante, se antoja limitada la libertad decisoria del Jefe de su Asesoría Jurídica cuando la solicitud de asistencia letrada venga formulada por una autoridad de rango superior. Parece deseable, pues, un tratamiento diferenciado de la competencia para autorizar la defensa letrada pública, al objeto de evitar en la medida de lo posible que la Administración asuma institucionalmente la defensa de quienes, actuando en su nombre, hayan actuando contrariamente a la Ley, con independencia de cuál sea el rango propio de su autoridad. Tampoco se ha establecido excepción en la legislación de la Comunidad de Madrid en relación con los casos en que la defensa letrada del funcionario esté cubierta en pólizas de seguro. Sí lo ha previsto el artículo 29 del Decreto 20/1997, del Principado de Asturias, previendo la dispensación de la asistencia letrada «mediante la contratación de pólizas de seguro que cubran tales riesgos, así como, en su caso, la prestación de las correspondientes fianzas y abono de las indemnizaciones a que pudiera haber lugar». El artículo 14.4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Servicios Jurídicos de La Rioja tiene similar redacción. En estos casos, el funcionario pierde el derecho a ser defendido por el Letrado de la Administración en que presta servicios, que es sustituido a los referidos efectos por el abogado y el procurador que designe la compañía aseguradora. Toda vez que en la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid no hay previsión alguna al respecto ni limitación del derecho a la asistencia letrada cuando la defensa del funcionario esté cubierta por una póliza de seguro concertada por la Administración, corresponderá al empleado público el derecho a elegir entre la defensa del Letrado público, la del designado por la aseguradora o el que libremente designe el funcionario por su cuenta y a su costa. En los términos en que está redactada nuestra Ley, no sería admisible que la Administración, al contratar las pólizas de seguro correspondientes, limitara el derecho del funcionario a ser defendido por el Letrado de la Administración, pues es éste un derecho reconocido legalmente. En este sentido, las pólizas de seguro concertadas por la Comunidad de Madrid deberán reconocer expresamente que la posibilidad de defensa del funcionario por los profesionales del Derecho designados por la aseguradora no empecerá su derecho a solicitar la asistencia del Letrado de la Administración, si lo prefiriere. Caso diferente al de la contratación de pólizas de seguro por la Administración para cubrir la defensa letrada de sus funcionarios es el del aseguramiento que a determinados colectivos de funcionarios suelen prestar los Colegios Profesionales. Es el caso de médicos y, en menor medida, de arquitectos, que suelen hacer uso del seguro colegial en orden a su defensa en juicio, sin llegar a hacer efectivo su derecho a ser defendidos por Letrado de la Administración. Sin duda, en la decisión del Director de los Servicios Jurídicos opera un campo de discrecionalidad inferior al que se puede reconocer en el alto La defensa letrada de los empleados públicos 99 cargo competente para requerir de aquél la concesión del derecho a la asistencia letrada. Su decisión no ha de responder a un juicio de conveniencia, sino de estricta calificación jurídica. Su valoración técnica ha de manifestarse sobre la relación entre el objeto del litigio y el ejercicio de la función pública, la coincidencia de intereses entre funcionario y Administración y el respeto de la legalidad vigente por la conducta del funcionario. Se trata, en definitiva, de una apreciación que recae sobre conceptos jurídicos indeterminados, de modo que la decisión conjunta sobre los mismos, al igual que la valoración aislada sobre cada uno de ellos, sólo admite una solución justa. Desde este punto de vista, ha de reconocerse la posibilidad de control judicial de su resolución, garantía última de la integridad del derecho a la asistencia letrada del funcionario público. En la Comunidad de Madrid, las resoluciones de los Directores Generales no ultiman la vía administrativa salvo disposición expresa en contrario (art. 53 de la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid), por lo que contra la resolución del Director General de los Servicios Jurídicos cabrá interponer recurso de alzada ante el Vicepresidente Primero y Portavoz del Gobierno, como paso previo a la impugnación judicial. Sin duda, es éste también un aspecto mejorable de nuestra legislación, pues la urgencia con que ha de resolverse la pretensión del empleado de la Administración requiere un rápido acceso a la vía judicial, de modo que convendría que la decisión del Director General de los Servicios Jurídicos pusiera fin a la vía administrativa. Por lo demás, se pueden dar por reiteradas aquí las advertencias que hacíamos al tratar sobre la posibilidad de suspensión de la decisión de la autoridad competente para proponer la asistencia letrada. 4.6. Aspectos de la intervención en juicio del Letrado público Una vez reconocida la asistencia letrada del funcionario público, ha de plantearse cómo se desarrolla la intervención en el litigio del Letrado de la Administración. Como punto de partida, ha de reconocerse que su personación, al igual que cuando actúa en nombre de la Administración, aúna las funciones de representación y defensa procesal. Pero ¿son de aplicación, asimismo, el resto de privilegios procesales predicables de su actuación cuando actúa en representación y defensa de la Administración, recogidos en los artículos 11 a 15 de la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas? Algunas legislaciones lo han proclamado de forma expresa. Así, el artículo 47 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, al disponer que «la representación y defensa de las autoridades, funcionarios y empleados públicos, cuando proceda, se llevará a cabo por el Abogado del Estado con los mismos deberes y derechos que cuando actúe en defensa del Estado...». En el mismo sentido, la Comunidad Autónoma de Canarias, en el Decreto 19/1992, en su artículo 17.4, prescribe que «en los supuestos en que la asistencia y defensa sean asumidas por Letrado del Servicio Jurídico, éste ostentará los mismos derechos, deberes y prerrogativas 100 Tomás Navalpotro Ballesteros que cuando actúe en Juzgados y Tribunales en defensa de la Administración de la Comunidad Autónoma». Redacción semejante tiene el artículo 14.5 del Decreto 36/2002, de 5 de julio, de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de La Rioja, señalando extensibles los privilegios procesales a su intervención en defensa de sus funcionarios. Pese a tan seguros pronunciamientos, la cuestión no es tan sencilla. La primera duda la plantea el hecho de que las Comunidades Autónomas carezcan de competencia en materia de legislación procesal (art. 149.1.6.a de la CE), cosa que pone en tela de juicio la aplicabilidad de sus preceptos sobre la materia, salvo que se entendiere que la extensión de las especialidades procesales se deriva de la particularidad de los Derechos sustantivos autonómicos. En todo caso, no estaría de más que fuera la propia legislación estatal la que hiciera extensivas las especialidades contempladas en la Ley 52/1997, a la actuación de sus Letrados en la representación y defensa personal de sus empleados y autoridades. Del mismo modo, no podemos obviar que la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, al enumerar y regular una por una las reglas particulares de la intervención en juicio de la Administración, no hace referencia explícita a que sean aplicables en los casos en que los Letrados de la Administración actúen por cuenta de sus funcionarios. La única excepción la constituye el artículo 13.1, que preceptúa que la tasación de las costas en que fuera condenada la parte que actúe en el proceso en contra de personas defendidas por el Abogado del Estado se regirá, en cuanto a sus conceptos e importes, por las normas generales (es decir, que en vez de consagrar una especialidad de la intervención en juicio de las Entidades Públicas, viene a proclamar que en este punto no habrá privilegio alguno). Y si la dicción de estos preceptos de la Ley 52/1997 no se refiere a los procedimientos seguidos contra empleados públicos, tampoco lo hace su Disposición Adicional 4.a, que hace extensivas las especialidades procesales de los artículos 11 a 15 a las Comunidades Autónomas (salvo los apartados segundo y tercero del art. 13, que más que especialidades procesales regulan particularidades presupuestarias de exclusiva aplicación a la Administración del Estado). Pero es que, abundando en la cuestión, contemplamos que por muy amplios pronunciamientos legislativos que se quieran dictar en el sentido de hacer extensivas las especialidades a la defensa de los funcionarios públicos, malamente será aplicable alguna de ellas al principal campo de batalla judicial en que se desenvuelven las reclamaciones contra aquéllos, la justicia penal. En cuanto al privilegio de exención del deber de constitución de los depósitos o cauciones que exija la legislación procesal (art. 12 de la Ley 52/1997), decae el fundamento que lo justifica, que reside en la indudable solvencia de la Administración, pues para asegurar el cumplimiento de las responsabilidades patrimoniales a que pudiera ser condenada no es necesaria la constitución de garantías específicas. La defensa letrada de los empleados públicos 101 Frente a ello, no hay que olvidar que la responsabilidad del funcionario demandado ante un órgano judicial, sea civil o penal, es personal y directa, asumiendo el cumplimiento de la condena con sus propios bienes, sin perjuicio de que la Administración pueda ser condenada eventualmente como responsable civil subsidiario. Y el patrimonio personal del funcionario, obviamente, no reúne a priori el nivel de solvencia que se predica del erario público. Por consiguiente, la extensión de este privilegio a los funcionarios públicos constituiría un injustificado ataque al principio de igualdad entre partes, al no existir una razón de desigualdad material que justifique un trato diferenciado por la Ley frente al resto de ciudadanos potencialmente justiciables. Con respecto a la facultad del Abogado público de pedir la suspensión del curso de los autos para recabar antecedentes y a la aplicación del Fuero Territorial de las Administraciones Públicas (arts. 14 y 15), decir que son de exclusiva aplicación ante la jurisdicción civil, de modo que su incidencia práctica sobre la actuación en juicio de los funcionarios públicos es escasa. Aun así, en estos casos, las razones prácticas que justifican la existencia de las especialidades procesales responden a criterios organizativos de la Administración que se pueden entender concurrentes en la defensa de los empleados públicos. Falta hacer referencia al derecho del Letrado público a recibir las comunicaciones procesales en su despacho oficial (art. 11). A ello se reducen las especialidades procesales aplicables a los empleados públicos en el campo del juicio penal, siendo mínima su trascendencia práctica si se tiene en cuenta que la primera citación se le hace llegar al funcionario personalmente, y, en cuanto a las posteriores, la situación no sería muy distinta si se hiciera defender por abogado particular, dado que éste también tendría derecho a recibir las notificaciones del juicio penal en el domicilio que dejare designado. Por lo demás, la relación del Letrado público con el funcionario es similar a la del abogado que actúa en defensa de un particular, con la particularidad del tipo de mandato que origina su intervención, siendo especialmente predicables los aspectos de confianza y confidencialidad que vertebran aquella relación. En este punto, la práctica demuestra un inconveniente difícil de soslayar, en el sentido de que el temor del funcionario a perder el derecho a la asistencia letrada puede dar lugar a que la sinceridad con el Letrado público no sea completa, con el riesgo que ello supone de no preparar adecuadamente la defensa. Otra particularidad de la relación entre el Letrado de la Administración y el funcionario reside en que la intervención en juicio de aquél no devenga en su favor un derecho económico que pueda ser reclamado del funcionario defendido. En este punto, conviene reparar en que los efectos de la sentencia o resolución que ultime el procedimiento recaen personalmente sobre la parte, es decir, sobre el funcionario. Siendo éste el que debe afrontar el pago de 102 Tomás Navalpotro Ballesteros las costas a que sea condenado, con respecto a las cuales no existe una responsabilidad subsidiaria de la Administración. Por contra, cuando el empleado público consiga el triunfo procesal, y sea condenado su litigante al pago de las costas del juicio, se producirá la curiosa circunstancia de que el funcionario tenga derecho a cobrar los gastos de un proceso que, en lo que se refiere al menos a la defensa procesal, no le habrá obligado a realizar dispendio alguno. Por ello, no estaría de más introducir una norma en las leyes reguladoras de la defensa letrada, a tenor de la cual cuando el funcionario defendido por un Letrado público obtuviere en su favor la condena en costas de la parte contraria, el Letrado tenga derecho a percibir el importe de las costas procesales a modo de gratificación. Se conseguiría con ello incentivar al Letrado público en la ardua tarea de la defensa de los funcionarios, particularmente en la defensa penal, retribuyendo por otra parte la especial responsabilidad, dedicación y penosidad de dichos trabajos, a las que los complementos específicos vigentes no suelen atender. 4.7. La posible revocación de la autorización No expresa la legislación de la Comunidad de Madrid si la autorización para la defensa del empleado público por el Letrado de la Comunidad de Madrid se extiende a todas las instancias y recursos sin necesidad de ser revalidada. La práctica lo ha dado por hecho, formulando el Letrado de la Comunidad de Madrid de forma automática los recursos de que sea susceptible la resolución condenatoria del funcionario, o volcándose en su defensa frente a las impugnaciones de que sea objeto el pronunciamiento que le haya favorecido. En cualquier caso, gozará el Letrado de la Comunidad de Madrid de las mismas posibilidades de no formulación del recurso de que disfruta cuando actúa en nombre de la Administración, a tenor de la Instrucción 8/1999, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sobre actuación consultiva y contenciosa de los Letrados de la Comunidad de Madrid, en cuyos mandatos no se distingue la intervención del Letrado de la Comunidad de Madrid en nombre de ésta o de sus Entidades Públicas dependientes de la que se realice en representación de empleados públicos, en lo que se refiere al régimen de formulación de recursos ante las diversas instancias procesales. No obstante, en este punto parece lógico introducir un margen de disposición procesal en favor del funcionario, de modo que, en cuanto que titular de la situación jurídica que se ventila, su voluntad de no formular recurso frente a la resolución que le perjudique vinculará al Letrado de la Administración, sin perjuicio de que la Administración pueda estar personada en el procedimiento, en cuyo caso podrá recurrir por separado y con independencia de la decisión del funcionario público. El momento de la interposición del recurso puede ser precisamente un momento adecuado para que el Letrado se plantee la retirada de la asistencia La defensa letrada de los empleados públicos 103 letrada, si en el curso del proceso se hubiera demostrado que el juicio inicial sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para su otorgamiento resultó errado. Esta reflexión nos adentra en la delicada cuestión de la posibilidad de revocación de la asistencia letrada. La revocación de la asistencia letrada puede producirse en cualquier momento: en el curso de la instrucción, durante la preparación del juicio, durante su sustanciación e incluso en vía de recurso, en este último caso sólo si en la segunda o ulterior instancia se reflejaran datos nuevos que no se hubieran manifestado en aquélla. E incluso cabe pensar que es un deber del Letrado público el promoverla cuando tome la convicción de que el funcionario no debe ser defendido por la Administración —sobre todo, si el devenir de la instrucción indujese a considerar ilegal o culpable la actuación del funcionario—. La posición del Letrado de la Administración Pública ante tal tesitura no puede ser más comprometida. Primero, hay que considerar el encariñamiento personal y profesional que el abogado asume generalmente con la posición de su defendido o cliente. Segundo, que la revocación de la asistencia letrada producida vigente el proceso coloca al funcionario en una situación delicada, en cuanto que, puesta de manifiesto, chocaría con la estrategia de defensa del funcionario al reflejar la convicción de la Administración de que el funcionario no ha actuado de modo correcto (y que, normalmente, aunque no siempre, merece ser condenado). Obviamente, tal situación sólo puede salvarse mediante una actuación del Letrado público acorde con los principios de dignidad profesional del abogado, cumplimiento del deber de sigilo y respeto del derecho de defensa del empleado público. De forma que la revocación habría de ventilarse internamente en la Administración, evitando el más mínimo reflejo en la litis. Incluso es aconsejable que, en estos casos, el cambio en la defensa letrada aparezca ante el juez y resto de partes como una mera decisión personal del funcionario. Son varias las legislaciones que han regulado de forma expresa la revocación de la asistencia letrada pública. En el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aun sin utilizar el término revocación, se regula el posible apartamiento del Abogado del Estado de la defensa del empleado público en el caso de que advirtiese la existencia de intereses contrapuestos entre el Estado, Organismos o Entidades Públicas cuya representación legal o convencionalmente ostenta y sus autoridades, funcionarios o empleados o cuando de las actuaciones que se desarrollen en el procedimiento resulte que los hechos origen de éste no tienen directa vinculación con el desempeño de la función o cargo de la autoridad, funcionario o empleado o con la orden de la autoridad competente en virtud de la cual pudiesen actuar (apartados 1 y 3 del art. 48, respectivamente). En estos casos, el Abogado del Estado Director de la Asistencia Letrada pondrá tal circunstancia en conocimiento de la Abogacía General del Estado, que, a tenor del artículo 48.6, acordará lo procedente. Siguiendo un criterio idéntico, puede citarse en la legislación autonómica el artículo 46 del Reglamento de la Asesoría Jurídica de la Junta de Galicia, 104 Tomás Navalpotro Ballesteros preceptuando que «la autorización ya concedida podrá ser revocada cuando se aprecien de forma sobrevenida las circunstancias señaladas en el artículo anterior (ejercicio ilegítimo de funciones o contraposición de intereses con la Administración). En estos casos, el Letrado de la Junta que actúe en el procedimiento comunicará mediante escrito razonado la concurrencia de aquellas circunstancias a la Dirección General con la mayor brevedad». Por su parte, el Decreto 57/2002, que aprueba el Reglamento de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, establece en su artículo 33.4 que «en cualquier momento en que el Abogado de la Generalidad advierta la existencia de oposición de intereses, se abstendrá de intervenir, lo comunicará de forma inmediata al Director del Gabinete Jurídico de la Generalidad y esperará sus instrucciones». No ocurre lo mismo en la legislación de la Comunidad de Madrid, en la que no se regula el asunto, lo que sin duda dificulta todavía más su llevanza a la práctica por el Letrado de la Comunidad. La revocación supone la revisión de oficio de un acuerdo, el del Director General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, por el que se autoriza la representación y defensa por Letrado de la Comunidad de Madrid de cierto empleado en relación con determinado proceso, declarativo de derechos para el beneficiario. De forma que, no estableciendo otra cosa la legislación, los trámites por los que habría de ser declarada su nulidad, al amparo del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, serían los generalmente establecidos para los actos de esa índole en el artículo 103 de la propia Ley, incluyendo la necesidad de informe previo del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente, si algún día se crea. Resultaría ocioso extenderse sobre la dificultad de aplicar el régimen general de la revocación de oficio a las resoluciones de concesión de asistencia letrada. Baste dar algunas pinceladas que ayudarán al lector a comprender la trascendencia práctica del asunto: — Existe una imperiosa razón de urgencia en que la Administración se separe cuanto antes de la defensa de un funcionario que haya actuado en contra de sus deberes. — Resulta por completo insidioso al derecho de defensa del funcionario mantener la efectividad de su derecho a la asistencia letrada pública pendiente de una decisión definitiva mientras se tramita el procedimiento de revisión de oficio. — Desde luego, de mala manera puede defender el Letrado de la Comunidad de Madrid a un funcionario con respecto a cuya actuación tiene la sospecha, si no la convicción, de que ha vulnerado la legalidad. — La sola tramitación del procedimiento, con remisión incluida del expediente al Consejo de Estado, conlleva una publicidad que deja en entredicho la posición procesal del funcionario, pudiendo incluso influir en definitiva sobre su condena final (obviamente, el abogado de la parte contraria sacaría jugo suficiente a la separación de la Administración del procedimiento). La defensa letrada de los empleados públicos 105 — Finalmente, mala solución sería la de que el funcionario fuera definitivamente defendido por el Letrado de la Administración en contra de su convicción personal, por mor de un informe del Consejo de Estado recaído en dicho sentido. Tales inconvenientes quedarían salvados si la legislación de la Comunidad de Madrid regulara de forma autónoma la revocación de la defensa letrada, instaurando un sencillo y ágil procedimiento del que, por razones de celeridad en la adecuada defensa del empleado público, convendría suprimir el trámite de petición de informe al Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. De lo dicho hasta ahora el lector habrá podido advertir la existencia de ciertas lagunas legislativas en la regulación del régimen de la asistencia letrada pública, al tratarse de una cuestión a la que las legislaciones apenas dedican una exigua regulación de todo punto insuficiente en relación con las dudas y problemas que la práctica plantea. En la Comunidad de Madrid, la escasez normativa viene agravada por el hecho de no haber sido dictado hasta el momento el reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos. Dicha situación contrasta con la trascendencia de los intereses que en la defensa penal se suscitan. Pese a que, normalmente, no se ventilen ante la jurisdicción penal grandes intereses económicos de la Administración, el revés moral que a la imagen de la Administración ocasiona la condena penal de uno de sus funcionarios —actuando por cuenta de la misma— es imponente. Y ello se refleja en la propia sensibilidad de sus rectores, a los que pocas noticias ocasionan mayor zozobra que una posible imputación. Todo ello debe conducir a una nueva perspectiva de la Administración con respecto a la defensa penal, que, empezando por abordar adecuadamente la falta de desarrollo legislativo y reglamentario de las peculiaridades de la actuación del Letrado público, continúe por implementar las medidas que coadyuven a la dignificación del trabajo que los Letrados públicos ejercen ante la jurisdicción criminal. Es de esperar que, al menos en la Comunidad de Madrid, la próxima aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos represente una mejora cualitativa con respecto a la situación actual. Robert Da Costa López * La organización de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid Sumario: I. EL CUERPO DE LETRADOS: ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN ACTUAL.—II. LA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID.—2.1. Régimen jurídico.—2.2. El Director General.—2.3. Las Subdirecciones Generales.—2.3.1. La actuación contenciosa.—2.3.2. La actuación consultiva.—2.3.3. Otros aspectos relativos a la organización de los Servicios Jurídicos. La organización Robert Da de los Costa Servicios LópezJurídicos I. EL CUERPO DE LETRADOS: ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN ACTUAL En el nacimiento y evolución del Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, el punto de partida es el Decreto 92/1984, de 27 de octubre, sobre la organización de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid (BOCM del 7 de noviembre de 1984). Dicho Decreto fue modificado parcialmente por el Decreto 32/1985, de 11 de abril (BOCM de 19 de abril de 1985). Del mismo hay que destacar que dota a todas las Asesorías Jurídicas existentes en las Consejerías de la Comunidad de Madrid de rango de servicio y las hace depender orgánicamente de la Secretaría General Técnica y funcionalmente de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Merece la pena citar la Orden 31/1996, de 17 de enero, de la Consejería de Hacienda, por la que se convocan pruebas selectivas para el ingreso en el Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos, Escala de Letrados de la Comunidad de Madrid, y a propósito de cuya impugnación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 18 de marzo de 1999 (Rec. 795/1996), que versa sobre el acceso al Cuerpo de Letrados, afirma que la función de los Letrados de la Comunidad de Madrid es una «función esencial y relevantísima para la que una sólida formación jurídica... es imprescindible». * Letrado de la Comunidad de Madrid y Subdirector de lo Contencioso. 108 Robert Da Costa López Con posterioridad, la Ley 28/1997, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, declaró en el apartado VI de su Exposición de Motivos: «La creación de los Cuerpos de Letrados de la Comunidad de Madrid y del de Inspectores de Hacienda responde al deseo de fortalecer a la Administración en dos áreas especialmente sensibles. El Cuerpo de Letrados surgió como una escala menor dentro del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos; el progresivo aumento de la litigiosidad a medida que la Comunidad aumenta sus competencias, por un lado, y, por otro, la necesidad de extender el asesoramiento jurídico recomiendan dotarle de una sustantividad propia, que corra pareja con el aumento de sus efectivos, a imagen de otros Cuerpos equivalentes en la Administración General del Estado. Por su parte, la creciente asunción del hecho fiscal por la Comunidad de Madrid exige contar con un Cuerpo especialmente adaptado a las funciones de inspección, gestión y recaudación propios de los tributos, que esta Administración asume, asegurando el máximo nivel técnico posible y la necesaria especialización de sus miembros». Dicha Ley 28/1987, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, establece en su artículo 6, sobre «modificación parcial de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid», lo siguiente: «Se modifican los preceptos que a continuación se indican de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid. Uno. Se modifica el artículo 34, que queda redactado en los siguientes términos: “Son Cuerpos de la Administración Especial del grupo A los siguientes: 1. El Cuerpo de Técnicos Superiores de Salud Pública, en el que se distinguen las siguientes Escalas: a) Medicina y Cirugía. b) Farmacia. c) Veterinaria. 2. El Cuerpo de Ingenieros y Arquitectos Superiores, en el que se distinguen las siguientes Escalas: a) Ingeniería Superior. b) Arquitectura Superior. 3. El Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos de Archivos, Bibliotecas y Museos. 4. El Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid. 5. El Cuerpo de Inspectores de Hacienda de la Comunidad de Madrid”. Dos. Se introduce una Disposición Adicional 9.a, que quedará redactada en los siguientes términos: “1. Por Decreto del Consejo de Gobierno se integrará en el Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid a los funcionarios de carrera que, en la fecha de entrada en vigor de la presente disposición, pertenezcan a la Escala de Letrados del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos. Igualmente se integrará en el Cuerpo de Letrados a los funcionarios de carrera de la Comunidad de Madrid del grupo A, Licenciados en Derecho que ocupen La organización de los Servicios Jurídicos 109 o hayan ocupado puestos de trabajo de Letrados en la Dirección General de Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia o de las Asesorías Jurídicas de las distintas Consejerías, desarrollando funciones de asesoramiento en Derecho y/o defensa en juicio de la Comunidad de Madrid durante cinco años como mínimo”». Por tanto, a raíz de dicha Ley, el Cuerpo de Letrados deja de ser una Escala dentro del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos y se configura como un cuerpo con sustantividad propia de Administración Especial del grupo A. Directamente relacionado con la anterior se promulga el Decreto 62/1998, de 23 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se integra en el Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid a los funcionarios pertenecientes a la Escala de Letrados del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos, en aplicación de lo dispuesto en la citada Ley 28/1997, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid; estableció en su artículo 1 que «quedan adscritos al Cuerpo de Letrados de Administración Especial, grupo A, de la Comunidad de Madrid los funcionarios de carrera que el día 2 de enero de 1998 pertenecían a la Escala de Letrados del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos», y, a continuación, establece una relación nominal de funcionarios pertenecientes a la Escala de Letrados del Cuerpo de Técnicos Superiores Facultativos. Y el artículo 2 del mismo estableció que «podrán integrarse en el Cuerpo de Letrados de Administración Especial, grupo A, de la Comunidad de Madrid los funcionarios de carrera de la Comunidad de Madrid del grupo A, licenciados en Derecho que ocupen o hayan ocupado puestos de trabajo de Letrado de la Dirección General de Servicios Jurídicos de la Consejería de Presidencia o de las Asesorías Jurídicas de las distintas Consejerías, desarrollando funciones de asesoramiento en Derecho y/o defensa en juicio de la Comunidad de Madrid durante cinco años como mínimo. Los funcionarios en los que concurran los mencionados requisitos deberán solicitar la integración mediante escrito...». Y el artículo 3 del mismo dispuso que «se faculta al Consejero de Hacienda para que dicte las órdenes que sean necesarias para el desarrollo del presente Decreto y para la integración individualizada de los funcionarios propios de la Comunidad en el Cuerpo de Letrados de Administración Especial, grupo A, de la Comunidad de Madrid». La regulación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid con una norma con rango de ley tiene lugar con la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid (BOCM, núm. 85, de 12 de abril de 1999) modificada por la Ley 24/1999, de 27 de diciembre (BOCM, núm. 309, de 30 de diciembre de 1999). Con ella se deroga el Decreto 92/1984, de 27 de octubre, sobre la organización de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid y, según el Preámbulo de la misma, «se consolida el Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, cuyos integrantes cubrirán, con carácter exclusivo, los puestos de trabajo de asesoría, representación y defensa, propios de los Servicios Jurídicos de la 110 Robert Da Costa López Comunidad de Madrid...». Con la misma, el asesoramiento jurídico, la representación y defensa en juicio de la Comunidad de Madrid, sus Organismos Autónomos y las Entidades de Derecho Público de ella, dependientes ante todos los Juzgados y Tribunales, corresponde a los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Además y mediante la suscripción del oportuno convenio, dicha representación y defensa en juicio puede también abarcar a las empresas públicas de la Comunidad de Madrid. Sin perjuicio de ello, el artículo 21 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, introduce algunas matizaciones. Así, según el artículo 21.1: «La representación y defensa en juicio de los órganos que integran la Administración Sanitaria corresponderá a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid o a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social, sin perjuicio de que las mencionadas funciones de representación y defensa en juicio puedan ser encomendadas a uno o más abogados colegiados en ejercicio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial». Por otro lado, la Disposición Adicional 5.a de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, prevé la posibilidad de integrar en el Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid a los Abogados del Estado y a los Letrados de la Seguridad Social. Dicha posibilidad se ha llevado a la realidad muy recientemente a través de la Orden de 11 de noviembre de 2004, de la Consejería de Hacienda, por la que se dispone la integración individualizada en el Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, de un total de catorce Letrados de la Administración de la Seguridad Social (BOCM de 29 de noviembre de 2004). Ello es consecuencia de lo dispuesto en el Real Decreto 938/1995, de 9 de junio, sobre el traspaso a la Comunidad de Madrid de funciones y servicios de la Seguridad Social, en materias encomendadas al Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) y en los Reales Decretos 1479/2001, de 27 de diciembre, y 599/2002, de 1 de julio, sobre el traspaso a la Comunidad de Madrid de las funciones y servicios en materia de gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (INSALUD). Resaltar la necesidad, tal y como establece la Disposición Final 1.a de la Ley 3/1999, de que el Consejo de Gobierno proceda cuanto antes al desarrollo reglamentario y ejecución de la presente Ley. Por último señalar que desde la primera de las convocatorias realizada por la Orden 31/1996, de 17 de enero, se han celebrado cuatro más en las distintas Ofertas de Empleo Público, lo que ha supuesto un total de cincuenta Letrados. Podemos concluir afirmando que los Letrados de la Comunidad de Madrid son funcionarios de la misma, con una elevada preparación profesional en el ámbito jurídico, que integran un cuerpo especial en el que se ingresa a través de oposición libre entre licenciados en Derecho. La organización de los Servicios Jurídicos 111 II. LA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID 2.1. Régimen jurídico El Decreto 61/2003, de 21 de noviembre, establece el número y denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid. Por Decreto 62/2003, de 21 de noviembre, se nombró Vicepresidente Primero, Portavoz de Gobierno y Consejero de Presidencia. La separación de la titularidad de la Consejería de Presidencia respecto de la Vicepresidencia Primera y Portavocía del Gobierno, mediante Decreto 24/2004, de 20 de enero, da lugar a la adscripción de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, con arreglo al Decreto 148/2004, de 21 de diciembre, a la Vicepresidencia Primera y Portavocía del Gobierno. A su vez, con arreglo al Decreto 60/2004, de 15 de abril, la Dirección General de los Servicios Jurídicos se estructura en: — — — — — — — — — — — — — Subdirección General de lo Consultivo. Subdirección General de lo Contencioso. Servicio Jurídico en la Consejería de Justicia e Interior. Servicio Jurídico en la Consejería de Hacienda. Servicio Jurídico en la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica. Servicio Jurídico en la Consejería de Transportes e Infraestructuras. Servicio Jurídico en la Consejería de Educación. Servicio Jurídico en la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Servicio Jurídico en la Consejería de Sanidad y Consumo. Servicio Jurídico en la Consejería de Cultura y Deportes. Servicio Jurídico en la Consejería de Familia y Asuntos Sociales. Servicio Jurídico en la Consejería de Empleo y Mujer. Servicio de Administración y Coordinación. Debe matizarse que el Servicio de Administración y Coordinación es tan sólo una previsión legal que carece en la actualidad de existencia material. 2.2. El Director General A la cabeza de este entramado organizativo se encuentra el Director General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. El Director General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid es nombrado y separado mediante Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid. Tiene categoría personal de Viceconsejero y, durante el ejercicio de su mandato, estará habilitado para ejercer las funciones de Letrado. Además participa en diversos órganos en su condición de Director: Consejo de Dirección, Comisión de Urbanismo, Consejo Asesor de Asuntos Eu- 112 Robert Da Costa López ropeos, el Consejo de Protección de Datos, la Junta Arbitral de resolución de conflictos en materia de tributos del Estado cedidos a las Comunidades Autónomas, la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación, la Comisión Bilateral de Cooperación, etc. Actualmente de la Dirección General del Servicio Jurídico depende casi un centenar de funcionarios. 2.3. Las Subdirecciones Generales Las Subdirecciones Generales, con base a la Ley 2/2004, de 31 de mayo, de Medidas Fiscales y Administrativas, se incorporan a la estructura administrativa de la Comunidad de Madrid, como un nuevo nivel organizativo entre la Direcciones Generales, Secretarías Generales Técnicas y las unidades con rango de servicio, que sólo tienen en común con las antiguas Subdirecciones Generales existentes en la Comunidad de Madrid la denominación. Por tanto, aunque las funciones llamadas a desarrollar por sus titulares son de contenido directivo, se trata de puestos de trabajo de naturaleza funcional, es decir, reservados a funcionarios públicos en la Relación de Puestos de Trabajo. Las Subdirecciones Generales, bajo la supervisión y dependencia inmediata de la Dirección General o Secretaría General Técnica, son responsables de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignadas. La Dirección General de los Servicios Jurídicos se estructura en las siguientes Subdirecciones Generales: — Subdirección General de lo Consultivo. — Subdirección General de lo Contencioso. A su vez al frente de cada Servicio Jurídico de las Consejerías existe un Letrado Jefe. Siguiendo esta estructura organizativa hay que distinguir: 2.3.1. La actuación contenciosa La Dirección General del Servicio Jurídico, según el artículo 3.o de la Ley de Ordenación del Servicio Jurídico, es el centro superior directivo de los asuntos contenciosos en que sea parte la Comunidad de Madrid. Con arreglo a la Instrucción 9/1999 de la Dirección General del Servicio Jurídico, los asuntos contenciosos en que sea parte la Comunidad de Madrid, sus Organismos Autónomos o Entidades de Derecho Público corresponden como regla general a los Letrados de la Subdirección General de lo Contencioso. Dentro de la cual existe una distinción de asuntos según se trate del: La organización de los Servicios Jurídicos 113 1. Orden jurisdiccional civil y penal. 2. Orden jurisdiccional laboral. 3. Orden jurisdiccional contencioso-administrativo. De modo que existen Letrados destinados específicamente a cada uno de esos ordenes jurisdiccionales, los cuales actúan ante toda clase de órganos judiciales, tanto unipersonales como colegiados, incluyendo además al Tribunal Supremo y al Tribunal Constitucional. Hay que recordar en este apartado que, a diferencia de lo que sucede con la Abogacía del Estado, la representación procesal de la Comunidad de Madrid carece en la actualidad de un servicio de despacho en la sede de los Tribunales. En todo caso, hay que resaltar que la representación en juicio de los Letrados de la Comunidad es institucional y no personal, lo que significa que corresponde indistintamente «al Letrado (o Letrada) de la Comunidad de Madrid» sin necesidad de hacer constar la identidad personal del Letrado. Además, la Administración de la Comunidad de Madrid debe estar representada y defendida de forma unitaria ante todos los Juzgados y Tribunales, evitando la designación de más de un Letrado para el mismo asunto. Para el ejercicio de acciones por los Letrados, es necesaria la autorización previa del órgano competente de acuerdo con las Leyes de Gobierno y Administración y de Administración Institucional de la Comunidad de Madrid. Lo mismo sucede para los supuestos de desistimiento de acciones o allanamiento a las pretensiones de la parte contraria. En lo que se refiere a las notificaciones y los actos judiciales de comunicación, así como para la presentación de escritos ante los Tribunales, existen funcionarios de la Comunidad de Madrid específicamente habilitados para ello, que se encargan de recoger cada día las notificaciones en las sedes judiciales para su traslado a la Dirección General, así como también de la presentación de los escritos a los órganos judiciales. Sin perjuicio de lo cual, la sede de la Dirección General es el domicilio habitual a efectos de notificaciones. Por su parte, y con carácter general, las sentencias, autos y demás resoluciones judiciales recaídas en los procedimientos en que es parte la Comunidad de Madrid deben ser comunicados por el Letrado Director del asunto a la Secretaría General Técnica de la Consejería correspondiente, la cual, a su vez, se encarga de la posterior remisión a la Dirección General o unidad competente. En cuanto a la representación y defensa del personal de la Comunidad de Madrid, puede ser asumida por los Letrados de la Comunidad de Madrid previa autorización de la Dirección General del Servicio Jurídico tras la propuesta razonada del departamento del que dependa el funcionario o empleado y siempre que el procedimiento se siga por razón de actos u omisiones relacionadas con el cargo o puesto del defendido, no hayan sido vulneradas disposiciones legales y no exista discrepancia de intereses entre la Comunidad de Madrid y la autoridad o empleado. Por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 6 de septiembre de 2001, se aprueba el Programa de Acciones contra 114 Robert Da Costa López la Violencia de Género de la Comunidad de Madrid 2001-2004, en cuyo Área 3, «Medidas de cooperación y coordinación social e institucional», se fija como objetivo el potenciar la cooperación y la coordinación institucional y social, contando con el ejercicio de la acción popular por parte de la Administración Autonómica en los casos más graves de violencia de género producidos en el territorio madrileño cuando el interés público así lo aconseje. Ello da lugar a la personación de la Comunidad de Madrid en procesos de dicha naturaleza, en los que ha tenido una participación plena en la causa, tanto en la fase de la instrucción, tomando parte en las diligencias de investigación y solicitando medidas cautelares sobre la persona responsable, como en el juicio oral, en el que se puede ejercitar la acusación solicitando la condena correspondiente de quien aparezca como culpable. Por último, cuando se trata de actuaciones contenciosas de especial trascendencia a las que deba otorgarse una singular atención y dotarse de un tratamiento concreto en cuanto a la información a suministrar, se clasifican con la clave «A» y ello viene determinado no sólo por la elevada cuantía del mismo, sino también por la importancia del asunto como puede suceder en la impugnación de disposiciones del Gobierno o procesos de especial trascendencia política, social o jurídica. 2.3.2. La actuación consultiva Con arreglo en lo dispuesto en el artículo 3.o de Ley de Ordenación del Servicio Jurídico, la Dirección General del Servicio Jurídico es el centro superior consultivo de la Administración de la Comunidad, sin perjuicio de las competencias conferidas por la legislación vigente y en particular a las Secretarías Generales Técnicas. Dentro de esta actuación hay que referirse a la emisión de informes. Los informes de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, si son preceptivos, deberán emitirse por escrito. Así, con arreglo al artículo 4.o de la Ley de Ordenación del Servicio Jurídico, tienen este carácter los que se refieren a: 1. Anteproyectos de ley y proyectos de disposiciones reglamentarias salvo que tengan carácter puramente organizativo. 2. Convenios y contratos administrativos, civiles, mercantiles y laborales, incluyendo los pliegos de cláusulas administrativas. 3. Reclamaciones administrativas previas a la vía judicial civil o laboral en los términos previstos reglamentariamente para la resolución de las citadas reclamaciones. 4. Recursos administrativos cuando el órgano competente lo juzgue necesario para resolver. 5. Estatutos de empresas públicas, consorcios y fundaciones que constituyan la Comunidad de Madrid. 6. Expedientes sobre declaración de lesividad de los actos propios y la defensa jurídica de la Administración de la Comunidad de Madrid. La organización de los Servicios Jurídicos 115 7. Cualquier otro asunto respecto del cual las disposiciones vigentes exijan un informe judicial con carácter preceptivo. Por otro lado, el Gobierno, los Consejeros, Viceconsejeros, Secretarios Generales, Directores Generales y los titulares de los órganos del gobierno de los Organismos y Entidades pueden consultar a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid sobre cualquier cuestión jurídica relacionada con los asuntos de su competencia. Señalar que los dictámenes de los Letrados de la Comunidad de Madrid no son vinculantes salvo que alguna norma así lo establezca. Dentro del ámbito consultivo hay que hacer una mención al bastanteo de poderes que corresponde a los Letrados del Servicio Jurídico en la Consejería ante la cual vaya hacerse el poder. La solicitud de bastanteo está sujeta al pago de la tasa regulada en Texto Refundido de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad de Madrid 1/2002, de 24 de octubre. Los bastanteos se suelen requerir para contratar, solicitar o percibir subvenciones públicas, celebrar convenios de colaboración, etc. Los poderes deberán ser bastanteados en el plazo máximo de tres días hábiles. En la actualidadl, los informes de las Consejerías que formen parte de los expedientes administrativos que se eleven al Consejo de Gobierno para su aprobación son remitidos previamente a la Dirección General del Servicio Jurídico. 2.3.3. Otros aspectos relativos a la organización de los Servicios Jurídicos Conviene resaltar la enorme y compleja tarea que supone la asunción de funciones de los Letrados de los Servicios Jurídicos. Así, los Letrados de la Comunidad de Madrid deben ejercer la representación de los siguientes Organismos y Entidades, sin que puedan admitir su representación procesal por otras personas, salvo las excepciones tasadas en la propia Ley de Ordenación del Servicio Jurídico (abogado colegiado si lo decide el Consejo de Gobierno, art. 1.3) que se encomiende previo convenio a los Abogados del Estado (art. 1.2) o se haya habilitado a un funcionario de la Comunidad de Madrid para ejercer dicha defensa (Disposición Adicional 7.a y Disposición Transitoria 2.a). — — — — — — Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Canal de Isabel II. Patronato Madrileño de Áreas de Montaña. Instituto Madrileño de la Administración Pública. Consorcio Regional de Transportes. El Ente de Derecho Público MINTRA (Madrid, Infraestructuras de Transportes). — Agencia de Calidad, Acreditación y Prospectiva de las Universidades de Madrid. 116 Robert Da Costa López — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — Consejo de Juventud de la Comunidad de Madrid. Instituto de la Vivienda de Madrid. Instituto de Realojamiento e Integración Social. Instituto Superior de Estudios de Seguridad. Madrid 112. Organismo Autónomo Informática y Comunicaciones. Agencia para el Desarrollo de Madrid. Agencia Financiera de Madrid. Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid. Instituto Madrileño de Investigación Agraria y Alimentaria. Instituto Madrileño de Desarrollo. Servicio Madrileño de Salud. Instituto Madrileño de Salud. Agencia Antidroga de la Comunidad de Madrid. Instituto de Salud Pública de la Comunidad de Madrid. Ente Público Fundación Hospital de Alcorcón. Hospital de Fuenlabrada. Agencia «Laín Entralgo» para la formación, investigación y estudios sanitarios de la Comunidad de Madrid. Instituto Madrileño del Deporte, el Esparcimiento y la Recreación. Servicio Regional de Bienestar Social. Instituto Madrileño del Menor y la Familia. Agencia Madrileña para la Tutela de Adultos. Agencia de la Comunidad de Madrid para la Reeducación y Reinserción del Menor Infractor. Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Servicio Regional de Empleo. Consejo de la Mujer de la Comunidad de Madrid. A lo anterior, hay que añadir la Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid, que es un Ente de Derecho Público de los previstos en el artículo 6.o de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, que se relaciona con el Gobierno a través de la Consejería de Justicia e Interior, así como el Consejo Económico y Social, por preverlo su normativa propia. Quedan excluidas el Ente Público Radio Televisión Madrid, por la autonomía que goza, así como las Universidades Públicas, por la misma razón. Hay que hacer comprender que esa extensa enumeración de organismos supone, en alguno de ellos, un enorme volumen de asuntos, que en algunos casos, como el Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA), Instituto de Realojamiento e Integración Social (IRIS), Instituto Madrileño de Salud (IMSALUD), Instituto Madrileño del Menor y la Familia, justifica la presencia física de Letrados en los mismos. También debe destacarse la existencia de convenios celebrados por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid con empresas públicas como «Madrid Excelente, S. A.», «ARPEGIO, S. A.», o la «Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Madrid, S. A.». La organización de los Servicios Jurídicos 117 Además, con arreglo al artículo 4.2 de la Ley de Ordenación del Servicio Jurídico, corresponde a los miembros del Cuerpo de Letrados participar en órganos colegiados cuando sean asignados para formar parte de los mismos o cuando así esté previsto por otras disposiciones. Partiendo de este precepto, los Letrados de la Comunidad de Madrid prestan asistencia jurídica a multitud de órganos colegiados de la Administración Autonómica que requieren asesoramiento, tales como la Junta Superior de Hacienda, el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa, las Mesas de Contratación, Junta Central de Compras, Juntas de Mérito, Consejos de Administración de Empresas Públicas, Comisiones Informativas de reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral, etc. Como se pone de manifiesto en las distintas memorias de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, publicadas en la Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, en el año 2001 los asuntos consultivos superaron los catorce mil, y en el año 2002 y 2003 fueron más de quince mil. En cuanto a las estadísticas de asuntos contenciosos y económico-administrativos iniciados en los años 2001, 2002 y 2003, pasaron de casi siete mil en el año 2001 a superar los ocho mil trescientos el año siguiente, y en el año 2003 hubo más de diez mil ochocientos procedimientos nuevos iniciados. En el ámbito organizativo hay que hacer una mención al resto de personal que trabaja en la Dirección General de los Servicios Jurídicos, tales como secretarias, administrativos, auxiliares administrativos, habilitados y el resto de personal, sin cuyo trabajo difícilmente podría salir adelante la Dirección General. Dicho personal, a pesar de su esfuerzo, es insuficiente para cubrir las necesidades mínimas de los Servicios Jurídicos, pues el incremento de dicha plantilla ha sido inferior al de la plantilla de Letrados. Por otro lado, el Servicio Jurídico, dado el volumen de asuntos a tratar como ya informábamos, utiliza tres programas informáticos específicos, denominados JUCA, LABO y CIPE, que sirven de soporte a la gestión de los asuntos judiciales de lo contencioso-administrativo, de lo social y de lo civil y penal, respectivamente. Finalmente y, como consecuencia de la dependencia actual de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Vicepresidencia Primera y Portavocía del Gobierno, y del futuro desarrollo reglamentario de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, previsto para esta legislatura, se sucederán nuevas modificaciones en la organización de los Servicios Jurídicos. Victoria López Torralba * La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid: algunas cuestiones sobre su control judicial Sumario: I. INTRODUCCIÓN: EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ASPECTOS GENERALES.—II. EL CONTROL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE MADRID.—III. ÓRGANOS DE CONTROL: COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y TRIBUNALES DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE MADRID.— 3.1. Competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.—3.2. Competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.—3.3. Competencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.—IV. UNA MIRADA A LA SITUACIÓN ACTUAL. La actuación administrativa Victoria López de laTorralba Comunidad de Madrid I. INTRODUCCIÓN: EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ASPECTOS GENERALES Las Comunidades Autónomas, como Administraciones Públicas territoriales con competencias legislativas y ejecutivas, están sujetas a una serie de controles que genéricamente se recogen en el artículo 153 del Texto Constitucional. En este sentido, el citado artículo establece los siguientes controles ordinarios: a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; precepto que nos remite a lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución y a los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. * Letrado de la Comunidad de Madrid. 120 Victoria López Torralba b) c) d) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150 de la Norma Fundamental. Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración Autónoma y sus normas reglamentarias; que será examinado más profundamente en este artículo. Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario; reiterando el contenido del artículo 136 de la CE y sin perjuicio de la existencia de los Órganos de Control Externo 1. A pesar del aparente carácter omnicomprensivo del contenido del artículo 153 de la Constitución Española (en adelante CE), lo cierto es que, además de reiterar lo establecido en otros preceptos de la Norma Fundamental, tampoco es exhaustivo, al dejar de mencionar otros sistemas de control de la actividad de las Comunidades Autónomas. Citemos, por ejemplo, el control por las Cortes Generales, cuando les atribuyan a todas o a alguna Comunidad Autónoma la facultad de dictar para sí misma normas legislativas en materia de competencia estatal, o el control extraordinario del artículo 155 de la CE, o el control por el Defensor del Pueblo (art. 54 de la CE), o incluso el control del Consejo de Estado como órgano superior consultivo del Estado y de aquellas Comunidades Autónomas que carezcan de Consejo Consultivo (art. 107 de la CE). En el marco estatutario de la Comunidad de Madrid, también se sigue el mismo criterio para sistematizar los controles a que está sometida. Así, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado mediante Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en el capítulo III, «Del Control de la Comunidad de Madrid», dentro del título III, reproduce el contenido del artículo 153 de la CE en los siguientes términos: — Las leyes de la Asamblea estarán sujetas únicamente al control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional 2 (art. 42). — Los actos o reglamentos emanados de los órganos ejecutivos o administrativos de la Comunidad de Madrid, así como el control de la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, serán, en todo caso, controlados por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 43). — El control económico y presupuestario de la Comunidad de Madrid se ejercerá por la Cámara de Cuentas, sin perjuicio del que corres1 En el marco de la Comunidad de Madrid, el artículo 44 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Cámara de Cuentas el control económico y presupuestario de la Comunidad de Madrid, que ha sido desarrollado por la Ley de 29 de abril de 1999, de creación de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid. Cfr. M.a José de la Fuente y de la Calle, «La fiscalización del sector público autonómico. Especial análisis de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid», Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, núm. 8, pp. 97 y ss. 2 Redacción dada a este artículo por la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio (BOE de 8 de julio de 1998). La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 121 ponda al Tribunal de Cuentas, de acuerdo con lo establecido en los artículos 136 y 153.d) de la Constitución (art. 44). Además, por ley de la Asamblea se regularán la composición y funciones de la Cámara de Cuentas. Dentro de este marco genérico de los controles sobre la actividad de las Comunidades Autónomas, únicamente vamos a abordar algunas cuestiones relativas al control jurisdiccional de la actuación administrativa, encomendado con carácter general a la jurisdicción contencioso-administrativa. Es evidente que nuestro estudio no puede abordar la totalidad de la actuación de la Administración Pública, sino únicamente en aquellos aspectos de su actuación que controla el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, dejando a un lado todos aquellos casos en que actúa amparada en las normas de Derecho Privado o del Derecho Constitucional y, aun dentro de estos aspectos, señalaremos algunas de las peculiaridades y supuestos concretos en relación con la Comunidad de Madrid. II. EL CONTROL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE MADRID Con carácter general, el artículo 106.1 de la CE corrobora la existencia de un sistema judicial al señalar que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». Este artículo, que constituye un pilar esencial en un Estado de Derecho, se va matizando a lo largo de distintos preceptos de nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, hay que ponerlo en relación con los artículos 8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA), conforme al cual los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, disposiciones generales con rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. La jurisdicción contencioso-administrativa aparece como el orden fundamental en el que se materializa el control judicial de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo, y su norma fundamental de regulación es la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tal y como recoge el precitado apartado 1.1 de la citada Ley 3. Esta Ley, en su Exposición de Motivos, en cuanto norma delimitadora del alcance y extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, ya señalaba lo siguiente: 3 Todo ello sin olvidar el marco general que delimitan los artículos 8, 9.4 y 24 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. 122 Victoria López Torralba «Fiel al propósito de no alterar más de lo necesario la sistemática de la Ley anterior, el nuevo texto legal comienza definiendo el ámbito propio, el alcance y los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa. Respetando la tradición y de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución, se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Sin embargo, la Ley incorpora a la definición del ámbito de la jurisdicción ciertas novedades, en parte obligadas y todas ellas trascendentales». Tradicionalmente, el ámbito del control jurisdiccional del orden contencioso-administrativo viene determinado por dos condiciones: una subjetiva, que exista un acto o disposición con rango inferior a la ley frente al que se dirige la pretensión y que el mismo emane de la Administración Pública y, otra objetiva, que ese acto o disposición esté sujeto al Derecho Administrativo. Al hilo de lo señalado, en el artículo 1 de la LJCA 4, es evidente que el control de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende, con carácter general a: — La actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo. — Disposiciones generales con rango inferior a la ley — Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. — Actos y disposiciones de los órganos constitucionales en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público. — Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales. — Actuación administrativa de la Administración electoral. 4 Artículo 1 de la LJCA: «1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación. 2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales. 3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial. c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 123 Refiriéndose a estos supuestos, la Exposición de Motivos de la LJCA señalaba la necesidad, en primer lugar, de actualizar el concepto de Administración Pública válido a los efectos de la Ley, en atención a los cambios organizativos que se han venido produciendo y en conexión con lo que disponen otras leyes, añadiendo que también era imprescindible confirmar en ésta la sujeción al enjuiciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no forman parte de la Administración, cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. De esta manera, la Ley atiende a un problema práctico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones Públicas. Abordando ya los supuestos concretos de extensión del control jurisdiccional, los examinaremos al hilo de la actuación administrativa propia de la Comunidad de Madrid, reparando en las manifestaciones concretas de reconocimiento de la justiciabilidad de los actos de la Administración Autonómica. A) En primer lugar, en cuanto a la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, sin perjuicio de la determinación del concepto de Administraciones Públicas que recoge tanto el artículo 1.1 de la LJCA, como el artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP), para dar sustantividad y contenido material a su enunciado es preciso acudir a la normativa sustantiva de las distintas Administraciones Públicas para determinar qué se entiende por tal y cómo está configurada la persona jurídico-pública. Esto nos obliga necesariamente a acudir, por ejemplo, a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, o a la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, o a las correspondientes normas sobre gobierno y administración de cada Comunidad Autónoma. De este modo, en lo que afecta a la Comunidad de Madrid, debemos tener presente, con carácter general, tanto el Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, como la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid y la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio del resto de la normativa concordante. Con carácter general, la Administración de la Comunidad de Madrid se configura como un instrumento al servicio de la materialización de la política autonómica, contando al efecto con una organización propia, pues señala el artículo 34 del Estatuto que le corresponde al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, añadiendo que las competencias de ejecución de la Comunidad de Madrid llevan implícita la correspondiente potestad reglamentaria para la organización interna de los ser- 124 Victoria López Torralba vicios, la administración y, en su caso, la inspección. En este sentido, como Ente de Derecho Público, tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar (art. 35 del EA) y en el ejercicio de sus competencias ejecutivas goza de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado (art. 76 del EA). Según el artículo 37 del Estatuto de Autonomía, le corresponde a la Comunidad de Madrid la creación y estructuración de su propia Administración Pública, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado, remitiéndose de este modo a lo dispuesto en los artículos 103 y 149.1.18 de la Constitución Española. Para simplificar su configuración, con carácter general, dentro de la Administración de la Comunidad de Madrid podemos distinguir: a) Administración Central de la Comunidad, donde la Comunidad de Madrid ha optado claramente, al igual que el resto de Comunidades Autónomas, por reproducir el modelo estatal de carácter departamental, diferenciándose: — Gobierno de la Comunidad, integrado por el Presidente y los Consejeros por él designados, de entre los cuales podrá nombrar, uno o varios Vicepresidentes 5 (art. 19 de la Ley 1/1983). — Consejerías, al frente de las cuales se encuentra un Consejero, al que le corresponden las funciones que recoge el artículo 42 de la Ley 1/1983. Además, conforme a su artículo 40 (modificado por art. 10.2 de la Ley 5/2004, de 28 diciembre) la estructura orgánica de cada Consejería, hasta nivel de Subdirección General, será fijada por Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero respectivo, previo informe preceptivo de la Consejería de Hacienda 6. 5 Señala E. Greciet García, en el monográfico Gobierno y administración de la Comunidad de Madrid, Revista de la Asamblea de Madrid, vol. 1, p. 175, que el artículo 19 de la Ley 1/1983 ha de ser objeto de interpretación conforme al artículo 22.2 del Estatuto, de modo que ha de entenderse tácitamente derogado el inciso final del artículo 19.1, cuyo tenor literal exige a los Vicepresidentes ostentar la condición de Diputados de la Asamblea. 6 La modificación de la Ley 1/1983 operada por Ley 5/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, tiene como finalidad habilitar a las relaciones de puestos de trabajo para la creación, modificación y supresión de unidades administrativas inferiores a la Subdirección General, simplificando el proceso de implantación de dichas unidades inferiores para conseguir un mayor dinamismo y flexibilidad en la organización administrativa de la Comunidad de Madrid. Enumeración de la normativa de estructura orgánica: Decreto 61/2003, de 21 de noviembre, de la Presidencia de la Comunidad, por el que se establece el número y denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid (BOCM de 22 de noviembre de 2003). Decreto 148/2004, de 21 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Vicepresidencia Primera y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid (BOCM de 22 de diciembre de 2004, corrección de errores de 3 de enero de 2005). Decreto 149/2004, de 21 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia (BOCM de 22 de diciembre de 2004). Decreto 113/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia e Interior (BOCM de 4 de agosto de 2004). La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 125 Para completar la estructura de las Consejerías, en las que podrá existir uno o más Viceconsejeros, contarán con una Secretaría General Técnica y se estructurarán por bloques de competencias de naturaleza homogénea a través de Direcciones Generales cuando la entidad de las atribuciones lo exija. Las Direcciones Generales y las Secretarías Generales Técnicas podrán organizarse a su vez en Subdirecciones Generales y otras unidades administrativas inferiores. Las Subdirecciones Generales, bajo la supervisión y dependencia inmediata de la Dirección General o Secretaría General Técnica, son responsables de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados 7. b) Administración Institucional, que, según la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid 8, está constituida por: — Los Organismos Autónomos, que son las Entidades de Derecho Público creadas por Ley de la Asamblea, con personalidad jurídica y patrimonio propios, distintos de los de la Comunidad, a quienes se encomienda expresamente, en régimen de descentralización, la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes de la Comunidad, ya sean patrimoniales o de dominio público (por ejemplo, el Instituto de la Vivienda de Madrid o el recién creado Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid). Decreto 114/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 115/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía e Innovación. Decreto 116/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Transportes e infraestructuras (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 117/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Educación (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 119/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 10/2004, de 29 de enero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Sanidad y Consumo (BOCM de 4 de febrero de 2004). Decreto 125/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Cultura y Deportes (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 126/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Familia y Asuntos Sociales (BOCM de 4 de agosto de 2004). Decreto 127/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Empleo y Mujer (BOCM de 4 de agosto de 2004). 7 Conforme al artículo 39 de la Ley 1/1983, modificado recientemente por Ley 2/2004, de 31 mayo, y mediante Ley 5/2004, de 28 diciembre. 8 Cfr. Esther Alba Bastarrechea, La Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, especial monográfico, vol. 1, junio de 2004. 126 Victoria López Torralba — Los Órganos de Gestión 9 sin personalidad jurídica distinta de la Comunidad y, en su caso, de los Organismos Autónomos, son los creados mediante Decreto del Consejo de Gobierno para la prestación directa de determinados servicios públicos teniendo consignadas sus dotaciones en el Presupuesto de la Comunidad y, en su caso, en el de los Organismos Autónomos, con la especificación de créditos que proceda (por ejemplo, el Centro de Asuntos Taurinos). — Las empresas públicas, bajo dos modalidades: 1) las Sociedades Anónimas en cuyo capital sea mayoritaria, directa o indirectamente, la participación de la Comunidad o de sus Organismos Autónomos, salvo que por Ley de la Asamblea se autorice expresamente una menor participación (por ejemplo, Áreas de Promoción Empresarial, S. A.; ARPEGIO); y 2) las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia que, por la naturaleza de su actividad y en virtud de ley, hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado (por ejemplo, el Canal de Isabel II). En definitiva, la actividad administrativa que emana de la Administración de la Comunidad de Madrid constituye objeto del recurso contenciosoadministrativo, concretándose en la posibilidad de impugnación de las disposiciones generales con rango inferior a la ley (que veremos a continuación), los actos administrativos definitivos, expresos o presuntos, que pongan fin a la vía administrativa 10, los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, la inactividad de la Administración, es decir, los supuestos en que la Administración, estando obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas y habiendo 9 La Ley 5/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, modifica el apartado 5 del artículo 48 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, relativo a la aprobación de los Decretos de creación, transformación o extinción de los Órganos de Gestión. 10 En este sentido, y en cuanto a los actos que ponen fin a la vía administrativa, establece el artículo 53 de la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid: «1. Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las resoluciones siguientes: a) Las del Presidente. b) Las del Gobierno y sus Comisiones Delegadas. c) Las de los Consejeros. d) Las de las autoridades inferiores, en los casos que resuelvan por delegación de un órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. e) Las de cualquier autoridad cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. 2. Los actos dictados por los órganos de gobierno de los Organismos Autónomos agotan la vía administrativa, salvo que su Ley de creación establezca otra cosa. 3. Las resoluciones dictadas por los Entes de Derecho Público en el ejercicio de potestades administrativas agotan la vía administrativa, salvo que su Ley de creación establezca otra cosa». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 127 sido reclamada para ello, no da cumplimiento a lo solicitado en el plazo legalmente establecido y las actuaciones materiales de la Administración constitutivas de vía de hecho 11, en los términos que recoge el artículo 25 de la LJCA. Más aún, y con carácter reiterativo, son muchas las normas específicas de la Comunidad de Madrid que recogen el control judicial sobre la actuación administrativa en supuestos concretos, tanto de la Administración Autonómica Central como de la Institucional, así, en el artículo 35 de la Ley 6/2001, de 3 de julio, de Juego en la Comunidad de Madrid, se establece que, a los efectos de interposición de los recursos que procedan contra las resoluciones dictadas en el procedimiento sancionador, éstas ponen fin a la vía administrativa, admitiendo que son susceptibles de recurso contencioso-administrativo; la Ley 19/1998, de 25 de noviembre, de Farmacia, señala en su artículo 62 que contra las resoluciones sancionadoras del titular de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales y del Consejo de Gobierno podrá interponerse recurso contencioso-administrativo; en el artículo 13 de la Ley 16/1995, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid, se dispone que las reclamaciones sobre inclusión o exclusión de los montes en el Catálogo, que no se refieran a cuestiones de índole civil, tendrán carácter administrativo y se resolverán por la jurisdicción contencioso-administrativa; la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid, prevé que la liquidación practicada del precio público para la obtención de la autorización para la utilización especial del dominio viario podrá ser objeto de impugnación en vía económico-administrativa, o, en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa; el artículo 14 de la Ley 8/2001, de 13 de julio, de Protección de Datos de Carácter Personal 11 En cuanto al concepto de vía de hecho, la jurisprudencia lo ha delimitado; así en la Sentencia del TSJ de Castilla y León de 6 de febrero de 2003 se resume la doctrina del Tribunal Supremo al respecto: «Y si bien es cierto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido concluyente e inequívoca sobre el particular, al afirmar que “existe vía de hecho por la ocupación de una finca sin seguir expediente de expropiación forzosa...” siendo irrelevante “la tramitación del expediente después de la ocupación material, sin cobertura del correspondiente acto” (15 de marzo de 1988), o “... cuando se actúa sin procedimiento legitimador” (10 de junio de 1990). En definitiva, la vía de hecho se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho» (SSTS de 27 de noviembre de 1971, 16 de junio de 1977, 1 de junio de 1996...). En términos semejantes, la Sentencia de 20 de marzo de 2000 del TSJ de Castilla-La Mancha: «Por tanto, la Ley (al comentar la LJCA) está refiriéndose a actuaciones materiales de la Administración carentes de cobertura jurídica, pero no aquellas que incurran en cualquier vicio procedimental, incluso los más graves de vulneración de derechos fundamentales o los de omisión del procedimiento legalmente establecido que determinarían su nulidad de pleno derecho, sino de actuaciones materiales en que no concurre la decisión administrativa previa que le sirve de fundamento, o, en otras palabras, no se ha ejercitado potestad administrativa en virtud de decisión o soporte que le preste la necesaria cobertura jurídica, desarrollándose al margen absoluto de ejercicio de potestad, procedimiento y decisión del órgano competente. En otras palabras, hay que descartar que la vía de hecho se refiera a supuestos de cualquier vicio procedimental o de falta de competencia del órgano, incluso los de nulidad de pleno derecho, ni cualquier infracción jurídica determinante de nulidad o de anulabilidad puede equivaler a la ausencia de cobertura jurídica, debiendo reservarse para los supuestos más graves de actuación material total y absolutamente al margen de competencia y procedimiento y sin previa habilitación por norma o acto que le sirva de fundamento». 128 Victoria López Torralba de la Comunidad de Madrid, dispone que los actos administrativos dictados por el Director de la Agencia de Protección de Datos agotan la vía administrativa y podrán ser objeto de recurso de reposición y de recurso contencioso-administrativo; y, más recientemente, el artículo 15 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, de Creación del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid, que señala que todas las resoluciones de la Sala del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid agotan la vía administrativa y serán susceptibles de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Al respecto apunta Xiol Ríos 12 que los preceptos de la legislación autonómica que reconocen la justiciabilidad de los actos administrativos de la Administración de la Comunidad Autónoma no tienen más que un valor redundante, salvo cuando constituyen una manera indirecta de declarar el carácter administrativo de la actuación regulada o de precisar el régimen de recursos administrativos previos o la naturaleza de acto definitivo que ostenta. B) En cuanto a las disposiciones generales de rango inferior a la ley, constituyen una manifestación de la potestad normativa que ostentan las Comunidades Autónomas. En este sentido, el artículo 21 del Estatuto de Autonomía atribuye al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas en el Estatuto a la Asamblea. La titularidad de la potestad reglamentaria parece atribuida en exclusiva al Gobierno, no obstante lo cual, la Ley 1/1983 aclara este extremo al reconocer la existencia de potestad reglamentaria del Presidente y de los Consejeros, conforme al artículo 21.g). Apunta Rosado Pacheco 13 la existencia de una línea jurisprudencial que parece negar el que ningún otro órgano distinto al Gobierno pueda ejercer la potestad reglamentaria, declarando la nulidad por incompetencia de órdenes reglamentarias de los Consejeros (SSTS de 6 de marzo de 1990 o de 21 de julio de 1992), postura que se enfrenta a lo dispuesto por la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración. Sobre esta cuestión resulta ilustrativa y aclaratoria la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de mayo de 2004 (JUR 2004/223250) al señalar lo siguiente: «Es cierto que el artículo 97 de la CE establece: “El Gobierno... ejerce... la potestad reglamentaria” y que el artículo 23.1 de la Ley 50/1997, del Gobierno, dice: “El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las Leyes”. En el nivel regional, el texto constitucional se limita a admitir abstractamente la atribución de la potestad reglamentaria, siendo el Estatuto de Autonomía —en este caso de Madrid—, artículo 21.1, el que atribuye al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria en materias no reservadas a la Asamblea. 12 J. A. Xiol Ríos, Derecho Público de la Comunidad de Madrid. Comentarios al XX Aniversario del Estatuto de Autonomía, en Álvarez Conde (dir.), Ceura y Servicio de Publicaciones de la Universidad Rey Juan Carlos, p. 1018. 13 S. Rosado Pacheco, El Derecho Público de la Comunidad de Madrid. Comentarios al XX Aniversario del Estatuto de Autonomía, en Álvarez Conde (dir.), Ceura, p. 510. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 129 Pero, al igual que en el ámbito estatal, la existencia de potestad reglamentaria en órganos distintos al Gobierno es una realidad y no constituye infracción alguna del artículo 97 de la CE en la medida que del mismo no se infiere que la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se haga de forma exclusiva y excluyente y ello, y sin perjuicio de que sea el Gobierno el titular primario de la potestad reglamentaria, es lo cierto que existen una pluralidad de autoridades dotadas de potestad reglamentaria. Así, el artículo 2.2.j) de la Ley del Gobierno atribuye al Presidente del Gobierno potestad reglamentaria para determinadas materias. Potestad reglamentaria que, además de ostentar otra serie de órganos, detentan los Ministros —art. 4.1.b) de la tan citada Ley del Gobierno— en materias propias de su Departamento. En esta misma línea, el Estatuto de la CAM —art. 41.d)— atribuye a los Consejeros la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones. Así, existe una diversidad de reglamentos estatales: a) los dictados por el Gobierno que revisten la forma de Reales Decretos; b) los dictados por el Presidente del Gobierno, también denominados Reales Decretos; c) los dictados por las Comisiones Delegadas del Gobierno; d) los dictados por los Ministros que revisten y se publican como Órdenes Ministeriales; y e) las normas de otras autoridades. Paralelamente, en el ámbito autonómico cabe distinguir entre: a) Reglamentos del Gobierno o Consejo de Gobierno que adoptan la forma de Decretos; b) Reglamentos de los Consejeros que se publican como Órdenes; y c) los dictados por otras autoridades que reciben frecuentemente el apelativo de Resoluciones». Desde un punto de vista meramente práctico resulta interesante comprobar cómo la disposición de carácter general de rango inferior a la ley no siempre resulta identificable por su denominación como decreto, pues, como señala el artículo 50 14 de la Ley 1/1983 al referirse a la forma de los actos de la Comunidad de Madrid, atribuye indistintamente la denominación de decreto para actos administrativos y reglamentos, de manera 14 Artículo 50 de la Ley 1/1983: «1. En el ejercicio de sus atribuciones y facultades, el Presidente dictará Decretos que se denominarán “Decretos del Presidente”. 2. Adoptarán la forma de “Decretos del Consejo de Gobierno” las disposiciones de carácter general y actos en que así estuviera previsto, emanados del Consejo de Gobierno. Los demás actos del Consejo adoptarán la forma de “Acuerdo”. Serán firmados por el Presidente y el Consejero a quien corresponda. Si afectaran a varias Consejerías, además del Presidente, los firmará el Consejero de la Presidencia. 3. Adoptarán la forma de “Orden” los acuerdos de las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno, si existieran, e irán firmadas conforme a los criterios recogidos en el párrafo anterior. Adoptarán igualmente la forma de “Orden” las disposiciones y resoluciones de los Consejeros en el ejercicio de sus competencias, que irán firmadas por su titular. Si afectasen a más de una Consejería, serán firmadas conjuntamente por los Consejeros. 4. Adoptarán la forma de “Resolución” los actos dictados por los Viceconsejeros, Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales, en el ámbito de sus respectivas competencias y siempre que afecten a los derechos y deberes de los administrados». 130 Victoria López Torralba que resulta preciso examinar su naturaleza jurídica, al margen de su apariencia formal. C) También están sujetos a control judicial como disposición de carácter general de rango inferior a la ley los decretos legislativos cuando excedan del ámbito de la delegación, pues, efectivamente, previo acto delegante de la Asamblea de Madrid, el Gobierno de la Comunidad ostenta la potestad de dictar decretos legislativos, de conformidad con el artículo 15.3 del Estatuto 15, que se remite a los artículos 82 a 84 de la CE, de modo que si el resultado del ejercicio de la delegación conferida excede del acto de delegación la impugnación, corresponderá a los jueces ordinarios, es decir, a la jurisdicción contencioso-administrativa por no tratarse de una norma con rango de ley, sino inferior a ella. D) En cuanto a los actos y disposiciones de ciertos órganos no administrativos a que se refiere el artículo 1.3 de la LJCA, podemos mencionar expresamente la traslación del control previsto en la norma en relación con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a Derecho Administrativo dictados por la Asamblea de la Comunidad de Madrid 16 o los actos y disposiciones de los órganos de la Cámara de Cuentas de Madrid, en materias análogas. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de septiembre de 1999 (RJCA 1999/4890) abordó la cuestión de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se impugnan actos y disposiciones de los órganos de gobierno de la Asamblea Legislativa en materia de personal: «Y para resolver esta cuestión debemos tener en cuenta que lo que ha sido objeto de impugnación en el presente recurso es el acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 18 de mayo de 1995 por el que se introdujo el apartado c) del artículo 17 del Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid, así como contra los actos posteriores basados en el mismo. De conformidad con el artículo 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial —en igual sentido el art. 10.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio—, corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia el conocimiento en única instancia de los recursos contra las disposiciones y actos procedentes de los órganos de gobierno de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas en materia de personal, administración y gestión patrimonial. Y el Tribunal Supremo ha venido declarando que, ante un Estatuto de Personal de una Asamblea aprobado por la Mesa de la Asamblea, nos encontramos ante una disposición de rango reglamentario por haber sido aprobada por órgano carente de potestad legislativa y no referirse a actos parlamentarios que afecten 15 El desarrollo del contenido del artículo 15.3 del Estatuto de Autonomía, relativo a la delegación legislativa en el Gobierno de la Comunidad de Madrid, se concreta en los artículos 171 y siguientes del Reglamento de la Asamblea de Madrid. 16 En este sentido, García Gómez de Mercado, op. cit., citando a Pulido Quecedo, «El control contencioso-administrativo de los actos sin valor de ley en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas», REDA, núm. 43. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 131 a las relaciones entre la Cámara y sus miembros (STS de 29 de diciembre de 1990 y AATS de 26 de enero de 1988 y 10 de octubre de 1989). Conforme a lo expuesto, este Tribunal tiene jurisdicción para conocer del presente recurso, sin que el hecho de que la Disposición Transitoria 3.a del Reglamento de la Asamblea, aprobado el 30 de enero de 1997, que otorga fuerza y rango legal a la reforma del Estatuto de Personal aquí impugnada, implique una falta de jurisdicción sobrevenida, ya que, dado el carácter esencialmente revisor de esta jurisdicción, el recurso debe quedar limitado al examen de la legalidad de los actos impugnados, “dentro del estricto marco del ordenamiento jurídico vigente en el momento en que se produjeron” (SSTS de 5 de abril de 1982 y 8 de junio de 1985). Por tanto, el control de la legalidad de los actos recurridos y los efectos que produjeron desde que se dictaron hasta que obtuvieron rango con fuerza de Ley, corresponde a este Tribunal». El control judicial encomendado a la jurisdicción contencioso-administrativa también se extiende, en los términos que recoge el artículo 2 de la LJCA, a diversos supuestos específicos que presentan particularidades y a los que nos referimos a continuación 17, culminando así el sistema al someter a control jurisdiccional a toda actuación de la Administración investida de imperium, pues lo realmente importante y que fundamenta la existencia de la propia jurisdicción contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al Derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde, de manera que hoy en día nadie cuestiona que no toda la actuación administrativa se manifiesta mediante disposiciones reglamentarias, actos administrativos o contratos públicos, sino que existen otras actuaciones materiales 17 Artículo 2 de la LJCA: «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas. c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público adoptados en el ejercicio de funciones públicas. d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente. e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad (apartado modificado por la Disposición Adicional 14.1 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre). f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley». 132 Victoria López Torralba que expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la Ley, razón por la cual se somete a control de la jurisdicción la actividad de la Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo. Esto justifica la existencia de otros supuestos también sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa: — — — — — — Actos políticos del Gobierno. Actos separables de los contratos. Actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público. Actos de los concesionarios. Responsabilidad patrimonial. Otras materias expresamente señaladas en la Ley. A) En primer lugar, en cuanto a los actos políticos del Gobierno, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, frente al régimen de exclusión recogido en el artículo 2.b) de la LJCA de 1956, de la fiscalización de los actos políticos del Gobierno, opta por señalar que este orden jurisdiccional conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos, en su apartado a) del artículo 2 de la LJCA 18. En este sentido, señala la Exposición de Motivos de la LJCA que, «en cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956. Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad —llámense actos políticos, de gobierno o de dirección política— excluida per se del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la jurisdicción contencioso-administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al Derecho. En realidad, el propio concepto de “acto político” se halla hoy en franca retirada en el Derecho Público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del poder ejecutivo regido sólo por el Derecho Constitucional, y exento del control de la jurisdicción contencioso-administrativa, ya 18 La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2000 (RJ 2000/8913) señala que «es siempre controlable el elemento reglado judicialmente accesible de los actos de los poderes públicos, sin que quepa aquí acusar al órgano jurisdiccional de que se introduzca en el ámbito de una discrecionalidad ajena al estricto control jurisdiccional, cuando lo invocado en el recurso es la causación de indefensión y la omisión del procedimiento legalmente establecido, y dichos aspectos procedimentales y de competencia son aspectos reglados, susceptibles de control jurisdiccional, como han reconocido las precedentes Sentencias de esta Sala de 24 de julio de 1991 y 26 de mayo de 1997». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 133 sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala —en términos positivos— una serie de aspectos sobre los que, en todo caso, siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes». Es indudable que los actos del Gobierno autonómico, en cuanto supongan el ejercicio de una función meramente administrativa o constituyan una disposición reglamentaria, están sujetos al control judicial, pero ¿cuándo un acto del gobierno, por suponer la manifestación de una función política únicamente será fiscalizable en cuanto a los aspectos concretos a que alude el artículo 2 de la LJCA? O, dicho de otro modo, ¿en qué términos hay que trasladar al ámbito autonómico la teoría del acto de gobierno y su significación actual a la luz de la jurisprudencia y doctrina constitucional? En este sentido, el reconocimiento del poder político autonómico se establece en el artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid al señalar que el Gobierno de la Comunidad de Madrid es el órgano colegiado que dirige la política de la Comunidad de Madrid, correspondiéndole las funciones ejecutivas y administrativas, así como el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas en este Estatuto a la Asamblea. Este precepto, siguiendo con una distinción ya tradicional en el ámbito iuspublicista, alude a la función política y a la función administrativa que recaen sobre el Gobierno autonómico, de modo semejante al régimen establecido para el Estado en el artículo 97 de la Constitución Española. Con carácter general, como hemos señalado anteriormente, dentro de los actos del Gobierno se viene diferenciando entre aquellos que se adoptan en el ejercicio de una función meramente administrativa y los que suponen el ejercicio de una función política, siendo los primeros revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que los segundos no son fiscalizables por la misma, esencialmente por considerar que los primeros emanan del Gobierno como Administración, es decir, como instrumento al servicio del poder político para atender y satisfacer intereses generales, dotando de los medios necesarios para alcanzar dicho fin, tanto materiales como personales. En definitiva, puede afirmarse que los llamados «actos políticos» del Gobierno son los que éste dicta como órgano constitucional, dirigiendo la política del Estado, frente a los que resultan del ejercicio de la potestad administrativa y reglamentaria, que le corresponden como órgano superior de la Administración del Estado. Por ejemplo, en la Exposición de Motivos de la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, se recoge claramente la alusión a ambos aspectos al señalar: «El artículo 152.1 de la Constitución y los artículos 17 y 21 del Estatuto ya señalan los aspectos políticos y administrativos que confluyen en los órganos superiores del ejecutivo. Ante la opción existente de tratamiento separado o conjunto de ambos aspectos, la Ley ha escogido el tratamiento en un solo texto de los mismos, obedeciendo con ello no sólo a razones de economía legislativa, 134 Victoria López Torralba sino, también y fundamentalmente, a la deliberada intención de configurar globalmente al Gobierno y al deseo de abordar de forma unitaria la regulación legal de éste, pese a la dificultad que su doble naturaleza comporta a la hora de deslindar su actuación política de la puramente administrativa. El hecho de dar un tratamiento conjunto a los aspectos políticos y administrativos no constituye una renuncia del Gobierno a la potestad organizativa que sobre la Administración le corresponde, sino, antes al contrario, supone la búsqueda de una regulación de rango jurídicamente superior que trasponga al ámbito de la Comunidad Autónoma los preceptos constitucionales. Por ello, la Ley comienza afirmando que el Presidente, el Consejo de Gobierno y los Consejeros son los órganos superiores del gobierno y la administración de la Comunidad de Madrid, desarrollándose a través de los mismos las funciones ejecutivas y administrativas, para regular posteriormente tanto los aspectos orgánicos y funcionales del ejecutivo como sus relaciones con la Asamblea, así como la Administración Autonómica por medio de la que actúa». De este modo, todos los actos del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, son impugnables ante jurisdicción contencioso-administrativa. No pretendemos insistir en un aspecto doctrinal que ya ha sido estudiado de forma exhaustiva por la mejor doctrina e incluso recogido jurisprudencialmente 19, sino que preferimos acudir a ejemplos concretos del ámbito autonómico en que se han planteado dudas sobre la naturaleza de un acto como político. Como señala García Gómez de Mercado 20, tras referirse a diversos supuestos de actos políticos de relaciones entre los poderes del Estado y citar actos políticos de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, la equiparación de los Gobiernos autonómicos parece la correcta, ya que es posible apreciar en el caso de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, a imagen y semejanza del Gobierno de la Nación, actos de carácter político «tanto por su contenido como por el órgano de que dimana y por la causa determinante de la actuación del órgano». Desde una interpretación literal, el único que puede dictar los actos políticos es el Gobierno de la Comunidad Autónoma, en este caso de la Comunidad de Madrid, es decir, sólo los dictados por el Gobierno como órgano colegiado, bien en Consejo o en las Comisiones Delegadas que puedan constituirse, sin embargo, alguna sentencia ha considerado como acto político los dictados por el Presidente de la Comunidad Autónoma, así, en la Sen19 Es muy interesante y completa la exposición relativa al problema del control de los llamados «actos políticos» que expone la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de 14 de diciembre de 2000 (RJ 2001/555). También, sobre el control de los actos políticos, las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/1990 y 196/1990. 20 F. García Gómez de Mercado, La asistencia jurídica al Estado e Instituciones Públicas, Aranzadi, 1999, p. 224. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 135 tencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1998 (RJ 1998/10027) sobre convocatoria de elecciones 21. Para ilustrar la cuestión, acudimos a un ejemplo recogido en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2001 (JUR 2001/325005), que resuelve la impugnación de la Resolución del Consejero de Presidencia de la Comunidad de Madrid por la que se deniega la petición de la Asociación Nacional Profesional de Detectives Privados de crear un colegio profesional de detectives privados mediante la tramitación de un proyecto de ley, considerando que se trataba de un acto político, en los siguientes términos: «Habremos de reconocer que el acto impugnando, esto es, la decisión de no enviar a la Asamblea de la Comunidad de Madrid un proyecto de ley, aun cuando provenga de un miembro del ejecutivo autonómico, constituye precisamente uno de los supuestos a los que se ha referido el Tribunal Constitucional cuando ha defendido la existencia de una actividad del Ejecutivo, estatal o autonómico o de alguno de sus miembros, no sometido al Derecho Administrativo y, por tanto, no fiscalizable en esta jurisdicción. Y es así que, afirmado lo anterior ya, en este caso, no resulta procedente examinar los elementos reglados de un acto de dirección política como el aquí impugnado e incluso la conformidad a Derecho o no de lo en él declarado, aunque sea en su aspecto externo o extrínseco, pues lo contrario constituiría una contradicción in terminis, dado que estaríamos admitiendo que un acto es controlable y no controlable al mismo tiempo, teniendo en cuenta los diferentes efectos que tiene una sentencia que declare la inadmisibilidad frente a la de desestimación, siendo así que, como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional (STC 96/1999, de 31 de mayo), no resulta procedente que, al mismo tiempo que se aprecia la inadmisibilidad de un recurso, se examine el fondo del asunto, en este caso, a través de sus elementos reglados. Por otro lado, conviene tener en cuenta que el control judicial de la actividad de dirección política ejercitado por el ejecutivo del Estado o de las Comunidades Autónomas, además de poder quebrantar el principio de separación de poderes, en última instancia, nada diferencia a esta categoría de actos de los propiamente administrativos y que suponen el ejercicio de potestades discrecionales, con un contenido mayor o menor, pero discrecionales, v. gr., la adjudicación de un contrato por concurso, la impugnación de los Tribunales Calificadores de oposiciones, etc. En suma, nos encontramos que en el presente caso la resolución impugnada se enmarca en el ámbito de un acto de dirección política previsto en el artículo 2.b) de la Ley Jurisdiccional, en relación con los artículos 1 y 37 de dicho texto, que, por afectar a las relaciones con otros órganos políticos, en este caso la Asamblea Legislativa de la Comunidad de Madrid, y en el ámbito del derecho constitucional de petición, no puede quedar 21 Resulta de gran interés esta Sentencia del 3 de diciembre de 1998 en cuanto recoge una síntesis de los criterios jurisprudenciales aplicables por el Tribunal Supremo respecto del control jurisdiccional del denominado acto político, diferenciando la legislación y la aplicación jurisprudencial preconstitucional y los criterios derivados de la aplicación del texto constitucional. 136 Victoria López Torralba sometida al control de esta jurisdicción contencioso-administrativa. En consecuencia y conforme al artículo 82.a) de la Ley Jurisdiccional, sin necesidad de entrar en el fondo del asunto, ha de declararse al inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, por carecer este Tribunal de jurisdicción para examinar el objeto del presente recurso contencioso-administrativo». B) En relación con los contratos administrativos y los actos separables, es evidente que los contratos que la Comunidad de Madrid, como Administración contratante, celebre en el ámbito de aplicación del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de Contratos de las Administraciones Públicas y los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas serán revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa. De esta manera, se trata de adecuar la vía contencioso-administrativa a la legislación de contratos, evitando que la pura y simple aplicación del Derecho Privado en actuaciones directamente conectadas a fines de utilidad pública se realice, cualesquiera que sean las razones que la determinen, en infracción de los principios generales que han de regir, por imperativo constitucional y del Derecho Comunitario europeo, el comportamiento contractual de los sujetos públicos, como se reconocía expresamente en la Exposición de Motivos de la LJCA. En consonancia con lo establecido en este precepto también se pronuncian los artículos 7.3, 8.2.f) y 9.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos, definiendo este último qué se entiende por actos jurídicos separables 22. C) En cuanto a los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, parece claro, conforme al criterio seguido tanto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como por la LJCA, que la Administración Corporativa ha de excluirse del concepto de Administración Pública, si bien los actos de las mismas en el ejercicio de funciones públicas están sometidos al control del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Un ejemplo claro está constituido por las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos sectoriales como es el caso de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, que se configura como una Corporación de Derecho Público con personalidad jurídica propia en el ámbito público, según su ley reguladora, Ley 10/1999, de 16 de abril, y tutelada en el ámbito de sus competencias por la Comunidad de Madrid, a través de su Consejería de Economía y Empleo, en los términos de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación. Por ello, establece el artículo 35 de la Ley 10/1999 22 El artículo 9.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, señala que se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 137 que contra los actos y acuerdos de la Cámara dictados en el ejercicio de sus funciones de carácter público-administrativo, así como contra los que afecten a su régimen electoral, cabrá interponer recurso de alzada ante el Consejero de Economía y Empleo, al encontrarse bajo la tutela de dicha Consejería. También la Cámara Agraria de la Comunidad de Madrid, según su Ley de creación, Ley 6/1998, de 28 de mayo, es una Corporación de Derecho Público, dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines en la gestión de asuntos de interés general para las comunidades agrarias. Goza de autonomía para la gestión de sus recursos y desarrollo de sus funciones, respondiendo su estructura y funcionamiento a principios democráticos. Además, los actos y resoluciones dictados por los órganos de la Cámara Agraria de la Comunidad de Madrid que, con arreglo a las leyes, tengan la consideración de actos administrativos estarán sometidos a las disposiciones del Derecho Administrativo, siendo recurribles según lo dispuesto en las normas de procedimiento aplicables. Las cuestiones de naturaleza jurídica distinta se regirán por las normas que le sean aplicables con sometimiento al órgano jurisdiccional correspondiente. En este sentido podemos incardinar a los Colegios Profesionales, citando al efecto lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, al señalar que contra las resoluciones de los órganos de gobierno de los Colegios Profesionales y los actos de trámite que produzcan indefensión, sujetos al Derecho Administrativo, podrá interponerse recurso ante la Comisión de Recursos del Colegio o, en su caso, ante el correspondiente Consejo de Colegios de Madrid. Las resoluciones y actos dictados en uso de facultades o competencias delegadas de la Comunidad de Madrid estarán sometidas al régimen de impugnación general de los actos de la misma, añadiendo que contra la desestimación de los recursos interpuestos contra actos de los Colegios Profesionales podrá interponerse recurso contencioso-administrativo. D) Tampoco presenta ninguna peculiaridad en el marco autonómico la cuestión relativa a los actos de los concesionarios de la Administración [art. 2.d) de la LJCA], que, como señala Martín Rebollo 23, podría permitir este apartado una cierta administrativización de relaciones en principio privadas si la Administración interviene a instancias de particulares fiscalizando la actuación de los concesionarios, aunque al respecto podemos añadir que trasciende del mero carácter de relación estricta jurídico-contractual entre el concesionario y el usuario, configurándose como una relación que afecta a la prestación del servicio público. E) En relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, con la LJCA se unificó la competencia para conocer sobre esta clase de procedimientos en la jurisdicción contencioso-administrativa, superando las dudas interpretativas sobre su inclusión en el orden civil o 23 Op. cit., p. 1109. 138 Victoria López Torralba contencioso, y coherentemente con los postulados de los artículo 142 y 144 de la Ley 30/1992 y con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por ello, afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2001 (RJ 2001/1165) que: «Tanto la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, como el Real Decreto 429/1993, de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, señalan que la vía judicial a utilizar no puede ser otra que la contencioso-administrativa. Cuando se trata de exigir responsabilidad patrimonial a una de tales Administraciones, bien nazcan dichas obligaciones de relaciones de Derecho Público o Privado, en cualquier caso, aparece tajante e incontrovertida la vía contecioso-administrativa del Preámbulo de la última normativa citada. Y tal cambio legislativo se ha traducido, como no podía ser de otro modo, en un cambio jurisprudencial, y así se proclamó en la Sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 1998, que recoge en su fundamentación que, tras la supresión del párrafo quinto del artículo 1.903 del Código Civil y la publicación de la citada Ley 30/1992, ha cambiado el panorama competencial de acuerdo con la referida normativa y el artículo 215 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, concentrando ahora estas reclamaciones en la jurisdicción contencioso-administrativa. En igual sentido se pronuncia la más reciente Sentencia de este Tribunal, de 16 de marzo de 2000, que hace aplicación a un supuesto de responsabilidad formulado frente a un Ayuntamiento, como organizador de un festejo taurino, aunque hubiese actuado como si de una empresa privada se tratara y aunque concurra o no tal responsabilidad extracontractual con la de otras personas o entidades particulares, porque la atribución a los órganos contencioso-administrativos excluye el conocimiento de los órganos de la jurisdicción civil, siendo suficiente la responsabilidad patrimonial de los Entes Públicos, con independencia de la naturaleza de la obligación de que dimane tal responsabilidad. Ello desencadena la desestimación de ambos motivos, ya que en nada afecta a la naturaleza de la obligación, ni que se demande también a particulares y al vínculo de solidaridad y no pueden ser atendibles razones de mera economía procesal, cuando una ley impone obligatoriamente un camino jurisdiccional para estas reclamaciones». Finalmente, para delimitar la actividad administrativa de la Comunidad de Madrid sujeta a control judicial, también hemos de referirnos a las exclusiones del artículo 3 de la LJCA al señalar que «no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 139 Entre las cuestiones propias del orden jurisdiccional civil, es decir, aquellas en que la Administración actúa sujeta al Derecho Privado, es evidente que se encuentran supuestos tales como: el enjuiciamiento de los contratos privados que pueda celebrar, sin perjuicio de lo establecido en cuanto a los actos separables, que se ventilarán ante esta jurisdicción contencioso-administrativa, como hemos señalado anteriormente, o el examen de las controversias que surjan en relación con el derecho de propiedad y demás derechos reales 24. La Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 13 mayo de 2004 (JUR 2004\246376) se refiere a la cuestión de la competencia en materia de contratación cuando se trata de la contratación con un Ente Público cuyo régimen contractual es el del Derecho Privado: «Ahora bien, la anterior doctrina no resulta de aplicación al supuesto presente porque no estamos en presencia de una Administración a la que resultaba aplicable aquélla antes y ahora, sino de un Ente Público, fenómeno de personificación instrumental, de estatuto especial adscrito a una Consejería de la Comunidad Autónoma de Madrid, cuyo régimen contractual, a la fecha en que se celebra el contrato, con excepción, en su caso, de los actos separables, era el del Derecho Privado (art. 2 de la Ley reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, en redacción dada por la Ley 4/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para 1988), como su propio Estatuto se encarga de regular, de modo que los efectos del contrato litigioso y su extinción están sometidos a las normas del Derecho Privado aplicables en función del tipo contractual y las controversias que surjan entre las partes en esa fase contractual han de ser conocidas por la jurisdicción civil. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, en vigor a la fecha de la demanda, es legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.18.a de la CE y de aplicación general a todas las Administraciones Públicas comprendidas en el artículo 1 de la misma Ley, con las salvedades que establece la Disposición Final 1.a, pero la legislación y doctrina aplicable al contrato litigioso es la anterior al dictado de esta Ley, por cuanto el contrato ya se había celebrado y ejecutado en la parte cuyos honorarios se reclaman». En cuanto al orden jurisdiccional penal es evidente que la Administración de la Comunidad de Madrid como persona jurídico-pública no puede delinquir, pero las autoridades y funcionarios de la misma en el ejercicio de sus cargos sí pueden realizar actos constitutivos de ilícito penal cuyo conocimiento corresponderá a este orden jurisdiccional. En este sentido, el artículo 56 de la Ley 1/1983, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, señala en este sentido que «las res24 Recordemos que las Administraciones Públicas ostentan una serie de prerrogativas para la defensa de su patrimonio, como la recuperación posesora de oficio, la facultad de investigación de bienes y derechos patrimoniales o el deslinde administrativo. 140 Victoria López Torralba ponsabilidades de orden penal y civil de las autoridades y funcionarios de la Comunidad Autónoma serán exigidas de acuerdo con lo previsto en las disposiciones generales del Estado en la materia, con la salvedad de que las referencias al Tribunal Supremo de la Nación se entenderán hechas al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, con las excepciones señaladas en el artículo 24 del Estatuto de Autonomía» 25. Conforme a lo establecido en la Ley 3/1999, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, puede corresponder a los Letrados de la Comunidad de Madrid la representación y defensa de las autoridades y funcionarios en los procesos penales, al señalar en su artículo 2.2 que «a propuesta del titular de la Consejería o del centro directivo del que dependa o sea titular la autoridad, funcionario o empleado afectado, el Director General de los Servicios Jurídicos podrá autorizar que los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid asuman la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados de la Comunidad, sus organismos y entidades en procedimientos judiciales que se sigan por razón de actos u omisiones relacionados directa e inmediatamente con el ejercicio de sus respectivas funciones, siempre que exista coincidencia de intereses. Queda a salvo, en todo caso, el derecho de la autoridad, funcionario o empleado de encomendar su representación y defensa a los profesionales que estime más conveniente». En cuanto a las cuestiones atribuidas al orden jurisdiccional social, es preciso acudir a la Ley de Procedimiento Laboral para deslindar las cuestiones que corresponden a uno y otro orden jurisdiccional, sin perjuicio de lo dispuesto también en la LOPJ. Así, hay que acudir al artículo 2 de la Ley de Procedimiento Laboral para conocer las cuestiones que corresponden al orden social, que comprende una extensa enumeración abarcando, por ejemplo, los litigios que surjan entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo, en materia de Seguridad Social, incluida la protección por desempleo, en la aplicación de los sistemas de mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social, en procesos de conflictos colectivos o impugnación de Convenios Colectivos. Se excluyen expresamente, según el artículo 3 del mismo texto legal, las pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo en materia laboral; las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, en su caso, por las Entidades gestoras en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta y cuestiones relativas a la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públi25 Artículo 24 del Estatuto de Autonomía: «1. La responsabilidad penal del Presidente del Consejo de Gobierno y de los Consejeros ser exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. No obstante, la de los Consejeros para los delitos cometidos en el ámbito territorial de su jurisdicción será exigible ante el Tribunal Supremo de Justicia de Madrid. 2. Ante los mismos Tribunales, respectivamente, será exigible la responsabilidad civil en que dichas personas hubieran incurrido con ocasión del ejercicio de sus cargos». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 141 cos y al personal a que se refiere el artículo 1.3.a) de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores. Como ejemplo concreto podemos citar los frecuentes procedimientos relativos a supuestos de negociación colectiva con la Comunidad de Madrid (Convenios Colectivos), reclamaciones en materia de Seguridad Social o cuestiones de personal laboral o estatutario de la Seguridad Social. III. ÓRGANOS DE CONTROL: COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y TRIBUNALES DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA COMUNIDAD DE MADRID Tras haber realizado un breve excursus sobre diversos supuestos sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa, nos corresponde ahora estudiar en concreto qué órgano judicial es el encargado de examinar la legalidad de la actuación administrativa. Para ello tradicionalmente se acude a los criterios de atribución de competencia de los órganos jurisdiccionales: competencia funcional, objetiva y territorial. El artículo 7.2 de la mentada LJCA establece que la competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio. Además, con carácter previo, es necesario tener en cuenta que el artículo 13 de la LJCA señala una serie de criterios a tener en cuenta para aplicar las reglas de distribución de competencia, a saber: — Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas. — La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho. — Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto. La competencia funcional no presenta ninguna peculiaridad respecto a las reglas generales, puesto que el órgano jurisdiccional competente para conocer y resolver de una determinada pretensión lo es también para conocer de todos los incidentes que se susciten en relación con la misma (art. 7.1 de la LJCA), incluido el incidente de ejecución de sentencias, durante el cual pueden plantearse numerosos problemas (art. 103.1 de la LJCA). Más interés tiene para nuestro estudio la cuestión relativa a la competencia territorial para examinar cuándo van a conocer de un asunto los órganos jurisdiccionales que tengan su sede dentro de la Comunidad de Madrid. En este sentido, establece el artículo 14 de la LJCA: 142 Victoria López Torralba «1. La competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia se determinará conforme a las siguientes reglas: Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado. Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado. Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada. 2. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado». Un supuesto que generó numerosas dudas interpretativas tras la entrada en vigor de la LJCA fue el relativo al Fuero territorial electivo recogido en dicho precepto. Pese a la dicción del artículo 14, desde el primer momento se consideró que había que hacer una interpretación sistemática de la regla contenida en el artículo 14.1, regla segunda, pues no cabía extender la elección del Fuero más allá del ámbito de la Comunidad Autónoma, cuando está en juego legislación autonómica, es decir, emanada de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su potestad normativa. No es, por tanto, admisible que un órgano judicial que no se integra en el Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad Autónoma pueda aplicar sus normas propias, pues tal interpretación resulta contraria a la organización judicial territorial establecida por la Constitución y por la Ley Orgánica del Poder Judicial, que culmina en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas en los Tribunales Superiores de Justicia, artículo 152 de la Constitución. En este sentido, podemos traer a colación diversas normas, así el artículo 34 de la LOPJ establece que la Comunidad Autónoma será el ámbito territorial de los Tribunales Superiores de Justicia; el artículo 70 del mismo texto legal añade que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma culminará la organización judicial en el ámbito territorial de aquélla, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo. Además, específicamente, el artículo 46 del Estatuto de Autonomía determina que «los órganos jurisdiccionales que ejercen su jurisdicción en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid..., en todo caso, conocerán, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de los recursos que se deduzcan contra actos y disposiciones administrativos de los órganos de la Comunidad de Madrid». La propia estructuración competencial objetiva que propone la vigente LJCA abona el criterio precedente, pues el artículo 10.1.a) extiende implí- La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 143 citamente la competencia del Tribunal Superior, siempre que no corresponda a los Juzgados, a los recursos contra los actos de las Entidades locales y Comunidad Autónoma respectiva, por lo que, en consecuencia, sólo dentro de la Comunidad cabe hacer uso del Fuero alternativo del domicilio para acudir a un Juzgado o Tribunal distinto del correspondiente a la sede del órgano autor del acto. Idéntico razonamiento se desprende del artículo 101 de la LJCA, que limita el recurso de casación en interés de Ley a los Juzgados de la Comunidad Autónoma. En este sentido se expresan la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2000 y la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 6 de octubre de 2000, y, recientemente, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de abril de 2002 (JUR 2003/3575) ha abordado de nuevo la cuestión señalando lo siguiente y dejándola finalmente zanjada: «Y efectivamente la solución adoptada en el mismo ya ha sido tratada por esta Sala en numerosas sentencias, además de las citadas en otras como el Auto de 28 de junio de 1999 y, más recientemente y de modo detallado, en la Sentencia de 5 de marzo de 2001, la cual se refiere a un caso idéntico al ahora planteado, en la que se recoge la doctrina del Tribunal Supremo en sentencias posteriores al auto del Tribunal Constitucional que cita el apelante. En dicha sentencia, cuyo contenido reproducimos, se alude a que la cuestión sobre el alcance del Fuero territorial electivo del artículo 14 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha sido resuelta por la jurisprudencia del Tribunal Supremo estableciendo que dicho Fuero sólo es aplicable en relación con los Juzgados de una misma Comunidad Autónoma, aun cuando la sanción se funde en normas de Derecho Estatal. En este sentido, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2001, reiterando la doctrina expuesta en Sentencias de 26 de septiembre, 6 de octubre, 16 y 24 de noviembre del 2000 y 18 de abril del 2001, ha declarado que cuando el acto administrativo impugnado ha sido adoptado por órganos de una Comunidad Autónoma aplicando normas de Derecho Estatal y Autonómico, la opción que el artículo 14.1, regla segunda, de la Ley de esta jurisdicción reconoce al demandante en relación con los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo competentes, conforme al artículo 8.2 de la mencionada Ley, únicamente puede tener lugar entre aquellos cuya competencia este comprendida dentro del ámbito territorial de un mismo Tribunal Superior de Justicia, a cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo corresponderá, por vía de los recursos procedentes, unificar la interpretación del Derecho Autonómico propio de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial radique el correspondiente Tribunal Superior de Justicia. También se ha dicho que esta interpretación satisface las exigencias del mandato constitucional contenido en el artículo 152.1, párrafo 3a, de la Constitución y al que responde la voluntad legislativa (arts. 86.4, 89.2, 99 y 101 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entre otros) de hacer de los Tribunales Superiores de Justicia verdaderos supremos Tribunales del Derecho Autonómico, sentándose la con- 144 Victoria López Torralba clusión de que el Fuero electivo tiene su aplicación dentro del ámbito territorial de competencia de un solo Tribunal Superior de Justicia. Por otra parte, dicha resolución señala que en las tres últimas sentencias anteriormente citadas, es decir, en las de 16 y 24 de noviembre de 2000 y 18 de abril del corriente año, se ha precisado que esa doctrina es aplicable aunque en la demanda se invoquen sólo normas estatales, pues cuando el órgano que dictó el acto impugnado se incardina en una Comunidad Autónoma hay siempre aspectos regulados por la normativa autonómica, señaladamente referentes a la competencia y posiblemente otros procedimentales que potencialmente pueden ser objeto de pleito, a la vista de la postura que adopten las partes en el acto del juicio». Finalmente, hemos de referirnos a la competencia objetiva, teniendo en cuenta que los criterios que sigue la LJCA para la distribución competencial son dos: — la Administración que dicta el acto (estatal, autonómica o local), y — la materia sobre la que versa el acto. Nuestro estudio va a examinarlo desde la perspectiva de la materia sobre la que versa el acto, pues evidentemente la Administración de la que emana es en todo caso la autonómica, es decir, la Comunidad de Madrid, de manera que sólo vamos a referirnos a los órganos que integran el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 6 de la LJCA) y que conocen de la actuación de esta Administración Pública. 3.1. Competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo Esta materia se contempla en el artículo 8 de la LJCA (modificado por la Disposición Adicional 14.2 de Ley Orgánica 19/2003, de 23 diciembre), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En primer lugar, según el artículo 8.2 de la LJCA, conocerán, en única o primera instancia, de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto: a) b) c) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera. Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses. Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 145 Los actos que provienen del Gobierno de la Comunidad en ningún caso van a ser conocidos por estos Juzgados, sino que su conocimiento corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En cuanto a las materias de que conocen, éstas se han modificado tras la Ley Orgánica 19/2003, manteniéndose invariable el conocimiento relativo a las cuestiones de personal, pero ampliando su conocimiento a las pretensiones que versen sobre las sanciones administrativas, ya que, frente al sistema anterior, consistente en una lista tasada de supuestos desde el punto de vista de la materia y de la cuantía, ahora estos Juzgados conocen de las sanciones en cualquier materia, si bien con unos límites cuantitativos de la sanción (multa no superior a 60.000 euros y ceses de actividad o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses), correspondiendo el resto al Tribunal Superior de Justicia. En la práctica, esto supone descongestionar las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pues, por ejemplo, las numerosísimas sanciones en materia de prevención de riesgos laborales, dentro de los límites señalados, son conocidas ahora por los Juzgados unipersonales. La misma consideración puede hacerse en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial hasta 30.050 euros, que antes se ventilaban ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid por su competencia residual y cualquiera que fuera su cuantía, y ahora son conocidas por los Juzgados. Si bien es cierto que, cuando la responsabilidad patrimonial derivaba de un acto emanado de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid o de Corporaciones de Derecho Público, su conocimiento correspondía a los Juzgados por aplicación del artículo 8.3 y no al Tribunal Superior de Justicia. En segundo lugar, los Juzgados conocen de los actos que emanan de la Administración periférica, institucional y corporativa de las Comunidades Autónomas, según el artículo 8.3 de la LJCA, así pues, «conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra los actos de los Organismos, Entes, Entidades o Corporaciones de Derecho Público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela». De este modo, los Juzgados son siempre competentes para conocer de los actos de la Administración periférica, institucional y corporativa de la Comunidad Autónoma, sin que exista ninguna limitación por materia o cuantía, a diferencia de lo que sucede en cuanto a la Administración del Estado, en que se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros o dictados en ejercicio de competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales. Finalmente hemos de referirnos a las autorizaciones judiciales, en concreto a las autorizaciones de entrada 26, a que alude el artículo 8.6 de la 26 Sobre la competencia para conocer en relación con las autorizaciones de entrada, además del artículo 8 de la LJCA, es preciso tener en cuenta el Acuerdo de la Junta de Presidentes de Sección de 146 Victoria López Torralba LJCA, pues conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública, y también les corresponde la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental. De este modo, la Administración de la Comunidad de Madrid para ejecutar un acto administrativo firme requerirá instar la correspondiente solicitud ante estos Juzgados si dicha ejecución supone la entrada en un domicilio, supuestos en que el juez ha de controlar varios aspectos, además de que el interesado es efectivamente el titular del domicilio para cuya entrada se solicita la autorización, la necesidad de dicha entrada para la ejecución del acto de la Administración, que éste se haya dictado por la autoridad competente, que el acto aparezca fundado en Derecho y que sea necesario para alcanzar el fin perseguido y, en fin, que no se produzcan más limitaciones que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992). En definitiva, este último apartado recoge los supuestos de autorización de entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública y también de autorización o ratificación de medidas que la autoridad sanitaria considere necesarias para la salud e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental. 3.2. Competencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia Al igual que sucede en el resto de Comunidades Autónomas, en la de Madrid existe un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial dentro de su ámbito territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la CE 27, correspondiendo a la Sala de lo Contenla Sala de lo Contenciosos-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de abril de 1999, en el que se acordó: «A) En los casos en que se haya incoado recurso contencioso-administrativo y esté pendiente de tramitación o ejecución en alguna Sección de esta Sala, será competente para acordar la medida de entrar en domicilio cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, la Sección que está conociendo del recurso, y ello conforme a la STC 199/1998. B) En los casos en que no haya pendiente recurso sobre el objeto que versa la petición de entrada, será competente, conforme a la normativa citada y al número 5 del artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo que por turno corresponda». 27 Recordemos que el Tribunal Superior de Justicia no es un órgano de la Comunidad Autónoma, sino que es un órgano del Poder Judicial en la Comunidad Autónoma, que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 147 cioso-Administrativo 28 las funciones propias de órgano fiscalizador por excelencia de la actuación de la Comunidad de Madrid. A pesar de la reforma operada por Ley Orgánica 19/2003, que pretendía descargar las competencias de estos órganos jurisdiccionales, lo cierto es que siguen siendo un elemento esencial, asumiendo un gran volumen de asuntos, sobre todo por la configuración residual de competencias, que se regula en el artículo 10 de la LJCA. No vamos a hacer un examen exhaustivo de las mismas, sino simplemente destacar algunos aspectos. Su competencia en única instancia se extiende a conocer de los recursos que se deduzcan en relación con los actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, configurándose como residual, al igual que sucede con el último apartado del artículo 10.1, que le encomienda el conocimiento de otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional. También conocerá de las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial, es decir, Cámara de Cuentas. Los convenios entre Administraciones Públicas, cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma, también estarán sujetos a su conocimiento. Sobre este supuesto específico, apunta García Gómez de Mercado 29 que se suscita la duda sobre si «la competencia», cuyo ámbito territorial sirve de elemento de conexión para atribuir la competencia, es la de las Administraciones Públicas que celebran el Convenio, o si el precepto quiere hacer referencia a las competencias que se ejercen a través del convenio. En cuanto a sus competencias en vía de recurso, abarcan el conocimiento de los recursos de apelación contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo; los recursos de queja contra el auto que deniegue la inadmisión del recurso de apelación; los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo; el recurso de casación para la unificación de doctrina sobre 28 Señala G. Martín Tristán, «La organización judicial en la Comunidad de Madrid», en Álvarez Conde (dir.), Derecho Público de la Comunidad de Madrid, p. 1033, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid es la más numerosa de cuantas hay en España y se compone de cuarenta y siete Magistrados en servicio activo, distribuidos en nueve Secciones funcionales, a los que hay que sumar otros cinco que no prestan servicios en ella, sino que están en servicios especiales, con derecho a reserva de una plaza en este órgano, según lo previsto en el artículo 118 de la LOPJ. 29 F. García Gómez de Mercado, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, Aranzadi, p. 233. 148 Victoria López Torralba la ley autonómica, previsto en el artículo 99 de la LJCA, y el recurso de casación en interés de la ley autonómica, previsto en el artículo 101 30. De las competencias enumeradas las más interesantes son las relativas al recurso de casación para unificación de doctrina del artículo 99 de la LJCA —a través del cual se permite depurar y aunar los diferentes pronunciamientos de las Salas o de las distintas Secciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, garantizando la aplicación uniforme del Derecho emanado de la Comunidad Autónoma— y el recurso de casación en interés de Ley del artículo 101 de la LJCA —a través del cual se permite enjuiciar la correcta interpretación y aplicación de las normas autonómicas de las sentencias dictadas en única instancia por los jueces de lo contencioso-administrativo—. También, como órgano superior común dentro de la organización judicial de la Comunidad Autónoma, le corresponde el conocimiento de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo con sede en la Comunidad Autónoma. 30 Artículo 10 de la LJCA: «1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales. c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial. d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa. e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos. f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones Locales, en los términos de la legislación electoral. g) Los convenios entre Administraciones Públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma. h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión. i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa. j) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional. 2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja. 3. También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. 4. Conocerán las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo con sede en la Comunidad Autónoma. 5. Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en el artículo 99. 6. Conocerán del recurso de casación en interés de la ley previsto en el artículo 101». La actuación administrativa de la Comunidad de Madrid 149 3.3. Competencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (art. 123 de la CE), de manera que la Sala de lo Contencioso-Administrativo se configura como órgano superior en este orden. De las actuaciones emanadas de la Comunidad de Madrid, únicamente podrán ser conocidas aquellas que lleguen en vía de recurso, y no conocerá en única instancia de ninguna de ellas. Así, de conformidad con el artículo 12 de la LJCA, conocerá de los recursos de casación de cualquier modalidad (ordinario, para unificación de doctrina y en interés de Ley), en los términos establecidos por esta Ley, y los correspondientes recursos de queja y los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. IV. UNA MIRADA A LA SITUACIÓN ACTUAL 31 Indudablemente, las competencias que ostenta la Comunidad de Madrid suponen que esta Administración, para la consecución de sus fines propios, cada vez interviene más en la vida cotidiana de los ciudadanos, para llegar a esta conclusión basta examinar el contenido del Estatuto de Autonomía, o referirnos a los recientes traspasos de funciones y servicios del Estado a la Comunidad de Madrid en materias realmente relevantes como la educación o la sanidad. Esto se traduce en numerosas actuaciones administrativas que pueden generar disconformidad entre sus destinatarios, llegando incluso a la impugnación en vía judicial como garantía del ejercicio de las potestades públicas y del derecho de los ciudadanos a obtener una tutela judicial efectiva frente a la Administración. Desde un punto de vista práctico, esto se plasma en una creciente litigiosidad de la que incluso podemos aportar datos concretos. Así, la evolución en cuanto a número de pleitos ante los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo en los que ha sido parte la Comunidad de Madrid alcanzan las siguientes cifras: en el año 1998, 1.839 procedimientos; en el año 1999, 3.268 procedimientos; 3.649 en el año 2000; 3.476 en el año 2001; 3.807 en el año 2002; y 3.755 en el año 2003. Estas cifras recogen la intervención en procesos tanto como demandante como demandada, si bien es cierto que su posición natural suele ser la de sujeto pasivo del proceso o demandado. Esta creciente progresión en los últimos años ha de hacernos reflexionar sobre el grado de satisfacción del ciudadano con la actuación de la Administración Pública, que, en todo caso, está al servicio de los intereses generales, si bien es cierto que en un altísimo porcentaje los Tribunales vienen a confirmar la actuación pública desarrollada y que la mayor litigiosidad se justifica en una accesibilidad cada vez mayor del ciudadano a los Tribunales de Justicia. 31 Información obtenida de la Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid. Javier Espinal Manzanares * Las especialidades procesales de la Administración Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. FUNDAMENTO.—III. ACTOS DE COMUNICACIÓN PROCESAL.—3.1. Consideraciones generales.—3.2. Ámbito de aplicación.— 3.3. Efectos.—IV. EXENCIÓN DE DEPÓSITOS Y CAUCIONES.—4.1. Consideraciones generales.—4.2. Ámbito de aplicación.—4.3. Pronunciamientos judiciales.—V. COSTAS PROCESALES.—5.1. Consideraciones generales.—5.2. Ámbito de aplicación.—5.3. Aspectos prácticos.—VI. SUSPENSIÓN DEL CURSO DE LOS AUTOS.—6.1. Consideraciones generales.—6.2. Ámbito de aplicación.—6.3. Consideraciones prácticas.—VII. FUERO TERRITORIAL DEL ESTADO.—7.1. Consideraciones generales.—7.2. Ámbito de aplicación.—7.3. Aspectos prácticos. Las especialidades Javier Espinal procesales Manzanares de la Administración I. INTRODUCCIÓN Tradicionalmente, y siguiendo a Guasp, se ha configurado el proceso como la «institución jurídica destinada a la satisfacción de pretensiones por órganos del Estado específicamente creados al efecto», caracterizándose por el establecimiento de una relación triangular en la que podemos distinguir, por un lado, la posición de supremacía del juez, en cuanto titular de la potestad jurisdiccional, y, de otro lado, la posición de enfrentamiento o contradicción en la que aparecen las dos partes procesales. Como parte procesal, ya sea en posición activa o pasiva, puede aparecer una Administración Pública, de manera que las pretensiones que ejercite la misma o que se ejerciten frente a ella se tramitarán con arreglo a cada una de las leyes que regulan los distintos ordenes jurisdiccionales, siendo así que, como señala García de Enterría 1, la presencia de la Administración en un proceso ante los Tribunales de Justicia no altera esencialmente el Derecho material y objetivo, aplicable con carácter general. Establecido el anterior principio, de inalteración esencial de las reglas procesales por la presencia como parte de la Administración, y como señala el propio García de Enterría, debe ser matizado debido a la existencia de * Letrado de la Comunidad de Madrid. 1 Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 694. 152 Javier Espinal Manzanares una serie de privilegios parciales que determinan una posición especial de la Administración en los procesos ordinarios. Estos privilegios o prerrogativas procesales de la Administración se encuentran actualmente regulados en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas 2, concretamente en el capítulo III, artículos 11-15, que lleva por rubrica «Especialidades procesales aplicables al Estado», si bien debemos señalar que dichas especialidades no son únicamente aplicables a la Administración General del Estado, sino que, por imperativo de la Disposición Adicional 4.a de la referida Ley, dichas especialidades son igualmente aplicables a las Comunidades Autónomas y Entidades Públicas dependientes de ellas 3. Así, la Disposición Adicional 1.a de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, señala que «se estará a lo dispuesto en la legislación estatal respecto del régimen de notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, la exención de depósitos y cauciones, tasación de costas, suspensión del curso de los autos y fuero territorial de los entes públicos». En el presente artículo nos vamos a centrar en el estudio de las referidas especialidades, que hacen referencia siguiendo el orden numérico de los artículos anteriormente citados, a las siguientes cuestiones: — — — — — Actos de comunicación procesal. Exención de depósitos y cauciones. Costas. Suspensión del curso de los autos. Fuero territorial del Estado. II. FUNDAMENTO Principio esencial del proceso es el de la igualdad de las partes intervinientes, que supone una traslación al ámbito procesal del principio a la igualdad de todas las personas ante la Ley, reconocido en nuestra Constitución en sus artículos 9.2 y 14 4. Al respecto de este principio de igualdad 2 Esta Ley 52/1997 se declara expresamente en vigor en la Disposición Derogatoria única de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil. 3 Dicha Disposición Adicional 4.a señala en sus apartados 1 y 2 que: «1. Los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 se dictan al amparo de la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.6.a de la Constitución (RCL 1978, 2836), en materia de legislación procesal. 2. Las reglas contenidas en dichos artículos serán de aplicación a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes de ellas». 4 El Tribunal Constitucional entiende que el derecho a la igualdad de las partes procesales encuentra su fundamento en el artículo 24 de la Constitución, y, así, en su Sentencia 191/1987, de 1 de diciembre, señala que: «Según ha venido entendiendo este Tribunal (entre otras, en sus Sentencias 72/1982, de 7 de junio —RTC 1982\72—, y 93/1984, de 16 de octubre —RTC 1984\93—), los principios de contradicción y de igualdad entre las partes forman parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que incluye también el que el interesado pueda acceder a los Tribunales y defender su pretensión jurídica ante ellos en igualdad con las otras partes. Por ello ha de entenderse que la alegación del artículo 14 no se hace aquí de forma autónoma, sino en conexión con las Las especialidades procesales de la Administración 153 de las partes procesales, De La Oliva y Fernández 5 señalan que consiste en que «los distintos sujetos dispongan de iguales medios para defender en el proceso sus respectivas posiciones... Parejas posibilidades para sostener y fundamentar lo que cada cual estime conveniente». Sobre la base de lo expuesto y considerando que las especialidades procesales que vamos a estudiar otorgan a una de las partes del proceso, la Administración, precisamente eso, una especialidad de trato, se plantea si dichas especialidades respetan el mencionado derecho constitucional a la igualdad de las partes procesales. Se ha de partir para dar respuesta a dicha cuestión de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, según la cual el derecho a la igualdad no impide que se puedan establecer diferencias de trato, siempre y cuando las mismas obedezcan a una causa objetiva y razonable. Así la STC 128/1994, de 5 de mayo, al señalar que «centrada así la cuestión, conviene recordar que, según este Tribunal ha tenido ocasión de reiterar, el principio de igualdad, que vincula al legislador, no impide que éste establezca diferencias de trato, siempre que encuentren una justificación objetiva y razonable, valorada en atención a las finalidades que se persiguen por la ley y a la adecuación de medios a fines entre aquéllas y éstas [STC 22/1981 (RTC 1981\22)]», en el mismo sentido se pronuncia la STC 80/2003, de 28 de abril. Es por ello que estas especialidades procesales serán constitucionales en la medida que su establecimiento responda a una causa objetiva y razonable, para lo cual se hace preciso determinar el fundamento de las mismas, no obstante lo cual se ha tener en cuenta que el propio Tribunal Constitucional se ha pronunciado genéricamente sobre dicha constitucionalidad señalando en la STC 90/1994, de 17 de marzo, que, «pues, en términos generales, no es contraria a la Constitución la atribución de privilegios procesales a las distintas Administraciones Públicas, siempre que éstos no resulten arbitrarios o desproporcionados o supongan un sacrificio excesivo a quienes los soportan, ya que tal técnica engarza con el principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa y el servicio con objetividad a los intereses generales a que la concesión de personalidad jurídica a tales Entes responde, según el artículo 103.1 de la CE [SSTC 22/1984 (RTC 1984\22), Fundamento Jurídico 4, y 148/1993 (RTC 1993\148), Fundamento Jurídico 4, entre otras]». Por lo que se refiere al fundamento de estas especialidades procesales, nos hemos de referir primeramente al fundamento que la propia Ley 52/1997 señala para su establecimiento, que se recoge lógicamente en la Exposición de Motivos de la misma y que menciona como causas determinantes de dicho establecimiento, la relevancia constitucional e importancia de los fines e intereses a los que sirve la Administración Pública, la complejidad orgagarantías del proceso judicial del artículo 24 de la CE, y, en consecuencia, esta alegación habrá de entenderse incluida dentro de la denuncia de violación del artículo 24.1 de la CE, Fundamento Jurídico 2. 5 Andrés De La Oliva Santos y Miguel Fernández, Derecho Procesal Civil, 4.a ed., Centro de Estudios Ramón Areces. 154 Javier Espinal Manzanares nizativa y estructural del Estado, y a las estrictas pautas de actuación que el ordenamiento impone a las Administraciones Públicas 6. La doctrina parece no compartir la visión del Legislador y, así, Pedraz Penalva 7 señala que la razón de la existencia de dichas prerrogativas radica en la renuencia de la Administración a someterse al control jurisdiccional y en su interés de mantener y gozar de determinados privilegios. En la misma línea parece situarse García de Enterría 8, al referirse a la resistencia de la Administración a aparecer despojada de su peculiar ropaje externo, apuntando, no obstante, también a razones de eficacia organizativa y de celo corporativo. En una posición más benévola para con la Administración se sitúa Martín Retortillo 9, al considerar que las mencionadas especialidades forman parte de un sistema dirigido a asegurar el efectivo cumplimiento de las disposiciones que pueden ayudar a la mejor defensa en juicio del Estado, así como a garantizar la coordinación de los servicios jurídicos con la Administración activa. III. ACTOS DE COMUNICACIÓN PROCESAL 3.1. Consideraciones generales El artículo 11 de la Ley 52/1997 señala que «en los procesos seguidos ante cualquier jurisdicción en que sean parte la Administración General del Estado, los Organismos Autónomos o los órganos constitucionales, salvo que las normas internas de estos últimos o las leyes procesales dispongan otra cosa, las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se entenderán directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado». En relación con los actos de comunicación procesal, ha señalado en reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional, entre otras STC 17/1992, de 6 La Exposición de Motivos señala: «Uno de los mecanismos con que, desde las postrimerías del siglo XIX, ha tratado de subvenirse a la particular situación del Estado cuando es parte de un proceso, está constituido por la regulación de las llamadas especialidades o prerrogativas procesales del Estado. La relevancia constitucional y la importancia de los fines e intereses a que sirve la Administración Pública, la complejidad organizativa y estructural que, en función de aquellos fines, asume el Estado en nuestros días, así como las estrictas pautas de actuación que el ordenamiento impone a las Administraciones Públicas en garantía de la correcta satisfacción de los intereses generales, determinan un peculiar status funcional y organizativo del Estado de cuya sustancia no participan las personas y organizaciones de índole privada. Así las cosas, si de ello resulta la existencia de un fundamento objetivo que razonablemente justifica la consagración de determinadas especialidades enervadoras del Derecho rituario común cuando el Estado es parte en un proceso ante los órganos jurisdiccionales, no pueden dejar de tenerse presentes en ningún momento las exigencias derivadas de los principios constitucionales de igualdad y tutela judicial efectiva (arts. 14 y 24 de la Constitución), de tal suerte que las mencionadas especialidades procesales del Estado en ningún caso resulten alentadoras a los mencionados principios, ni supongan cargas desproporcionadas o irrazonables para la contraparte del Estado en el proceso». 7 Ernesto Pedraz Penalva, Privilegios de las Administraciones Públicas en el proceso civil, Cuadernos Civitas, Madrid, 1993, pp. 103 y ss. El referido autor señala al efecto: «El origen último de la ruptura de la exigencia constitucional de la igualdad, en las cargas y expectativas que a cada uno de los sujetos parciales incumbe en el proceso, descansa ahora residualmente en la renuencia de la Administración ya a someterse in genere al control jurisdiccional, ya, más singularmente, en sus esfuerzos por mantener y gozar de determinados privilegios». 8 Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 694. 9 S. Martín Retortillo, «La defensa en derecho de las Administraciones Públicas», op. cit., pp. 16 y ss. Las especialidades procesales de la Administración 155 10 de febrero, que los actos de comunicación del órgano jurisdiccional con las partes poseen una especial trascendencia por cuanto son los medios idóneos para que la tutela judicial sea efectiva, siendo especialmente relevante en el emplazamiento, que es el necesario instrumento que facilita la defensa en el proceso de los derechos e intereses cuestionados. Como antecedentes normativos de esta especialidad hemos de hacer referencia al artículo 56 del Decreto de 27 de julio de 1943, por el que se aprobaba el Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso y del Cuerpo de Abogados del Estado (hoy derogado por el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio). A nivel legislativo se pronunciaba en términos análogos el artículo 60.3 de la Ley del Procedimiento Laboral, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, según el cual «los actos de comunicación con el Abogado del Estado, así como con los Letrados de la Administración de la Seguridad Social, se practicarán en su despacho oficial. Estas diligencias se entenderán, respecto de las Comunidades Autónomas, con quien establezca su legislación propia». Es, por otro lado, una especialidad procesal plenamente corroborada a nivel jurisprudencial, así, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1990 señala que esta exigencia de notificación, «dada la complejidad de los Organismos estatales, es punto menos que imprescindible para asegurar la efectividad de su defensa». 3.2. Ámbito de aplicación Refiriéndonos en primer lugar al ámbito subjetivo de aplicación del referido artículo 11, y según se desprende con claridad de su tenor literal, el mismo resulta de aplicación a la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos y a los órganos constitucionales. No obstante, ya hemos señalado anteriormente que, por imperativo de la Disposición Adicional 4.a de la Ley, el mismo resulta igualmente de aplicación a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Públicas dependientes de ellas. Como fácilmente se observa, no se contiene referencia alguna a las Entidades que integran la Administración Local, que consecuentemente no son titulares de esta especialidad procesal, debiendo estarse en cuanto a las mismas al régimen ordinario de notificaciones y actos de comunicación procesal, legalmente previsto. Ninguna duda se plantea en torno a la aplicación del precepto analizado a los procesos en los que sea parte una Comunidad Autónoma, pero en cambio sí que procedería precisar su aplicación en los supuestos de procesos en los que interviene como parte una Entidad Pública dependiente de una Comunidad Autónoma, lo que, por otro lado, nos hace enlazar con el siempre dificultoso mundo de lo que conocemos como Administración Institucional. A nivel de la Comunidad de Madrid, la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional, señala en su artículo 2.1 que 156 Javier Espinal Manzanares «constituirán la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, quedando sometidos a las disposiciones de esta Ley: a) Los Organismos Autónomos. b) Los Órganos de Gestión sin personalidad jurídica distinta de la Comunidad y, en su caso, de los Organismos Autónomos. c) Las Empresas Públicas». El apartado 2 de dicho artículo conceptúa cada una de estas figuras, señalando que: «a) Son Organismos Autónomos, las Entidades de Derecho Público creadas por Ley de la Asamblea, con personalidad jurídica y patrimonio propios, distintos de los de la Comunidad, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización, la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes de la Comunidad, ya sean patrimoniales o de dominio público. «b) Son Órganos de Gestión sin personalidad jurídica distinta de la Comunidad, y, en su caso, de los Organismos Autónomos, los creados mediante Decreto del Consejo de Gobierno para la prestación directa de determinados servicios públicos, teniendo consignadas sus dotaciones en el Presupuesto de la Comunidad y, en su caso, en el de los Organismos Autónomos, con la especificación de créditos que proceda. «c) Son Empresas Públicas: 1) Las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Comunidad de Madrid, sus Organismos Autónomos, Entidades de Derecho Público y demás Entes Públicos. 2) Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia que, por la naturaleza de su actividad y en virtud de ley, hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado». De lo expuesto se desprende que las previsiones de la Ley 52/1997 serán de aplicación a los Entes configurados como Entidades de Derecho Público, esto es, a los Organismos Autónomos y dentro de las empresas públicas a las que se constituyan con tal naturaleza. Así las cosas, la Ley 3/1999, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, congruente con dicho sistema, atribuye en su artículo 1.1 a los Letrados de la misma la representación y defensa de los Organismos Autónomos y de cualesquiera otras Entidades de Derecho Público dependientes de la misma 10. A estos efectos hay que tener en cuenta igualmente la Instrucción 10/1999, de la Dirección General de los Servicios 10 Dicho artículo señala: «El asesoramiento jurídico y la representación y defensa de la Comunidad de Madrid, de sus organismos autónomos y de cualesquiera otras entidades de Derecho Público de ella dependientes, ante toda clase de Juzgados y Tribunales, corresponde a los Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de lo establecido en los apartados siguientes y de las competencias de los órganos a que se refiere el artículo 3.1». Las especialidades procesales de la Administración 157 Jurídicos, sobre la representación y defensa de Organismos y Entidades dependientes de la Comunidad de Madrid 11. Por lo que se refiere al ámbito objetivo de aplicación de este artículo 11, el mismo resulta de aplicación a los procesos seguidos ante cualquier orden jurisdiccional, ya sea civil, social, penal o contencioso-administrativo, así como, en su caso, a los procesos que se ventilen ante el Tribunal Constitucional o ante el Tribunal de Cuentas. La mencionada Disposición Adicional 1.a de la Ley 3/1999 señala en su párrafo segundo que, «en particular, en los procesos en que sean parte, o puedan ostentar un interés que justifique su personación, la Comunidad de Madrid, sus Organismos y Entidades, las notificaciones, citaciones y demás actos de comunicación deberán remitirse directamente a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, salvo en los casos en que se haya designado un abogado o procurador colegiado para el ejercicio de la representación en juicio». 3.3. Efectos El apartado 3 del artículo 11 sanciona con la nulidad a las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal que no se practiquen con arreglo a lo dispuesto en el mismo. En este sentido, el artículo 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, LO 6/1985, de 1 de julio, señala que «los actos procesales serán nulos de pleno derecho, en los casos siguientes: Cuando se prescinda de normas esenciales del pro11 Dicha Instrucción atribuye a los Letrados de la Comunidad de Madrid la representación y defensa de los siguientes Organismos y Entidades, a saber: — Agencia Antidroga de la Comunidad de Madrid. — Agencia Financiera de Madrid. — Agencia para el Desarrollo de Madrid. — Agencia para el Empleo de Madrid. — Agencia para la Formación de Madrid. — Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. — Canal de Isabel II. — Consorcio Regional de Transportes. — Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid. — Instituto Madrileño de Administración Pública. — Instituto Madrileño de Investigación Agraria y Alimentaria. — Instituto Madrileño del Menor y la Familia. — Instituto Madrileño del Deporte, el Esparcimiento y la Recreación. — Instituto Madrileño de Desarrollo. — Instituto Madrileño para la Formación. — Instituto de la Vivienda de Madrid. — Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo. — Instituto de Realojamiento e Integración Social. — Patronato Madrileño de Áreas de Montaña. — Servicio Regional de Bienestar Social. — Servicio Regional de Salud. Enumeración que se realiza hoy día únicamente a efectos ilustrativos tanto por la supresión de alguno de dichos Entes o por la creación de otros nuevos, aspectos estos que escapan del ámbito del presente artículo. 158 Javier Espinal Manzanares cedimiento, siempre que, por esa causa, haya podido producirse indefensión». En términos idénticos se pronuncia el artículo 225, apartado 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero. Y es que, como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional número 162/2004, de 4 de octubre, «es doctrina reiterada de este Tribunal [por todas valga la cita al efecto de la STC 90/2003, de 19 de mayo (RTC 2003, 90)] que, para entablar y proseguir los procesos con plena observancia del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión [art. 24.1 de la CE (RCL 1978, 2836)], resulta exigible una correcta y escrupulosa constitución de la relación jurídico-procesal, y para ello es un instrumento capital el régimen procesal de emplazamientos, citaciones y notificaciones a las partes de los distintos actos procesales que tienen lugar en el seno de un procedimiento judicial, habida cuenta de que sólo así cabe garantizar los indisponibles principios de contradicción e igualdad de armas entre las partes en litigio [SSTC 26/1999, de 8 de marzo (RTC 1999, 26), F. 6; 65/2000, de 13 de marzo (RTC 2000, 65), F. 3; 145/2000, de 29 de mayo (RTC 2000, 145), F. 2; y 268/2000, de 13 de noviembre (RTC 2000, 268), F. 4]». La nulidad de dichos actos deberá hacerse valer de conformidad con lo dispuesto en los artículos 240 y 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial o, en su caso, en los artículos 227 y 228 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. A nivel de pronunciamientos judiciales podemos mencionar la Sentencia de la Audiencia Provincial de Almería, Sección 3.a, de 17 de abril de 2002, según la cual, «en consecuencia, conjugando uno y otro precepto, es evidente que si el mencionado Consorcio de Compensación está representado por el Abogado del Estado, y éste ha de ser citado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado, era en esta sede donde hubo de practicarse la diligencia referida, por lo que, de conformidad con el apartado tercero del mencionado artículo 11 de la Ley de Asistencia Jurídica del Estado, la mencionada diligencia de requerimiento de pago, embargo y citación de remate, efectuada en Málaga, que determinó la personación del citado Consorcio fuera del plazo previsto para poder oponerse a la demanda ejecutiva, y por tanto, le causó indefensión, es nula; de conformidad también con artículos 238.3 y 240.1 de la LOPJ». Baste señalar por último que la Instrucción 8/1999, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, sobre actuación consultiva y contenciosa de los Letrados de la Comunidad de Madrid, dispone, en su apartado 9, la obligación de los mismos de reclamar la nulidad de las notificaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación de los órganos jurisdiccionales que no se hayan entendido directamente con sus Servicios Jurídicos. IV. EXENCIÓN DE DEPÓSITOS Y CAUCIONES 4.1. Consideraciones generales EL artículo 12 de la Ley 52/1997 señala escuetamente que «el Estado y sus Organismos Autónomos, así como las Entidades Públicas empresariales, los Orga- Las especialidades procesales de la Administración 159 nismos Públicos regulados por su normativa específica dependientes de ambos y los órganos constitucionales estarán exentos de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes». Particularmente, el artículo 36.1.g) del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, LO 3/1983, de 25 de febrero, prevé como potestad o privilegio de ésta «la exención de la obligación de prestar toda clase de garantías o cauciones ante los Organismos administrativos y ante los jueces o Tribunales de cualquier jurisdicción». Sabido es que en determinados supuestos las leyes procesales exigen para el válido ejercicio de una acción procesal, generalmente para la interposición de recursos, la previa constitución de un depósito pecuniario, o la consignación de la cantidad determinada en la sentencia condenatoria que se pretende recurrir. Así, la Ley del Procedimiento Laboral exige en su artículo 227, para la interposición del recurso de suplicación y de casación, la constitución de un depósito de 25.000 y 50.000 pesetas, respectivamente; exigiendo, por otro lado, el artículo 228, al anunciar la suplicación o preparar la casación frente a sentencias condenatorias al pago de cantidad, la acreditación de haber consignado la cantidad objeto de la condena. En la Ley de Enjuiciamiento Civil se exige, por ejemplo, la consignación de la cantidad condenada en los diversos supuestos de su artículo 449, mientras que el artículo 512 exige para poder interponer demanda de revisión la justificación de haber depositado la cantidad de 300 euros. El fundamento de estas obligaciones parece a simple vista bastante claro, así, con la exigencia de depósito para poder recurrir se pretende evitar la interposición indiscriminada de recursos, evitando pretensiones dilatorias fundadas en la mera interposición de recursos; mientras que con la obligación de consignación se pretende, como se deriva de lo expuesto, asegurar al vencedor en el proceso el pago de las cantidades pecuniarias determinadas en la sentencia recurrida, evitando posibles conductas fraudulentas del recurrente durante la tramitación del recurso. Se ha de señalar, no obstante, que el Tribunal Constitucional, en STC 99/1989, de 5 de junio, precisa que el fundamento de la consignación no es tanto garantizar la ejecución de la sentencia sin más, sino más bien garantizar la inmediata ejecución de la misma 12. Diversos fundamentos se ofrecen a nivel doctrinal para justificar esta exención. Tradicionalmente se ha considerado que la exención radica en la solvencia de las Administraciones Públicas para hacer frente a los pronunciamientos judiciales de condena, de manera que no sería necesaria la previa consignación de la cantidad a satisfacer. Por su parte, Pedraz Penalva cita otros dos posibles fundamentos: uno, el sometimiento de la Administración al régimen presupuestario, que impone la consignación presupues12 Dicha sentencia señala: «Por otro lado, no es de aceptación el argumento de que la solvencia de los Organismos Públicos estatales hacen innecesaria la previsión legal del depósito, en la medida en que satisface la finalidad de garantizar la ejecución de la Sentencia condenatoria a que responde dicha previsión legal, pues tal finalidad no es simplemente la de garantizar la ejecución de la Sentencia, sino más propiamente la de asegurar su “inmediata” ejecución y ello solamente se obtiene con la constitución previa del depósito de la cantidad objeto de la condena». 160 Javier Espinal Manzanares taria para la realización del gasto, no existiendo técnicas presupuestarias que permitan cumplir con la obligación del depósito en los breves plazos establecidos; y, otro, referido a la procedimentalización de la ordenación del gasto y del pago. 4.2. Ámbito de aplicación Ya ha quedado delimitado anteriormente al comentar el régimen de los actos de comunicación procesal. 4.3. Pronunciamientos judiciales Cabe por último traer a colación algunos pronunciamientos judiciales que han aplicado en la práctica esta especialidad procesal. Dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo podemos citar la Sentencia de 2 de julio de 2004, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que reconoce al Instituto Catalán del Suelo, configurado en su normativa reguladora como Entidad de Derecho Público, estar exento de la obligación de prestar la caución a que se refiere el artículo 133 13 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley 29/1998, para los supuestos de suspensión de la resolución recurrida. Dentro del orden social, el Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 27 de abril de 1998 reconoce a RENFE, configurada en su día como Entidad de Derecho Público en el RD 121/1994, estar exenta de la obligación de consignar el importe de la condena prevista en el artículo 228 de la Ley del Procedimiento Laboral. V. COSTAS PROCESALES 5.1. Consideraciones generales El artículo 13 de la Ley 52/1997, modificado por la Ley 14/2000, regula el régimen jurídico de las costas procesales, señalando al respecto: «1. La tasación de las costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso en contra del Estado, sus Organismos Públicos, los órganos constitucionales o personas defendidas por el Abogado del Estado, se regirá, en cuanto a sus conceptos e importe, por las normas generales, con inclusión, en su caso, de los correspondientes a las funciones de procuraduría. 13 Dicho artículo señala: «Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos». Las especialidades procesales de la Administración 161 Firme la tasación, su importe se ingresará en la forma legalmente prevista, dándosele el destino establecido presupuestariamente. Para la exacción de las costas impuestas a particulares se utilizará el procedimiento administrativo de apremio, en defecto de pago voluntario. «2. Las costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso contra el Estado, Organismos Públicos y órganos constitucionales se aplicarán al presupuesto de ingresos del Estado, salvo en los supuestos de los artículos 1.3 y 1.4 de esta Ley, que se regirán por lo establecido en el correspondiente convenio. «3. Las costas a cuyo pago fuese condenado el Estado, sus Organismos Públicos o los órganos constitucionales serán abonadas con cargo a los respectivos presupuestos de acuerdo con lo establecido reglamentariamente». De la lectura del precepto transcrito se observa que no contiene norma especial alguna sobre la condena en costas a la parte que actúe procesalmente contra el Estado o en su caso contra una Comunidad Autónoma, toda vez que la tasación se regirá en cuanto a sus conceptos e importe por las normas generales, de modo que el mismo viene, en primer lugar, a sentar claramente la procedencia de las costas, tanto si la Administración asume una posición activa como pasiva en el procedimiento, y, en segundo lugar, a determinar la forma de cobro y pago de las mismas. Pese a que hoy día resulta evidente que la Administración Pública puede ser sujeto activo o pasivo de la condena en costas, no es infrecuente, por lo que respecta a nuestro caso, que a la hora en que, por el Letrado de la Comunidad de Madrid, se presente la pertinente minuta, la misma sea impugnada por la parte condenada por indebida, considerando que no se deben incluir los honorarios del Letrado dada la relación funcionarial que le liga con la Administración; impugnaciones que, no obstante, son sistemáticamente desestimadas por los Tribunales de Justicia. En este sentido cabe traer a colación la Sentencia de 12 de julio de 1994 del Tribunal Supremo, al señalar que «la cuestión relativa a si se deben incluir o no en la tasación de costas los honorarios de los Letrados de las Comunidades Autónomas ha sido ya resuelta por esta Sala en sentido positivo, que, en Auto de 4 de octubre de 1993 (RJ 1993\7209) y con cita de la Sentencia de 29 de enero de 1990 (RJ 1990\621) y Auto de 4 de abril de 1991, ha declarado que hay que partir de la existencia de una similitud entre el régimen de asistencia jurídica del Estado y sus Organismos Autónomos y el de las Comunidades Autonómicas y los Entes Locales, según los números 1 y 2, respectivamente, del artículo 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (RCL 1985\1578, 2635 y ApNDL 8375). Y dado que esta Sala ha declarado reiteradamente la legalidad de la inclusión de la tasación de costas de los honorarios del Abogado del Estado, Sentencia de 11 de julio de 1994 (RJ 1994\6486), y en las que ella se citan, por derivarse así tanto del artículo 131.4 de la Ley Jurisdiccional (RCL 1956\1890 y NDL 18435) que comienza diciendo que “con el importe de las costas que deberán abonarse a la Administración del Estado”, como del artículo 25, regla 6.a, apartado j), del Decreto de 27 de julio de 1943 (RCL 1943\1139 y NDL 133), que aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Abogados del Estado 162 Javier Espinal Manzanares que impone a los mismos la obligación de solicitar la oportuna tasación de costas cuando el litigante contrario fuera condenado al pago de las mismas y de presentar la minuta de honorarios con sujeción a los usos y costumbres de la localidad e importancia del litigio, la conclusión no puede ser otra que considerar que la inclusión de los honorarios de la Letrada del Servicio Jurídico de la Generalidad de Cataluña en la tasación de costas ha de reputarse conforme con el ordenamiento jurídico». 5.2. Ámbito de aplicación Procede precisar que la mencionada Disposición Adicional 4.a de la Ley 52/1997 contempla como aplicable a las Comunidades Autónomas el apartado 1 del artículo 13, de manera que debemos entender que las reglas contenidas en los apartados 2 y 3 no son aplicables a las mismas. 5.3. Aspectos prácticos Hay que señalar, en primer lugar, que a la hora de girarse la minuta por el Letrado de la Comunidad de Madrid se deberán incluir tanto los honorarios correspondientes a la defensa de la Administración, como los honorarios correspondientes a la representación de la misma, dada la doble condición de abogado y procurador que asumimos por imperativo legal, y es que la del mencionado artículo 1 de la Ley 3/1999 nos atribuye la «representación y defensa de la Comunidad de Madrid, de sus Organismos Autónomos y de cualesquiera otras Entidades de Derecho Público de ella dependientes, ante toda clase de Juzgados y Tribunales». La Instrucción 8/1999 se refiere, en su apartado 14, al régimen de las costas, centrándose en el cobro de las mismas y refiriéndose marginalmente a su pago. Se dispone en cuanto al cobro que, una vez firme la sentencia que contenga la condena en costas a favor de la Comunidad de Madrid, sus Organismos y Entidades, el Letrado deberá presentar minuta detallada y ajustada a las normas orientadoras del Colegio de Abogados de Madrid o, en su caso, al que corresponda. Firme la tasación se instará del órgano judicial que se requiera de pago a la condenada, y en caso de impago se procederá por la vía de apremio. Una vez que el órgano judicial comunique la consignación de las costas, se solicitará por el Letrado su transferencia a la cuenta correspondiente de la Comunidad de Madrid, si se accede a la transferencia se comunicará con copia del mandamiento de pago a la Tesorería de la Comunidad. Señala igualmente que el Letrado procurará oponerse a las liquidaciones de costas a cargo de la Comunidad, sus Organismos o Entidades de Derecho Público. En cuanto al pago de las costas a que hubiese sido condenada la Comunidad de Madrid, se señala únicamente que, firme la tasación, se remitirá Las especialidades procesales de la Administración 163 a la Consejería, Organismo o Entidad por cuya cuenta haya actuado el Letrado, para que se proceda a su pago, remitiendo copia a la Dirección General de los Servicios Jurídicos a efectos informativos. VI. SUSPENSIÓN DEL CURSO DE LOS AUTOS 6.1. Consideraciones generales El artículo 14 de la Ley 52/1997 regula la suspensión del curso de los autos, señalando al respecto: «1. En los procesos civiles que se dirijan contra el Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Públicas dependientes de ambos o los órganos constitucionales, el Abogado del Estado recabará los antecedentes para la defensa de la Administración, Organismo o Entidad representada, así como elevará, en su caso, consulta ante la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. A tal fin, al recibir el primer traslado, citación o notificación del órgano jurisdiccional podrá pedir, y el juez acordará, la suspensión del curso de los autos, salvo que, excepcionalmente, y por auto motivado, se estime que ello produciría grave daño para el interés general. El plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el juez, sin que pueda exceder de un mes ni ser inferior a quince días. Dicho plazo se contará desde el día siguiente al de la notificación de la providencia por la que se acuerde la suspensión, no cabiendo contra tal providencia recurso alguno. «2. En los interdictos, procedimientos del artículo 41 de la Ley Hipotecaria (RCL 1946, 886), aseguramiento de bienes litigiosos e incidentes, el plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el juez, no siendo superior a diez días ni inferior a seis». Hay que señalar, en primer lugar, que esta previsión legal de suspensión del curso de los autos es una de las especialidades procesales de la Administración que parece suscitar más rechazo a nivel doctrinal; así, Pedraz Penalva 14 considera que la misma es innecesaria al contemplarse ya la reclamación previa a la vía civil en los artículos 120 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 14 Señala dicho autor: «Reitero, pues, que subsistiendo además la reclamación previa en la vía judicial civil (arts. 120 y ss. de la LRJAP-PAC), es evidentemente innecesaria y desproporcionada la suspensión. Partiendo de que los privilegios procesales han de interpretarse restrictivamente y, sobre todo, de que toda lectura normativa debe hacerse del modo más favorable a la más plena e igual vigencia del derecho fundamental (a la tutela judicial efectiva sin dilaciones) (entre otras, SSTC 87/1986, de 27 de junio; 16/1992; 41/1992, de 30 de marzo) debo rechazar esta prerrogativa, que ha de limitarse, en línea con exigido por la LRJAP-PAC, a lo sumo, a la mera puesta en conocimiento del ente administrativo de la intención de demandarle, lo que plenamente se cumple con la “reclamación previa”. Debo finalmente oponerme con todo rigor a cualquier intento de extender la suspensión para la consulta a los casos en que siendo actora la Administración el demandado formule reconvención» (op. cit., pp. 135 y 136). 164 Javier Espinal Manzanares García de Enterría 15 coincide en la innecesariedad de esta especialidad al solaparse con la reclamación previa que preceptivamente debe preceder a las acciones civiles. Más comprensivo con el reconocimiento de esta especialidad se muestra Martín Retortillo 16 al señalar que «no produce indefensión, ni altera el principio de igualdad de las partes del proceso, una exigencia que debe entenderse obligada, dada la complejidad de los servicios del Estado y la necesidad, precisamente por ello mismo, de un tiempo racional necesario para encauzar su defensa ante la presentación de una demanda». Estas críticas doctrinales no han tenido, sin embargo, reflejo en los pronunciamientos judiciales, siendo así que los Juzgados y Tribunales han venido considerando que estamos ante una especialidad justificada y razonable, fundada principalmente en la complejidad de las estructuras administrativas y en la correcta defensa del interés común. Así, la Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2001 señala al respecto que «el contenido del referido artículo 55 del Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y del Cuerpo de los Abogados del Estado se integra en una de las llamadas especialidades procesales del Estado, derivada de la importancia de los fines e intereses a que sirve la Administración Pública, la complejidad organizativa y estructural que asume el Estado y las estrictas pautas de actuación que el ordenamiento impone a las Administraciones Públicas en garantía de la correcta satisfacción de los intereses generales, y tal precepto, que se ha venido aplicando ininterrumpidamente desde la aprobación del Reglamento Orgánico aludido, no estaba derogado en la fecha de la iniciación de este proceso e, incluso, el artículo 14.1 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, de 27 de noviembre de 1997 (RCL 1997, 2819), respecto a la suspensión del curso de los autos, persiste en idéntico posicionamiento y ratifica las líneas generales del mandato contenido en el mismo». La Ley del Procedimiento Laboral, a efectos de la citación para juicio, señala en su artículo 82.3.b) que, cuando la defensa corresponda al Abogado del Estado, se concederá un plazo de veintidós días para que formule consulta. Este precepto, aunque referido exclusivamente al Abogado del Estado, entendemos que sería igualmente de aplicación a las Comunidades Autónomas, cuando interviene en el proceso el Letrado de sus Servicios Jurídicos, toda vez que las razones anteriormente expuestas que justifican la existencia de esta especialidad, importancia de sus fines e intereses, complejidad estruc15 Op. cit., p. 702. Señala dicho autor: «El trámite carece por completo de justificación. Baste pensar que si lo que pretende asegurarse, como parece, es una defensa eficaz del Estado y de las Comunidades Autónomas, esto es, el estudio detenido de las demandas formuladas contra él y el acopio de los documentos y medios de defensa convenientes, esa finalidad está garantizada con creces por la propia reclamación administrativa previa que necesariamente ha debido proceder a la demanda y cuya sustancial identidad con ésta excluye toda de posibilidad de planteamientos nuevos que requieran estudios adicionales tan prolongados. Reclamación previa y suspensión para consulta son privilegios que se duplican sin motivo y hacen inútilmente gravoso para los particulares litigar con el Estado y las Comunidades Autónomas, a los que, sin ninguna razón seria que lo justifique, se entregan medios que pueden llegar, incluso, a desvirtuar totalmente la eficacia misma de cierto tipo de acciones que dependen esencialmente de la rapidez de la respuesta judicial». 16 Op. cit., pp. 24 y 25. Las especialidades procesales de la Administración 165 tural y estrictas pautas de actuación, concurren igualmente en las Comunidades Autónomas. En este sentido, la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 24 de junio de 2003 17 aplica al Servicio Andaluz de Salud, Organismo Autónomo de la Junta, el plazo de citación de veintidós días. 6.2. Ámbito de aplicación El artículo 14 de la Ley 52/1997 resulta de aplicación por imperativo de la mencionada Disposición Adicional 4.a a la Comunidad de Madrid y a sus Entidades Públicas. 6.3. Consideraciones prácticas La primera de las cuestiones a reseñar es la aplicación de esta especialidad exclusivamente en los procesos civiles, si bien dentro de este orden jurisdiccional se refiere a todos sus procesos. La suspensión se prevé, en todo caso, para que por el Letrado se recaben los antecedentes necesarios para la adecuada defensa de la Administración, Organismos y Entidades, pudiendo, en su caso, utilizar dicho trámite para elevar consulta a su Dirección General. Solicitada la suspensión, la misma se presenta como preceptiva para el órgano judicial, toda vez que se señala por la Ley que «el juez acordará», contemplando una única causa de denegación de la suspensión, referida a que la misma produzca grave daño al interés general, causa que debe ser entendida de manera restrictiva, por cuanto la propia Ley señala que se apreciara sólo «excepcionalmente». Contra el auto motivado que deniegue la suspensión solicitada cabrá recurso de apelación. El apartado 2 del artículo 14 señala un plazo de suspensión inferior para determinados procedimientos, refiriéndose a los interdictos, procedimientos del artículo 41 de la Ley Hipotecaria, aseguramiento de bienes litigiosos e incidentes. Al respecto hemos de tener en cuenta que dichos procedimientos (salvo el de los incidentes) han desaparecido con la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, con lo que habrá que buscar en la nueva Ley los procesos equivalentes a los desaparecidos 18. En la Instrucción 8/1999, se refiere a la suspensión del curso de los autos, su apartado 15, señalando que en las actuaciones contenciosas que, por su 17 Dicha sentencia señala que: «El artículo 82.3.c), en relación con el artículo 60.3 de la Ley de Procedimiento Laboral, establece un plazo especial de veintidiós días entre la citación a la Junta de Andalucía u organismo autónomo de ella dependiente, como es el Servicio Andaluz de Salud, y la fecha de señalamiento de juicio, por ello la citación efectuada causó indefensión a la Junta de Andalucía, lo que determina la nulidad de la citación efectuada al Servicio Andaluz de Salud conforme al artículo 61 de la Ley de Procedimiento Laboral». 18 En relación con los interdictos, se reconducen todos ellos al juicio verbal, así, al interdicto de adquirir se refiere el artículo 250.1.3; al de retener o recobrar se refiere el artículo 250.1.4; al de obra nueva, el artículo 250.1.5; y al de obra ruinosa, el artículo 250.1.6. El procedimiento del artículo 41 166 Javier Espinal Manzanares especial trascendencia, sean clasificadas con la clave «A» por el Director General de los Servicios Jurídicos o por el Letrado-Jefe, antes de cumplimentar los escritos de demanda o contestación y de solicitud u oposición a la adopción de medidas cautelares, el proyecto de alegaciones deberá elevarse, para su visto bueno o corrección, al Director General de los Servicios Jurídicos A tal efecto, al recibir el primer traslado, citación o notificación de órgano jurisdiccional civil, el Letrado deberá pedir al mismo la suspensión del curso de los autos, en los términos previstos por la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y poner en conocimiento de la Dirección General la resolución judicial que sobre este extremo se dicte. VII. FUERO TERRITORIAL DEL ESTADO 7.1. Consideraciones generales El Fuero territorial del Estado viene regulado en el artículo 15 de la Ley 52/1997, que señala al respecto: «Para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos Públicos o los órganos constitucionales, serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento. Lo dispuesto en este artículo no será de aplicación a los juicios universales ni a los interdictos de obra ruinosa». La plena constitucionalidad de este Fuero territorial ha sido establecida por el Tribunal Constitucional en el Auto 324/1993 19, de 26 de octubre, en el que se falla que el mismo no vulnera los artículos 14 y 24.1 de la Constitución. Señala más extensamente dicho Auto que, «desde esta perspectiva, la regla de competencia dispuesta en el artículo 71 de la LEC no viola el derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la Ley por el hecho de que los Juzgados de las capitales de provincia conozcan de las reclamaciones en procesos civiles contra el Estado y sus Entidades de Derecho Público, y, en concreto —dado el juicio de relevancia de la presente cuestión de inconstitucional— porque los de la capital de la Comunidad Autónoma conozcan de las reclamaciones frente a tales Comunidades o sus Entes de Derecho Público; aunque ello suponga, ciertamente, una excepción, fundada en razones objetivas, al principio general de la legislación procesal civil. Tan legal y, en consecuencia, adecuadas a la reseñada garantía constitucional ex artículo 24.2 de la Norma Fundamental son las de la LH se reconduce igualmente al juicio verbal regulado en el artículo 250.1.7. El aseguramiento de bienes litigiosos se podría reconducir a la administración judicial de los artículos 630 y siguientes. 19 Dicho ATC 324/1993 se refiere al artículo 71 de la extinta Ley de Enjuiciamiento Civil, precepto que concuerda sustancialmente con el artículo 15 de la Ley 52/1997. Las especialidades procesales de la Administración 167 reglas generales de competencia territorial como este Fuero territorial dispuesto en la Ley en favor de distintos órganos del Estado y otras Instituciones públicas. Por lo que atañe a los dos derechos fundamentales invocados en el auto de remisión (arts. 14 y 24.1 de la Constitución) baste con decir que, en cualquier caso, la regla legal de competencia discutida permite dictar una resolución judicial motivada sobre el fondo del asunto a quienes tengan litigios con las Comunidades Autónomas o con sus Entidades de Derecho Público y accedan a los Tribunales de Justicia, de manera que, cualquiera que éstos sean, se satisfacen las exigencias constitucionales impuestas por un derecho de prestación como es el artículo 24.1 de la Constitución. Asimismo, no hay desigualdad discriminatoria alguna en la Ley porque la misma contemple situaciones de hecho que son distintas, según un criterio de diferenciación fundado en una razón objetiva, como es el carácter público de los Organismos y Entes contemplados en el precepto cuestionado y el interés público a que éstos atienden y les ofrezca regulaciones jurídicas consecuentemente diversas; y no es una medida exenta de razonabilidad —según reconoce el Ministerio Público— que las Comunidades Autónomas y sus Entidades de Derecho Público litiguen donde previsiblemente tengan la residencia sus servicios jurídicos, en la capital de aquélla, por el interés público en su mejor operatividad y eficacia que así se preserva; todo lo cual es una medida que tampoco parece suponer una carga excesiva o un desproporcionado sacrificio para la parte contraria —actora o demandada— en el proceso o cuando menos no se hace evidente ni tan siquiera se razona en el auto de planteamiento de la cuestión». 7.2. Ámbito de aplicación El Fuero territorial del Estado se aplica a los procesos civiles en los que sea parte una Comunidad Autónoma o una Entidad Pública dependiente de ella. La Disposición Adicional 4.a de la Ley 52/1997 precisa, en su apartado 3, que cuando sean parte en el proceso las Comunidades Autónomas y Entidades de Derecho Público dependientes de las mismas, serán también competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en la capital de la Comunidad Autónoma en el caso de que la misma no sea capital de provincia. Esta previsión se refiere a las Comunidades de Galicia y Extremadura, cuyas capitales, Santiago de Compostela y Mérida, respectivamente, no son capitales de provincia. 7.3. Aspectos prácticos Sabido es que las reglas de competencia territorial pueden ser disponibles o indisponibles, por lo que se plantea determinar la naturaleza del fuero que venimos comentando. Procede señalar primeramente que, a nivel de resoluciones judiciales, existen diversidad de pronunciamientos, defendiendo unos su disponibili- 168 Javier Espinal Manzanares dad, y estableciendo otros su carácter imperativo. Así, el Auto de la Sección 9.a de la Audiencia Provincial de Madrid de 22 de julio de 2004 aboga por considerar que es una regla disponible, señalando al respecto que «sino por cuanto que la norma concede un fuero privilegiado en favor de los Organismos a que se refiere, que tiene carácter preferente, pero no imperativo, lo que, por una parte, excluye la apreciación de oficio de la competencia territorial conforme al artículo 58 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (RCL 2000, 34, 962, y RCL 2001, 1892) y, por otra, permite que cuando, como es el caso, la Entidad Pública es demandante pueda renunciar al fuero privilegiado en su favor legislado [art. 6.2 del Código Civil (LEG 1889, 27)], como ha hecho el tan repetido Canal al presentar su demanda ante los órganos judiciales de Fuenlabrada». Por su parte, la Sentencia de la Sección 3.a de la Audiencia Provincial de Cantabria de 23 de mayo de 2001 defiende el carácter imperativo de esta regla de competencia territorial, señalando: «Se está, por tanto, fijando una competencia territorial tasada, impuesta necesariamente por el Legislador, sin permitir ninguna alternativa, y para la que no cabe aducir sumisiones, tácitas o expresas, por tratarse de competencia territorial atribuida ex lege y no disponible por las partes. Es, por ello, un caso ajeno a las normas generales de sometimiento tácito, por lo que no es posible aplicar la previsión contenida en el artículo 58 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, como hace el juez de instancia. Es más, la entrada en vigor de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997, 2819), de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas —que derogó los párrafos segundo, tercero y cuarto del art. 71 de la LEC—, ha reforzado el carácter no disponible del Fuero territorial del Estado y las Comunidades Autónomas, en su artículo 15 y Disposición Adicional 4.a (que virtualmente transcriben el contenido del artículo 71 de la LEC derogado)». Planteada la controversia, entiendo modestamente que debería abogarse por la indisponibilidad de este Fuero territorial, de manera que deberá aplicarse necesariamente en aquellos supuestos en los que intervenga en el juicio civil el Estado o una Comunidad Autónoma, ya sea en posición activa o pasiva. Llegamos a esta conclusión atendiendo al tenor literal del propio artículo 15, al señalar que «serán en todo caso competentes», expresión suficientemente ilustrativa de la imperatividad de la regla comentada, y que excluye, por tanto, que se puedan considerar competentes para conocer de estos procesos, órganos judiciales que no sean los de las localidades señaladas. Del mismo modo, el legislador ha querido mencionar expresamente las excepciones a dicha imperatividad, excluyendo únicamente a los juicios universales y a los interdictos de obra ruinosa. La aplicación de este Fuero no se ve excepcionada por el hecho de ser demandado el Estado o la Comunidad Autónoma juntamente con otras personas, toda vez que la atribución de la competencia territorial viene determinada por la consideración de parte en el proceso de alguna de estas Administraciones Públicas, con independencia de que se les demande solas o juntamente con otros sujetos 20. 20 Así, la Sentencia de la Sección 1.a de la Audiencia Provincial de Almería de 18 de octubre de Las especialidades procesales de la Administración 169 Este Fuero territorial se deberá hacer valer a través de la proposición en tiempo y forma de la pertinente declinatoria a presentar ante el Juzgado o Tribunal ante el que se hubiera interpuesto la demanda, indicando el órgano jurisdiccional al que se considera territorialmente competente. Ello sin perjuicio de que, al ser la regla del artículo 15 de la Ley 52/1997, a nuestro juicio, un Fuero territorial imperativo, pueda ser apreciada de oficio por el Juzgado o Tribunal ante el que se presente la demanda. 2001 señala al respecto: «Establecido lo anterior, ninguna diferencia sustancial se puede encontrar en el hecho de que junto al Consorcio de Compensación de Seguros exista otra u otras partes codemandadas, aunque, ciertamente, la cuestión no es pacífica en la doctrina de las Audiencias, si bien es mayoritaria la tesis de aceptar sin reservas el Fuero territorial del Estado y de los Entes Públicos, incluso en esas situaciones litisconsorciales. Y ello, en primer lugar, porque de una interpretación gramatical del artículo 15 de la Ley antes citada de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas, con arreglo al principio in claris non fit interpretatio, cabe entender que entre todos los casos que puede contemplar la misma necesariamente ha de estar comprendido uno tan sencillo y además tan frecuente como que junto con el organismo público de que se trate, en este caso el Consorcio de Compensación de Seguros, aparezcan como demandadas otras personas. Ninguna excepción permite el precepto, salvo las que el mismo expresamente establece, que no son otras que los juicios universales y los interdictos de obra ruinosa. La amplitud de términos del artículo 15 de la Ley citada no permite distinguir si la Entidad de Derecho Público actúa como demandante o como demandada, ni si lo hace como parte única o en situación de litisconsorcio activo o pasivo con otras partes». En el mismo sentido se pronuncia, entre otras, la Sentencia de la Sección 7.a de la Audiencia Provincial de Asturias de 22 de octubre de 2002. Carlos Yáñez Díaz * Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional Sumario: I. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL MARCO DE UN ESTADO AUTONÓMICO.—II. EL CONTROL ABSTRACTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. EL RECURSO Y LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.—III. EL RECURSO DE AMPARO POR PARTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.—IV. LOS CONFLICTOS CONSTITUCIONALES DE COMPETENCIAS.—V. LA IMPUGNACIÓN DEL TÍTULO V DE LA LOTC.—VI. EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL.—VII. LA COMUNIDAD DE MADRID Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Las Comunidades Autónomas Carlos Yáñez ante el Díaz Tribunal Constitucional I. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL MARCO DE UN ESTADO AUTONÓMICO Los Tribunales Constitucionales europeos han estado, desde su creación en el constitucionalismo de entreguerras, esencialmente ligados a la articulación territorial del Estado. Así, el artículo 13 de la Constitución de Weimar de 11 de agosto de 1919, el artículo 138 de la Constitución Austriaca de 1 de octubre de 1920 o el artículo 121 de la Constitución de la Segunda República Española de 9 de diciembre de 1931 1. Por ello, la Constitución Española de 1978, además de establecer al Tribunal Constitucional, como no podía ser menos, como garante de la constitucionalidad de las leyes (la Judicial review del Tribunal Supremo norteamericano), no dudó en atribuirle la resolución de los conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los de éstas entre sí. De esta forma, las competencias (de las más amplias de entre los distintos Tribunales Constitucionales) 2 se podrían agrupar en tres grandes grupos: * Letrado de la Comunidad de Madrid. 1 Dichas Constituciones, al igual que otras del período de entreguerras, pueden consultarse en la revista electrónica de la Universidad de Oviedo Historia Constitucional, núm. 5, junio de 2004 (http://hc.rediris.es/05/indice.html). 2 Germán Fernández Farreres, «El Tribunal Constitucional», en Administraciones Públicas y Constitución. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitución Española de 1978, INAP, Madrid, 1998, p. 734. 172 Carlos Yáñez Díaz de un lado, estaría el control abstracto de la constitucionalidad de la ley a través del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad; por otra parte, los conflictos de competencias, ya sean éstos entre órganos constitucionales del Estado, entre Estado-Comunidades Autónomas o entre éstas entre sí, y el conflicto en defensa de la autonomía local introducido en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril; y, por último, estaría el recurso de amparo para la protección de los derechos fundamentales. Junto a estos tres grandes bloques no quedaría sino la competencia, un tanto residual, del control previo de la constitucionalidad de los tratados y ello pese a las dos importantes decisiones del Tribunal a este respecto, como son la Declaración 1/1992, de 1 de julio, sobre el Tratado de la Unión Europea, que dio lugar a la Reforma Constitucional de 13 de agosto de 1992, y la reciente Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, sobre el Tratado por el que se establece una Constitución Europea. La posición de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional resulta tan esencial que no se ha dudado por la doctrina en calificar a nuestro modelo como un «estado jurisdiccional autonómico» 3. Es por ello que consideramos de especial importancia para entender el complejo modelo de Estado que resulta de la Constitución del 1978 el analizar la actuación de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional. Éste es el objetivo que pretende abarcar esta colaboración centrándose en analizar los distintos aspectos problemáticos suscitados en cada una de las «vías procesales» mediante las cuales las Comunidades actúan ante el Tribunal Constitucional, más que en un recordatorio de la estricta tramitación de cada una de dichas vías, para concluir con un breve estudio de la actuación de la Comunidad de Madrid ante el Tribunal Constitucional. II. EL CONTROL ABSTRACTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. EL RECURSO Y LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Ambas figuras se caracterizan por su objeto común, esto es, el análisis de la adecuación de un precepto de rango legal a la Constitución, pero mientras que en el recurso dicho análisis se hace de un modo abstracto, en la cuestión se hace en el seno de un proceso cuya decisión depende de la constitucionalidad o no de la ley (art. 163 de la CE). Esta distinción tiene una especial trascendencia a la hora de establecer los efectos de la sentencia, pero no es óbice a que el Tribunal Constitucional haya reconocido la identidad teleológica entre ambas figuras, así SSTC 17/1981, 94/1986 y 238/1992. Por lo que respecta al recurso de inconstitucionalidad debemos, en primer lugar, aludir a la legitimación para interponerlo. Ésta se recoge en el 3 Así, Manuel Aragón, citado por Luis López Guerra, «Las controversias competenciales en la jurisprudencia constitucional», en El funcionamiento del Estado Autonómico, MAP, Madrid, 1998, p. 401. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 173 artículo 162.1.a) de la CE, conferida al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a 50 diputados o 50 senadores y a los órganos ejecutivos y a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo acuerdo al efecto. A este respecto el Tribunal Constitucional ha establecido que se trata de un numerus clausus —AATC 6/1981 y 320/1995— que se confiere, como recuerda la STC 42/1985 con cita de la STC 5/1981, a dichos órganos o personas «... en virtud de la alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional». El problema surge por cuanto el artículo 32 de la LOTC repite la misma legitimación, pero en el caso de las Comunidades Autónomas exige además «que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía» y al mismo tiempo sólo contra leyes o actos con fuerza de ley «del Estado». Estas limitaciones suponen una evidente restricción de la Ley Orgánica respecto a la Constitución y la segunda de ellas ha dado lugar tanto a críticas doctrinales 4 como a una interesante jurisprudencia constitucional. La exigencia de que se trate de normas estatales supone que las Comunidades Autónomas, para impugnar normas legales de otras Comunidades, deberán esperar a que exista un desarrollo reglamentario de las mismas o bien actos de ejecución que abran la vía del conflicto de competencias y, dentro de dicho conflicto, invocar el artículo 67 de la LOTC. Por el contrario, no existe ninguna vía para que el Ejecutivo autonómico o colectivos de Parlamentarios autonómicos impugnen leyes de su propia Asamblea. En cuanto a estos últimos, es evidente que el Legislador no quiso que el Tribunal pudiera verse saturado por un uso excesivo de esta posibilidad, habida cuenta de la existencia de diecisiete Parlamentos autonómicos, pero en el caso del Ejecutivo autonómico tiene menor justificación y, de hecho, en el Proyecto de Ley se recogía esa posibilidad que desapareció en la tramitación parlamentaria 5. La segunda limitación se refiere a que las Comunidades Autónomas sólo pueden impugnar aquellas normas legales que se refieran a su ámbito propio de autonomía. En la STC 25/1981, el Tribunal conectó dicha expresión con las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en su Estatuto, si bien ya en dicha sentencia se produjo un voto particular de cuatro magistrados que dio lugar a un replanteamiento de la cuestión en la STC 84/1982. En ella, aun invocando la anterior resolución, el Tribunal entiende que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está objetivamente limitada a la defensa de sus competencias si esta expresión se entiende en su sentido habitual, como acción dirigida a reivindicar para sí la titularidad de una competencia ejercida por otro. Se extiende objetivamente al 4 Así, Raúl Canosa Usera, Legitimación autonómica en el proceso constitucional, Trivium, Madrid, 1992, p. 61, y María Luisa Balaguer Callejón, El recurso de inconstitucionalidad, CEPC, Madrid, 2001, p. 82. 5 Pablo Pérez Tremps, «La legitimación de los Ejecutivos autonómicos para impugnar leyes de su Comunidad Autónoma: crónica de un precepto perdido», Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 305, 1997, pp. 1-5. A lo largo del presente trabajo se podrá comprobar cómo existía una cierta prevención por parte del Legislador de 1981 hacia el posible abuso que pudieran realizar las Comunidades Autónomas de las vías de impugnación ante el TC. 174 Carlos Yáñez Díaz ámbito de sus intereses peculiares que, evidentemente, se ven afectados por la regulación estatal de una materia acerca de la cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias propias, aunque distintas de las del Estado. El haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía, es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que da lugar, no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional. Como es evidente, esta pretensión sólo podrá generalmente fundamentarse con éxito en la vulneración de normas constitucionales no delimitadoras de competencia, pues estas normas delimitadoras son en nuestro sistema normas particulares, referidas a las distintas Comunidades Autónomas y, en consecuencia, su infracción, como ya se indicó en nuestra Sentencia de 13 de febrero de 1981 (RI 189/1980) no afecta a su validez (Fundamento núm. 27, in fine). De ahí, como se indica en nuestra Sentencia ya citada de 14 de julio de 1981, el carácter complementario del recurso de inconstitucionalidad y el conflicto de competencia». Esta doctrina se consolida en sentencias como las SSTC 99/1986, 74/1987, 199/1987 (que niega la vinculación del Tribunal a sus sentencias anteriores, el llamado principio del stare decisis), 28/1991 o, la más reciente, 96/2002. Por tanto, queda claro que las Comunidades Autónomas tienen en el recurso de inconstitucionalidad un mecanismo de defensa de sus intereses (que no han de coincidir estrictamente con sus competencias) frente a las disposiciones con rango de ley. Este carácter y la elevada conflictividad competencial que se ha suscitado entre el Estado y las Comunidades Autónomas han hecho que la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, introduzca la posible ampliación del plazo de interposición a nueve meses en los recursos de inconstitucionalidad competenciales condicionada a la reunión de la Comisión Bilateral de Cooperación y al acuerdo de iniciación de negociaciones en el plazo de tres meses desde la publicación de la ley, disposición o acto con fuerza de ley, dándose conocimiento del mismo al Tribunal y publicándose en los Boletines Oficiales del Estado y de la Comunidad Autónoma. Esta previsión no puede dejar de considerarse acertada. Del informe de cooperación del Ministerio de Administraciones Públicas del año 2002, de un total de ocho reuniones celebradas en las Comisiones Bilaterales de Cooperación con la Comunidad Foral de Navarra y Andalucía se resolvieron las discrepancias respecto a tres leyes y se acordó la iniciación de negociaciones respecto a dos. Si bien no son resultados espectaculares se puede considerar como el inicio de un mayor dialogo entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En la cuestión de inconstitucionalidad, el problema que se plantea estriba en la interpretación del artículo 37 de la LOTC, al disponer esta norma que se dará traslado de la cuestión a los órganos legislativo y ejecutivo autonómicos «en caso de afectar a una ley o a otra disposición con fuerza de ley dictadas por una Comunidad Autónoma». La cuestión a determinar es si debe entenderse en el estricto sentido de que se cuestione la constitucionalidad de una ley autonómica o si comprendería los supuestos en que, no enjuiciándose una Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 175 norma autonómica, la sentencia que se dicte afecta a dichas normas. El Tribunal Constitucional se ha inclinado claramente por la primera opción en los AATC 172/1986 y 349/1995, en un claro intento de evitar múltiples personaciones que complicasen la tramitación procesal. En cualquier caso, la cuestión de constitucionalidad es un elemento claramente distorsionador del sistema de distribución de competencias. Si, como hemos visto, en el recurso de inconstitucionalidad se trata de evitar que los procesos lleguen al Tribunal mediante la utilización de fórmulas de negociación, no es extraño que en materias pacíficas entre el Estado y las Comunidades Autónomas se planteen por órganos judiciales cuestiones que descansan en la distribución de competencias, con lo cual existe una continua indefinición del sistema normativo, que en cualquier momento puede ser declarado inconstitucional. Si a ello añadimos el elevado número de órganos judiciales que pueden plantear la cuestión, no es de extrañar que en ocasiones el Tribunal Constitucional tenga que dictar autos de inadmisión tan rotundos como el ATC 208/2000. Además, si uno de los requisitos es que de la constitucionalidad de la norma dependa el fallo —el llamado «juicio de relevancia»—, el Tribunal Constitucional no ha dudado en ocasiones en inadmitir la cuestión cuando no estaba clara dicha dependencia, así, el ATC 238/2001, que, a propósito del Jurado Autonómico de Expropiación de Cataluña y respecto de la constitucionalidad o no de la integración de un magistrado en el mismo, recuerda que «la impugnación de dicha resolución judicial se centra, exclusivamente, en la falta de justificación, según la apelante, de los criterios que el Juzgado ha aplicado para llegar a esa modificación del justiprecio. De suerte que, para resolver esta concreta cuestión en el recurso de apelación del que conoce la Sala, carece de relevancia entrar a considerar si una situación ajena al debate judicial en dicho recurso, como es la validez de la fijación del justiprecio en atención a la composición del referido Jurado, es o no conforme con la Constitución por integrarse en dicho órgano administrativo un Magistrado». Además debe tenerse presente que el planteamiento de la cuestión determina que el órgano judicial suspenda el proceso 6, con lo cual, habida cuenta el tiempo de resolución de las cuestiones en el Tribunal Constitucional, puede originar en supuestos en que la resolución afecta a un gran número de litigios, importantes problemas en cuanto a la dilación de los procesos. De ahí la especial cautela que los órganos judiciales han de tener a la hora de plantear la cuestión. Dejando a un lado la necesidad o no de oír a las partes en el proceso a quo en la tramitación ante el Tribunal Constitucional 7, el aspecto más 6 El ATC 313/1996 recuerda que, una vez admitida a trámite, el órgano jurisdiccional pierde toda facultad de disposición sobre ella, quedando vinculado a lo que resuelva la sentencia constitucional. 7 Pese a la Sentencia de 23 de junio de 1993, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Ruiz Mateos c. España), el Tribunal Constitucional ha seguido excluyendo a dichas partes de la tramitación por cuanto considera que la doctrina del TEDH se refirió a la persona afectada por una ley singular; así, ATC 178/1996 (con el voto particular de tres magistrados). De igual forma se ha rechazado la posible intervención de los que ni siquiera fueron parte en el proceso de instancia (ATC 239/1999). 176 Carlos Yáñez Díaz problemático de los procesos de control constitucional es el de los efectos de la sentencia. La declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal exige la restauración del ordenamiento constitucional vulnerado por dicha norma 8, esa restauración puede venir por medio de su anulación con la consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico —STC 166/1994—. Ahora bien, la declaración de nulidad, en ocasiones, es inapropiada para la tutela constitucional perseguida (piénsese en inconstitucionalidad por omisión o por defecto, así STC 192/1990); en otras ocasiones, la anulación origina un vacío legislativo contrario a la seguridad jurídica del artículo 9.1 de la CE, por lo que el Tribunal Constitucional ha optado por declarar la reviviscencia de la normativa anterior a la derogada, así STC 61/1997, a propósito de la declaración de inconstitucionalidad de la práctica totalidad del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992. Si bien el Tribunal señaló en la STC 45/1989 que no está facultado para aplazar o diferir el momento de efectividad de la nulidad, en la STC 195/1998, tomando como modelo el Derecho austriaco, difiere los efectos de la nulidad de la norma legal impugnada al momento en que la Comunidad Autónoma titular de la competencia ejerza la misma, de tal forma que no queden desprotegidos los intereses medioambientales objeto de protección. El artículo 39 de la LOTC establece que la declaración de inconstitucionalidad conllevará la nulidad de los preceptos impugnados, yendo más allá de lo que establece el artículo 164 de la CE, que tan sólo establece que tendrán el valor de cosa juzgada y producirán plenos efectos frente a todos. El problema de la equiparación inconstitucionalidad-nulidad radica en que conlleva la derogación de la norma, no desde que se dicta la sentencia (o más estrictamente desde el día siguiente a aquel en que se publica en el BOE —art. 164 de la CE—), sino desde el mismo momento de su promulgación de acuerdo con la tradicional regla —quod nullum est nullum effectum producit—. Como señala Jiménez Blanco 9, se produce así una «visión casi mítica del vicio de inconstitucionalidad como vicio “originario” y de la potestad de anular como poder taumatúrgico hacia el pasado: invalidez ex origine (SSTC 14/1981 y 60/1986) y efectos ex tunc de la declaración de nulidad (STC 171/1985)». Que el problema es extremadamente complejo 10 lo demuestran sentencias como la reciente STC 254/2004, de 22 de diciembre, que al enjuiciar 8 La declaración de inconstitucionalidad de una ley supone una ruptura con el dogma tradicional roussoniano de primacía de la ley de tal calado que Javier Jiménez Campo, «Qué hacer con la ley inconstitucional», en La sentencia sobre la constitucionalidad de la ley, Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional-CEC, Madrid, 1997, p. 19, la compara con los regicidios revolucionarios. 9 Op. cit., p. 42. 10 Véase el excelente análisis que del problema realiza Ángel J. Gómez Montoro en el comentario al artículo 39 de la LOTC dentro de la obra colectiva Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en Juan Luis Requejo Pagès (coord.), Tribunal Constitucional-BOE, Madrid, 2001, pp. 587 y ss. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 177 la Ley 4/1994, de 6 de junio, de Horarios Comerciales de la Comunidad de Madrid, concluye en la inconstitucionalidad de la misma por cuanto, al promulgarse, la Comunidad de Madrid carecía de competencias normativas en materia de mercado interior. El Tribunal entiende que la citada Ley se enmarca en dicho título competencial y no en otros, más o menos cercanos, y considera, asimismo, que el Real Decreto Ley 22/1993 no da cobertura a la promulgación de dicha ley por Comunidades Autónomas que carezcan de competencias normativas en materia de comercio interior. El problema surge por cuanto la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, de modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, otorga a ésta competencias exclusivas en la materia de comercio interior —art. 26.3.2 del EACAM—. Por ello, el Tribunal llega a la conclusión —FJ 8— de declarar la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados «con el efecto de su inaplicabilidad por el órgano judicial en el proceso a quo...». Por tanto, el Tribunal no declara la nulidad de la norma privándola de efectos, sino exclusivamente en el seno de los procesos en los que se suscita la duda de la constitucionalidad. Esta solución, si bien un tanto escasa en cuanto a su fundamentación en la sentencia, no puede sino calificarse de acertada por cuanto, ajustándose estrictamente a la letra del artículo 164 de la CE, evita los problemas que generaría una declaración de nulidad de los mismos. En cualquier caso, la solución no es unánime, ya que cuenta con un voto particular del Magistrado Sr. Conde Martín de Hijas, que defiende la declaración de nulidad de los preceptos impugnados en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 de la LOTC, criticando el que se pueda dar lugar a dos criterios diferentes en cuanto al canon de enjuiciamiento para los recursos y las cuestiones de inconstitucionalidad. Entiende dicho Magistrado que debería revisarse la jurisprudencia del Tribunal respecto a los efectos del ius superveniens en los recursos de inconstitucionalidad 11 para establecer un régimen uniforme en cuanto a que la declaración de inconstitucionalidad conllevaría, en todo caso, la nulidad de los preceptos impugnados. A mi juicio, tal solución conllevaría soluciones no deseables y contrarias a valores constitucionalmente protegidos tales como la seguridad jurídica, cuando precisamente en otros ámbitos, como el de la nulidad de las normas reglamentarias, se comienzan a defender por la doctrina soluciones favorables a la subsanación de los reglamentos ilegales 12. 11 Véase, por todas, la reciente STC 14/2004, de 12 de febrero, al indicar: «Ambos Reales Decretos deben ser tenidos en cuenta en nuestro enjuiciamiento, ateniéndonos a nuestra doctrina según la cual “la normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (SSTC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 3, y todas las reseñadas en esta última resolución). Resulta por ello evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación básica del Estado vigente en este momento” (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 9)». 12 Así, el estudio de Gabriel Doménech Pascual, La invalidez de los reglamentos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002. 178 Carlos Yáñez Díaz III. EL RECURSO DE AMPARO POR PARTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS El recurso de amparo aparece configurado en nuestro sistema constitucional como un mecanismo de protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 de la CE cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias y, de otro lado, la defensa objetiva de la CE, como fin que trasciende de lo singular —STC 1/1981—. El problema que se suscita es si las Comunidades Autónomas, en cuanto personas jurídico públicas, pueden hacer uso de esta vía procesal al ponerse en duda el que dichas personas puedan ser titulares de derechos fundamentales. En Alemania, donde se inicio esta discusión, el Tribunal Constitucional Federal ha establecido que las personas jurídico públicas carecen de derechos fundamentales y, por tanto, de legitimación para interponer el recurso de amparo, si bien con dos excepciones: de un lado, los derechos al juez legal y a ser oídos en un proceso y, de otro, las instituciones de naturaleza estatal por medio de las cuales se ejercen determinados derechos fundamentales, como sería el caso de las Universidades y los medios de comunicación social públicos 13. En España, la cuestión, en un primer momento, no se planteó, toda vez que la STC 4/1982 admitió un recurso de amparo del Fondo Nacional de Riesgos de Circulación por una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, criterio que posteriormente fue confirmado por las SSTC 19/1983 y 64/1988 al indicar: «En un sentido más general la STC 137/1985, de 17 de octubre de 1985, ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de Derecho Privado, especialmente en lo que concierne al derecho del artículo 18.2 y, con carácter general, siempre que se trate, como es obvio, de derechos que, por su naturaleza, puedan ser ejercitados por este tipo de personas. A la misma conclusión puede llegarse en lo que concierne a las personas jurídicas de Derecho Público, siempre que recaben para sí mismas ámbitos de libertad, de los que deben disfrutar sus miembros, o la generalidad de los ciudadanos, como puede ocurrir singularmente respecto de los derechos reconocidos en el artículo 20 cuando los ejercitan corporaciones de Derecho Público. Por lo que se refiere al derecho establecido en el artículo 24.1 de la Constitución, como derecho a la prestación de actividad jurisdiccional de los órganos del Poder Judicial del Estado, ha de considerarse que tal derecho corresponde a las personas físicas y a las personas jurídicas, y, entre estas últimas, tanto a las de Derecho Privado como a las de Derecho Público, en la medida en que la prestación de la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales tiene por objeto los derechos e intereses legítimos que les corresponden. Y así ha sido establecido por una extensa doctrina jurisprudencial de este Tribunal, que no es necesario examinar aquí con detalle. Sin embargo, por lo 13 Véase el comentario de Mercè Barceló i Serramalera al artículo 46 en los Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, op. cit., pp. 753 y ss. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 179 que concierne a este último derecho, este Tribunal ha dicho que no se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas de Derecho Público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos. Por ello, hay que entender que, en línea de principio, la titularidad del derecho que establece el artículo 24 de la Constitución corresponde a todas las personas físicas y a las personas jurídicas a quienes el ordenamiento reconoce capacidad para ser parte en un proceso y sujeta a la potestad jurisdiccional de Jueces y Tribunales, si bien en este último caso el reconocimiento del derecho fundamental debe entenderse dirigido a reclamar del órgano jurisdiccional la prestación a que como parte procesal se tenga derecho». Se llega así a una solución jurisprudencial esencialmente semejante a la del Derecho Constitucional alemán, al partirse del principio general de la carencia de derechos fundamentales por parte de las personas jurídicopúblicas, así, ATC 19/1993 (libertad de expresión), STC 16/1996 (principio de igualdad), sin perjuicio de determinadas excepciones como la libertad de expresión —STC 190/1996— de los medios públicos de comunicación social (RTVE) o el derecho a la autonomía universitaria, así, STC 103/2001, entre otras muchas. A ello habría que añadir el derecho de las personas jurídico públicas a no padecer indefensión en cuanto titulares del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de derecho de acceso al proceso, tal y como resulta de la STC 176/2002, que estima un recurso de amparo interpuesto por la Comunidad de Madrid 14, y de sentencias posteriores como la STC 58/2004. IV. LOS CONFLICTOS CONSTITUCIONALES DE COMPETENCIAS El Estado autonómico diseñado por la Constitución de 1978 descansa sobre la idea de la descentralización, frente a lo que había sido el Estado centralista de inspiración francesa que había caracterizado nuestro sistema. Se reconoce, así, la autonomía de las regiones y nacionalidades en el artículo 2, dando lugar a tres conceptos básicos en nuestro Estado territorialmente compuesto: unidad, autonomía y solidaridad. Todos ellos se basan en la aparición de una nueva categoría de Entes territoriales, diferentes de provincias y municipios, como son las Comunidades Autónomas —STC 16/1984—. El sistema de distribución de competencias entre esos Entes se recoge esencialmente en el título VIII de la Constitución y en las normas que configuran el llamado bloque de la constitucionalidad (Estatutos de Autonomía, leyes básicas y leyes del art. 150 de la CE). La indefinición de gran parte 14 Véase el artículo de Rocío Guerrero Ankersmit, «Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de octubre de 2002», Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, núm. 14, septiembrediciembre de 2002, pp. 203-219. Esta revista es accesible también desde Internet en la web de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid (http://www.madrid.org/presservjuridicos/). 180 Carlos Yáñez Díaz de estas normas ha dado lugar a un gran número de conflictos competenciales, siendo clave la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a la hora de solucionarlos y establecer criterios interpretativos que suplan la indefinición de dichas normas. Al problema estrictamente jurídico se sumaba otro de naturaleza política y es que, al resolverse conflictos competenciales, se pone fin, en palabras de Tomás y Valiente 15, «a lo que en lenguaje metajurídico bien se pueden calificar como disputas por parcelas de poder objetivo entre poderes políticos». La Constitución recoge en el artículo 161.1.c) la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los de éstas entre sí. A éstos la LOTC añadió, sobre la base del artículo 161.1.d) de la CE, los conflictos de competencias entre órganos constitucionales del Estado, artículos 59.3 y 73-75, y, tras la modificación operada por Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, el conflicto en defensa de la autonomía local. A su vez, los conflictos entre Estado y Comunidades Autónomas pueden ser positivos o negativos según reclamen o rechacen ambos la competencia. Dada la naturaleza «metajurídica» a la que aludíamos citando a Tomás y Valiente, es comprensible que los conflictos negativos hayan sido poco menos que inexistentes y en los contados casos que han llegado a conocimiento del Tribunal, todos ellos planteados por particulares; por cuanto el Estado no ha hecho nunca uso de la facultad que le atribuye el artículo 71.1 de la LOTC de plantear este tipo de conflictos a las Comunidades Autónomas que no ejerciten, previo requerimiento, sus competencias, hayan terminado con declaraciones de éste declarando su falta de jurisdicción por no existir discusión en cuanto a la titularidad de la competencia, en palabras del Tribunal —ATC 357/1990—: «una doble denegación de la competencia derivada de una diferente interpretación de preceptos constitucionales o estatutarios o de leyes orgánicas y ordinarias de las que delimitan ámbitos competenciales, según exige el artículo 69.2 de la LOTC para que este Tribunal pueda entender planteado el conflicto». En el mismo sentido, los AATC 303/1994 y 268/1994 y las SSTC 37/1992 y 156/1990. Se ha criticado por la doctrina 16 que la LOTC no permita plantear a la Comunidades Autónomas conflicto frente al Estado en los casos en que éste no ejercite sus competencias y, de hecho, el Tribunal Constitucional rechazó, en las SSTC 155/1990, 178/1990, 179/1990, 193/1990 y 201/1990, los conflictos planteados por la Comunidad Autónoma de Galicia frente al Estado por la no aprobación por el Gobierno de la Nación de varios decretos de traspasos. Por ello nos centraremos en el conflicto positivo de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 15 Francisco Tomás y Valiente, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 1988, p. 151. 16 Javier García Roca en el comentario al artículo 60 de la LOTC en la obra colectiva Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, op, cit., p. 971. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 181 Las sujetos legitimados de esta vía procesal son, claro está, el Estado y las Comunidades Autónomas, negándose la legitimación a las Entidades Locales, así AATC 1021/1987 y 1147/1987, si bien en algún supuesto se admitió la personación de Entidades Locales en conflictos de competencias en calidad de coadyuvantes, así, ATC 55/1988, que admitió la personación del Ayuntamiento de Barcelona como coadyuvante del Estado indicando como doctrina general que, «según reiterada doctrina de este Tribunal, establecida en los AATC 124/1981, de 19 de noviembre; 459/1985, de 4 de julio; 173/1986, de 20 de febrero, si bien la figura del coadyuvante no se encuentra prevista en los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en que el debate de la titularidad de la competencia controvertida afecta exclusivamente a los intereses públicos de uno u otras, la intervención de coadyuvantes puede admitirse en aquellos casos en que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la LOTC, en el proceso constitucional haya que decidir además sobre actos y situaciones de hecho o Derecho creadas por el acto determinante del conflicto, en las que existan intereses concretos y directos de terceros que pretenden comparecer como tales coadyuvantes». Este carácter restrictivo y la necesidad de dar una mayor protección constitucional a la garantía constitucional de la autonomía local llevaron a la implantación del conflicto en defensa de la autonomía local, al que más adelante nos referiremos. El objeto del conflicto es lo que le diferencia del recurso de inconstitucionalidad, mientras este último sólo procede frente a leyes o actos con fuerza de ley, el conflicto procede contra «disposiciones, resoluciones y actos». Por tales se entienden las disposiciones generales de rango inferior a la ley, es decir, los reglamentos, tal y como han entendido las SSTC 59/1984, 5/1987 y 45/1991. El término «actos» se ha interpretado en un sentido muy amplio, así, la STC 143/1985 recuerda que «el contenido de la expresión “actos” ha de entenderse como comprensiva de los actos administrativos, procedentes del ejercicio no reglamentario de las potestades o facultades que le están atribuidas a la Administración Pública, y cuyo vario contenido es evidente, aunque una de sus más trascendentales manifestaciones doctrinales diferencie los “actos resolutorios” que ponen fin a los procedimientos administrativos, de los “actos de trámite” que instrumentan el procedimiento, al ordenar sus fases previas de diferente condición, pero necesarias todas ellas para hacer viable la resolución definitiva, pudiendo unos y otros originar conflictos de competencias al no existir ningún límite expreso que restrinja dicho concepto y que rebaje su alcance natural, ni tampoco razón alguna para distinguir dentro de los actos de simple trámite, los que sean de trámite cualificado de los que no tengan tal condición». De una manera amplia, el Tribunal Constitucional ha admitido los conflictos en relación con circulares e instrucciones —STC 57/1983—, comunicados de colaboración —STC 137/1989—, comunicaciones entre administraciones —STC 220/1992—, partiendo siempre de la idea de que lo importante no es la naturaleza de lo impugnado, sino el hecho de que dé lugar a una controversia competencial —STC 101/1995— incluyendo las actuaciones en vía de hecho, así STC 132/1996. 182 Carlos Yáñez Díaz Establecido, así, el carácter antiformalista del objeto del conflicto de competencias, más complicado resulta identificar la causa petendi, es decir, lo que persigue el planteamiento del conflicto. En un primer momento, el Tribunal entendió que, para que procediera el conflicto, era necesaria una vindicatio potestatis que permitiese al fallo establecer la titularidad de la competencia y secundariamente anular el acto —STC 110/1983—, pero a partir de la STC 11/1984 entiende que basta para plantear un conflicto que se ejercite una competencia lesionando, al no respetar el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, las competencias del Estado o de la Comunidad Autónoma, de tal forma que es suficiente para plantear el conflicto un menoscabo competencial —STC 104/1988— o el condicionamiento de las competencias propias —STC 11/1984—. Como recuerda la STC 195/2001 (uno de los escasísimos supuestos de conflicto entre dos Comunidades Autónomas): «No obstante, este Tribunal ha dicho con reiteración respecto del objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia, según se recuerda en la STC 243/1993, de 15 de julio, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que quien los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro y basta con la alegación de que una disposición o acto emanados de otro Ente no respeta el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que aquélla o éste afecta al ámbito de su autonomía condicionando o configurando sus competencias de forma que juzgue contraria a ese esquema. Pues bien, dicho esto no se nos oculta que la vindicatio potestatis, aun cuando característica de los conflictos de competencia, no es su único y exclusivo elemento definidor si se lee con atención nuestra doctrina al respecto. Así, en su ámbito procesal propio cabe no sólo la reivindicación de la titularidad del acto controvertido, sino también la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que vulneren el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad, añadíamos en la citada STC 243/1993». Por el contrario, el Tribunal ha sido rotundo al rechazar los posibles conflictos preventivos, así, STC 101/1995. Una particularidad de las Comunidades Autónomas en el planteamiento de conflictos de competencias frente al Estado es la necesidad de formular un requerimiento previo de incompetencia al Gobierno de la Nación o, en su caso, frente al órgano ejecutivo superior de otra Comunidad Autónoma —art. 63 de la LOTC—. Dicho requerimiento aparece como un requisito imprescindible sin que sea posible su subsanación una vez formalizado el conflicto —STC 96/1986—, en tanto que para el Estado tiene un carácter potestativo. No se aciertan a comprender plenamente las razones de ese trato desigual, ya que si se pretende disminuir la conflictividad mediante esa fórmula de autocomposición, los beneficios de ese requerimiento preceptivo se darían igualmente en los conflictos planteados por el Estado. Dicho requerimiento debe realizarse en el plazo de dos meses desde la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto, debiendo el órgano requerido aceptarlo o rechazarlo en el plazo de un mes. Dentro Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 183 del mes siguiente al rechazo expreso o al término de dicho plazo podrá plantearse el conflicto. Es importante a estos efectos resaltar la STC 57/1982, que estableció que el rechazo expreso extemporáneo deja sin efecto el rechazo presunto y, por tanto, permite computar el mes para interponer el conflicto desde dicho momento. No obstante, la prudencia procesal, especialmente recomendable en materia de plazos, aconseja no hacer uso de esta facultad más que cuando no quede otro remedio. Cuestión distinta es la exigencia del artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuanto a la consulta del Gobierno de la Nación a dicho órgano en los conflictos de competencias frente a Comunidades Autónomas. La STC 192/2000 entendió que no era un requisito de admisibilidad procesal por cuanto del propio artículo resulta su carácter «previo o posterior» y además el Tribunal sólo esta vinculado a su Ley Orgánica, que no impone dicho requisito. Si dicho requisito no es esencial para el Gobierno, entendemos que no es en modo alguno necesario para las Comunidades Autónomas, pese a que el artículo 23 de la LOCE establezca que el dictamen será preceptivo para las mismas cuando hayan asumido las competencias correspondientes, por cuanto éstas ya disponen de un mecanismo para evitar el planteamiento del conflicto como es el requerimiento, a lo que hay que sumar que los supuestos de dictamen preceptivo del Consejo de Estado para las Comunidades Autónomas tienen explicación cuando se trata de materias de competencia estatal, así contratación pública, procedimiento administrativo común o el régimen jurídico de las Administraciones Públicas en el que se basa la STC 204/1992, pero no cuando se trata de una cuestión de formación de la voluntad de sus órganos de autogobierno, especialmente en un aspecto con un marcado carácter político como es el planteamiento de un conflicto de competencia, en el que no debería admitirse ninguna injerencia estatal, siendo competencia exclusiva autonómica, así, artículo 26.1.1 del EACAM. Por ello en la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, al introducirse la exigencia de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico en el conflicto en defensa de la autonomía local, se inserta dicha exigencia en la propia LOTC. Si bien éste es un problema que en la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas ha perdido importancia por cuanto se han dotado de órganos consultivos propios, sí presenta trascendencia en aquellas Comunidades que no se han dotado todavía de dicho órgano consultivo. Una característica especial de los conflictos de competencia radica en la posibilidad de acordar la suspensión de la disposición o acto recurrido. Mientras que la suspensión a instancia de las Comunidades Autónomas requiere la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación —art. 64.3 de la LOTC—, la solicitada por el Estado con invocación del artículo 161.2 de la CE supone la suspensión automática. 184 Carlos Yáñez Díaz En el primer caso, la solicitud de suspensión requiere que la parte que solicite la suspensión acredite dichos perjuicios (AATC 166 y 167/1982), entendiendo por tales el que la situación perjudicial que se trata de evitar sea mayor que los perjuicios causados por la suspensión (ATC 183/1982), debiendo ponderarse, asimismo, la afectación de los intereses generales (ATC 355/1984). Como recuerda el ATC 282/2001: «Sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional, según la cual para su resolución es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentren afectados, tanto el general y público, como el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que se irrogan del mantenimiento o lanzamiento de la suspensión. Esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. En este sentido, ha de recordarse que el mantenimiento de la suspensión requiere no sólo la invocación de aquellos perjuicios, sino que “es preciso demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que debe partirse, en principio, de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (AATC 472/1988, 589/1988, 285/1990, 266/1994, 267/1994, 39/1995 y 156/1996, entre otros)” (ATC 156/1996, de 11 de junio, FJ 1)». Por ello, este Auto rechaza la suspensión solicitada mediante la alegación de los daños que se causarían en la competencia autonómica por la aplicación de los preceptos impugnados y la privación de su ejercicio por la Comunidad Autónoma al entender que no se trata de un daño real, actual y efectivo, sino meramente hipotético, por lo que no se acredita que exista ni, mucho menos, que sea irreversible e irreparable (AATC 156/1996 y 162/2001). En cambio, el planteamiento del conflicto por el Estado con invocación del artículo 161.2 de la CE conlleva la suspensión automática 17 durante un plazo no superior a cinco meses, produciendo efectos para las partes desde la formulación del conflicto y para terceros desde la publicación en el BOE (AATC 434/1990 y 74/1991) sin que pueda pedirse la suspensión después de formalizado el conflicto (esto es, después de la demanda) como recogen los AATC 231/1985 y 350/1985. Por último, la sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida como contenido principal —art. 66 de la LOTC—, pudiendo además declarar la nulidad del acto o disposición objeto de conflicto. En cuanto a esta última hay que destacar que la STC 96/1984 señaló que la nulidad no debería alterar las situaciones de hecho o de Derecho que se hubieren podido crear al amparo de la norma impugnada, a lo que habría que añadir lo ya expuesto sobre las sentencias con eficacia diferida en el tiempo. Por otra parte, hay que indicar que el control constitucional coexiste con el de la jurisdicción contencioso-administrativa 18. En la STC 88/1989, 17 Esta suspensión es objeto de especial estudio por Amelia Pascual Medrano, «La suspensión de actos y normas de las Comunidades Autónomas en la jurisdicción constitucional: el artículo 161.2 de la Constitución Española», Cuadernos Aranzadi del Tribunal Constitucional, Pamplona, 2001. 18 Aspecto estudiado por Héctor López Bofill, Conflictos de competencia y jurisdicción ordinaria, Marcial Pons, Madrid, 1999. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 185 el Tribunal entendió que si la controversia surgía no tanto de determinar en abstracto la titularidad de la competencia, como de establecer el ejercicio de la misma en un determinado supuesto fáctico, la competencia correspondería a la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, el Tribunal corrigió esa doctrina, de tal forma que ha entrado a conocer disputas competenciales esencialmente basadas en supuestos fácticos, así SSTC 147/1992, 243/1993 y 87/1997. En este sentido, no es infrecuente que los Tribunales contenciosos conozcan de recursos en los que se impugna normativa autonómica que vulnera la legislación básica en la materia. Así ocurre en el recurso resuelto por la Sentencia de 16 de julio de 2003 de la Sala de lo Contencioso (Sección 8.a) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que declaró nulo un reglamento autonómico por considerar que vulneraba la legislación estatal. La Sala entiende que no procede el conflicto de competencias toda vez que por la Administración General del Estado no se cuestionaba la competencia de la Comunidad de Madrid, cuando lo cierto es que el Abogado del Estado en su demanda entendía que se había producido una extralimitación competencial. A nuestro juicio, determinar la existencia o no de tal extralimitación es algo que exige definir el contenido de la competencia, función que debería corresponder exclusivamente al Tribunal Constitucional. Habría que distinguir entre meras vulneraciones de la legalidad (por ejemplo, una desviación de poder, una infracción del principio de legalidad o infracciones procedimentales) y lo que serían infracciones competenciales (falta de competencia, extralimitación en el ejercicio de una competencia propia) cuyo conocimiento debería corresponder al Tribunal Constitucional 19. V. LA IMPUGNACIÓN DEL TÍTULO V DE LA LOTC Los artículos 76 y 77 de la LOTC suponen el desarrollo legislativo de la previsión del artículo 161.2 de la CE en cuanto a la impugnación por el Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas, añadiendo la suspensión automática a la que ya hemos aludido. La articulación de un procedimiento específico para esta previsión constitucional fue criticada por alguna doctrina que entendió que el único contenido del artículo 161.2 de la CE sería establecer una suspensión automática de las disposiciones o resoluciones autonómicas, como una forma de sustituir 19 Así lo entiende igualmente Jesús García Torres, Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, t. II, Ministerio de Justicia-BOE, Madrid, 1993, p. 415. Véase, a estos efectos, la interesante Sentencia de 19 de enero de 2005 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo que, en un conflicto entre Comunidades Autonómas, anula una Orden si bien no tanto por motivos competenciales, como por vicios de legalidad. 186 Carlos Yáñez Díaz el derecho de veto que sobre normas autonómicas se concede al Gobierno de la Nación en alguna Constitución como la italiana de 1947. Frente a ello, la LOTC procedió a desarrollar el artículo 161.2 de la CE mediante una específica vía procesal cuyo objeto serían disposiciones normativas sin fuerza de ley o simples resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas. Se produce así una evidente concurrencia de esta vía procesal y la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 106 de la CE y 1.1 de la LJCA) especialmente por cuanto el artículo 77 de la LOTC indica que procederá esta impugnación «sea cual fuere el motivo». Pese a ello es evidente que sólo procederá la impugnación ante el Tribunal Constitucional por motivos de inconstitucionalidad diferentes de los aspectos competenciales, que tienen su vía específica, como son los conflictos de competencias por más que el artículo 77 de la LOTC establezca que esta impugnación se sustanciará por los trámites de los conflictos. Esta configuración ha sido confirmada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al entender que esta impugnación procede frente a normas autonómicas de rango inferior a la ley por razones no competenciales —STC 44/1986— (si bien la STC 184/1996 resuelve sorprendentemente una impugnación por esta vía, relativa a la titularidad de una competencia), la impugnación ha de basarse en «materia constitucional» —STC 16/1984— y no debe fundarse en infracciones legales, sino constitucionales —STC 54/1982—. Esta vía procesal ha cobrado recientemente una especial relevancia con motivo de la impugnación, por parte del Gobierno de la Nación al amparo del artículo 161.2 de la CE, del Acuerdo del Gobierno Vasco de 25 de octubre de 2003, de aprobación y remisión al Parlamento Vasco de la «Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi» (el llamado «Plan Ibarreche») y el Acuerdo de 4 de noviembre de 2003 de la Mesa del Parlamento Vasco que lo admite a trámite. La impugnación del Gobierno fue respaldada por los informes de los catedráticos Tomas Ramón Fernández, que considera que dichos actos, pese a que pudieran considerarse de trámite, eran susceptibles de impugnación y que la Mesa del Parlamento Vasco debía haber rechazado la propuesta por inconstitucional —apoyándose en las SSTC 76/1994 y 40/2003—; Pedro González-Trevijano, que defiende la impugnación apoyándose en el Derecho Constitucional Comparado y el proceso de elaboración del artículo 161.2 de la CE, en cuanto se trataría de una modalidad de control sobre la actuación de las Comunidades Autónomas; y Juan Alfonso Santamaría Pastor, que entiende que no se trata de verdaderos actos de trámite y considera que, aun cuando lo fuesen, serían plenamente recurribles conforme la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 20 de noviembre de 1992, 15 de diciembre de 1992 o 26 de febrero de 1996), que admite la recurribilidad directa y autónoma de los actos de trámite que vulneren derechos fundamentales, y del Tribunal Constitucional (SSTC 37/1982, 67/1982, 23/1984, 32/1985 y 84/1987), respecto de los recursos de amparo. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 187 Pese a ello, la impugnación del Gobierno de la Nación fue inadmitida por el ATC 135/2004, de 20 de abril. Este Auto considera que la principal cuestión a resolver es si los acuerdos impugnados pueden considerarse «resoluciones» a los efectos de los artículos 161.2 de la CE y 76 de la LOTC. En este sentido y partiendo de la doctrina contenida en la STC 16/1984, el Tribunal considera que dichos actos no podrían ser objeto de impugnación, por cuanto no culminan ni ponen fin al procedimiento de reforma estatutaria. Si bien el Tribunal reconoce que ha admitido conflictos respecto a actos de trámite, lo cierto es que se trataba de «expresiones indubitadas de una asunción de competencia que la contraparte procesal tenía por inconstitucionalmente fundada». No sucedería eso en el presente caso, sino que se trataría de un acto por el cual el Gobierno Vasco propone una reforma a su Parlamento autonómico, considerando el Tribunal que no debe condicionarse anticipadamente la suerte de dicho debate «so pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables». De esta forma entiende el Tribunal que «la necesaria defensa jurisdiccional del ordenamiento no puede verificarse sino cuando cabe hablar propiamente de infracciones normativas, sólo susceptibles de ser causadas, obviamente, por normas y nunca por proyectos o intenciones normativas que, en cuanto tales, pueden tener cualquier contenido». Por último concluye que no se puede trasladar a la impugnación del artículo 161.2 de la CE la posibilidad existente para el recurso de amparo de impugnar los acuerdos de calificación y admisión a trámite habida cuenta que el artículo 42 de la LOTC establece como objeto de recurso «las decisiones o actos sin valor de Ley», mientras que el artículo 76 de la LOTC se refiere a «las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones». Además de esa diferencia terminológica, lo esencial estriba en las distintas finalidades de ambos recursos, mientras el recurso de amparo busca preservar el derecho de participación de los legitimados en el procedimiento parlamentario, el proceso del título V de la LOTC se inserta en el marco de las relaciones y mecanismos de control entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Como era previsible, esta decisión fue fuertemente contestada dentro del propio Tribunal, llegando cinco magistrados a formular votos particulares. Las críticas se apoyan en la transcripción parcial de la STC 48/2003 que realiza dicho Auto, omitiendo lo establecido en dicha sentencia en cuanto a que los principios constitucionales vinculan a todos los poderes públicos incluso cuando postulen la reforma o revisión de la Constitución, revisión que sólo procederá por alguno de los procedimientos del título X (Manuel Jiménez de Parga); la consideración de los actos impugnados como verdaderas resoluciones entendiendo que la Mesa del Parlamento Vasco debía haber rechazado el proyecto por su manifiesta inconstitucionalidad (Pablo Cachón) y lo sostenido por el voto particular más extenso que considera que debía haberse admitido toda vez que la inadmisión en estas impugnaciones y en los conflictos de competencia debe limitarse a supuestos de flagrante falta de requisitos procesales, considerando que los dos acuerdos impugnados serían verdaderas «resoluciones» en cuanto decisiones políticas 188 Carlos Yáñez Díaz que ponen fin a una fase del procedimiento legislativo de reforma estatutaria y, en el caso del Acuerdo del Parlamento Vasco, se considera que no habría que diferenciar entre las resoluciones recurribles en amparo y las impugnables conforme el título V salvo en lo relativo a la legitimación para su impugnación, en tanto que en la vía del título V la vulneración constitucional no se restringe a los derechos fundamentales, sino que abarca cualquier infracción constitucional (Guillermo Jiménez, Roberto García-Calvo y Jorge Rodríguez-Zapata). VI. EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL Los artículos 137 y 140 de la CE reconocen la autonomía de los municipios y provincias. Esta autonomía tiene el carácter en nuestro Derecho de ser una garantía institucional, utilizando el concepto elaborado por Karl Schmitt y recogido en nuestro ordenamiento por autores como Parejo Alfonso 20. Sin embargo, como recogió la STC 5/1981, la autonomía local es cualitativamente inferior a la de las Comunidades Autónomas, por cuanto, como indica Parejo, la autonomía de las nacionalidades y regiones alcanza un contenido político en cuanto asumen la potestad legislativa, en tanto que los Entes locales son un poder de autogobierno en el marco de las leyes. Por ello, desde un punto de vista negativo, el autogobierno local está limitado al campo de lo administrativo en cuanto ejecución o aplicación de las leyes, lo cual implica que estén sujetas a un control de las instancias territoriales superiores con contenido político pleno, y desde un punto de vista positivo la autonomía local conlleva la libre decisión sobre los términos del ejercicio de las competencias propias, pudiendo desarrollarlas con plena independencia de criterio, excluyendo cualquier tipo de control de oportunidad sin perjuicio de la existencia de controles de legalidad. No obstante, la Constitución no reconoce a las Entidades Locales ningún derecho reaccional específico frente a las inmisiones en su autonomía, si bien Parejo consideraba que tenían la posibilidad de recurrir en amparo (vía difícil como ya hemos expuesto anteriormente) y, naturalmente, el recurso contencioso-administrativo contra los actos y reglamentos que considerasen que podrían vulnerar su autonomía. En cualquier caso, era más que evidente que en el caso de normas legales, ya fueran estatales o autonómicas, las Entidades Locales carecían de acción ante el Tribunal Constitucional, más allá de la posible vía indirecta de impugnar ante la jurisdicción contenciosa algún acto o reglamento dictados en aplicación o desarrollo de dicha normativa legal y solicitar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Otra vía indirecta era la recogida en los artículos 63.3 y 119 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, por 20 Luciano Parejo Alfonso, Garantía institucional y autonomías locales, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 189 la cual las Entidades Locales Territoriales, a través de la Comisión Nacional de Administración Local, podían solicitar a los órganos constitucionalmente legitimados la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que estimasen lesivas para la autonomía local. La insuficiencia de estas vías y lo dispuesto en el artículo 11 de la Carta Europea de Administración Local, en cuanto a que las Entidades Locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto al principio de autonomía local, llevaron a que se reclamara la posibilidad de acceso directo de los municipios y provincias al Tribunal Constitucional, acceso que se logra con la reforma de la LOTC por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, mediante la que se introduce en dicha ley el conflicto en defensa de la autonomía local. A diferencia de los conflictos positivos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y los de éstas entre sí, el presente conflicto tiene por objeto normas con rango de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas. Otro aspecto a destacar, y sin duda constituye la principal característica de este conflicto, son las rigurosas condiciones de legitimación exigidas, por cuanto el artículo 75 ter de la LOTC la atribuye al municipio o provincia, único destinatario de la ley, a un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito de aplicación de la norma legal y que representen, como mínimo, un sexto de la población oficial del ámbito correspondiente o bien a un número de provincias que supongan la mitad de las existentes en el ámbito territorial y que representen, como mínimo, la mitad de la población oficial. Si bien las condiciones de legitimación pueden parecer draconianas, lo cierto es que la existencia en España de más de ocho mil municipios, así como de las Diputaciones Provinciales en todas las provincias menos en las Comunidades Autónomas uniprovinciales hacían necesario un criterio de legitimación estricto para evitar que un gran número de conflictos colapsara el Tribunal Constitucional. Los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional a propósito de este nuevo conflicto ya han puesto de manifiesto las dificultades de lograr las condiciones de legitimación. Así, el conflicto en defensa de la autonomía local planteado contra la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, fue inadmitido por el ATC 418/2003, recurrido en súplica y ratificado por el ATC 46/2004. El Tribunal inadmite el conflicto al no reunirse la séptima parte de los municipios de todo el territorio español, partiendo de la cifra del Registro de Entidades Locales del Ministerio de Administraciones Públicas que cifra en 8.108 (a la fecha de inicio del conflicto) los municipios españoles frente a los 8.110 que consideraban los recurrentes a partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística. 190 Carlos Yáñez Díaz Si bien el conflicto planteado superaba la cifra necesaria, el Tribunal Constitucional pasa a examinar si todos los acuerdos municipales planteando el conflicto han sido adoptados por el órgano plenario con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros, tal y como exige el artículo 75 ter.2 de la LOTC. Es en este requisito donde fracasa el conflicto planteado, ya que 77 municipios no habían adoptado tal acuerdo, se limitaban a rechazar la ley, carecían de legitimación o no adoptaron el acuerdo con la mayoría exigida. A ello suma el Tribunal el requisito de la petición de dictamen al Consejo de Estado o al órgano autonómico en el plazo de tres meses conforme el artículo 75 quater de la LOTC. Considera el Tribunal que el acuerdo municipal ha de adoptarse dentro de dicho plazo y no antes con un carácter preventivo. A propósito de esta consulta hay que destacar que, en este caso, el Dictamen de 20 de junio de 2002 de la Comisión Permanente del Consejo de Estado fue desfavorable al planteamiento del conflicto. En cambio, el Dictamen de 31 de noviembre de 2000 fue favorable a la posibilidad de que el Ayuntamiento de Gijón plantease el conflicto frente al artículo 24.2 de la Ley del Principado de Asturias 2/2000, de 23 de junio, de Cajas de Ahorro. Parece evidente que este conflicto será difícilmente planteable frente a leyes del Estado, pero no parece tan complejo si se trata de Comunidades Autónomas, especialmente si son uniprovinciales. Como ejemplo, en la Comunidad de Madrid, el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Administraciones Públicas recoge, a fecha de julio de 2002, un total de 179 municipios, por lo que bastarían 25 para formalizar el conflicto. Ahora bien la exigencia de un sexto de la población oficial hace que, habida cuenta la extrema diferencia de población del Ayuntamiento de Madrid respecto a los demás municipios, no sea fácil el cumplimiento de dicho requisito sin el concurso del Ayuntamiento de la capital. VII. LA COMUNIDAD DE MADRID Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Señala Jiménez de Parga 21 que el repaso a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en los asuntos en los que ha estado implicada la Comunidad de Madrid revela una «clara lealtad constitucional». Sin duda, el anterior Presidente del Tribunal Constitucional alude a la escasa conflictividad entre el Estado y la Comunidad de Madrid frente a lo que es habitual en otras Comunidades Autónomas. Sin dejar de reconocer que la Comunidad de Madrid es una autonomía escasamente propensa al conflicto, en realidad, la causa estaría, más bien, 21 Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, «Tribunal Constitucional y Estatuto de la Comunidad de Madrid», en Enrique Arnaldo Alcubilla (coord.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, Consejería de Justicia y Administraciones Públicas, Madrid, 2003, p. 34. Las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional 191 en el bajo nivel competencial en el que hasta la reforma del Estatuto de Autonomía por las Leyes Orgánicas 10/1994, de 24 de marzo, y 5/1998, de 7 de julio, se ha movido la Comunidad de Madrid y en el hecho de que, tradicionalmente, haya habido una identidad de partido gobernante en ambas Administraciones. Con la excepción de recursos de amparo planteados por particulares frente a actuaciones de la Comunidad no pasan de quince las sentencias referidas a la Comunidad de Madrid. Además, la Comunidad de Madrid ha hecho uso siempre que ha podido de vías alternativas al planteamiento de conflictos o recursos contra el Estado. Así, en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre el Estado y la Comunidad de Madrid 22, se lograron acuerdos que evitaron la interposición de recursos por parte del Estado frente a las Leyes de la Comunidad de Madrid 9/2000, de 30 de junio, de Mutualidades de Previsión Social, y 2/2001, de 18 de abril, de Contenidos Audiovisuales y Servicios Adicionales. A su vez y respecto del Real Decreto 174/2001, de 23 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo y Asistentes Sociales, se solicitó una reunión previa a la constitución de la Comisión Bilateral por considerar que vulneraba las competencias de la Comunidad de Madrid en materia de Corporaciones de Derecho Público y profesiones tituladas. En dicha reunión no se llegó a ningún acuerdo, por lo que se formuló el correspondiente requerimiento de incompetencia previo al conflicto que fue parcialmente estimado por el Consejo de Ministros. Ante la falta de acuerdo pleno se optó por interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo. Por último, en materia de apuestas y a raíz de la Disposición Adicional 20.a de la Ley estatal 24/2001, de 27 de diciembre, se mantuvieron reuniones con la Administración General del Estado a efectos de evitar interferencias en las competencias autonómicas sobre juego que evitaron el planteamiento de conflictos en la materia por ambas Administraciones. En todo caso es evidente que la mayor asunción competencial por la Comunidad de Madrid y la falta de identidad política con el Gobierno central pueden acarrear un mayor nivel conflictual en los próximos años. Por ello conviene recordar la escasa normativa de la Comunidad de Madrid en esta materia. Así, el artículo 16.3.g) del Estatuto de Autonomía recoge la legitimación de la Asamblea de Madrid a los efectos de la interposición del recurso de inconstitucionalidad y la personación ante el Tribunal Constitucional, decisión que el artículo 222 del Reglamento de la Asamblea, de 30 de enero de 1997, atribuye al Pleno, a propuesta de la Mesa, de acuerdo con la Junta de Portavoces o, en su caso, la Diputación Permanente. 22 Seguimos en este apartado a Alicia Sánchez Cordero, «Comisión Bilateral de Cooperación-Administración General del Estado-Comunidad de Madrid», en Enrique Álvarez Conde y Florentina Navas Castillo (coords.), El Derecho Público de la Comunidad de Madrid. Comentarios al XXV Aniversario del Estatuto de Autonomía, Editorial Universitaria Ramón Areces, Madrid, 2003, pp. 675 y ss. 192 Carlos Yáñez Díaz A su vez el artículo 21.l) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, encomienda al Consejo de Gobierno el acordar la interposición de recursos de inconstitucionalidad y el planteamiento de conflictos de competencia y la personación ante el Tribunal Constitucional. La representación y defensa de la Comunidad de Madrid corresponde, conforme las previsiones genéricas de los artículos 80 de la LOTC y 551 de la LOPJ, a los Letrados de la Comunidad de Madrid de acuerdo con la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. La especial trascendencia de los asuntos ante el Tribunal Constitucional y el hecho de que se refieran habitualmente a actos o disposiciones del Consejo de Gobierno determinan que, de forma genérica, la regla XV de la Instrucción 8/1999, de 13 de abril, sobre actuación consultiva y contenciosa de los Letrados de la Comunidad de Madrid y específicamente la Orden de Servicio 1/2002, de 27 de mayo, atribuyan a estos procesos la consideración de asuntos «Clave A» debiendo obtener el visto bueno del Director General de los Servicios Jurídicos. En suma, los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid adquieren en estos recursos y conflictos un papel clave en consonancia con su labor diaria en el seno de una Administración tan joven y tan vital como es la de la Comunidad de Madrid. M.a Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz * La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: estudio de supuestos específicos Sumario: I. INTRODUCCIÓN: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL DERECHO ESPAÑOL.— II. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN POR ACTOS LEGISLATIVOS.—III. ESTUDIO DE DETERMINADAS DECISIONES DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL.—IV. ESTUDIO DE UN SUPUESTO ESPECIAL CONCERNIENTE AL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD CONTEMPLADA EN LA LEGISLACIÓN DE RESIDUOS EN RELACIÓN CON LA POSIBLE CONTAMINACIÓN DE SUELOS OCUPADOS POR ESTACIONES DE SERVICIO.—V. SUPUESTO ESPECIAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO EL DAÑO ES CAUSADO POR UNO DE SUS ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PÚBLICO. M.ª La responsabilidad Carmen López patrimonial de Zuazo Sánchez de las Administraciones y Beatriz Álvarez Públicas Herranz I. INTRODUCCIÓN: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL DERECHO ESPAÑOL El artículo 106.2 de nuestra Carta Magna consagra, en términos generales, el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. La Ley 30/1992 1, en su artículo 139, se hace eco del precepto constitucional, disponiendo lo siguiente: * Letrada del Servicio Jurídico en la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y Letrada del Servicio Jurídico Central, respectivamente. 1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, y complementada por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. 194 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados, por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos». Y a continuación precisa la naturaleza del daño exigiendo que sea «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas», e, igualmente, ha de tratarse de un daño, según el artículo 141 del mismo texto legal, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley, no resultando, sin embargo, susceptibles de ser indemnizados aquellos daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento en que éstos se producen. En todo caso, el derecho a reclamar lleva aparejado un plazo de prescripción de un año, contado desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, o bien, si se trata de daños personales de carácter físico o psíquico, desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, según establece el artículo 142 de esta Ley 30/1992. Por último, los procedimientos administrativos a través de los cuales se puede exigir este tipo de responsabilidad se encuentran contemplados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que distingue básicamente entre el procedimiento normal u ordinario y el abreviado, en los términos que en el mismo se indican. A continuación, se procede al estudio pormenorizado de este instituto jurídico en áreas complejas concernientes a la figura de la responsabilidad inherente al acto legislativo, materia medioambiental e imputación de responsabilidad al Ente instrumental. II. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN POR ACTOS LEGISLATIVOS La responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de actos legislativos es un campo muy específico dentro del amplio marco de la responsabilidad patrimonial, que no ha sido objeto de regulación expresa hasta fecha relativamente reciente, pues la primera vez que se recoge con carácter general es en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo artículo 139, apartado tercero, se establece lo siguiente: «Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 195 jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». La redacción de dicho precepto encuentra su origen tanto en la jurisprudencia y en la doctrina del Consejo de Estado que, en diferentes supuestos, se cuestionaron la posibilidad de indemnizar los daños causados a los particulares como consecuencia de la aprobación de actos legislativos, como en el artículo 106.2 de la Constitución Española, cuyo tenor literal dice: «Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Una vez delimitado el régimen normativo de la materia, hemos de referirnos a su definición, modalidades, fundamento, requisitos y a la evolución jurisprudencial de que ha sido objeto a través de distintos pronunciamientos tanto del Tribunal Constitucional, como del Tribunal Supremo. En lo relativo al concepto de la responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos, es bastante clarificadora la definición que recoge el Consejo de Estado en múltiples dictámenes, al señalar que «bajo la expresión responsabilidad del Estado legislador se viene refiriendo la doctrina a la responsabilidad por perjuicios causados por una ley constitucionalmente legítima pero de cuya aplicación se siga para un particular un daño de carácter individualizado que, por estar más allá del deber general de sometimiento a las obligaciones y cargas públicas, dicho particular no estaría en obligación de soportar y, por tanto, de dicho daño podría el particular pedir al Estado la correspondiente indemnización» 2. No obstante, con posterioridad se ha ido ampliando el citado concepto a aquellos perjuicios que pudieran derivarse de la declaración de inconstitucionalidad de una ley. Nos referiremos a ello más adelante. Sentado lo anterior, es preciso matizar que, tal y como ha entendido tanto la doctrina, como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la responsabilidad de la Administración por actos legislativos no puede identificarse con los supuestos de expropiación legislativa. En efecto, mientras que la primera abarca un campo más amplio en el que tienen perfecta cabida las privaciones de expectativas de derechos o de intereses legítimos, la segunda se limita a derechos plenamente consolidados. Así aparece recogido en diversos dictámenes del Consejo de Estado, como el Dictamen 2723/2002, de 24 de octubre de 2002, en el que se informa por dicho órgano consultivo en un caso en que se reclamaba por un funcionario indemnización por los daños y perjuicios que le había originado el haber sido jubilado con carácter forzoso al cumplir los sesenta y cinco años, en aplicación del artículo 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función 2 Dictámenes 4406/1996, de 9 de enero de 1997; 6487/1997, de 12 de marzo de 1998; 1346/1999, de 27 de mayo. 196 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz Pública, y no poder ampararse en el cambio legislativo que se produjo con la Ley 13/1996, que permitía permanecer en activo hasta los setenta años de edad, situación que se consolidó con el Real Decreto-Ley 16/2001, de 27 de diciembre. En dicho dictamen se determina que «la situación concreta del principio jurídico de responsabilidad del Estado legislador en nuestro Derecho es, en el momento presente, la establecida en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que atribuye exclusivamente al Legislador la facultad de determinar los eventuales casos y cuantías de indemnización por actos legislativos que puedan comportar situaciones de privación de expectativas o de intereses legítimos sin alcanzar a la privación de bienes o derechos totalmente consolidados, que tendría carácter expropiatorio. Y dicha norma legislativa es la también reconocida en la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 30 de septiembre de 1992 y 1 de diciembre de 1992) que viene examinando las reclamaciones por adelanto de la edad de jubilación o de retiro o de pase a reserva, desestimándolas al no encajar en los supuestos previstos por el repetido artículo 139.3 más allá de las compensaciones establecidas en la Leyes de Presupuestos Generales para 1985 y 1989» 3. Partiendo de lo anterior, y al amparo del tenor literal del artículo 139 de la Ley 30/1992, se pueden distinguir las siguientes modalidades de responsabilidad patrimonial derivadas de actos legislativos: en primer lugar, la responsabilidad por perjuicios causados por una ley constitucionalmente legítima, que, sin embargo, irrogue al particular un daño individualizado y que éste no tenga el deber jurídico de soportar. Éste es el supuesto al que más habitualmente se refiere la doctrina al aludir a la responsabilidad del Estado legislador y que aparece regulado en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992. En segundo lugar, la responsabilidad por daños ocasionados por una ley declarada inconstitucional, supuesto este que carece de precepto específico que lo regule, pero que ha sido objeto de elaboración jurisprudencial, sobre todo a partir de las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 18 de mayo de 2000, y 6 de febrero de 2001. Más adelante se profundizará en esta modalidad, exponiendo las principales dificultades y contradicciones que presenta la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. Respecto al fundamento de la responsabilidad patrimonial por actos legislativos, éste descansa en diversos principios: el de igualdad ante las cargas públicas; el de justicia, que obliga a reparar toda situación injusta sufrida por un particular; y, en el más discutido y no siempre abiertamente admitido, principio de responsabilidad de todos los poderes públicos, que proclama el artículo 9.3 de la Constitución Española, actuando, por tanto, como límite en el ejercicio de la potestad legislativa. En este sentido, se puede traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2000, en la que se dispone: 3 En análogo sentido, los Dictámenes 4406/1996, de 9 de enero de 1997, y 3065/2002, de 5 de diciembre. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 197 «... no puede construirse por los Tribunales una responsabilidad de la Administración por actos legislativos partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la Norma Fundamental; pero tampoco puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley». Por su parte, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 15 de julio de 1987, recoge como fundamento de la responsabilidad patrimonial por actos legislativos el principio de que si a nadie le es lícito dañar a otro en sus intereses, menos aún puede hacerlo el Estado al establecer sus regulaciones generales mediante normas de cualquier rango. En cuanto a los requisitos que han de concurrir para que pueda exigirse a la Administración responsabilidad, además de los establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que exista relación de causalidad entre la actuación administrativa y la lesión padecida; que no exista obligación de soportar el daño y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) 4, se ha de añadir el de que la indemnización sea establecida en los propios actos legislativos, y en los términos que en los mismos se especifiquen 5. Vamos a detenernos brevemente en los que, a nuestro juicio, gozan de especificidad en el ámbito de la responsabilidad derivada de actos legislativos. a) Exigencia de previsión legal expresa sobre la existencia o no de un deber de indemnizar por la aplicación de actos legislativos. Es decir, habrá de estarse a lo que dispongan los propios actos legislativos. Así se establece en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 y así resulta del tenor literal del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que requiere que la propia norma, de cuya aplicación se derivan perjuicios para el particular, prevea los casos en que procede el resarcimiento y qué requisitos son exigibles. Por ello, el Consejo de Estado, en su Dictamen 3065/2002, de 5 de diciembre de 2002, desestima la reclamación formulada por un particular que consideraba que la aplicación de la regla 7.a de la Disposición Transitoria 2.a, apartado 11, de la Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos, le había ocasionado un grave perjuicio económico, al permitir a los inquilinos cuyos ingresos no superasen en 2,5 veces el salario mínimo interprofesional oponerse a la actualización de las rentas de contratos anteriores al 9 de mayo de 1985. Entiende el alto órgano consultivo que la Ley de Arrendamientos Urbanos no contiene una previsión expresa según la cual los arrendadores que no puedan actualizar las rentas que cobran sean 4 5 Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1991, 29 de febrero y 13 de junio de 2000. Así lo recoge, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1992. 198 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz indemnizados por las Administraciones Públicas, pues tal previsión indemnizatoria no puede identificarse con la previsión contenida en la Disposición Final 4.a de la Ley 29/1994, que lo único que contiene es un mandato dirigido al Gobierno para que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, procediese a la presentación a las Cortes Generales de «un proyecto de ley mediante el cual se arbitre un sistema de beneficios fiscales para compensar a los arrendadores en contratos celebrados con anterioridad al 9 de mayo de 1985 que subsistan a la entrada en vigor de la Ley». En opinión del Consejo de Estado, dicha Disposición Final 4.a no arbitra por sí misma un mecanismo indemnizatorio, sino que encomienda al Gobierno el establecimiento de unas compensaciones fiscales que contrarresten los efectos derivados de la imposibilidad de aumentar la renta. Pero, según el mencionado órgano, «la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, sin embargo, tal y como aparece configurada en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, exige que sea la propia norma legal que causa el daño (en este caso, la Ley de Arrendamientos Urbanos) la que especifique los términos en los que debe indemnizarse a los afectados por dicha norma» 6. Sobre la misma cuestión, y en idénticos términos que el Consejo de Estado, se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2004. En análogo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 considera que no puede hablarse de responsabilidad del Estado legislador en el caso que en ella se analiza, y en el que una Corporación Local solicitaba que se le indemnizase por los perjuicios derivados de la pérdida de recaudación que le había ocasionado la promulgación de la Disposición Transitoria 2.a, 2, de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, pues la misma se limita a reconocer el derecho a seguir disfrutando de beneficios fiscales en la aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a quienes gozaran de ellos en la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria o en la Contribución Territorial Urbana, pero nada prevé acerca de la indemnizabilidad de sus eventuales consecuencias lesivas. No obstante lo apuntado, ha mantenido el Consejo de Estado que la necesidad de que la ley prevea expresamente la responsabilidad no debe ser llevada al extremo de que, ante el silencio del Legislador, no pueda llegar el intérprete y aplicador de la ley a una conclusión favorable a la indemnización partiendo del análisis de la voluntad legislativa y de la interpretación de la norma en la forma más idónea para la efectividad de los principios constitucionales 7. Ahora bien, esta interpretación no fue seguida inicialmente por la jurisprudencia, que, en un primer momento y antes de la regulación prevista en la Ley 30/1992, se decanta por un criterio más restrictivo. Así, las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1992, al examinar reclamaciones de responsabilidad por la medida legis6 El mismo principio se consagra en el Dictamen 340/1994, de 20 de octubre, o en el 1992/1996, de 27 de junio. 7 Sobre este extremo Dictamen 2723/2002, de 24 de octubre. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 199 lativa de adelanto de la edad de jubilación, disponen que «si, respecto de la existencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque es objeto de un tratamiento más complejo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, éstos se remiten y, por tanto, hacen necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto Constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones». b) El segundo requisito que ha de concurrir es el de que la lesión sea antijurídica, generando un daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. Este presupuesto ha sido estudiado por el Consejo de Estado en diversos dictámenes, como el número 3592/2002, de 23 de enero de 2003, sobre reclamación de responsabilidad por funcionarios que se vieron afectados por la Disposición Adicional 20.a de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1989, declarada posteriormente inconstitucional, y que dispuso el pase a la situación de Segunda Actividad de los funcionarios de las Escalas Superior y Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía al cumplir las edades de cincuenta y ocho y cincuenta y seis años, respectivamente, correspondiéndoles unas retribuciones iguales a las básicas de su categoría más un complemento de disponibilidad. En dicho dictamen, argumenta que no se da el requisito de la antijuridicidad, en la medida en que las retribuciones percibidas por los interesados en su situación de Segunda Actividad fueron reconocidas por un acto administrativo que tiene el carácter de firme, al haber sido declarado judicialmente no susceptible de revisión, «lo que da lugar a una situación consolidada incapaz de generar a los afectados por ella derecho alguno a la percepción de retribuciones distintas, no pudiendo hablarse de daño o perjuicio que no tengan obligación de soportar por ser antijurídico». El Tribunal Supremo, por su parte, ha resuelto que en tal supuesto existe daño para los particulares, admitiendo la responsabilidad patrimonial. Así lo recogen las Sentencias de 17 de julio de 2003, y de 21 de junio, 12 de julio y 7 de octubre de 2004. Al requisito del daño antijurídico se refiere, asimismo, el Dictamen 2397/2003, de 25 de septiembre. En el mismo se especifica que los daños irrogados por actos legislativos, para que puedan ser indemnizados, han de ser en todo caso reales, individualizados y antijurídicos. En concreto, determina el Consejo de Estado que «son daños indemnizables sólo aquellos que lesionan derechos o expectativas en vías de consolidación —los llamados derechos expectantes— y que produzcan un sacrificio especial, singular, excesivamente gravoso y desigual respecto a quienes se encuentran en la misma situación, de tal manera que no puedan ser considerados como una carga general de obligado cumplimiento. En consecuencia, la privación de las meras situaciones de ventaja, de simples expectativas y de los efectos reflejos favorables de las normas legales no son indemnizables en cuanto constituyen, de ordinario, cargas generales que los administrados están obligados a soportar» 8. 8 Sobre la antijuridicidad del daño pueden mencionarse también los Dictámenes 1973/1994, de 16 de diciembre, y 375/1998, de 16 de abril. 200 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz La jurisprudencia ha incidido también en la necesidad de que no haya obligación de soportar el daño, Así, el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 31 de octubre de 1992 y, posteriormente, en la de 16 de junio de 1997, declara que no hay antijuridicidad, ni derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovadoras del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizativas de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o en la configuración de un régimen jurídico anterior, o se reestructura su sistema de gestión. Esta línea ha sido corroborada en la Sentencia de 14 de febrero de 2002, que rechazó la existencia de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la aprobación del Real Decreto Ley 7/1996, en cuyo artículo 22 se liberaliza la prestación de los servicios funerarios, permitiendo a los Ayuntamientos someter a autorización de carácter reglado la prestación de dichos servicios. Sostiene el Tribunal Supremo que no hay, en tal caso, una lesión patrimonial efectiva e individualizada, sino una situación especulativa sobre la posibilidad de que puedan originarse perjuicios por el cambio del sistema que hasta entonces regía. Ello no es suficiente para reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial 9. El requisito de la antijuridicidad parece evidente en los casos de actos dictados en aplicación de leyes posteriormente declaradas inconstitucionales. De ahí que la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2001 disponga en su Fundamento de Derecho 2.o, apartado B: «no parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo». Pero esta afirmación debe ser matizada y, de hecho, el Consejo de Estado ha defendido que no concurre el requisito de antijuridicidad cuando existen actos administrativos confirmados por sentencia judicial firme, aunque posteriormente sea declarada la inconstitucionalidad de la ley que motivó su aplicación 10. c) A los requisitos anteriores se puede añadir el de que la pretensión ha de deducirse dentro del año en que se produjo el hecho que motiva la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de acuerdo con el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. El examen de este requisito es especialmente interesante en el caso de actos dictados en aplicación de normas posteriormente declaradas inconstitucionales, habiendo sentado la jurisprudencia el principio de que el plazo comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo 9 Véanse Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo 3, 4, 11, 12, 13, 18, 20 y 27 de abril de 2002, sobre el mismo supuesto. 10 Dictámenes 1519/2002, de 27 de junio; 1876/2002; 1938/2002; 1961/2002, de 25 de julio; 230/2003, de 6 de marzo, y 373/2003, de 13 de marzo. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 201 a la doctrina de la actio nata o nacimiento de la acción. De ahí que, en los supuestos en que los daños dimanan de una ley declarada inconstitucional, el momento inicial del cómputo «no puede ser sino el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. En consecuencia, es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial dirigida a las Administraciones Públicas» 11. La misma línea ha sido seguida por el Consejo de Estado en varios dictámenes 12. Por último recordar que es también admisible el ejercicio de acciones de responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario, como consecuencia de la no transposición de Directivas comunitarias en los ordenamientos internos. En estos casos es preciso, de acuerdo con lo determinado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, reflejada, entre otras, en su Sentencia de 19 de noviembre de 1991, que concurran los siguientes requisitos: que el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos a favor de los particulares; que el contenido de esos derechos pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva; que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas; que la lesión sea evaluable económicamente. A continuación vamos a hacer un repaso por la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo, como del Tribunal Constitucional, para tratar de exponer, a través de los pronunciamientos más relevantes, cuál ha sido la evolución en la materia. La primera vez que se aborda el problema de la responsabilidad de la Administración por los perjuicios derivados de la aplicación de actos legislativos es con motivo de la Ley de Reforma de la Función Pública que redujo la edad de jubilación de los funcionarios a los sesenta y cinco años y con motivo de la Ley de Incompatibilidades, que endureció las incompatibilidades de los empleados públicos respecto del régimen vigente con anterioridad, y se hace desde la óptica de la hipotética naturaleza expropiatoria de tales normas. El Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 99/1987, de 11 de junio, y 178/1989, de 2 de noviembre, afirma que en estos casos no hay derechos consolidados, no pudiendo entenderse que exista expropiación. En concreto, destaca que «no debe confundirse lo que pueden ser, en sentido estricto, derechos consolidados con expectativas puras y simples a que una situación legalmente determinada, pero de alcance general, para todo el colectivo funcionarial o para una o varias categorías del mismo abstractamente consideradas, no pueda alterarse por el 11 Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2000. Véase, asimismo, Sentencia del TS de 15 de julio de 2000. 12 Dictámenes del Consejo de Estado 6174/1997, de 26 de febrero de 1998, y 405/2003, de 6 de junio. 202 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz Legislador en función de nuevos criterios. Lo contrario sería tanto como consagrar una petrificación legislativa, atando al Legislador e impidiéndole desplegar su libertad de conformación del ordenamiento jurídico» 13. En el fondo de tales sentencias subyace el principio de que no puede existir responsabilidad de la Administración por daños derivados de una ley declarada constitucional. En ellas se defiende que la responsabilidad del Estado legislador carece de regulación en nuestro Derecho, pudiendo únicamente haber lugar a indemnización si las leyes fueran declaradas inconstitucionales, y que los recurrentes no ostentan derechos adquiridos, gozando de meras expectativas, por lo que se rechazaba también cualquier reclamación en concepto de expropiación 14. Pese a mantener esa doctrina, el Tribunal Constitucional hace alusión a que «esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación» 15. Ello produjo la interposición de innumerables demandas ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo en las que se impugnaban las resoluciones expresas o presuntas de reclamaciones previas de indemnización, las cuales no prosperaron. A estos efectos es de gran relevancia la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, en la que se expone que «si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derechos, además de que admitir lo contrario conduciría a una importante petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leyes que se modifican —supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.—» 16. En dicha sentencia se añade, no obstante, que no puede descartarse una posible responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando es evidente el nexo causal entre el daño y la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley. La doctrina contenida en las sentencias anteriores fue objeto de nuevas interpretaciones, de las que son claro exponente las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1993 y de 27 de junio de 1994. 13 Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de noviembre de 1989. El mismo criterio es compartido por las Sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de julio de 1986, 11 de junio de 1987, 19 de abril y 10 de noviembre de 1988 o 20 de febrero de 1990. 15 Sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de junio de 1986, 11 de junio de 1987 y 19 de abril de 1988. 16 Esta interpretación se ha defendido en casos similares, como el de anticipación de la edad de jubilación de los notarios, del que conoció el Tribunal Supremo en Sentencia de 23 de junio de 2003. 14 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 203 En ambas se reconoce la existencia de responsabilidad patrimonial en base a un nuevo principio, el de confianza legítima, que las sentencias entienden vulnerado y que lleva consigo un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos. El Tribunal Supremo reconoce y cuantifica la indemnización a propósito de la eliminación de cupos exentos de aranceles por un período de siete años como consecuencia del Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea mediante Instrumento de 1 de enero de 1986, apoyándose en que la norma tiene un contenido expropiatorio de derechos o intereses patrimoniales legítimos que las Entidades afectadas no tienen el deber jurídico de soportar. A esa conclusión llega el Tribunal Supremo después de comprobar, por un lado, que las sociedades actoras habían realizado inversiones motivadas por la política de fomento del Gobierno de la Nación, materializada en los Reales Decretos de 8 de octubre de 1976 y 30 de abril de 1985, que reconocían beneficios a los armadores españoles, acomodando su actividad a tales normas y, por otro lado, que el Gobierno español, que había promulgado tales normas de fomento del sector pesquero, fue el que, posteriormente, con las necesarias autorizaciones, promovió y dio lugar al Tratado y Acta de Adhesión suscritos por España y en el que resultaron eliminados los cupos exentos de arancel, que constituían el mayor beneficio para las empresas pesqueras españolas. En tales supuestos «existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la Administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas» 17. El principio de confianza legítima será empleado por el Tribunal Supremo en otros casos para determinar si existe o no responsabilidad patrimonial de la Administración. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1997 deniega la reclamación indemnizatoria instada por los Agentes de Aduanas, que se vieron afectados por la entrada en vigor del Mercado Único Europeo, tras valorar la importancia de dicho principio que puede comportar la obligación de responder de la alteración de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento, cuando tal alteración se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias. Pero el Tribunal aclara que, «sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada [...], ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja» 18. Por el contrario, la Sentencia de 17 de febrero de 1998 resuelve favorablemente la pretensión de responsabilidad patrimonial, ya que entiende que la promulgación de las Leyes del Parlamento de las Islas Baleares 1/1984, 17 Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1993. Véanse Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de septiembre y 18 de octubre de 1997, que deniegan la indemnización pretendida por considerar que no hay vulneración del principio de confianza legítima. 18 204 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz de 14 de marzo, de Ordenación y Protección de Áreas Naturales de Interés Especial, y 3/1984, de 31 de mayo, de Declaración de «Es Trenc-Salobrar de Campos» como Área Natural de Especial Interés, que impidieron el desarrollo de dos urbanizaciones ya proyectadas en la zona, «constituyen un perjuicio indemnizable, ya que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales, pues, aun cuando pudiera sostenerse que el proyecto de urbanización se presentó con retraso sobre las previsiones de éstos y la normativa vigente en orden a la ejecución, el principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación reiteradamente declarado por la jurisprudencia de esta Sala (v. gr. Sentencia de 29 de septiembre de 1980), permite mantener la razonabilidad y legitimidad de dichos gastos y, por ende, justifica el que no haya por parte de los propietarios la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los justificaron. [...] Los principios de buena fe y de confianza legítima son aplicables, cuando la situación de confianza ha sido generada por la Administración, frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad» 19. La sentencia del Tribunal Supremo a que se acaba de hacer referencia debe ponerse en relación con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de 1997, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Supremo antes de pronunciarse sobre las pretensiones de responsabilidad patrimonial dimanantes de las Leyes de las Islas Baleares sobre Áreas de Especial Interés antes citadas. La sentencia, que declara la constitucionalidad de las normas enjuiciadas, introduce la posibilidad de que leyes declaradas constitucionales puedan generar perjuicios indemnizables por la vía de la responsabilidad patrimonial. Ello se desprende de la argumentación del Tribunal, que, ante la falta de previsión en la Ley 3/1984 de un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma, dice que «el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la CE, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos». Por último, vamos a examinar la evolución de la jurisprudencia en los supuestos de responsabilidad patrimonial por actos legislativos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales. En este ámbito, una de las mayores problemáticas que se presenta es la de determinar el alcance y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la norma. En los casos en que la propia sentencia que declare la inconstitucionalidad fije las consecuencias que hayan de desprenderse de la misma, no se plantea dificultad alguna. En efecto, la Sentencia del Tri19 Véanse, asimismo, Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1997, 6 de marzo y 8 de octubre de 1998, 7 de noviembre de 2000 y 30 de junio de 2001. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 205 bunal Constitucional de 19 de julio de 2000 declaró inconstitucional y nula la Disposición Adicional 4.a de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, matizando que «por exigencia del principio de seguridad jurídica conviene declarar que únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas, con fundamento en esta sentencia, aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza al haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía una resolución administrativa o judicial sobre las mismas». Por eso, las sentencias del Tribunal Supremo que han tenido ocasión de resolver acciones de responsabilidad patrimonial derivadas de la aplicación de la citada Disposición Adicional han desestimado las mismas por haberse pronunciado expresamente el Tribunal Constitucional sobre los efectos de la declaración de inconstitucionalidad (Sentencias del Tribunal Supremo de 1 y 17 de julio de 2003, 18 de septiembre de 2003 y 2 de febrero de 2004). Por el contrario, cuando guarde silencio, entiende el Tribunal Supremo, que «corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y principios generales del Derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad» 20. Por lo que respecta a los efectos que ha de desplegar la declaración de inconstitucionalidad, es preciso, asimismo, diferenciar los casos en que los particulares habían obtenido pronunciamientos firmes en que se hacía aplicación del precepto luego declarado inconstitucional, de aquellos en que no se había ejercitado acción alguna y, sin embargo, se pretendía después exigir responsabilidad patrimonial. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de octubre de 1997 sentó que la declaración de inconstitucionalidad del artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, que creaba un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, y que era de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, no permite revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que antes de dictarse aquella decisión se había aplicado una ley luego declarada inconstitucional y ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional 21. La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 2000, para los casos en que por los interesados se agotaron todos los recursos previos, dispone: «... la acción de responsabilidad es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo 20 Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2000. Véase Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2001. 21 Véanse Sentencias del Tribunal Constitucional 45/1989, 55/1990 y 128/1994, y de 19 de julio de 2000. 206 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz todos sus efectos, sino en el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. La sentencia firme dictada, al no corregir el perjuicio causado por el precepto inconstitucional mediante el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que acudieron otros tribunales, consolidó la actuación administrativa impugnada, que en ningún momento fue consentida por la Entidad interesada, la cual agotó todos los recursos de que dispuso». Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2000 admite la posibilidad de exigir responsabilidad patrimonial, aun cuando no se hubiera recurrido en su momento las autoliquidaciones en vía administrativa, y específicamente dice que «no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de una presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades de plantear de oficio o a instancia de parte al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo» 22. La distinción en base a que por los perjudicados se hubieran obtenido o no pronunciamientos judiciales en los que se declarara conforme a Derecho el gravamen complementario impuesto por el precepto declarado inconstitucional es relevante a la hora de perfilar las acciones que pudieran ostentar. En el caso de no haberse impugnado por el particular las liquidaciones del gravamen complementario, los interesados tendrían a su alcance la posibilidad de pedir, en cualquier momento, la revisión del acto nulo de pleno derecho, como prevé el artículo 102 de la Ley 30/1992, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito esa revisión, estarían legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del Legislador, aunque también podrían ejercitar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima 22 El mismo criterio es compartido en las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2000; 6 de febrero de 2001; 4 de marzo, 13 de mayo y 17 de junio de 2003; 13 de julio y 21 de octubre de 2004. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 207 de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes 23. Por el contrario, en los supuestos en que los particulares hubieran obtenido pronunciamientos judiciales desfavorables, sólo tendrían la opción de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial por acto del Legislador. A modo de conclusión, la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de actos legislativos, entendemos que es perfectamente aplicable a todas las Administraciones Públicas, y muy especialmente al ámbito de las Comunidades Autónomas, dada la potestad legislativa que éstas tienen encomendada dentro del marco competencial definido en los artículos 148 y 149 de la Constitución Española. Brevemente, y por lo que se refiere al régimen jurídico, llama la atención la redacción tautológica del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que viene a reconocer la responsabilidad derivada de actos legislativos en aquellos casos en que los propios actos así lo prevean. Ha de valorarse, por tanto, la labor realizada por los Tribunales que, con su interpretación, han venido a suplir las deficiencias de la regulación legal. Sin embargo, la jurisprudencia no ha seguido una línea constante, sino que han ido sucediéndose pronunciamientos tanto a favor, como en contra del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, fundamentándose principalmente en la vulneración del principio de confianza legítima, que puede resultar de la aplicación de leyes declaradas constitucionales. Ahora bien, con esta doctrina se corre el riesgo de que el Legislador se muestre tremendamente cauteloso a la hora de introducir cambios legislativos. Por ello, se cree que sería importante adoptar una postura prudente en la que se pondere de manera exigente la concurrencia de los requisitos que generan el derecho a ser resarcido de los daños padecidos y sólo en el caso de que sea inequívoca la existencia de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial se proceda al abono de la pertinente indemnización. Las mayores críticas que, a nuestro juicio, pueden hacerse a la doctrina jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos se centran en los casos de previa declaración de inconstitucionalidad de una ley y, en concreto, en lo relativo a los efectos que dimanan de las sentencias de inconstitucionalidad y al plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. Respecto a los efectos, el tenor literal del artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es claro y, por eso, y en contra de lo mantenido por el Tribunal Supremo en las Sentencias de 29 de febrero o 15 de julio de 2000, seguidas por otras muchas ya citadas, se entiende que en el caso de actuaciones administrativas firmes (bien por haberse agotado todos los recursos jurisdiccionales, bien por haber sido consentidas al no haber sido recurridas en tiempo y forma) realizadas al amparo de la norma después declarada inconstitucional no es posible admitir que son susceptibles de ser 23 Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2000. Véanse también Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero, 18 y 30 de octubre, y 13 de diciembre de 2001. 208 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz revisadas mediante un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial, pues las mismas han devenido firmes y defender lo contrario entrañaría un grave peligro para el principio de seguridad jurídica que proclama el artículo 9.3 de la Constitución Española. De hecho, los actos se aplicaron en virtud de unas normas que, en su momento, estaban vigentes y cuya constitucionalidad no se había puesto en tela de juicio. Tratar de favorecer las pretensiones indemnizatorias de particulares que han llegado a obtener pronunciamientos judiciales firmes no es suficiente para defender una teoría que pasa por alto el instituto de la cosa juzgada y que curiosamente ha sido muy defendida en la jurisprudencia y es que la nulidad por vía de inconstitucionalidad de una Ley o de una disposición general no se traslada al acto administrativo y éste, si es firme o está confirmado por sentencia judicial firme, ni puede ser objeto de revisión, ni puede servir de base para la exigencia de responsabilidad. En relación con el plazo de un año para reclamar la indemnización en caso de una norma declarada inconstitucional, que debe contarse desde la publicación oficial de la sentencia que declara su invalidez, puede acarrear efectos desmesurados, sobre todo en aquellos casos en que la declaración de inconstitucionalidad se demore en el tiempo, pues permitirá reclamar responsabilidad por actos derivados de normas que estuvieron vigentes durante un largo período de tiempo y que habían dado lugar a situaciones plenamente consolidadas. III. ESTUDIO DE DETERMINADAS DECISIONES DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL Unas veces, la derivación de la responsabilidad, obviamente cuando así conste acreditado en el expediente, por su culpa o negligencia, al que sufre el daño como causante del mismo, exonera a la Administración, como no podía ser de otra manera, de toda responsabilidad al respecto. En este sentido resulta significativo el Dictamen del Consejo de Estado número 3372/2003 24, con fecha de aprobación 11 de diciembre de 2003. 24 Dictamen 3372/2003: Órgano al que se dirige la reclamación: Ministerio de Medio Ambiente. Hecho: caída de un ciclomotor por un terraplén en la llamada Vía Verde, término municipal de Caravaca de la Cruz, Murcia. Consecuencia: fallecimiento del conductor y herido grave el segundo ocupante. Se funda la reclamación en la afirmación de la no existencia de la correspondiente señalización y protección del terraplén o zanja donde ocurrió el accidente. En cuanto a las características de la vía en que se produjeron los hechos, se trata de un camino vecinal, irregular, cruzado por un paso de aguas por el que se precipitó el ciclomotor, siendo un tramo recto, con pendiente ligeramente descendente y con buena visibilidad, si bien reducida en el momento de los hechos, por la noche, unida al insuficiente alumbrado del ciclomotor, existiendo señalización vertical, prohibición de entrada a vehículos de motor y, por si esto no fuera suficiente, además, panel informativo con la leyenda «sólo vehículos autorizados». La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 209 Otras veces, la no imputación de la responsabilidad a la Administración se residencia en un hecho circunstancial, por ejemplo, referido a las características del terreno y a la climatología propia de la zona, rompiéndose de nuevo el pretendido nexo causal. Así, el Dictamen del Consejo de Estado número 3276 25, aprobado con fecha 4 de diciembre de 2003. Resulta importante señalar también que el Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones, ha entendido que la acción de responsabilidad patrimonial no tiene un alcance tal que permita reconducir a ella los daños o perjuicios que tienen su origen en una relación jurídica distinta previamente establecida, como, por ejemplo, el supuesto del contrato administrativo de obras, residenciándose «en el seno de la relación concesional entre la empresa interesada y la Administración» el lugar exacto «en el que ha de sustanciarse En cuanto a la actitud del conductor, consta igualmente acreditado en el expediente que la velocidad que llevaba en el momento del accidente el vehículo siniestrado era excesiva, debiendo haberse producido distracción o desatención en la conducción por no observar el paso de agua por el que se acabó precipitando (es decir, careciendo del más elemental deber de cuidado que presta una persona mínimamente diligente y que precisamente marca la distinción entre los dos conceptos, diligencia-negligencia, caracterizada esta última, como ya es sabido, por la omisión del deber de cuidado). Por último, y por lo que se refiere a la postura del Consejo de Estado en el presente caso, desestima la reclamación al considerar que no existe responsabilidad por parte de la Administración del Estado por los daños alegados, toda vez que la vía se encontraba suficientemente señalizada, incluso con prohibiciones de acceso, unido a la conducta negligente del sujeto causante del hecho generador del daño. Se observa que en este caso el Consejo de Estado no aprecia la relación de causalidad existente, según el reclamante, entre el hecho producido causante de la lesión y el obrar de la Administración, toda vez que dicha relación de causalidad se rompe desde el mismo momento en que consta acreditado por los informes obrantes en el expediente que las lamentables consecuencias del accidente no pudieron deberse a una mala señalización de la vía de servicio (a esto se refiere precisamente la Ley, art. 139, cuando dice «consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos»), siendo responsable únicamente el conductor del daño sufrido, habiendo creado éste una indudable situación previa de riesgo que desembocó en una posterior lógica y trágica consecuencia. 25 Dictamen 3276/2003: Órgano al que se dirige la reclamación: Confederación Hidrográfica del Guadiana. Hecho: supuesta falta de drenaje en los caminos construidos con motivo de obras de puesta en riego de determinados sectores de la zona regable del Zújar, Badajoz. Consecuencia: inundación o encharcamiento de una finca de regadío destinada al cultivo de frutales de propiedad de la reclamante. Se funda la reclamación en la afirmación de que la construcción, propiciada por la Confederación, de unos caminos situados a mayor altura que la superficie de la finca, determina que éstos actúen como dique, lo que, unido a las cunetas obturadas, produjo el encharcamiento. La cuantía de la indemnización asciende a 206.010,97 euros por los daños que sufre el propietario durante los años 1997, 1998 y 2001. Por lo que se refiere al proceder de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, ha ejecutado ya algunas obras precisas para mejorar el drenaje de la zona, que, al parecer, es muy llana, lindante con la vega del río, y, por consiguiente, propensa a encharcamientos por causa directa de la horizontalidad de los terrenos. A mayor abundamiento, la Administración ha obrado de buena fe toda vez que, se precisa, ha ofrecido a los propietarios de la zona la realización de nuevas obras que solucionen de forma definitiva el problema, obras que han sido paralizadas a instancia del propietario de la finca colindante con la de la reclamante. Por último, y por lo que se refiere a la postura del Consejo de Estado, desestima la reclamación al considerar que no cabe imputar al funcionamiento del servicio público las consecuencias lesivas del daño que la reclamante ha sufrido en sus bienes. 210 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz la divergencia planteada» que examina el Dictamen que a continuación se menciona, o para los cuales se prevén regímenes de resarcimientos propios. En este sentido, el Dictamen del Consejo de Estado número 2863/2003 26, con fecha de aprobación 30 de octubre de 2003. Por último, merece la pena hacer mención al Dictamen 3577/2002, donde el Consejo de Estado aborda el tema no exento de polémica de los llamados «derechos adquiridos» que en alguna ocasión han sido reivindicados por los funcionarios de carrera, negando, como resulta ser habitual en su doctrina, tal concepto. El tenor literal del dictamen no siembra ninguna duda al respecto, sino todo lo contrario, en particular, y resolviendo en sentido desestimatorio una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por un funcio26 Dictamen 2863/2003: En este Dictamen, el Consejo de Estado examina la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ministerio de Medio Ambiente por los presuntos daños sufridos por una empresa concesionaria del aprovechamiento hidroeléctrico del Salto del Domeño, debido al incumplimiento de los deberes de la Administración de conservación y reparación del Canal Principal del Campo del Turia en Valencia. Consta en el expediente acreditado, por sendos informes de la Abogacía del Estado del Ministerio de Medio Ambiente y del Director Técnico de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que, y a diferencia de lo sostenido por la entidad reclamante, los presuntos daños sufridos lo son el seno de una relación concesional, de modo que no resultan aplicables las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, resultando, sin embargo, de aplicación la condición 24.a del título concesional en cuanto señala que la sociedad concesionaria no tendrá derecho a indemnización alguna por causas de vaciado del embalse o inhabilitación total o parcial del uso del Canal Principal del Campo del Turia. El aprovechamiento a que la empresa se refiere, en relación con la garantía de un caudal mínimo, tiene su origen en las cláusulas concesionales y no constituye un uso común de las aguas públicas. El derecho al aprovechamiento, uso privativo del dominio público hidráulico, ha sido adquirido en virtud del título concesional (art. 52.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas) y no forma parte de los deberes ordinarios que al titular dominical le son exigibles. El Consejo de Estado, en reiterada doctrina, ha entendido que la acción de responsabilidad patrimonial no tiene un alcance tal que permita reconducir a ella los daños o perjuicios que tienen su origen en una relación jurídica distinta previamente establecida o para los cuales se prevén regímenes de resarcimiento propios, salvas las exigencias propias del principio de indemnidad. Igualmente ha señalado que cuando el Legislador ha previsto una vía específica de resarcimiento para perjuicios acaecidos en el seno de una determinada relación jurídica, tal vía resulta de aplicación preferente (Dictámenes 1897/1997, de 20 de mayo; 48115/1986, de 2 de abril, y 3917/1998, de 21 de enero de 1999). En idéntico sentido se ha manifestado (en los Dictámenes 48675/1986, de 20 de febrero; 48115/1986, de 2 de abril; 549/1996, de 16 de mayo, y 1480/1997, de 29 de mayo) sobre la improcedencia de encauzar una petición de indemnización por la vía de la responsabilidad extracontractual de la Administración cuando el hecho causante y la correspondiente reparación del daño tienen otra vía procedimental específica, prevista en el ordenamiento jurídico, como son los eventuales efectos lesivos que se producen en el seno de una actuación expropiatoria. De esta doctrina constante se desprende que la responsabilidad objetiva de la Administración como vía de resarcimiento no puede ser conceptuada o interpretada como instituto de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria (Dictamen 54319/1992, de 5 de diciembre) y, por tanto, en el caso que suscita el presente expediente, es en el seno de la relación concesional entre la empresa interesada y la Administración en el que ha de sustanciarse la divergencia planteada. En el mismo sentido se ha manifestado el Tribunal Supremo en Sentencia de 13 de diciembre de 1985 (no cabe encauzar por la vía de la responsabilidad patrimonial los daños presuntamente originados por la paralización de una central térmica a resultas de las necesidades de abastecimiento de la población). La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 211 nario de carrera del Cuerpo Especial de Técnicos Aeronáuticos, dirigida al Ministerio de Medio Ambiente, por presuntos daños sufridos por causas retributivas, morales y profesionales como consecuencia de una redistribución de personal realizada en el Centro Meteorológico Territorial de Cantabria, a partir de la cual pasó a ocupar una plaza de características inferiores a la de sus compañeros por un funcionario de carrera del Cuerpo Especial de Técnicos Aeronáuticos, reza lo siguiente: «En el caso presente, el reclamante alega haber sufrido unos daños derivados de una situación funcionarial que dice indebidamente padecida durante una serie de años. Sin embargo, el fondo de la cuestión es que fue el reclamante quien se reintegró en el ámbito de la Administración del Estado cuando se cambió la situación jurídica de su organismo previo, resultando que ni existe un derecho previo a ser mantenido o sostenido en situaciones análogas a las que disfrutaba con anterioridad, ni en ninguna plaza o adscripción especial, lo que resulta de sobra explicado con la potestad autoorganizatoria que asiste a la Administración Pública. En definitiva, resultando que ni existe derecho a ser indemnizado ni se aprecia lesión moral o profesional alguna de la que puedan derivarse consecuencias económicas, no cabe reclamación alguna». IV. ESTUDIO DE UN SUPUESTO ESPECIAL CONCERNIENTE AL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD CONTEMPLADA EN LA LEGISLACIÓN DE RESIDUOS EN RELACIÓN CON LA POSIBLE CONTAMINACIÓN DE SUELOS OCUPADOS POR ESTACIONES DE SERVICIO Se aborda la cuestión relativa a la posibilidad de que las estaciones de servicio puedan eludir la responsabilidad en que presuntamente pudieran incurrir como consecuencia de la contaminación del suelo que ocupan, alegando única y exclusivamente a su favor el hecho de estar sujetas al Reglamento (CE) número 2790/1999 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE a determinadas categorías de acuerdos verticales y prácticas concertadas. En particular, este Reglamento CE número 2790, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE a determinadas categorías de acuerdos verticales y prácticas concertadas, denominado Reglamento de Exención, a tal efecto resulta complementado por la Comunicación de la Comisión 2000/C291/01 concerniente a las directrices relativas a las restricciones verticales, en la que se delimita, entre otros extremos, el recinto protegido creado por el Reglamento de Exención por categorías, así como su ámbito de aplicación. En particular, contempla la Comunicación de la Comisión anteriormente mencionada una serie de figuras jurídicas, entre otras, el instituto de la marca única, la distribución exclusiva, la franquicia o el suministro exclusivo, dentro de su apartado VI, relativo a las orientaciones para la evaluación de casos 212 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz individuales, punto 2.o, concerniente al análisis de las restricciones verticales específicas. Por lo que se refiere a la primera, marca única, ésta goza de una exención con arreglo al Reglamento de Exención por Categorías cuando la cuota del mercado del proveedor no supera el 30 por 100, con una limitación a cinco años en caso de obligación de no competencia, tomando como base precisamente los acuerdos de no competencia el sistema de marca única caracterizado como un sistema de obligaciones a incentivos que hacen que el comprador adquiera prácticamente todas sus necesidades a un solo proveedor. En segundo lugar y por lo que se refiere a la distribución exclusiva, viene a definirla el apartado 2.2 de la Comunicación como un acuerdo a través del cual el proveedor acepta vender sus productos exclusivamente a un distribuidor para su reventa en un territorio determinado. La distribución exclusiva, en general, queda exenta por el Reglamento de Exención cuando la cuota de mercado del proveedor no rebasa el 30 por 100. En tercer lugar y por lo que respecta a la franquicia, el apartado 2.5 delimita el concepto en el sentido siguiente: «Los acuerdos de franquicia contienen licencias de derechos de propiedad intelectual relativos, en particular, a marcas o signos registrados y conocimientos técnicos para el uso y la distribución de bienes o servicios». Esta categoría goza del mismo porcentaje de exención que la anterior. Y, por último, el suministro exclusivo se considera, según estos textos legales, como la forma extrema de la distribución limitada en cuanto a la restricción del número de compradores. El mismo goza de exención hasta una cuota de mercado del comprador del 30 por 100. Del estudio de estas figuras jurídicas anteriormente mencionadas se deduce que, en ningún caso, ni el Reglamento ni la Comunicación pueden llegar a tener la consideración de instrumentos capaces de eximir a los sujetos participantes en cada una de esas categorías de la responsabilidad inherente a la ocupación de un suelo y su posible contaminación como consecuencia del ejercicio de cualquier actividad potencialmente contaminante, prevista en la Ley estatal de Residuos 10/1998, artículo 27 y siguientes, que encuentra su homónimo en el artículo 56 y siguientes de la Ley 5/2006, de Residuos de la Comunidad de Madrid y, en particular, incluso con anterioridad, en el artículo 7 del Decreto 326/1998, de 18 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de los contaminados en la Comunidad de Madrid. Del juego de los preceptos anteriormente mencionados resulta suficientemente determinado con concisión y claridad el régimen de responsabilidad legalmente establecido en el supuesto en que un suelo resulte ser contaminado, siendo en términos concretos, el siguiente: — En primer lugar y de conformidad con el principio comunitario europeo de «quien contamina paga» sentado en la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, que modificó a su vez la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, deviene responsable «el causante de la contaminación», es decir, aquella persona La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas — — — — 213 física o jurídica que realiza la actividad que causa o provoca la contaminación del suelo en cuestión, respondiendo, si son varios, en forma solidaria. En segundo lugar, la legislación llama a responder, si no fuera posible la determinación del causante de la contaminación, al poseedor, no propietario del suelo contaminado. Era de esperar que se produjera este segundo llamamiento a favor del poseedor antes que el propietario, toda vez que ésta y no otra resulta ser la forma más adecuada a la hora de determinar este régimen de responsabilidad que tiene como base, en todo caso, el principio comunitario anteriormente aludido. Obviamente, el poseedor, como toda persona física o jurídica que tiene la cosa o disfruta el derecho (art. 430 del Código Civil), con la independencia del animus possidendi mínimamente exigido y ya lo sea en concepto de dueño o distinto de dueño, de buena o mala fe, directo o en nombre de otro, mediato o inmediato, a título de arrendatario, usufructuario, enfiteuta, usuario o superficiaro entre otros, se encuentra más cercano a la cosa que el dominus, siendo así el segundo sujeto que potencialmente puede ocasionar o provocar esa contaminación. Y, en tercer y último lugar, y subsidiariamente al anterior, responde el propietario no poseedor. En conclusión, las estaciones de servicio responderán de la contaminación, ya como sujetos contaminantes, ya como poseedores, ya como propietarios del suelo que ocupan, y en el orden anteriormente indicado, independientemente de la categoría que tengan establecida con el objeto de operar en el mercado (marca única, franquicia, distribución exclusiva...) toda vez que esto último en nada desvirtúa el régimen de imputación de responsabilidad por contaminación de suelos legalmente establecido. Por último simplemente hacer constar que, como es sabido, dicha responsabilidad nace con la declaración de un suelo como contaminado, momento en el que se origina realmente la obligación de responder de los sujetos identificados como tal en la misma, obligación que se materializa en la necesidad de realizar las operaciones de limpieza y recuperación en la forma y plazos que determine el órgano competente, en este caso, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. V. SUPUESTO ESPECIAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO EL DAÑO ES CAUSADO POR UNO DE SUS ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PÚBLICO No resulta ser objeto del presente artículo el estudio pormenorizado de todos y cada uno de estos Entes instrumentales de los que se sirve la 214 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz Administración con el fin de lograr una mayor efectividad en el cumplimiento de sus fines 27, sino que tan sólo se trata de intentar aportar alguna solución, independientemente de que los Tribunales decidan en el caso particular de que se trate lo que estimen pertinente, a la cuestión, no exenta de polémica, y tampoco nada fácil, de determinar quién es el sujeto responsable por los daños causados por un acto lesivo de un Ente de este tipo, si única y exclusivamente este último, tomando como base la teoría de sobra conocida por la doctrina y la jurisprudencia de la personalidad jurídica propia 28, o si, por el contrario, también está llamada a responder solidaria o subsidiariamente la Administración de la que depende o a la que el mismo se vincula. En este sentido, resulta interesante examinar la opinión del profesor De Ahumada Ramos 29 que aboga por establecer como regla general la imputación de la responsabilidad directa de sus actos a los Entes instrumentales, salvo que actúen por delegación de competencia del artículo 13 de la Ley 30/1992, en cuyo caso la responsabilidad se imputaría, en este caso sí, a la Administración matriz: «Desde una perspectiva estrictamente jurídico-formal, la respuesta a la cuestión planteada parece que habría de seguir las reglas sentadas anteriormente: en principio, la responsabilidad patrimonial que pueda derivarse de los actos de los Entes instrumentales únicamente es imputable a dichos Entes. En este sentido, la doctrina ha destacado siempre el vínculo que existe entre la personificación de nuevas organizaciones públicas y la separación de centros de responsabilidad. La excepción más importante a esta regla general que se deriva de la técnica de la personificación (imputación de la responsabilidad patrimonial exclusivamente a los Entes instrumentales) se da con respecto a los actos realizados por las Entidades dependientes en el ejercicio de competencias delegadas por la Administración». Y añade este autor como otra posible excepción el caso concreto de MINTRA: «Otras posibles excepciones a la regla general tiene un alcance enteramente singular, con respecto a algún Ente instrumental concreto. Cabe citar el caso de la Ley 13/2000, de 27 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Madrid, por la que se modifica el régimen jurídico del Ente Público MINTRA (Madrid Infraestructuras y Transportes) dependiente de la citada Comunidad Autónoma. Esa ley incorporó un nuevo artículo 19 bis al texto de la Ley 22/1999, de 21 de diciembre, de creación del referido organismo, por el que se establece que “las obligaciones de MINTRA contarán con la garantía solidaria e irrevocable de la Comunidad de Madrid”. Por lo tanto, en 27 Baste decir que, por lo que respecta al ámbito particular y específico de la Comunidad de Madrid, éstos encuentran su régimen jurídico en la Ley 1/1984, de 19 de enero, por la que se regula la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid. 28 Mediante la técnica de la personificación, la Administración diversifica sus centros de decisión y responsabilidad creando Entes con personalidad y patrimonio propios, capaces de actuar en el tráfico jurídico como sujetos independientes y plenamente responsables de los actos que realiza. 29 Francisco Javier de Ahumada Ramos, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Elementos estructurales: lesión de derechos y nexo causal entre la lesión y el funcionamiento de los servicios públicos, pp. 409, 410 y 411. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 215 el caso de incumplimiento por MINTRA de cualquiera de sus obligaciones, éstas serán directamente exigibles a la Comunidad de Madrid». A continuación añade: «Debemos poner de relieve que aunque la garantía a la que se alude en el texto de la citada ley autonómica está pensada para facilitar el acceso del Ente Público a vías de financiación en condiciones ventajosas, no cabe duda de que en los términos en que dicha garantía está fijada también será invocable por los particulares en caso de que se produzcan daños extracontractuales. Y adviértase que la responsabilidad patrimonial no implicará en este supuesto que los actos realizados por el Ente instrumental deban ser tenidos como actos de la Administración matriz: la imputación de la lesión en términos de autoría únicamente alcanzará al Ente instrumental. Lo que se comparte es la responsabilidad patrimonial». Por último, concluye su exposición diciendo lo siguiente: «La existencia de normas como la anterior, donde se establece un régimen puntual de responsabilidad patrimonial solidaria —respecto de un Ente instrumental concreto— parece que nos obliga a pensar que fuera de los casos expresamente previstos en la legislación no habrá posibilidad de imputar responsabilidad patrimonial a la Administración matriz». Y particularmente me ha llamado la atención esta opinión que comparto en su totalidad en lo que se refiere a la regla general sentada (imputación de la responsabilidad única y exclusivamente al Ente por la técnica de la personificación) y a la primera de las excepciones establecidas (imputación de la responsabilidad a la Administración delegante por actos cometidos por el Ente en el marco de esa delegación por aplicación directa del art. 13 de la Ley 30/1992), pero que, sin embargo, no me sucede lo mismo respecto a la segunda de esas dos excepciones, por lo que respecta al caso particular de MINTRA. Una vez examinado el cuerpo legal por el que se rige este Ente de Derecho Público y teniendo en cuenta cómo funciona este Ente instrumental, en particular en el tráfico jurídico, todo parece indicar que estamos en presencia de un sujeto verdaderamente capaz de actuar en Derecho con personalidad jurídica propia e independiente, dotado de un patrimonio separado e investido con plena capacidad de obrar, sujeto en su actuación al ordenamiento jurídico privado y centro, por tanto, de imputación de responsabilidad en todo caso. No existe ningún precepto en su normativa de creación ni tampoco en la legislación que le resulta directa o subsidiariamente aplicable que induzca a pensar en la posibilidad de una responsabilidad, mucho menos solidaria, de la Administración de la que depende 30, es más, un vez analizado a fondo todo este entramado, que a continuación pasamos a exponer, de leyes que establecen el régimen jurídico del Ente, sinceramente creo, aunque, por 30 En el presente caso, Administración Territorial, en particular, Comunidad de Madrid, Consejería de Transportes e Infraestructuras (Decreto 116/2004, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, en particular su Disposición Adicional 1.a, que reconoce a MINTRA como Ente de Derecho Público adscrito a la misma). 216 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz supuesto, puedo equivocarme, que MINTRA no supone una excepción al régimen general de imputación de responsabilidad al Ente instrumental por el daño que pudieran causar sus actos lesivos basado en la teoría de la personificación-diversificación de centros de responsabilidad de las Administraciones Públicas que con tanto acierto y precisión expone el autor, sino todo lo contrario, no constituyendo elemento suficiente en este sentido la modificación operada en su Ley de creación anteriormente aludida en lo que respecta a la posición de garante de la Comunidad de Madrid respecto a las obligaciones que pueda contraer MINTRA, para imputar la responsabilidad patrimonial a la Comunidad de Madrid, toda vez que lo único que sucede con este cambio legislativo 31 es que en caso de incumplimiento por parte de MINTRA de cualquiera de sus obligaciones 32, y sólo en caso de incumplimiento (por lo tanto, excluye ya este apartado en todo caso la posible responsabilidad solidaria de la Administración respecto del Ente instrumental a la que hacía referencia De Ahumada, anteriormente mencionada), la Comunidad de Madrid interviene, asumiendo dichas obligaciones como propias. En todo momento se trata de una asunción de las obligaciones del Ente, pero no de responsabilidad patrimonial 33, ni subsidiaria ni mucho menos solidaria, de la Administración, lo cual solamente sucedería si se produjera un segundo incumplimiento, es decir, si a su vez la Administración no cumpliere con la obligación que legalmente se le impone de responder en caso de incumplimiento del Ente, y aun así sería necesario probar la concurrencia de los requisitos del artículo 139 en todo caso. Por último y por lo que se refiere al hecho de la consideración de MINTRA como uno de esos Entes instrumentales independientes y distintos de su Administración matriz en los que la técnica de la personificación realmente se materializa, tal vez las notas más significativas del mismo que me llevan a firmar lo anteriormente expuesto son: En primer lugar, y por lo que se refiere a su naturaleza jurídica, el artículo 1 de la Ley por la que se crea este Ente 34 lo configura como Ente 31 Efectivamente, la Ley 13/2000, de 27 de octubre, por la que se modifica la Ley 22/1999 de creación del Ente de Derecho Público MINTRA, incorpora un nuevo artículo 19 bis del tenor literal siguiente: «Las obligaciones de MINTRA contarán con la garantía solidaria e irrevocable de la Comunidad de Madrid. Por lo tanto, en el caso de incumplimiento de MINTRA de cualquiera de sus obligaciones, éstas serán directamente exigibles a la Comunidad de Madrid». 32 Se recuerda que ya en el mismo Preámbulo de esta Ley 13/2000 se hace referencia a la conveniencia de «otorgar a MINTRA la garantía de la Comunidad de Madrid respecto al cumplimiento de sus obligaciones frente a terceros, que le permita acudir a estructuras de financiación que implican ventajas económicas sustanciales y cumplir así sus obligaciones de servicio público en condiciones de equilibrio económico». 33 El examen de los requisitos del artículo 139 y concordantes de la Ley 30/1992, cuya concurrencia es necesaria para poder imputar la responsabilidad patrimonial al sujeto (brevemente: un obrar antijurídico que el particular no tenga el deber de soportar y que no haya prescrito —un año— ni concurrido fuerza mayor, lesión o daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable, y relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y el daño producido), ha de ir referido al Ente causante del daño, legalmente dotado de una personalidad jurídica propia e independiente. 34 Ley 22/1999, de 21 de diciembre. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas 217 de Derecho Público de los regulados en el capítulo III del título III de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, y en el artículo 5.1.b) de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid 35, quedando adscrito el mismo a la Consejería competente en materia de transporte. Este mismo precepto termina señalando, con el fin de disipar toda duda al respecto, que MINTRA goza de personalidad jurídica y patrimonio propio y plena capacidad de obrar. Su finalidad no es otra, en síntesis, que la de ejecutar las infraestructuras del transporte colectivo en la Comunidad de Madrid, gestionando y manteniendo dichas infraestructuras 36. Por si esto no fuera suficiente, el artículo 17 del mismo texto legal le atribuye la propiedad de las infraestructuras que construya en los términos que en el mismo se indican. En segundo lugar, y por lo que se refiere al régimen de recursos, esta independencia respecto a la Administración matriz se deduce de nuevo de lo dispuesto en el artículo 14.2 de su Ley de creación por la que se rige, en el sentido siguiente: «Las resoluciones que dicte el Consejo de Administración de MINTRA en el ejercicio de potestades administrativas pondrán fin a la vía administrativa. Las resoluciones que dicten los restantes órganos del Ente en el ejercicio de dichas potestades serán susceptibles de recurso administrativo que proceda ante el Consejo de Administración», por lo tanto, o bien resuelven los Tribunales, o bien, en vía administrativa, el propio MINTRA, dependiendo de la resolución de que se trate. En tercer y último lugar, y por lo que se refiere al régimen de contratación, también en este campo se ha producido una modificación respecto al régimen inicialmente establecido en su ley de creación. Modificación que contribuye, aún más si cabe, a dotarle de una mayor independencia en esta materia. Efectivamente, su Ley de creación, 22/1999 37, establecía en su artículo 15 un régimen contractual que, en síntesis, venía a distinguir dos tipos de contratos básicos a los que sometía igualmente a distinto régimen jurídico: en primer lugar, los contratos de explotación de servicio y mantenimiento de infraestructuras que se regían por la Ley 48/1998 y, en segundo lugar, y con carácter residual, los restantes contratos, a los que se aplicaría direc35 Tanto el capítulo III del título III de la Ley 1/1984, como el artículo 5.1.b) de la Ley 9/1990 confieren a MINTRA (Madrid, Infraestructuras del Transporte) la condición de Empresa Pública de la Comunidad de Madrid, pero en la modalidad de Ente de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y régimen de actuación de Derecho Privado, creados por Ley de la Asamblea. 36 Artículo 2 de la Ley 22/1999. 37 Artículo 15 de la Ley 22/1999, de 21 de diciembre: «1. Los contratos que celebre MINTRA en materia de explotación del servicio y mantenimiento de infraestructuras se regirán por la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, por la que se regulan los procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones. 2. Los restantes contratos se regirán por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y, en su caso, por el Derecho Privado en los términos previstos en el mismo texto legal». 218 M.ª Carmen López de Zuazo Sánchez y Beatriz Álvarez Herranz tamente la legislación de contratos a la que se someten todas las Administraciones Públicas en general (protagonizada por la vieja Ley 13/1995, actualmente, el TR de 16 de junio de 2000). Sin embargo, y con posterioridad, la Ley 13/2000, de 27 de octubre, anteriormente mencionada, por la que se modifica la Ley 22/1999, de creación de MINTRA, introduce un pequeño cambio en su régimen contractual, de tal manera que, dando nueva redacción al apartado primero del artículo 15 de su ley de creación, somete los contratos que celebre el Ente de Derecho Público MINTRA básicamente en materia de mantenimiento de infraestructuras a la Ley 48/1998 38 anteriormente citada en lo que respecta a su preparación y adjudicación, sujetándose, sin embargo, sus efectos y extinción al Derecho Privado. A mayor abundamiento, la exposición de motivos de esta Ley 13/2000, en su intento de dotar de un mayor grado de autonomía al Ente, justifica el nuevo cambio operado acudiendo de nuevo a la naturaleza jurídica del mismo como Entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia 39 incluido dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 48/1998. Efectivamente, la ley anteriormente mencionada resulta de aplicación a las Entidades públicas y privadas que en la misma se contemplan, exceptuándose, sin embargo, las Administraciones Públicas y los Organismos Autónomos, que quedan sujetos a la «regulación más estricta» 40 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas por razones de disciplina y control de su funcionamiento, aspectos estos que parece aconsejable primar. Como notas caracterizadoras de esta regulación más flexible podemos destacar, entre otras, la posibilidad 41 que se contempla en la misma para las Entidades contratantes del establecimiento, con carácter potestativo, de un sistema propio de clasificación del contratista o incluso de remitirse a cualquiera otra que estimen responde a sus exigencias, o la de poder utilizar un procedimiento negociado sin necesidad de convocatoria de licitación previa 42 en el marco de las condiciones legalmente previstas. 38 Ley 48/1998, de 30 de diciembre, reguladora de los procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, que incorporan al ordenamiento jurídico español las Directivas 93/38/CEE y 92/13/CEE. 39 «Sin embargo, MINTRA no está incluida dentro del ámbito subjetivo de la aplicación de la Ley 13/1995, sino de la Ley 48/1998, en cuanto se trata de una entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculada o dependiente de una Administración Pública que realiza actividades... tales como la explotación de redes que presten un servicio público en el campo del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable». 40 Así reza el tenor literal de la propia Exposición de Motivos de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre. 41 Artículo 17 de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre. 42 Artículo 25 de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre. II LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LA ASAMBLEA DE MADRID Alfonso Arévalo Gutiérrez * Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales en el marco del Estado Constitucional de Derecho Los Parlamentos Alfonso Autonómicos Arévalo Gutiérrez ante los Tribunales Sumario: I. LA PROCLAMACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE DERECHO: LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE TUTELA JUDICIAL.—II. LA PROYECCIÓN DEL ESTADO DE DERECHO SOBRE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS.—2.1. El sometimiento de los «poderes constituidos» al imperio de la ley: la especial garantía de las libertades y derechos fundamentales.—2.2. El sometimiento pleno del Gobierno y de la Administración Pública a la ley y al Derecho.—2.2.1. La afirmación de una potestad jurisdiccional de control de ejercicio obligatorio y total, que no se circunscribe a un parámetro de legalidad.—2.2.2. La modulación del control judicial de la Administración: autotutela, exenciones frente a la actividad judicial y situaciones de privilegio procesal.—2.3. La sumisión del Poder Judicial al imperio de la ley.—2.3.1. La jurisdicción como «función pública»: instrumento de tutela de los derechos subjetivos.—2.3.2. La jurisdicción como «Poder del Estado»: la realización de la ley y del Derecho Objetivo.—2.4. La vinculación del Poder Legislativo a la ley y al Derecho.—III. EL SIGNIFICADO DEL MODELO CONSTITUCIONAL: DEL «ESTADO LEGAL DE DERECHO» AL «ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO».—IV. LA JURIDIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS: SU SOMETIMIENTO AL CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.—4.1. Preliminar: la decidida afirmación constitucional del principio de autonomía y la consolidación institucional de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.—4.2. La posición institucional de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en el marco del Estado de Derecho conformado por la Constitución: «poderes estatuidos» vinculados a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.—4.3. Las vías de control.—4.4. El control de constitucionalidad de las normas con rango de ley emanadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.—4.4.1. El abandono consumado de la creencia en la omnipotencia del Legislador: acicate del desarrollo del Derecho Parlamentario.—4.4.2. El ámbito del control: las leyes autonómicas y los Reglamentos parlamentarios, quedando excluidas las normas interpretativas y supletorias y los usos y precedentes parlamentarios, por carecer de fuerza de ley.—4.4.3. El singular supuesto del Estatuto del Personal de las Cámaras.—A. El Estatuto del Personal de las Cortes Generales, norma primaria con fuerza de ley directamente incardinada y vinculada a la Constitución.—B. El Estatuto del Personal de las * Letrado de la Asamblea de Madrid. 222 Alfonso Arévalo Gutiérrez Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.—4.4.4. El control de los actos de trámite del procedimiento legislativo por inobservancia de los Reglamentos parlamentarios: vicios in procedendo.—4.5. El recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución.—4.6. Los conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí.—4.7. Los conflictos en defensa de la autonomía local que puedan plantearse contra las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada.—4.7.1. Su afirmación en nuestro ordenamiento, en los términos de la Carta Europea de Autonomía Local.—4.7.2. La configuración legal del conflicto en defensa de la autonomía local: inexistencia de doctrina constitucional.—4.8. La vía impugnatoria atribuida al Gobierno de la Nación por el artículo 161.2 de la Constitución, cuyo objeto está constituido por las disposiciones y resoluciones de rango inferior a la ley adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas.—4.9. El control contencioso-administrativo de la actividad doméstica de las Cámaras.—V. LA AUTODIQUÍA DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS.—5.1. La autodiquía parlamentaria.—5.2. Exenciones frente al control jurisdiccional: el Parlamento es la sede natural del debate político, excluyéndose del control incluso las votaciones definitivas en un procedimiento legislativo.—VI. LA ASAMBLEA DE MADRID Y LOS TRIBUNALES. I. LA PROCLAMACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE DERECHO: LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE TUTELA JUDICIAL Sobre la base de la proclamación de la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento jurídico y, por ende, delimitadores del Estado-ordenamiento o Estado-Derecho, el artículo 1.1 de la Constitución define el Estado-poder o Estado-organización prescribiendo que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho». Sabido es que el concepto del Estado de Derecho —concepto polémico orientado contra el Estado absolutista: «invirtiendo la famosa fórmula decisionista: non ratio, sed voluntas facit legem, podría decirse que para la idea originaria del Estado de Derecho non voluntas, sed ratio facit legem» 1— fue acuñado, con los precedentes de Kant, Humboldt y, especialmente, Von Mohl, por la dogmática alemana del Derecho Administrativo, encontrando por primera vez sanción constitucional positiva en la Ley Fundamental de Bonn, de 23 de mayo de 1949, de donde, con notable inspiración de sus artículos 20 y 28, lo toma el Constituyente español. Se trata de un concepto con un valor entendido muy amplio, comprensivo del principio organizativo de la división de poderes, íntimamente vinculado a la garantía de la libertad, y basado en el imperio de la ley o principio de legalidad como expresión de la voluntad general, que constituye la manifestación esencial del Estado de Derecho. 1 Cfr. Manuel García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 2.a ed., Alianza Universidad, Madrid, 1985, p. 52. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 223 En este orden de conceptos, nuestro Texto Constitucional procede a declarar en su Preámbulo: «La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de: [...] Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular». Desde dicha proclamación, la Constitución consagra en su articulado, de forma reiterada, el imperio de la ley, afirmado ya en el Título Preliminar, cuyo artículo 9.1 dispone: «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Presupuesta esta sujeción general de los Poderes Públicos, de todos ellos sin excepción posible, la Norma Fundamental: De un lado, ampara, en su artículo 9.3, los componentes formales que inspiran al Estado y racionalizan su actividad, esto es, los elementos que conforman el Estado formal de Derecho: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». De otro, respecto de la relación Estado-ciudadano, bajo la inspiración de los criterios materiales de justicia que conforman el Estado material de Derecho, «establece y garantiza un sistema de derechos fundamentales y libertades públicas que constituyen, simultáneamente a unos derechos públicos subjetivos, la línea que delimita la Grundkompetenz del Estado frente a la libre esfera de acción de la sociedad, de los grupos de los individuos, es decir, la línea que delimita el ámbito del poder del Estado y, con ello, determina los confines dentro de los cuales puede actuar la organización y atribución de competencias específicas en el seno del Estado, bien entendido que tanto la enumeración de los derechos fundamentales como la delimitación de la competencia básica del Estado son componentes necesarios del Estado de Derecho; se establecen distintos tipos de reserva de ley y se configura al Estado de autonomías en las líneas del Estado de Derecho» 2. Por cuanto aquí importa, del cuidado elenco «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas», consagrado en la Sección 1.a del Capítulo II del Título I, ha de destacarse el sancionado en su artículo 24: 2 Cfr. García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, op. cit., p. 94. 224 Alfonso Arévalo Gutiérrez «1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. «2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos». Resultaría estéril cualquier pretensión de resumir, siquiera de forma sumaria, el significado del reproducido precepto constitucional, sin duda el que ha servido de fundamento al planteamiento de la inmensa mayoría de los recursos de amparo y ha generado mayor jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Me limito, pues, a destacar que el Supremo Intérprete de la Constitución ha diferenciado entre los dos apartados del mismo, declarando que no es un derecho de libertad ejercitable sin más y directamente a partir del Texto Constitucional, toda vez que se trata de un derecho de configuración legal, respecto del cual el Legislador debe respetar su contenido esencial, en los términos exigidos por el artículo 53.1. Al margen de lo anterior, interesa retener que el Tribunal Constitucional ha reiterado, en relación con el acceso a la jurisdicción, que «el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva no protege el acceso de los poderes públicos a la jurisdicción en defensa de sus potestades y actos» —por todas, las Sentencias 197/1988, de 24 de octubre, y 129/1995, de 11 de septiembre, dictadas, respectivamente, por la Sala I, en el recurso de amparo 750/1987, y la Sala II, en el recurso de amparo 2376/1992—. Y es que, a criterio del Alto Tribunal, la Constitución otorga un derecho fundamental a los ciudadanos frente a los Poderes Públicos, pero, conforme declaró en su Auto de 12 de enero de 1998, sobre la base de la doctrina sentada en las citadas sentencias, «no permite que los poderes públicos se apoyen en derechos fundamentales para defender sus actos, especialmente cuando se trata de actos que imponen una sanción a un ciudadano». La conclusión es inequívoca, el artículo 24.1 de la Constitución consagra, como técnica de garantía de la vigencia efectiva del principio de legalidad, el principio de tutela judicial, principio que afirma el meritado precepto en su vertiente subjetiva, esto es, como Derecho a la tutela jurisdiccional, cuya titularidad corresponde a «todas las personas». En su relación con los Poderes Públicos, la virtualidad del Derecho se complementa con la proclamación del propio principio en su vertiente objetiva efectuada por el artículo 106.1 —del que ulteriormente me ocupo—, esto es, afirmando la sumisión al control jurisdiccional de toda la actividad administrativa. El hecho de que el referido precepto se refiera, de forma específica, a la Administración Pública no comporta, en absoluto, la exención de los restantes Poderes Públicos; sólo es expresión de que ha sido la actividad administrativa, Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 225 por su incidencia especialmente intensa en la actividad de los particulares, la que históricamente ha merecido una consideración especial. II. LA PROYECCIÓN DEL ESTADO DE DERECHO SOBRE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS 2.1. El sometimiento de los «poderes constituidos» al imperio de la ley: la especial garantía de las libertades y derechos fundamentales El poder constituyente es único y reside en el pueblo español, en los términos inequívocamente proclamados en el Preámbulo de la Norma Fundamental y afirmados por su artículo 1.2: «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado». De dicha prescripción se colige que los Poderes Públicos configurados por la Constitución tienen el carácter y condición de «poderes constituidos», lo que comporta que su actuación está, en todo caso y necesariamente, sometida al imperio de la ley, conforme proclama el, anteriormente reproducido, artículo 9.1. De ahí que los principios y reglas en que se concreta el Estado de Derecho en su vertiente formal, consagrados en el referido artículo 9.3, rijan para la totalidad de los Poderes Públicos, sin excepción posible. Ahora bien, como quiera que el Estado de Derecho no es una mera cláusula formal, sino que el principio de legalidad se concreta en la afirmación de unos determinados valores jurídico-políticos, el sometimiento implica en nuestro sistema político la asunción por los Poderes Públicos de una concreta función, la función promocional que les atribuye el artículo 9.2: «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social». En este mismo orden de ideas, ha de destacarse que la vinculación constitucional es especialmente sensible respecto de los derechos que conforman el status del ciudadano, ámbito en el cual no sólo es que toda la Constitución tenga valor normativo inmediato y directo, pues todas las normas constitucionales vinculan a todos los sujetos públicos y privados, sino que se ha añadido un plus que consiste en que sus prescripciones tienen el carácter de Derecho directamente aplicable y fuerza normativa plena, sin necesidad del intermedio de una ley, conforme brillantemente ha acreditado García de Enterría 3. 3 Cfr. Eduardo García de Enterría y Martínez Carande, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, 3.a ed., Civitas, Madrid, 1985, pp. 72-79. 226 Alfonso Arévalo Gutiérrez No resulta baladí, en efecto, que la Norma Normarum dedique un Capítulo específico —el IV de su Título I— al establecimiento «De las garantías de las libertades y derechos fundamentales». En el referido Capítulo, y en especial en su artículo 53, el Constituyente ha consagrado una graduación de los diferentes niveles de protección de los derechos y libertades fundamentales, cuya garantía, en todo caso, se proyecta respecto de la actuación de los Poderes Públicos. Así, a tenor del apartado 1 del artículo 53, todos los derechos y libertades del Capítulo II, artículos 14 a 38, «[...] vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)». Su disciplina, en consecuencia, está amparada por la técnica de la reserva de ley, debiendo respetar la articulación legal su contenido esencial —concepto que concretó la pionera Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 192/1980—, a cuyo efecto se determina que el ejercicio de la potestad legislativa podrá controlarse mediante los mecanismos de control de constitucionalidad. Además, en relación con el artículo 86.1, la explícita reserva de ley excluye la regulación de los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I del ámbito del Decreto-ley. De conformidad con el apartado 2 del referido precepto, determinados derechos y libertades del Capítulo II, concretamente los que reciben la expresa calificación de «derechos fundamentales y libertades públicas», incluidos en su Sección 1.a —artículos 15 a 29—, gozan de una protección especialmente reforzada. Estos derechos, a los que han de añadirse los afirmados por los artículos 14 —principio de igualdad— y 30.2 —objeción de conciencia—, suman a la protección dispensada por el apartado 1 la posibilidad, ante cualquier vulneración o desconocimiento por parte de los Poderes Públicos, de recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. Asimismo, en su defensa cabe acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional, teniendo presente que se trata de derechos de aplicación directa, no precisándose desarrollo normativo para su invocación. Estos «derechos especialmente fuertes» o, si se prefiere, que constituyen el núcleo duro de los derechos constitucionales, además y ahora con exclusión de los artículos 14 y 30.2, exigen para su desarrollo una ley orgánica, en los términos afirmados por el artículo 81.1, lo que excluye la delegación legislativa, conforme dispone el artículo 82.1. La protección de los mismos se complementa con la imposición de un procedimiento especialmente agravado para su eventual reforma, equiparándose así al supuesto de una revisión total de la Constitución —ex artículo 168.1—. Finalmente, el apartado 3 del artículo 53 establece la garantía de los principios rectores de la política social y económica afirmados en el Capítulo III del Título I, artículos 39 a 52. Es cierto que, en la economía del sistema constitucional, se trata de «derechos débiles», cuya eficacia depende de la ley que los configure, de tal forma que «sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 227 ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». No menos cierto, empero, es que dichos principios rectores imponen deberes a los poderes constituidos, de tal forma que su reconocimiento, respeto y protección «informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos». En efecto, ponderando la función promocional que a los Poderes Públicos impone el artículo 9.2, su proclamación comporta el establecimiento de un deber jurídico y efectivo, no meramente programático, el cual tiene carácter general, en un doble sentido: subjetivo, pues vincula, en todo caso, esto es, cualquiera que sea el Poder que actúe; y, subjetivo, habida cuenta que su fuerza alcanza a cualquiera que sea la potestad o competencia que aquel Poder actúe, así como el sector de la realidad social sobre el que se proyecte la misma. A mayor abundamiento, se trata de un deber de naturaleza finalista, por cuanto, conforme expresamente se proclama respecto de la actividad de la Administración Pública en el artículo 103.1, su actuación ha de regirse por el principio de eficacia, en cuya ponderación ha de considerarse el grado de consecución de los objetivos comprendidos en los referidos principios rectores. De todo lo anterior se colige que el Constituyente impone un deber público a los Poderes Públicos que es exigible por los ciudadanos y controlable por los Tribunales de Justicia, de donde surge un paralelo «derecho reaccional» de aquéllos, esto es, un derecho a reaccionar contra cualquier política pública que se aparte de su recta observancia. La imposición de ese deber jurídico en el plano de la organización del Poder Público y de su estatuto constitucional propio se traduce, en términos operativos, es decir, respecto de la proyección de la acción de los Poderes Públicos sobre la sociedad, en el establecimiento de un concreto orden social sustantivo, el determinado por los principios rectores, que impone condicionamientos a su actuación. Estos condicionamientos, de un lado, se refieren a su actuación normativa, tanto la del legislador como la de la Administración Pública, sometida al respectivo control de su constitucionalidad o legalidad, y, de otro, tienen por objeto las funciones de interpretación y aplicación del Derecho, informando «la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», de todos ellos. Determinado así, de forma genérica, el estatuto constitucional propio de los Poderes Públicos, a partir del principio afirmado por el artículo 9.1 y del plus que, respecto de los derechos fundamentales, introduce el artículo 53.1, es preciso detenerse, de forma sumaria, en la concreta y singular sujeción al imperio de la ley proclamada por la Constitución respecto de cada uno de los tres Poderes clásicos: el Ejecutivo, el Judicial y el Legislativo. 2.2. El sometimiento pleno del Gobierno y la Administración Pública a la ley y al Derecho 2.2.1. La afirmación de una potestad jurisdiccional de control de ejercicio obligatorio y total, que no se circunscribe a un parámetro de legalidad El Constituyente, consciente de que la sujeción del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública a la legalidad vigente ha constituido el caballo 228 Alfonso Arévalo Gutiérrez de batalla en la efectiva proclamación del Estado legal de Derecho, reitera el principio de legalidad, genéricamente proclamado por el artículo 9.1, al configurar en el Título IV tanto la posición del Gobierno como la propia de su estructura instrumental. Así, el artículo 97 de la Norma Fundamental dispone lo que sigue: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes». Obvio es que no puedo detenerme aquí en la singular problemática que plantea el control de los denominados actos políticos o de gobierno, esto es, sincréticamente, las grandes decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros y sus homónimos Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas cuando actúan como órganos políticos y no como órganos de la Administración, en ejercicio de una función política de dirección, constitucional o estatutariamente atribuida, y diferente de su actuación administrativa. Respecto de los mismos, además de una prolija y casuística jurisprudencia del Tribunal Supremo, he de remitirme a tres pronunciamientos capitales del Intérprete Supremo de la Constitución, recaídos en amparo constitucional: Sentencias 45/1990, de 15 de marzo; 196/1990, de 20 de noviembre; y 220/1991, de 25 de noviembre. Al margen de la referencia jurisprudencial, de lege data, ha de considerarse que, a tenor del vigente artículo 2.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a) La protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos». Por su parte, específicamente referido a la Administración Pública y con un alcance que es aplicable a todas las Administraciones Públicas, conforme ha reiterado el Tribunal Constitucional desde la Sentencia del Pleno 85/1983, de 25 de octubre —dictada para resolver el conflicto positivo de competencias 333/1982—, el artículo 103.1 establece lo siguiente: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». El reproducido precepto ha de ponerse en relación, dentro del propio Título IV de la Constitución, con lo dispuesto por su artículo 106.1, vertiente objetiva del Derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1, en virtud del cual: Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 229 «Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». La interrelación del artículo 103.1 con los artículos 97 y 106.1 expresa la concepción constitucional de una Administración Pública diferenciada del Gobierno —a partir de su naturaleza vicarial y del principio de dirección del Gobierno, lo que determina una posición en absoluto equiparable al secular sometimiento jerárquico de cuño militar alumbrado por Napoleón—, cuya actuación, en primer lugar, ha de ser eficaz —incorporándose así, de forma expresa, el principio de la legitimidad racional o de la eficacia de la actuación de los poderes públicos— y, además, está sometida al control de los Tribunales de Justicia 4. El sometimiento pleno a la ley y al Derecho comporta, en consecuencia, que en nuestro ordenamiento impere una potestad jurisdiccional de control de ejercicio obligatorio —aunque articulada técnicamente en torno al principio de rogación— y total, pues no hay zonas de penumbra en la actuación administrativa, quedando excluida la posibilidad de ámbitos exentos del control judicial —cuestión distinta es que frente a determinados actos, los establecidos por el vigente artículo 28 de la Ley 29/1998, no quepa la interposición del recurso contencioso-administrativo, pues, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 126/1984, de 26 de diciembre, que resolvió el recurso de amparo 656/1983, resulta admisible sin vulnerar el principio de tutela judicial que no sean susceptibles de recurso los actos que se limiten a reproducir, reiterar, repetir o confirmar actos administrativos previos que, habiéndose podido recurrir en su día, no se recurrieron y se convirtieron en actos firmes 5—. Además, ese control no se circunscribe a un parámetro de legalidad. En coherencia con cuanto se ha afirmado, en un Estado material de Derecho —que se configura como Estado Social— el control de la legalidad no es más que una dimensión del control de la acción estatal, proyectándose, asimismo, respecto de los valores sustantivos consagrados por el Constituyente. Es por ello por lo que el Texto Constitucional proclama que los órganos de lo contencioso-administrativo pueden entrar en la ponderación del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, habida cuenta que las potestades y privilegios que configuran la posición exorbitante de la Administración sólo encuentran su fundamento en la satisfacción del interés general o público, quedando prohibida cualquier actuación administrativa que comporte el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, que son los que jus4 Respecto de la consagración constitucional del Estado de Derecho y su repercusión en la Administración Pública, véase Luciano Parejo Alfonso, Derecho administrativo, Ariel Derecho, Madrid, 2003, pp. 93-126. 5 El referido artículo 28 de la Ley 29/1998, heredero del viejo artículo 40 de la Ley de 1956, dispone lo que sigue: «No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma». 230 Alfonso Arévalo Gutiérrez tifican su atribución —es la conocida «desviación de poder», que el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece como vicio de anulabilidad, habiéndose procedido a su definición expresa en el artículo 70.2, segundo párrafo, de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio 6—. 2.2.2. La modulación del control judicial de la Administración: autotutela, exenciones frente a la actividad judicial y situaciones de privilegio procesal En el modelo del régimen administrativo continental, la analizada sumisión está contrapesada, sin embargo, por amplias contrapartidas, que definen la posición privilegiada de la Administración Pública ante la jurisdicción ordinaria. En efecto, en palabras de García de Enterría y Fernández, al «esquema básico de igualdad de las partes se ha superpuesto tradicionalmente una confusa e informe serie de privilegios parciales, surgidos a lo largo del tiempo, y por razones simplemente coyunturales muchas veces, de una manera asistemática, inspirados en principios de muy diferente rango o, incluso, en meras razones de eficacia organizativa o de celo corporativo al margen de toda exigencia institucional, cuyo conjunto ha contribuido a configurar una posición especial en el proceso de la Administración Pública, que se resiste siempre a aparecer despojada de su peculiar ropaje externo aun cuando actúe en el tráfico ordinario al margen de lo que constituye su específica función» 7. En nuestro vigente Derecho positivo, de acuerdo con la lúcida disección 6 La desviación de poder, configurada en Francia desde finales del siglo XIX, fue introducida en nuestro ordenamiento por la capital Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, recibiéndola seguidamente la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. En la actualidad, conforme se indica en el cuerpo del estudio, está afirmada como vicio de anulabilidad por el artículo 63.1 de la Ley 30/1992: «Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder», definiéndola de forma expresa el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, a partir de su reconocimiento como circunstancia determinante de la estimación en sentencia de un recurso contencioso: «La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico». La Ley 29/1998 reitera dicho carácter al regular la sentencia en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona siempre que «como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo» (ex art. 121.2) y concreta su aplicación en el recurso de casación (art. 88.3). Es importante precisar que este vicio del fin de un acto administrativo no es un vicio de moralidad, sino de legalidad. 7 Cfr. García de Enterría y Martínez Carande y Tomás Ramón Fernández Rodríguez, Curso de Derecho Administrativo, II, 6.a ed., Civitas, Madrid, 1999, p. 676. Recuerdan los autores al respecto, en el párrafo inmediatamente siguiente al reproducido en el cuerpo del estudio: «Una Ley de 27 de noviembre de 1997, sobre el régimen de la asistencia jurídica al Estado e Instituciones Públicas, ha intentado racionalizar esas prerrogativas procesales adaptándolas a las exigencias de los principios constitucionales de igualdad y tutela judicial efectiva para evitar —dice su Exposición de Motivos— que “supongan cargas desproporcionadas o irrazonables para la contraparte del Estado en el proceso”, lo que, al menos, ha contribuido a asegurar la imprescindible claridad que el asistemático y heterogéneo conjunto normativo anterior no proporcionaba». Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 231 efectuada por Santamaría Pastor 8, la posición privilegiada encuentra su manifestación tanto en lo que ha dado en llamarse el poder de autotutela de la Administración, como en un conjunto de exenciones frente a la actividad judicial y de situaciones de privilegio procesal. Preciso es detenernos, de forma sumaria, en su consideración, habida cuenta de que, como veremos, la vigente atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa de la resolución de los conflictos que surjan respecto de las disposiciones y actos de los órganos de gobierno de las Cortes Generales y de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas en materia de personal, administración y gestión patrimonial —artículo 1.3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio— ha tenido como consecuencia una aplicación en bloque del Derecho Administrativo a la actividad doméstica de las instituciones parlamentarias. La autotutela, de un lado, implica que la Administración Pública no precisa impetrar la tutela judicial para efectuar declaraciones de voluntad que alteren per se las situaciones jurídicas o estados posesorios de terceros, ni para ejecutar coactivamente lo previamente declarado. Las dos vertientes de la misma, autotutela declarativa o decisoria y autotela ejecutiva, gozan, por lo demás, de un reconocimiento general en nuestro ordenamiento, habiéndose afirmado de forma expresa en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuyos artículos 57.1, 94 y 95, respectivamente, las afirman sin necesidad de previsión expresa por ley para cada tipo de actos 9. Junto a la autotutela, la Administración goza de un conjunto de privilegios de una extraordinaria eficacia práctica en sus relaciones con los órganos judiciales. Así, cabe recordar: 1.o La prohibición de formular interdictos posesorios —proceso sumario hoy articulado a través del «juicio verbal» 10— contra su actuación ante los Tribunales ordinarios, conforme prescribe el artículo 101 de la 8 Véase Juan Alfonso Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, pp. 209-221; íd., Principios de Derecho Administrativo general, vol. I, 1.a ed., Iustel, Madrid, 2004, pp. 91-97. Asimismo, ineludible resulta la consulta del capítulo XXVI, «La Administración y la Justicia ordinaria», de la citada obra de García de Enterría y Martínez Carande y Fernández Rodríguez, Curso de Derecho Administrativo, II, op. cit., pp. 675-704. 9 El apartado 1 del referido artículo 57 de la Ley 30/1992 establece una presunción de validez de los actos administrativos y, consecuentemente, su eficacia inmediata. Su tenor literal es el siguiente: «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Por su parte, los artículos 94 y 95, presupuesta la existencia de título habilitante de la ejecución y con el requisito de apercibimiento previo al particular, establecen, con carácter general, la autotutela ejecutiva en los siguientes términos: «Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales». 10 El vigente régimen general de los seculares interdictos posesorios está disciplinado en la vigente Ley de 7 de enero de 2000, de Enjuiciamiento Civil. Su artículo 250.1.4.o prescribe, al delimitar el «ámbito del juicio verbal», lo que sigue: «Se decidirán en juicio verbal, cualquiera que sea su cuantía, las demandas siguientes: 232 Alfonso Arévalo Gutiérrez Ley 30/1992, en virtud del cual «no se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido». En el mismo sentido, presupuesta la relación de las facultades y prerrogativas de la Administración para la defensa de los patrimonios públicos que establece su artículo 41, el artículo 43.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, dispone el régimen de control judicial, determinando que «Frente a las actuaciones que, en ejercicio de las facultades y potestades enumeradas en el artículo 41 de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido, realicen las Administraciones Públicas no cabrá la acción para la tutela sumaria de la posesión prevista en el artículo 250.4 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Las demandas en que se ejercite esta pretensión no serán admitidas a trámite». Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que, a tenor de la Ley 29/1998, la jurisdicción contencioso-administrativa conoce, conforme dispone su artículo 1.1, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones, incluidas, ex artículos 25.2 y 30, las actuaciones materiales que constituyan vías de hecho. Asimismo, no puede ignorarse que la prohibición establecida por el artículo 101 de la Ley 30/1992 está referida a las actuaciones realizadas por los órganos administrativos en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, lo que comporta, en materia de derechos reales, una remisión a los supuestos de nulidad de pleno derecho tasados en la propia Ley, concretamente en el artículo 62.1, letras b) —«Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio»— y e) —«Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados»—. Presupuesto lo anterior, un ejemplo de previsión expresa de interdictos contra la Administración se contiene en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa, concretamente en su artículo 125. 2.o Un régimen privilegiado para la ejecución de las sentencias judiciales en los supuestos en que la Administración hubiere sido parte y resultara condenada. Este régimen, de entrada, comporta excluir el embargo, el apremio y el mandamiento de ejecución de sus bienes, en los términos hoy afirmados por el artículo 30.3 de la Ley 33/2003, en mérito del cual «Ningún Tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren 4.o Las que pretendan la tutela sumaria de la tenencia o de la posesión de una cosa o derecho por quien haya sido despojado de ellas o perturbado en su disfrute». Por su parte, disciplinando los supuestos de «inadmisión de la demanda en casos especiales», el artículo 439.1 establece: «No se admitirán las demandas que pretendan retener o recobrar la posesión si se interponen transcurrido el plazo de un año a contar desde el acto de la perturbación o el despojo». Por último, el artículo 447 determina que las sentencias que pongan fin a los juicios verbales sobre tutela sumaria de la posesión no producirán efectos de cosa juzgada. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 233 materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Administración General del Estado o sus organismos se efectuará de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 de la Ley General Presupuestaria, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa». El reproducido precepto acoge así un principio tradicional en nuestro ordenamiento, si bien, conforme se colige de su mera lectura, en una formulación modulada, frente a la tradicional prohibición absoluta. El origen de la misma se encuentra en la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, por la que el Pleno resuelve, estimándola parcialmente, una cuestión de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley de Haciendas Locales —la 2776/1990—. La Sentencia, en efecto, consideró que el privilegio de inembargabilidad vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, en la medida en que se entienda que comprende todos los bienes de la Administración, sin delimitar entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales. Al margen de lo anterior, nuestro ordenamiento ha conferido históricamente una situación absolutamente privilegiada a la Administración en relación con los particulares en la ejecución de sentencias. Es bien cierto que la nueva Ley 29/1998, con una regulación novedosa de la materia en el Capítulo IV de su Título IV, artículos 103 a 113, ha corregido significativamente esta situación, adecuándose a las exigencias constitucionales derivadas de los artículos 24.1, 117.3 y 118. No menos cierto es, empero, que la Administración sigue gozando de un régimen mucho más benevolente de ejecución de sentencias que el que se aplica a los particulares, en cuyo análisis, por razones obvias, no podemos detenernos. Además de las referidas exenciones, en el proceso contencioso-administrativo, la Administración disfruta de auténticas situaciones de privilegio procesal, entre las que, además del propio carácter revisor del proceso, ha de destacarse: la consecuente posición de parte demandada que generalmente ostenta; la exigencia de agotar la vía administrativa previa antes de poder acudir a una instancia neutral e independiente demandando justicia; la no suspensión, como regla, de la eficacia del acto administrativo como consecuencia de la interposición de un recurso administrativo o contencioso; y la preclusión procesal de los plazos. En las lapidarias palabras de Santamaría Pastor: «Por más que no quieran cargarse las tintas en la descripción de estos privilegios, habrá de convenirse en que su eficacia acumulativa puede llegar a ser inmensa, y que puede llevar a anular de facto la efectividad del control jurisdiccional. Se trata, sin 234 Alfonso Arévalo Gutiérrez duda, de una de las facetas más injustificadas de nuestro sistema jurídico-público, que clama por una revisión radical» 11. 2.3. La sumisión del Poder Judicial al imperio de la ley El principio de legalidad y la consecuente tutela judicial, como es propio de un Estado legal de Derecho, se proyecta no sólo respecto del Poder Ejecutivo, sino en relación con los otros dos Poderes Públicos clásicos: el Judicial y el Legislativo. En primer lugar, el Título VI de la Constitución, artículos 117 a 127, procede a la delimitación del estatuto constitucional «Del Poder Judicial», configurando sus rasgos básicos y remitiendo a una ley orgánica la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de sus miembros y del personal al servicio de la Administración de Justicia, y la configuración de su órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial —artículo 122—. La remisión ha sido cumplimentada por la vigente Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Presupuesto lo anterior, nuestro ordenamiento procede a configurar la jurisdicción en su doble significado, como «Función» y como «Poder», juridificándola. 2.3.1. La jurisdicción como «función pública»: instrumento de tutela de los derechos subjetivos La jurisdicción como «función pública» es una de las funciones clásicas del Estado, junto a la función legislativa y a la función ejecutiva, que consiste en la administración de justicia, esto es, conforme nos enseñara Guasp Delgado, en la resolución de conflictos y en la satisfacción de pretensiones, cuyo fin enlaza con la teoría tradicional de la jurisdicción como instrumento de tutela o protección de derechos subjetivos. El artículo 117.3 de la Constitución prescribe al respecto: «El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan». En estas dos actividades, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, se resuelve el quehacer jurisdiccional, sin que ello implique que los Juzgados y Tribunales no puedan desarrollar otras actividades, si bien el artículo 117.4 precisa: «Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por la ley en garantía de cualquier derecho». 11 Cfr. Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo general, op. cit., p. 97. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 235 Ahora bien, la jurisdicción es una potestad, un «poder-deber», que tienen los Juzgados y Tribunales, lo que comporta un doble orden de consideraciones. De un lado, que sus titulares la deben desarrollar desde una posición de imparcialidad, de ahí, conforme ha reiterado Cappelletti, que no puedan actuar de oficio, sino a instancia de las partes procesales, pues, como regla, se articula técnicamente en torno al principio de rogación, de acuerdo con el aforismo «ubi non est actio non est jurisdictio». La jurisdicción es, así, un auténtico requisito procesal, que el órgano judicial ha de apreciar de oficio, previa audiencia de las partes, y cuya falta impide entrar en el examen de fondo de la pretensión formulada. Los Juzgados y Tribunales, dicho con otras palabras, no son órganos homoestáticos de control, razón por la cual el vigente artículo 9.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone lo que sigue: «Los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otras leyes». De otro, que el juez debe en toda hipótesis decidir, lo que implica que no puede abstenerse de resolver en un litigio omitiendo el poder-deber que constitucionalmente se le ha conferido, esto es, el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Es más, a la hora de ejecutar su función ha de hacerlo con arreglo a Derecho, pues, conforme inmediatamente consideramos, la Constitución impone respecto de su actuación su sometimiento único al imperio de la ley —artículo 117.1 de la Constitución y artículos 1, 5.1 y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que consagran el principio que, sincrética y certeramente, afirmara el artículo 1.7 del Código Civil: «Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido»—. 2.3.2. La jurisdicción como «Poder del Estado»: la realización de la ley y del Derecho Objetivo Además de a una función, la jurisdicción hace referencia a un «Poder del Estado», junto al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, cuyo fin hace hincapié en la realización de la ley y del Derecho objetivo. El Texto Constitucional procede a su configuración a partir de cuatro principios básicos, relativos a: su titularidad y ejercicio; su actuación; su independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional; y, por último, el monopolio de la función y consecuente unidad jurisdiccional. En primer lugar, respecto de su titularidad y ejercicio, presupuesto que «La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado» —artículo 1.2—, y que «El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume 236 Alfonso Arévalo Gutiérrez la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes» —artículo 56.1—, el artículo 117.1 proclama que «La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley». Segundo, en relación con su actuación, la Constitución afirma su sometimiento al imperio de la ley. Este principio, proclamado de forma genérica, como Poder Público, en el artículo 9.1 —«Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico»— y en el artículo 53.1 —en virtud del cual los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I «vinculan a todos los poderes públicos»— lo reitera la Norma Fundamental, específicamente para el Poder Judicial, por el inmediatamente reproducido artículo 117.1 12, en los términos ulteriormente desarrollados por la Ley Orgánica del Poder Judicial, que ha introducido condicionantes adicionales. Concretamente, tras disponer su artículo 1 que los jueces y magistrados están «[...] sometidos únicamente a la Constitución y al imperio de la ley»; el artículo 5.1 precisa lo que sigue: «La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos». Y añade el artículo 11.3: «Los Juzgados y Tribunales, de conformidad con el principio de tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, deberán resolver siempre sobre las pretensiones que se les formulen, y sólo podrán desestimarlas por motivos formales cuando el defecto fuese insubsanable o no se subsanare por el procedimiento establecido en las leyes». En tercer lugar, la proclamación de su independencia, «piedra final del Estado democrático», en la conocida locución de Loewenstein. Esa independencia, preciso es concretarlo, tiene una doble vertiente. Por una parte, la independencia personal, esto es, la «independencia del hombre-juez», como gráficamente la calificara Calamandrei. La misma comporta un estatuto jurídico específico de los miembros de la carrera judicial, caracterizado por la inamovilidad, la responsabilidad y el establecimiento de prohibiciones e incompatibilidades, en los términos afirmados por los artículos 117.1, 121 y 127 de la Constitución, cuyo conjunto pergeña el «concepto constitucional de juez» en nuestro ordenamiento. Al margen del ya reproducido artículo 117.1, los otros dos preceptos son del siguiente tenor: 12 Véase el análisis de Luis Villacorta Mancebo, El pleno sometimiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en la aplicación judicial del Derecho, Dykinson, Madrid, 2004. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 237 «Artículo 121. Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley». Este precepto ha sido desarrollado por el Título V del Libro III, «De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia», artículos 292 a 297, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que imponen los requisitos que han de concurrir para exigir responsabilidad del Estado por error judicial, funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y determinados supuestos de prisión preventiva. Al margen de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que el Título V de su Libro IV establece el régimen «De la responsabilidad de los Jueces y Magistrados», artículos 405 a 427, diferenciando la responsabilidad penal, la civil y la disciplinaria. «Artículo 127. 1. Los Jueces y Magistrados, así como los Fiscales mientras se hallan en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La Ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales. 2. La Ley establecerá el régimen de incompatibilidades de los miembros del poder judicial, que deberá asegurar la total independencia de los mismos». Este precepto ha sido desarrollado por los artículos 389 a 397 de la Ley Orgánica 6/1985, que conforman el Capítulo II del Título II del Libro IV, «De las incompatibilidades y prohibiciones». Por otra, la independencia funcional. Sobre la misma ha de recordarse, sincréticamente, que la confusión entre el principio de separación de poderes y la independencia de poderes determinó la consolidación de un régimen de «heterogobierno» del Poder Judicial, sometido a las directrices en materia de personal y patrimonio del departamento competente del Ejecutivo. Sólo a partir de la Segunda Guerra Mundial se ha ido afirmando el «autogobierno» del Poder Judicial, concretado en nuestra Constitución con la articulación del Consejo General del Poder Judicial, cuyos rasgos básicos diseñan los apartados 2 y 3 de su artículo 122: «2. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La Ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. «3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abo- 238 Alfonso Arévalo Gutiérrez gados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión». La prescripción constitucional fue, ab initio, desarrollada por la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, cuyas determinaciones, con un significativo cambio en el procedimiento para la elección de sus veinte Vocales —que resultó muy polémico; al respecto, véanse las Sentencias del Tribunal Constitucional 45/1986, de 17 de abril, que resolvió los conflictos positivos de competencias 495, 788 y 797/1985, y 108/1986, de 29 de julio, dictada en relación con el recurso de inconstitucionalidad 839/1985—, fueron derogadas y sustituidas por lo dispuesto en el Título II del Libro II de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 107 a 148. El cuarto principio básico que delimita la jurisdicción como Poder es la unidad jurisdiccional, expresión de la unidad e indivisibilidad de la soberanía, lo que implica el monopolio de la función jurisdiccional. Este principio, consagrado ya en la Constitución de Cádiz de 1812, se incorporó a la Constitución de 1978 como reflejo del principio de igualdad formal o igualdad ante la ley que proclama su artículo 14, así como del Derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley, afirmado en el artículo 24.2. En términos operativos, la unidad jurisdiccional se manifiesta en un conjunto de garantías, básicamente la exclusividad e integridad de la función jurisdiccional —apartados 3 y 4 del artículo 117, antes reproducidos, que desarrolla el artículo 2 de la Ley Orgánica 6/1985— y la unidad jurisdiccional en sentido estricto, que proclaman los apartados 5 y 6 del artículo 117: «5. El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución. «6. Se prohíben los Tribunales de excepción». La consecuencia es que no se admiten más «Tribunales especiales» que los expresamente reconocidos por la propia Constitución —«[...], sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas por la Constitución a otros órganos», proclama el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 6/1985—, cuya articulación responde a motivos básicamente técnicos. Así, al margen de la jurisdicción castrense establecida por los artículos 117.5 de la Constitución y 3.2 y 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 13, se reconocen potestades jurisdiccionales a 13 La disciplina de la jurisdicción militar se contiene en la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, sobre criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, reformada por la Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero, en la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, modificada por la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de julio, y en la Ley 44/1998, de 15 de diciembre, de Planta y Organización Territorial de la Jurisdicción Militar, que sustituye a la precedente Ley 9/1988, de 21 de abril. Obviamente, ha de ponderarse, asimismo, lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 239 los siguientes órganos, cuya actuación, necesariamente, ha de adecuarse a lo dispuesto por los artículos 9.1 y 53 de la Constitución: 1.o Los Tribunales consuetudinarios y tradicionales, previstos por el artículo 125: «Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales». El artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que desarrolla esta prescripción, afirma, en su apartado 3: «Tiene el carácter de Tribunal consuetudinario y tradicional el Tribunal de las Aguas de la Vega Valenciana». El propio precepto, en su apartado 4, introducido por la reforma operada por la Ley Orgánica 13/1999, de 14 de mayo, prescribe: «Se reconoce el carácter de Tribunal Consuetudinario y tradicional al denominado Consejo de Hombres Buenos de Murcia». 2.o El Tribunal de Cuentas, establecido por el artículo 136 de la Norma Suprema: «1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. «2. Las Cuentas del Estado y del sector público se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. «3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. «4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas». La reserva de ley establecida en el apartado 4 de este precepto fue cumplimentada por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, que le atribuye dos funciones diferenciadas: la función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público y la función de enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Sus prescripciones han de cumplimentarse, en los extremos no reservados a la ley orgánica, por la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, 240 Alfonso Arévalo Gutiérrez modificada por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, y por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre. 3.o Por último, en su función de Intérprete Supremo de la Constitución, el Tribunal Constitucional, diseñado en el título IX de la Carta Magna, artículos 159 a 165, preceptos que, conforme a la reserva de ley orgánica determinada por el artículo 165, han sido desarrollados por la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Prácticamente ocioso resulta precisar que, siendo la jurisdicción única, no obstante, rige un lógico principio funcional de división del trabajo. En coherencia, el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial configura —al margen de la jurisdicción militar, jurisdicción especial que culmina en la Sala Quinta del Tribunal Supremo—, cuatro órdenes jurisdiccionales: — Civil, que es el orden jurisdiccional común y residual, lo que implica que, conforme precisa el apartado 2 del referido precepto, además de las materias que le son propias —cuestiones civiles y mercantiles—, le corresponde el conocimiento de todas aquellas otras materias que no estén expresamente atribuidas a otro orden jurisdiccional. — Penal, al que se atribuye el conocimiento de las causas y juicios criminales, con excepción de los que correspondan a la jurisdicción militar. — Contencioso-administrativo, que conocerá, básicamente, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos ultra vires; así como de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, y de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio. — Social, que conocerá de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de seguridad social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral. 2.4. La vinculación del Poder Legislativo a ley y al Derecho En un Estado de Derecho, de acuerdo con cuanto se ha expuesto, todos los Poderes Públicos, en su calidad de poderes constituidos, son «poderes jurídicos», es decir, están legitimados y, al mismo tiempo, constreñidos por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, en los términos inequívocamente afirmados por el artículo 9.1 de nuestro Texto Constitucional; sin que puedan, por ende, reconocerse áreas o terrenos inmunes a las normas jurídicas aprobadas por los legítimos representantes de los ciudadanos, ni derogaciones singulares de sus determinaciones. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 241 El Parlamento, en consecuencia, como poder jurídico que es, está sometido a las determinaciones constitucionales y restantes normas jurídicas que configuran su posición constitucional, composición, organización, funcionamiento y funciones. En este orden de ideas, ha de constatarse que el Título III de la Constitución, «De las Cortes Generales», artículos 66 a 96, conforma de manera detallada los rasgos generales de los referidos extremos configuradores. Del diseño constitucional se colige que ambas Cámaras, no obstante su inviolabilidad —artículo 66.3— 14, en cuanto poderes constituidos no son poderes ilimitados, estando su actuación condicionada por su sometimiento pleno a la ley y al Derecho; de tal suerte que, frente a la eventualidad del absolutismo parlamentario, esto es, de la mayoría parlamentaria y de los partidos políticos que la dominan, las prescripciones constitucionales son intangibles, y, en virtud de las mismas, la observancia de la legalidad condiciona cualquier decisión de los órganos que, coyunturalmente, expresan la voluntad popular. Lo anterior queda nítidamente expresado no sólo por la determinación constitucional de sus rasgos básicos y la remisión a la ley electoral de su concreción —Capítulo I, «De las Cámaras», artículos 67 a 80—, así como por el establecimiento de las reglas esenciales del proceso de nomogénesis —Capítulo II, «De la elaboración de las leyes», artículos 81 a 92—, sino por la afirmación de que su disciplina se concretará en las respectivas normas internas —los Reglamentos parlamentarios y el Estatuto del Personal, ex artículo 72.1—. En consecuencia, a partir de las prescripciones constitucionales y de la disciplina interna, toda la actuación parlamentaria está condicionada por la observancia de la ley y el Derecho, hasta tal punto que para adoptar acuerdos las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros —artículo 79.1—, siendo válidos dichos acuerdos sólo cuando sean aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras —artículo 79.2—. En este marco, esencial resulta el sometimiento de la constitucionalidad de las leyes al control jurídico, de tal forma que sólo se admite una ley como válida y vinculante cuando la misma, primero, ha sido sustanciada en el pertinente trámite parlamentario, de acuerdo con las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico al efecto, y, segundo, cuando su contenido respeta los contenidos constitucionalmente afirmados. 14 Aunque no podemos detenernos en su estudio, respecto de la inviolabilidad de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas han de destacarse dos pronunciamientos jurisdiccionales. De un lado, la Sentencia de 3 de diciembre de 1993, de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, especialmente su Fundamento Jurídico 2, en relación con la entrada en la sede del Parlamento de Galicia de los participantes en una concentración. De otro, la Sentencia de 7 de marzo de 2001, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, por la que se enjuiciaba la celebración de una manifestación enfrente de la sede de la Asamblea de Madrid. 242 Alfonso Arévalo Gutiérrez De otro lado, es oportuno recordar que, a partir de la proclamación del artículo 9.1 de la Constitución, los principios y reglas en que se concreta el Estado de Derecho en su vertiente formal, consagrados en su artículo 9.3, rigen para todos los poderes públicos, incluido el de interdicción de la arbitrariedad, vinculando también al Legislador. No obstante, respecto del mismo han de aplicarse con la prudencia que requiere la posición y función constitucionales de las Cortes Generales, conforme ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 96/2002, de 25 de abril. En el referido pronunciamiento, por el que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad 1335/1995, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja respecto de la Disposición Adicional 8.a de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, el Tribunal Constitucional analiza los principios de seguridad jurídica —FJ 5— y de interdicción de la arbitrariedad —FJ 6—, declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del precepto impugnado. Y afirma el Fundamento 6 de la Sentencia, de la que fue Ponente el Magistrado don Pablo Cachón Villar: «es obligado señalar que la función de legislar no equivale a una simple ejecución de los preceptos constitucionales, pues, sin perjuicio de la obligación de cumplir los mandatos que la Constitución impone, el Legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria. Consiguientemente, si el Poder Legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del ordenamiento no ha de confundirse lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia, creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico legislativo, ya en situaciones personales que se crean o estimen permanentes (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10; 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1; y 99/1987, de 11 de junio, FJ 4). Ahora bien, estando el Poder Legislativo sujeto a la Constitución, es misión de este Tribunal velar para que se mantenga esa sujeción, que no es más que una específica forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al Poder Legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad, según han advertido ya algunas de nuestras Sentencias. Así, al examinar un precepto legal impugnado desde ese punto de vista el análisis se ha de centrar en verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 243 (SSTC 116/1999, de 17 de junio, FJ 14; y 104/2000, de 13 de abril, FJ 8, y las citadas por ambas)». De igual modo que los principios formales que conforman el Estado legal de Derecho, el plus introducido por el artículo 53 de la Constitución en garantía de las libertades y derechos fundamentales condiciona la actividad del Parlamento. En este orden de ideas, ha de tenerse presente que, con la finalidad de preservar los derechos de terceros ajenos a la institución parlamentaria, la doctrina del Tribunal Constitucional ha tendido a modular los privilegios de sus miembros. En palabras de Arce Janáriz, «el blindaje de los interna corporis acta ha devenido ineficaz frente a la expansividad de los derechos fundamentales» 15. Empero, la afirmación del control jurisdiccional sobre la actividad parlamentaria no se encuentra exenta de dificultades, como, por ejemplo, el riesgo de desnaturalizar el modo de hacer propio de las Cámaras, precisando el propio autor que los mismos peligros parecen estar detrás del «intento del Tribunal de reconducir el artículo 23.2 de la CE, que, de no ser efectivamente circunscrito, terminará convirtiéndose para los procedimientos parlamentarios en algo similar a lo que el 24.1 ha llegado a ser en los procesos judiciales» 16. III. EL SIGNIFICADO DEL MODELO CONSTITUCIONAL: DEL «ESTADO LEGAL DE DERECHO» AL «ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO» Expuesto así sumariamente el marco constitucional, antes de entrar en la específica consideración de la juridificación de la actividad de los Parlamentos autonómicos, cabe plantearse cuál es el verdadero significado en nuestro ordenamiento de la expuesta afirmación del sometimiento a la ley y al Derecho de los Poderes Públicos y del control de su actividad. Sabido es que el juez no ha respondido nunca, en puridad, a la concepción del Barón de la Brède y de Montesquieu de ser un mecanismo de estricta subsunción —«la bouche qui prononce les paroles de la loi»—; y que el Poder Judicial, calificado como el tercer Poder en el esquema de la división de poderes, no ha sido nunca «en quelque fahon nul». Obvio resulta que no lo ha sido en el ámbito anglosajón. Como señala Cappelletti, «Inglaterra se presenta ante nosotros con una historia muy diferente. Por un lado, a diferencia de lo ocurrido en Francia con el Ancien Régime, en Inglaterra no hubo pasiones hondamente sentidas en contra de la judicatura, cuyo papel histórico en la protección de las libertades individuales ha gozado siempre de un amplio respeto. Esto puede explicar el porqué de la revisión judicial de la actuación administrativa nunca ha tropezado con serios obstáculos en Gran Bretaña. En Inglaterra, la doctrina 15 Cfr. Alberto Arce Janáriz, El Parlamento en los Tribunales. Prontuario de jurisprudencia parlamantaria, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, p. 84. 16 Ídem, p. 85. 244 Alfonso Arévalo Gutiérrez de la separación de poderes nunca fue totalmente adoptada en su “vertiente francesa”, es decir, la versión que implicaba la prohibición de toda “interferencia” de los Tribunales no sólo con la rama legislativa, sino también con la administrativa» 17. Pero, aún en el continente, incluso bajo el imperio del positivismo jurídico en su versión más rígida —con su equiparación entre Ley y Derecho—, el juez ha tenido siempre una labor importante en la creación del Derecho, pues, en toda aplicación de una norma ha existido siempre, al mismo tiempo, una labor previa de interpretación y consecuente desarrollo de la misma, implicando cada valoración judicial un elemento de decisión auténtica y originaria sobre el ordenamiento jurídico. Si lo anterior es cierto, no menos lo es que la extensión de la actividad de los jueces y Tribunales se ha circunscrito a la actividad de los particulares, quedando excluida la eventualidad de un control judicial de los otros dos Poderes. Ocioso resultaría aquí detenerse en la radical separación EjecutivoJudicial, certeramente sintetizada por Sieyes —«Juzgar a la Administración, sigue siendo administrar»—, lo que determinó la inimpugnabilidad de la actividad administrativa, esto es, la exención jurisdiccional del Ejecutivo, cuando ciertamente lo único que el principio de división de poderes postulaba era la independencia judicial 18. Mayor relevancia al objeto de nuestro estudio tiene recordar que el espíritu liberal proyectó ese aislamiento en el marco de las relaciones Legislativo-Judicial, quedando excluida cualquier intervención fiscalizadora de los órganos judiciales sobre la actividad del Parlamento, concebido como el representante de la soberanía popular. Con dichos precedentes, la novedad radical introducida en nuestro ordenamiento por la Constitución de 1978 es la función de control que la Norma Normarum ha otorgado a los Tribunales respecto de los otros dos Poderes del Estado emanados de la soberanía popular: el Ejecutivo y el Legislativo. Una función de extraordinaria extensión que comporta un control jurídico absoluto de la Administración Pública por los Tribunales —lo que Walter Jellinek llamó la «cláusula regia» del Estado de Derecho— y, asimismo, idéntico control jurisdiccional respecto de la actividad de las Cortes Generales, habilitando a todos los Tribunales para realizar un control material de la conformidad de las leyes con la Norma Suprema, si bien reservando al Tribunal Constitucional el «monopolio de rechazo» de las normas que, efectivamente, resulten disconformes con la Constitución. En efecto, lejos queda ya la concepción liberal que excluía la actuación del Ejecutivo y del Legislativo de su conocimiento por los órganos judiciales, y superada ha de entenderse, asimismo, la polémica —referida por 17 Cfr. Mauro Cappelletti, «¿Renegar de Montesquieu? La expansión y la legitimidad de la “justicia constitucional”», Revista Española de Derecho Constitucional, año 6, núm. 17, mayo-agosto de 1986, p. 29. 18 Al respecto, García de Enterría y Martínez Carande, Revolución Francesa y Administración Contemporánea, 4.a ed., Civitas, Madrid, 1994, pp. 41-51. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 245 Bachof 19— sobre la oportunidad de la considerada función de control, desde una adhesión entusiasta —«Del Estado de Derecho al Estado Judicial», con el significativo subtítulo de «El Derecho como medida del Poder», título del libro publicado en 1957 por el célebre jurista austriaco René Marcic, que veía aseguradas la libertad, la democracia y el Derecho solamente en tal «Estado Judicial»—, hasta un rechazo frontal —«Del Estado de Derecho al Estado de Justicia», en los términos de Ernest Forsthoff, quien, ante el temor de una pugna entre Derecho y Ley, manifestaba su alarma por una destrucción de los valores del Estado de Derecho, concluyendo: «Hoy es el propio juez quien decide, apoyándose en el Derecho, sobre cuándo está él mismo sujeto a la ley y cuándo deja de estarlo»—. En consecuencia, hoy ya no puede invocarse la inmunidad jurisdiccional de los internal proceedings, es decir, de los debates y acuerdos parlamentarios, proclamada solemnemente por la declaración novena del Bill of Rights de 1689: «That the freedom of speech, and debates or proceedings in parliament, ought not to be impeached or questioned in any court or place out of parliament» 20. Esa inmunidad, conforme ha acertado a sintetizar Arce Janáriz, «llegará luego al continente, de la mano primero del monismo parlamentario que alumbró la Revolución francesa de 1789, y reformulada después por la doctrina de los interna corporis acta en el escenario del dualismo monárquico que implantó la Restauración y que se irradió desde el Congreso de Viena de 1815 a las Constituciones alemanas a lo largo de todo el siglo XIX, para terminar, una vez que, tras la Segunda Guerra Mundial, Europa interioriza finalmente la superioridad normativa de la Constitución, siendo reemplazada por la fuerza expansiva de las garantías que ésta trae consigo, pari passu a la metamorfosis de la soberanía del Parlamento, absorbida por la Constitución, en autonomía funcional, reconocida pero también limitada por un texto constitucional denso incluso en reglas sobre el funcionamiento de las Cámaras y la organización de sus procedimientos internos, y en paralelo igualmente a la reconversión del Parlamento en órgano de la sociedad autolegitimado en poder constituido dentro y no extramuros del Estado de Derecho» 21. En este marco, nuestro modelo constitucional, de un lado, ha afirmado el control jurídico absoluto de la Administración y, en términos prácticamente idénticos, del Parlamento por los Tribunales, sin que puedan, por 19 Véase Otto Bachof, Jueces y Constitución, 1.a ed., Civitas, Madrid, 1985, pp. 27 y 28. En su traducción al castellano: «Que la libertad de palabra y de debates o de procedimientos en el Parlamento no debe ser denunciada o puesta en cuestión en ninguna corte o lugar fuera del Parlamento». La traducción se toma de la edición preparada por Gregorio Peces-Barba Martínez, con la colaboración de Liborio Hierro Sánchez-Pescador, Textos básicos sobre Derechos Humanos, Sección de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1973, pp. 69-72. 21 Cfr. Arce Janáriz, El Parlamento en los Tribunales. Prontuario de jurisprudencia parlamantaria, op. cit., pp. 45 y 46. 20 246 Alfonso Arévalo Gutiérrez ende, reconocerse zonas inmunes a las normas jurídicas aprobadas por los legítimos representantes de los ciudadanos ni derogaciones singulares de sus determinaciones. De otro, ha confiado a un auténtico Tribunal la resolución de los eventuales conflictos entre los órganos superiores del Estado, así como entre los poderes centrales y los regionales. Y la labor a desarrollar en este marco resulta de tal trascendencia que, como tempranamente destacara García de Enterría, puede afirmarse que «una Constitución sin un Tribunal Constitucional que imponga su interpretación y la efectividad de la misma en los casos cuestionados es una Constitución herida de muerte, que liga su suerte a la del partido en el poder, que impone en esos casos, por simple prevalencia fáctica, la interpretación que en ese momento le conviene. La Constitución pasa a ser instrumentalizada políticamente por unos grupos o partidos frente a otros. El conflicto constitucional se convierte entonces en una fractura irrestañable del consenso básico, que la Constitución está llamada a asegurar, y la resolución de ese conflicto queda remitida desde ese momento a ajustes constitucionales sucesivos, a cambios constituyentes constantes» 22. Puede así concluirse, con García Pelayo, que, «sin duda, lo más importante en este respecto es la sumisión de los órganos constitucionales y en general de los Poderes Públicos a una jurisdicción constitucional, con lo cual el Estado español no es solamente un Estado legal de Derecho, sino también y esencialmente un Estado constitucional de Derecho, no es solamente el Estado de Derecho Administrativo bien ordenado, sino el Estado de Derecho constitucionalmente bien ordenado» 23. IV. LA JURIDIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS: SU SOMETIMIENTO AL CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 4.1. Preliminar: la decidida afirmación constitucional del principio de autonomía y la consolidación institucional de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas La sustitución de la identidad «Dictadura-Centralización» por la paridad «Democracia-Descentralización» constituyó, como es bien sabido, el leit motiv del proceso Constituyente español de 1978. En el marco de su decidida afirmación, la proclamación constitucional del principio de autonomía de las Entidades territoriales asume el rol de «decisión política fundamental» del Texto Constitucional, decisión que ha generado una profunda transformación de nuestro ordenamiento jurídico. 22 Cfr. García de Enterría y Martínez Carande, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, op. cit., p. 186; la cursiva del texto que se reproduce es del autor citado. 23 Cfr. García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, op. cit., p. 94. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 247 La misma está determinada, a partir del principio dispositivo y sobre la base del modelo institucional pergeñado por el artículo 152.1 de la Norma Fundamental, por el establecimiento de un órgano representativo propio en cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas en que se articula territorialmente el Estado español, órgano al que se reconoce la potestad legislativa, esto es, la facultad para dictar normas con el mismo valor, rango y fuerza de obligar que las leyes emanadas, en su respectivo ámbito de competencias, por las Cortes Generales, a las que corresponde representar al pueblo español en su conjunto —ex artículo 66.1—. Desde dicha premisa, no es éste el momento de detenernos en el establecimiento de las Comunidades Autónomas como solución a la vexata quaestio territorial, ni en el desarrollo de su dinámica 24, como, tampoco, en el marco de un esquema de separación de Poderes binario Legislativo-Ejecutivo, en el proceso de consolidación institucional de las Asambleas Legislativas de las distintas Comunidades Autónomas 25, ni en la configuración de la fuerza de ley de las leyes emanadas de los respectivos Parlamentos autonómicos 26. Lo relevante, a nuestros efectos, es constatar que, — de un lado, el Estado-poder o Estado-organización ha configurado, además de las Cortes Generales y en su respectivo ámbito territorial y competencial, otras instituciones representativas y legislativas, elegidas por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio. Estas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, junto a las atribuciones que les son inherentes en el marco de un sistema parlamentario de gobierno, desarrollan otras funciones, instrumentales pero necesarias para el adecuado cumplimiento de aquéllas, relativas a la configuración de su propia 24 Sobre el particular, me remito a tres trabajos anteriores; véanse Alfonso Arévalo Gutiérrez, «Las relaciones entre la Administración estatal, autonómica y local en el marco constitucional», en Jaime Rodríguez-Arana Muñoz (dir.), La Administración Pública española, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, junio de 2002, pp. 435-506; «Regionalización y conformación del Estado autonómico», Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 8, junio de 2003, pp. 19-116, y «El sistema interrelacional de las Administraciones territoriales», en Asamblea, núm. 9, diciembre de 2003, pp. 49-148. Asimismo, en colaboración con Almudena Marazuela Bermejo, «Los procedimientos de constitución de las Comunidades Autónomas», en Rodríguez-Arana Muñoz y Pablo García Mexía (dirs.), Curso de Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Lección III, capítulo II, Instituto Nacional de Administración Pública-Montecorvo, Madrid, 2003, pp. 161-226. 25 Al respecto me remito al Estudio Preliminar «La consolidación de las Instituciones representativas de las Comunidades Autónomas», de la obra de Arévalo Gutiérrez, Marazuela Bermejo y Ana del Pino Carazo, Los reglamentos de los Parlamentos autonómicos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales-Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, pp. 27-83. Para el específico supuesto de la Asamblea de Madrid, véase Arévalo Gutiérrez, «La consolidación institucional de la Asamblea de Madrid como Parlamento autonómico (1983-2002)», Asamblea, especial monográfico La Asamblea de Madrid: dos décadas de Parlamento Autonómico, abril de 2003, pp. 413-521. 26 Véase Arévalo Gutiérrez, «La fuerza de ley de las leyes emanadas de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas», Corts. Anuario de Derecho Parlamentario de las Cortes Valencianas, núm. 9, 2000, pp. 61-113. 248 Alfonso Arévalo Gutiérrez organización y a la gestión de su personal y patrimonio, a cuyo efecto gozan de autonomía funcional; y, — de otro, el Estado-ordenamiento o Estado-derecho ha integrado nuevos tipos normativos en el esquema de las denominadas fuentes del Derecho. De éstos, emanados de las instituciones de autogobierno, ha de destacarse la figura de las normas con rango de ley aprobadas por Asambleas Legislativas, cuyo parámetro de validez está determinado por la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. 4.2. La posición institucional de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en el marco del Estado de Derecho conformado por la Constitución: «poderes estatuidos» vinculados a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico Las consideraciones que hasta aquí se han formulado nos permiten entrar en el análisis de la específica posición institucional que corresponde a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en el marco del Estado de Derecho conformado por la Constitución, respecto de la cual ha de afirmarse, anticipando lo que ulteriormente se concluirá, que coincide sustancialmente con la posición que, en los términos referidos, corresponde a los restantes Poderes Públicos y, singularmente, a las Cortes Generales. No otra cosa cabe colegir de su configuración constitucional y estatutaria, en cuanto «poderes estatuidos». En efecto, si las Cortes Generales son el «pilar sobre el que se cimenta el régimen democrático y parlamentario hoy vigente en España», conforme declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982, de 31 de mayo —FJ 1—, en cada Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo afirmado por el propio Tribunal respecto de la Junta General del Principado de Asturias en su Sentencia 38/1999, de 22 de marzo —FJ 3.A)—, «el órgano que sirve de instrumento para el ejercicio por los ciudadanos de la soberanía participando en los asuntos públicos por medio de sus representantes, fustel central del principio democrático consagrado en el artículo 23.1 de la CE, es la Asamblea Legislativa, estatal o autonómica [...], como tal foro de debate y participación en la cosa pública». Los Parlamentos autonómicos, en consecuencia, son el órgano representativo y legislativo de los respectivos territorios que han accedido al autogobierno. En dicha calidad, a partir de su institucionalización en el entramado de Poderes Públicos, en cuanto poderes jurídicos, están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, en los términos concretados por los respectivos Estatutos de Autonomía y Reglamentos parlamentarios —ex artículo 9.1 de la Constitución—. Dicha sujeción determina que se encuentren condicionados en el ejercicio de su actividad por el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 249 de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos —artículo 9.3—, sin perjuicio de que, como vimos, el propio Tribunal Constitucional ha precisado —Sentencia 96/2002, de 25 de abril— que el control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse de forma que no imponga constricciones indebidas al Poder Legislativo y respete sus opciones políticas. A mayor abundamiento, ha de tenerse en cuenta que tanto en su actividad típica como en las funciones instrumentales que desarrollan se encuentran vinculados por los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del Título I de la Constitución, de aplicación directa, sin necesidad del intermedio de una ley —artículo 53.1—, quedando condicionada tanto la legislación positiva emanada de los mismos, como su actuación, por el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios rectores de la política social y económica consagrados en el Capítulo III del Título I de la Norma Fundamental —artículo 53.3—, de acuerdo con la función promocional que constitucionalmente les corresponde —artículo 9.2—. Cuanto acaba de afirmarse fue sintéticamente expresado por la Sala Especial del Tribunal Supremo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el Fundamento Jurídico 3 de su Auto de 20 de mayo de 2003, dictado en trámite de ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo que declaró la ilegalidad de los Partidos Políticos Herri Batasuna, Euskal Herritarrok y Batasuna. En palabras de la Sala: «La autonomía organizativa de las Cámaras, indiscutible para este Tribunal, no puede, sin embargo, suponer frontera de clase alguna al ordenamiento jurídico, es decir, al Estado de Derecho. En un Estado de esta clase todos los poderes públicos son jurídicos, es decir, legitimados, y al mismo tiempo constreñidos, por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, como con toda claridad indica el artículo 9.1 de nuestro Texto Constitucional; sin que puedan, por tanto, reconocerse áreas o terrenos inmunes a las normas jurídicas aprobadas por los legítimos representantes de los ciudadanos ni derogaciones singulares de sus determinaciones». 4.3. Las vías de control Desde la afirmada premisa y circunscribiéndonos aquí sustancialmente —en atención al objeto del presente estudio— a las instituciones parlamentarias de las Comunidades Autónomas —y, por ende, omitiendo el tratamiento específico de las Cortes Generales; si bien, al margen de ineludibles referencias, lo dicho es mutatis mutandi predicable respecto de las mismas—, la juridificación de su actividad ha determinado que, hic et nunc, esté sometida al control tanto del Tribunal Constitucional como de la jurisdicción contencioso-administrativa. El propio Texto Constitucional, al establecer los mecanismos específicos de control de las instituciones autonómicas, prescribe, en su artículo 153: 250 Alfonso Arévalo Gutiérrez «El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a) b) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias». Presupuesto lo anterior, conforme certeramente afirmó Bachof respecto del modelo diseñado por la Ley Fundamental de Bonn, puede decirse que «el control jurídico de los Tribunales sobre el Legislativo: significa actualmente ni más ni menos que se ha entregado a los Tribunales la responsabilidad última de cuidar y defender el orden constitucional de valores; aunque corresponde en esto un claro papel de guía al Tribunal Constitucional Federal, todos los Tribunales tienen que desempeñar una importante función de colaboración» 27. En efecto, en nuestro vigente Derecho Positivo, sin perjuicio de la relevante función atribuida a la jurisdicción contenciosa, en los términos que ulteriormente se especifican, en puridad, el Tribunal Constitucional es «el juez natural del Parlamento, el juez ordinario predeterminado por la ley para el Parlamento» 28. De conformidad con las prescripciones constitucionales y lo dispuesto tanto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las vías de control de la actividad de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas establecidas en nuestro vigente Derecho Positivo son las siguientes: 1. El control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, en los términos establecidos por los artículos 161.1.a), 162.1.a) y 163 de la Constitución y desarrollados por el Título II, «De los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad», artículos 27 a 40, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 2. El recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución, conforme disponen sus artículos 161.1.b) y 162.1.b), en los casos y formas establecidos por el Título III, «Del recurso de amparo constitucional», artículos 41 a 58, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 3. Los conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí, afirmados por el artículo 161.1.c) de la Constitución y disciplinados en el artículo 59.1 y el Capítulo II del Título IV, artículos 60 a 72, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 4. Los conflictos en defensa de la autonomía local que puedan plantearse contra las disposiciones con rango de ley de las Comunidades 27 Cfr. Bachof, Jueces y Constitución, op. cit., p. 42. Cfr. Arce Janáriz, El Parlamento en los Tribunales. Prontuario de jurisprudencia parlamantaria, op. cit., p. 52. 28 Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 251 Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada, de conformidad con el artículo 161.1.d) de la Constitución y el artículo 59.2 y el Capítulo IV del Título IV, artículos 75 bis a 75 quinque, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 5. La vía impugnatoria atribuida al Gobierno de la Nación por el artículo 161.2 de la Constitución, cuyo objeto está constituido por las disposiciones y resoluciones, sin fuerza de ley, adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas, determinando la impugnación la suspensión de la disposición o resolución recurrida, si bien el Tribunal deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. La prescripción constitucional se encuentra desarrollada en el Título V, artículos 76 y 77, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 6. El control contencioso-administrativo de la actividad doméstica, regulado por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Aunque, conforme se ha indicado, no constituye objeto específico de nuestro estudio, en el supuesto de las Cortes Generales y en los términos afirmados por el Capítulo III del Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, artículos 73 a 75, han de añadirse los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Este mecanismo ha sido incoado ante el Tribunal Constitucional tan sólo en dos ocasiones. El primero de estos conflictos fue planteado por el Consejo General del Poder Judicial, como consecuencia de la inclusión en el Proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, vía enmienda, de un nuevo sistema de elección para los vocales del Consejo, resolviéndose por la celebérrima Sentencia 45/1986, de 17 de abril. El segundo procedimiento se abrió con motivo de la impugnación por el Gobierno de la Nación de un acuerdo de la Mesa del Senado que resolvió la inadmisión a trámite de la declaración de urgencia en la tramitación de un proyecto de ley, cerrándose con la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2000, de 3 de octubre. Así relacionadas las vías de control jurisdiccional de la actividad parlamentaria, procedemos en lo que sigue a su respectivo análisis 29. Ha de precisarse, por último, que, como quiera que la mayoría de las vías son objeto específico de los restantes trabajos que conforman el presente número monográfico, su consideración se realizará, en lo que sigue, de forma sincrética, limitándome a destacar sus rasgos configuradores y, en su caso, 29 Los numerosos trabajos y estudios que han visto la luz respecto de las referidas vías de control, conformados por estudios y artículos de revista, son, por lo general, de extraordinaria calidad. Del extenso elenco me limito a destacar las siguientes obras de conjunto: Francesc Pau i Vall (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional. IV Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Aranzadi, Barcelona, 1997; Luis de la Peña Rodríguez, Derecho Parlamentario y Tribunal Constitucional. Un estudio de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ex artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (1981-1986), Comares, Granada, 1998, y María José Alonso Mas, La fiscalización jurisdiccional de la actividad sin valor de ley de los Parlamentos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999. 252 Alfonso Arévalo Gutiérrez las líneas jurisprudenciales eventualmente afirmadas, con especial atención a los pronunciamientos que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de realizar en relación con la actividad de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas 30. 4.4. El control de constitucionalidad de las normas con rango de ley emanadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas 4.4.1. El abandono consumado de la creencia en la omnipotencia del Legislador: acicate del desarrollo del Derecho Parlamentario La primera vía de control establecida en nuestro vigente Derecho Positivo tiene por objeto el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con rango de ley emanadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Dicho control, a tenor de los términos establecidos por los artículos 161.1.a), 162.1.a) y 163 de la Norma Fundamental, está reservado al Tribunal Constitucional, de acuerdo con el desarrollo de las prescripciones constitucionales operado por el Título II de su Ley Orgánica, «De los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad», artículos 27 a 40, articulándose por una doble vía: el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad promovida por jueces o Tribunales. La decidida afirmación de los dos procedimientos de declaración de inconstitucionalidad en nuestro vigente ordenamiento constituye una expresión inequívoca del abandono consumado de la creencia liberal en la omnipotencia del Legislador. Sentado lo anterior, habida cuenta que la consideración de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad constituye objeto propio de dos estudios del presente monográfico, he de remitirme a los mismos, en los que, monográficamente, se analizan el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad. No obstante, como quiera que esta vía constituye, sin lugar a dudas, la expresión más acabada de la afirmación del Estado constitucional de Derecho, resulta ineludible precisar aquí, al objeto de comprender el marco general de las vías de control establecidas, cuál es su ámbito de fiscalización, a lo que se dedican los siguientes subepígrafes. Además, no puedo resistirme a destacar el notable papel que la articulación del control de constitucionalidad de las normas con rango de ley 30 A este respecto ha de destacarse el «Prontuario de jurisprudencia parlamentaria» elaborado por Arce Janáriz, El Parlamento en los Tribunales. Prontuario de jurisprudencia parlamantaria, op. cit., pp. 123-375. Un trabajo propio de su autor, es decir, de excepcional utilidad, en el que se desmenuza la doctrina constitucional, sistematizada en seis grandes apartados: I) «La posición institucional del Parlamento y su ordenamiento regulador»; II) «La composición del Parlamento»; III) «Órganos»; IV) «Funcionamiento»; V) «Funciones», y VI) «Control jurisdiccional: aspectos procesales». Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 253 de las Asambleas Legislativas ha desempeñado en la configuración de nuestro Derecho Parlamentario. Así es, sin incurrir en exageración alguna, puede afirmarse que, al igual que la entrada en vigor de la «vieja» Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, fue el acicate que determinó la construcción de la dogmática jurídica del Derecho Administrativo en nuestro país, la aprobación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha sido el detonante del desarrollo del Derecho Parlamentario en España, a rebufo de la fiscalización realizada por el Intérprete Supremo de la Constitución de la actividad tanto de las Cortes Generales como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 4.4.2. El ámbito del control: las leyes autonómicas y los Reglamentos parlamentarios, quedando excluidas las normas interpretativas y supletorias y los usos y precedentes parlamentarios, por carecer de fuerza de ley Respecto de su ámbito de fiscalización, a partir de las determinaciones constitucionales ha de precisarse que, conforme concreta el artículo 27.2 de la Ley Orgánica 2/1979, letras e) y f), no se circunscribe a los actos normativos típicos de un Parlamento autonómico, es decir, las leyes, sino que se extiende a los actos y disposiciones normativas con fuerza de ley emanados del mismo, significadamente a sus respectivos Reglamentos parlamentarios, a partir de la reserva material y formal a favor del mismo operada por el artículo 72.1 de la Constitución, lo que determina su directa vinculación a la misma y, por ende, su carácter de norma primaria que goza de una efectiva fuerza de ley. Por el contrario, no son susceptibles de impugnación por esta vía otras normas internas. La inclusión de los interna corporis acta y sólo de ellos fue afirmada por el Intérprete Supremo de la Constitución en su Sentencia 44/1995, de 13 de febrero —FJ 2—, al resolver, estimándolo, un recurso de amparo promovido contra Normas de la Mesa del Parlamento de Cataluña sobre el Grupo Mixto: «el recurso de inconstitucionalidad queda reservado únicamente para el eventual control de inconstitucionalidad de los Reglamentos de las Asambleas, según el tenor del artículo 27.2.d) y f) de la LOTC». En consecuencia, de acuerdo con la propia Sentencia, en orden a la mejor salvaguarda de la autonomía constitucionalmente garantizada de las Cámaras parlamentarias, la impugnación de las normas interpretativas y supletorias ha de canalizarse a través del recuso de amparo, «pues, sólo cuando las normas internas dictadas para suplir o interpretar el Reglamento sean contrarias a sus contenidos, vulnerando los derechos fundamentales de los parlamentarios recurrentes, será posible la fiscalización constitucional de las mismas por parte de este Tribunal». Obvio resulta que tampoco son susceptibles de impugnación por los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad los usos y precedentes, consustanciales al Derecho Parlamentario, por cuanto no generan normas con rango de ley —en los términos afirmados por el Tribunal Cons- 254 Alfonso Arévalo Gutiérrez titucional; por todas, sus Sentencias 119/1990, de 21 de junio, FJ 4, y 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3— y están subordinados al Reglamento parlamentario —Sentencias 177/2002, FJ 7, y 208/2003, FJ 8—. Su infracción, consecuentemente, sólo es constitucionalmente relevante «si tales precedentes pueden considerarse integrados en la Ley que ha de ser aplicada en condiciones de igualdad para el acceso al cargo o función pública o la permanencia en aquél o en ésta», conforme declara la Sentencia 64/2002, de 11 de marzo, en su Fundamento Jurídico 7, recogiendo una línea jurisprudencial sólidamente asentada: Sentencias 36/1990, de 1 de marzo, Fundamento 2; Sentencia 199/1990, de 21 de junio, Fundamento 3; Sentencia 149/1990, de 1 de octubre, Fundamento 5; Sentencia 205/1990, de 13 de diciembre, Fundamento 3; o Sentencia 207/2001, de 23 de abril, Fundamento 2. 4.4.3. El singular supuesto del Estatuto del Personal de las Cámaras A. El Estatuto del Personal de las Cortes Generales, norma primaria con fuerza de ley directamente incardinada y vinculada a la Constitución Consideración especial merece el singular supuesto del Estatuto del Personal de las Cámaras. Al respecto, lo primero que ha de destacarse es la sustancial diferencia que existe entre el régimen propio de las Cortes Generales y el que corresponde a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. En efecto, el Texto Constitucional, en su artículo 72.1, determina: «Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales». El reproducido precepto ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional —Sentencia 139/1988, de 8 de julio, FJ 2— en el sentido de afirmar que «la Constitución, en su artículo 72.1, establece una reserva formal y material a favor del “Estatuto del Personal de las Cortes Generales”, de manera que ese Estatuto aparece como una norma directamente vinculada a la Constitución, es decir, como una norma primaria —o acto normativo primario— que, por ello mismo, determina que la regulación a él encomendada quede fuera del alcance de cualquier otra norma jurídica. Así, pues, el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, por imperativo constitucional, goza de una efectiva fuerza de ley, al menos en su vertiente pasiva, por cuanto que ninguna otra norma del ordenamiento puede proceder a la regulación que a él le ha sido reservada y en exclusiva atribuida por la Constitución. En suma, estamos en presencia de una norma cuya posición en el actual sistema de fuentes del Derecho no puede ya explicarse en los términos del tradicional principio de jerarquía normativa, debiéndose acudir a otros criterios entre los que el de la competencia juega un papel decisivo». Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 255 Presupuesta su fuerza de ley, la cuestión radica en determinar la vía de control de sus prescripciones, habida cuenta que el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no procede a relacionarlo expresamente entre las normas susceptibles de ser impugnadas a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad. La cuestión se planteó en la referida Sentencia 139/1988, que resolvió, desestimándolo, un recurso de amparo interpuesto ante el Tribunal Constitucional contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la cual procedió a resolver la inadmisión, por falta de jurisdicción, de un recurso contencioso interpuesto contra Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de modificación del Estatuto del Personal de las Cortes Generales. La referida Sentencia, en su Fundamento 2, después de afirmar lo anteriormente significado, procede a la inclusión del considerado Estatuto entre las disposiciones susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, sobre la base de la siguiente argumentación: «Bastaría, en este momento, a los efectos que interesan, con esta sencilla constatación para afirmar que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales (y, en principio, también el Acuerdo modificatorio que ahora se impugna) no es equiparable en manera alguna a las normas reglamentarias, ya que, a diferencia de éstas, aquél no se halla subordinado a la Ley, sino directamente incardinado y vinculado a la Constitución. No se trata, en efecto, de una “disposición de categoría inferior a la ley”, sino, antes bien, de una norma que, de acuerdo con la reserva constitucional establecida, goza de una fuerza de ley y que, asimismo, por proceder del Poder Legislativo, posee valor de ley. Pero puede añadirse también, no obstante, que en nada empece tal conclusión el hecho de que el artículo 27.2 de la LOTC no mencione expresamente al Estatuto del Personal de las Cortes, dado que, con cobertura en el artículo 161.1.d) de la Constitución, entre los supuestos susceptibles de declaración de inconstitucionalidad se incluyen también los “actos del Estado con fuerza de ley” [art. 27.2.b) de la LOTC]; categoría esta en la que, a los efectos señalados, bien puede subsumirse sin dificultad alguna el referido Estatuto del Personal de las Cortes Generales obviándose de este modo la aparente “laguna” de la LOTC y, en su caso, la interpretación un tanto forzada del apartado d) del mismo artículo 27.2 que en ocasiones se ha tratado de mantener. La Constitución, dada la reserva formal y material que a favor del Estatuto del Personal de las Cortes Generales establece (art. 72.1), da plena cobertura a la calificación de dicha norma, y de los acuerdos que la modifiquen, como disposición con valor y fuerza de ley no susceptible en sí misma de impugnarse, sino a través del recurso de inconstitucionalidad, dejando a salvo, claro es, los casos en que medie una cuestión de inconstitucionalidad o se llegue a plantear una autocuestión de inconstitucionalidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55.2 de la LOTC». La lógica consecuencia de que el Estatuto del Personal de las Cortes Generales esté directamente incardinado y vinculado a la Constitución es que su juez natural lo es el Tribunal Constitucional, no siendo susceptible 256 Alfonso Arévalo Gutiérrez de ser considerado un acto doméstico sometido a la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo ha entendido el propio Tribunal Supremo, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo ha desestimado, por falta de jurisdicción, la impetración de la tutela judicial respecto de las referidas disposiciones parlamentarias, tanto con carácter previo al pronunciamiento del Tribunal Constitucional —Sentencia de 6 de octubre de 1987— como con posterioridad al mismo —Sentencia de 5 de febrero de 2002—. B. El Estatuto del Personal de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas La conclusión predicable del Estatuto del Personal de las Cortes Generales no es susceptible de ser aplicada, ad integrum, a las disposiciones reguladoras del personal de las respectivas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Obvio resulta que, al igual que las Cortes Generales, los Parlamentos autonómicos ejercen sus funciones con autonomía administrativa en la organización y gestión de sus medios personales y materiales, lo que comporta que la naturaleza de la relación que vincula al personal con las respectivas Cámaras en que prestan sus servicios es de carácter estatutario, como es propio del régimen de la función pública, sin perjuicio de la prestación de determinados servicios en régimen laboral. Ahora bien, esta autonomía administrativa no goza de idéntico reconocimiento expreso en la Norma Suprema para las instituciones autonómicas. Tampoco los Estatutos de Autonomía han consagrado, de forma unánime, esta prerrogativa de las Cámaras, razón por la cual ha de interpretarse su reconocimiento implícito, es decir, entendiendo que las Cámaras, con base en su autonomía reglamentaria, pueden disciplinar sobre su personal desarrollando una actividad materialmente administrativa. Así lo han entendido los diferentes reglamentos parlamentarios 31, lo que comporta que nos encontremos ante normas sin fuerza de ley, cuya fiscalización, consecuentemente, es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. No otra cosa cabe colegir del tenor del artículo 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en virtud del cual: «Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán, en única instancia, de los recursos que se deduzcan en relación con: c) 31 Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial». Respecto de la Asamblea de Madrid ha de estarse a lo dispuesto en los artículos 84 a 88 del vigente Reglamento de la Cámara. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 257 Dicha prescripción, por lo demás, se ha visto cumplimentada con lo dispuesto por los artículos 1.3.c) y 10.c) de la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La cuestión, empero, no ha dejado de ser polémica, habiendo pretendido las Cámaras en determinados supuestos excluir su actuación del control jurisdiccional. Dos son, sin lugar a dudas, los casos que, por su proyección, han de destacarse. En primer lugar, en relación con el Parlamento de Navarra, el proceso abierto con ocasión de la impugnación en sede contenciosa de un Acuerdo de su Mesa por el que se procedió a la modificación de determinados preceptos del Estatuto de Régimen y Gobierno Interior. Frente al referido Acuerdo, en efecto, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que procedió a su desestimación, así como a la del ulterior recurso de súplica planteado contra la misma. El asunto se elevó al Tribunal Supremo en apelación, resolviendo la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1988 procedió a la estimación del recurso interpuesto contra el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que había desestimado el recurso de súplica sobre falta de jurisdicción para conocer del originario recurso planteado contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra. El Tribunal, presupuesto que la equiparación del tratamiento de las leyes autonómicas con los Reglamentos parlamentarios descansa en el tratamiento unitario que, a efectos de la declaración de inconstitucionalidad, hace el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, afirma que «no es éste el caso del Estatuto de Régimen y Gobierno Interior del Parlamento de Navarra de 27 de diciembre de 1983 ni del Acuerdo recurrido de 17 de octubre de 1985, por el que se modificó el artículo 57 del expresado Estatuto —posteriormente derogado y sustituido por el de 10 de enero de 1986 y modificado el 16 de octubre del mismo año—, pues en estos casos la aprobación fue dispensada por un órgano rector de la Cámara, la Mesa del Parlamento, y no por el Pleno o alguna de sus Comisiones, que traducen el funcionamiento de la Cámara y en los que reside, por tanto, la potestad legislativa (art. 17.1 de la LORAFNA en relación con el art. 154 del vigente Reglamento del Parlamento de Navarra, aprobado por el Pleno en sesión celebrada el día 12 de junio de 1985)». Afirmado lo anterior, en coherencia con la interpretación efectuada implícitamente por el propio Legislador en el artículo 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial y en el mismo sentido que, ulteriormente, determinó el pronunciamiento, de fecha 10 de octubre de 1989, de la Sección Segunda de la propia Sala del Tribunal Supremo, el Fundamento 3 del Auto de 26 de enero de 1988 declara: «De lo que se ha expuesto puede inferirse que no compartimos la solución a que ha llegado el Tribunal a quo al dictar el auto apelado. Si a la disposición recurrida no puede atribuirse fuerza de ley sino categoría inferior a ésta, o sea, rango reglamentario, al haber sido aprobada por un órgano carente de potestad legislativa [...], no parece que pueda sustraerse 258 Alfonso Arévalo Gutiérrez a este orden jurisdiccional el conocimiento del recurso que dio lugar al planteamiento del incidente en que ahora nos encontramos al venirle atribuido su conocimiento por el artículo 1 de su Ley reguladora, interpretado a la luz de los artículos 106.1 y 153.c) de la Constitución». De otra parte, ha de destacarse la peculiar dinámica determinada por un Acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid por el que se procedió a la modificación de un artículo de su Estatuto del Personal, al cual pretendió dar cobertura el Pleno de la propia Cámara, en orden a excluir su control jurisdiccional, proclamando en el Reglamento parlamentario, vía Disposición Transitoria, la naturaleza legal del Estatuto del Personal, como parte integrante del propio Reglamento, con su mismo valor, fuerza y rango. Afortunadamente, el Estado de Derecho se impuso, procediendo la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid a proclamar la plena justiciabilidad de la referida modificación estatutaria, no obstante la ingeniosa maniobra tendente a su cobertura legal. Son dos los pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia al respecto: la Sentencia de 14 de septiembre de 1999 y la Sentencia de 22 de septiembre de 1999. En virtud del Fundamento Jurídico 4 de la Sentencia de 14 de septiembre de 1999, más detallada en sus términos y de especial relevancia por la doctrina que se afirma, se declara, en primer lugar, la justiciabilidad en sede contenciosa de la modificación del Estatuto del Personal de la Asamblea de Madrid en cuanto se refiere a materia de personal: «El artículo 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuyó a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento, en única instancia, de los recursos contra las disposiciones y actos procedentes de los órganos de gobierno de la Asamblea Legislativa de las Comunidades Autónomas y de sus Comisionados, en materia de personal y actos de administración. El objeto de este recurso contencioso-administrativo está constituido por el Acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 18 de mayo de 1995, por el que se aprobó la modificación del artículo 17 del Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid de 6 de septiembre de 1988, y por la Resolución del Presidente de la Asamblea de la Comunidad de Madrid de 5 de junio de 1995 por la que se nombró a don [...] funcionario de la Asamblea de Madrid. No cabe duda que estamos en presencia de una disposición y un acto, ambos procedentes de los órganos de gobierno de la Asamblea Legislativa de la Comunidad de Madrid y que se refiere a materia de personal, por lo que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tiene la jurisdicción para conocer del recurso formulado». Sentado lo anterior, el Tribunal abordó la cuestión de la pretendida «legalización ex post» del Estatuto del Personal, concluyendo lo que sigue: «El hecho de que el Pleno de la Asamblea de Madrid aprobara, en su sesión de 30 de enero de 1997, el nuevo Reglamento de la Asamblea de Madrid, y que en su Disposición Transitoria 3.a se señalara que “hasta la aprobación por el Pleno del Estatuto de la Asamblea de Madrid a que se refiere el artículo 87 del presente Reglamento, el Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 259 régimen jurídico del personal al servicio de la Cámara será el establecido en el Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid, aprobado mediante Acuerdo de la Mesa de 6 de septiembre de 1988, y reformado por el Acuerdo de la Mesa de 10 de junio de 1991 y 18 de mayo de 1995, considerándose en cuanto tal y a dichos efectos ratificado y vigente como parte integrante de este Reglamento con su mismo valor, fuerza y rango”, no sustrae el asunto del enjuiciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Y decimos que no sustrae el asunto del enjuiciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa por los siguientes motivos: — El objeto de impugnación de este recurso es el Acuerdo de la Mesa de la Asamblea de Madrid de 18 de mayo de 1995, por el que se aprobó la modificación del artículo 17 del Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid de 6 de septiembre de 1988, y la Resolución del Presidente de la Asamblea de la Comunidad de Madrid de 5 de junio de 1995 por la que se nombró a don [...] funcionario de la Asamblea de Madrid, ningún pronunciamiento efectuará la Sala sobre el Reglamento de la Asamblea de Madrid, aprobado por el Pleno en su sesión de 30 de enero de 1997. — El citado Reglamento entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOCM (según su propia Disposición Adicional 2.a), esto es, el día 13 de febrero de 1997, y sólo a partir de ese día el Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid tiene valor, fuerza y rango de ley, ya que la propia norma no estableció su eficacia retroactiva; y la interposición del recurso contencioso-administrativo produce la congelación en el tiempo de la situación jurídica que va a analizar la Sala. No obstante, la maniobra para sustraer la controversia del control judicial puede calificarse de ingeniosa». Por lo demás, la actividad materialmente administrativa y la función pública parlamentaria constituyen el objeto específico de dos estudios del presente monográfico, a cuyas consideraciones me remito. 4.4.4. El control de los actos de trámite del procedimiento legislativo por inobservancia de los Reglamentos parlamentarios: vicios in procedendo Se ha afirmado que sólo las normas con rango de ley constituyen objeto propio de los procedimientos de inconstitucionalidad. Pues bien, a semejanza de lo que en el ámbito administrativo sucede con los actos de trámite o actos-procedimiento, la cuestión que se plantea es el régimen de impugnación al que están sometidos los distintos actos que las Asambleas Legislativas realizan durante el iter legis, en orden a la formación de su voluntad legislativa. En nuestro vigente ordenamiento, tanto el recurso como la cuestión de inconstitucionalidad son procedimientos a través de los cuales puede procederse a la impugnación ante el Tribunal de los actos parlamentarios carentes de valor de ley producidos durante la tramitación de un procedimiento legislativo. 260 Alfonso Arévalo Gutiérrez De acuerdo con dichos procedimientos, en efecto, pueden cuestionarse los eventuales «vicios in procedendo» que hubieran podido producirse durante la tramitación de una ley, por infracción de los Reglamentos parlamentarios. En palabras del Tribunal Constitucional, Fundamento Jurídico 1.A) de la Sentencia 99/1987, de 11 de junio —en criterio luego ulteriormente reiterado; así las Sentencias 57/1989, de 3 de febrero, Fundamento 2.c), y 97/2002, de 25 de abril, Fundamento 2—: «Aunque el artículo 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los Reglamentos parlamentarios entre las normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la Ley, no es dudosa que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del Legislador, como sobre todo, por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 de la CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras». De la doctrina constitucional se colige, a contrario, que los referidos vicios no son cuestionables por la vía del recurso de amparo si se respetan las libertades y derechos fundamentales, conforme declaró el propio Tribunal en su Auto 659/1987, Fundamento Jurídico 2, inadmitiendo a trámite un recurso de amparo contra la no toma en consideración de una proposición de ley en el Congreso de los Diputados: «[...] en lo que se refiere al proceso de elaboración de las Leyes, se trate de la fase de que se trate, la intervención del Tribunal Constitucional no es posible, en tanto que se respeten los derechos de participación política de los Diputados y grupos parlamentarios». El presupuesto condicionante para la impugnación de estos actos de trámite es que se haya cerrado el procedimiento de nomogénesis con la aprobación definitiva de la norma cuyo iter legis se cuestiona. Recuérdese, en este sentido, el Auto del Tribunal Constitucional 135/2004, por el que el Tribunal inadmitió a trámite la impugnación promovida por el Gobierno de la Nación contra el Acuerdo del Gobierno Vasco por el que se aprueba y remite al Parlamento autonómico la «Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi», así como contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco por la que se admite a trámite la Propuesta. Su Fundamento Jurídico 7 resuelve que «[...] los posibles vicios en los que puedan incurrir los actos que se insertan en la tramitación del procedimiento legislativo carecen de toda relevancia ad extra en tanto éste no concluya con la aprobación de la ley que lo culmine, y, precisamente porque entre tanto sus efectos jurídicos se contraen estrictamente al procedimiento parlamentario y a los sujetos legitimados a participar en el mismo, puedan constituir objeto idóneo de un recurso de amparo, a fin de preservar el derecho fundamental de participación de aquellos sujetos, y no del proceso impugnatorio del título V de la LOTC». En consecuencia, cabe afirmar que los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad constituyen una auténtica garantía de la efectiva observancia de las reglas del procedimiento legislativo determinadas por los Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 261 Reglamentos parlamentarios, siempre que los actos de trámite pudieran comportar vicios con relevancia jurídica ad extra. Pueden así someterse a conocimiento del Tribunal los actos de trámite del procedimiento legislativo, independientemente de que la vía del recurso de amparo quede siempre expedita sin tener que esperar a la finalización del iter legis, conforme declaró la Sentencia 23/1990, de 15 de febrero. Ahora bien, el alcance del fallo estimatorio en el supuesto del recurso o la cuestión será completamente diferente respecto a la estimación del amparo, puesto que solamente en el primer supuesto se producirá la anulación de la ley por vicio in procedendo. 4.5. El recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución El recurso de amparo, por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución, tiende a preservar la tutela de los derechos fundamentales, especialmente los de naturaleza política cuya titularidad ostentan los miembros de las Cámaras, en cuanto —en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 208/2003, F 4— conforman el ius in officium, «ya que en tal supuesto “resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el artículo 23.1 de la CE (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, F. 6; 181/1989, de 3 de noviembre, F. 4; 205/1990, de 13 de diciembre, F. 4; 177/2002, de 14 de octubre, F. 3)”». La garantía constitucional se canaliza conforme disponen los artículos 161.1.b) y 162.1.b) de la Constitución, en los casos y formas establecidos por el Título III, «Del recurso de amparo constitucional», artículos 41 a 58, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Su consideración, al margen del cuidado estudio de Del Pino Carazo 32, es objeto de un trabajo incluido en el presente monográfico, de la propia autora, así como de otro específicamente dedicado a la consideración de las prerrogativas parlamentarias. A los mismos me remito, limitándome a destacar aquí unas notas esenciales de esta vía de control, derivadas del análisis de la jurisprudencia constitucional. El recurso de amparo es el mecanismo empleado por los recurrentes con mayor asiduidad en los procesos constitucionales de contenido parlamentario, lo que acredita, conforme ha destacado Arce Janáriz, que aunque «la doctrina de los interna corporis acta no ha dejado de tener alguna presencia en la jurisprudencia constitucional, lo cierto es que, relegada a un segundo 32 Véase Del Pino Carazo, «El recurso de amparo contra actos parlamentarios de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: veinte años de jurisprudencia constitucional», Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 3, junio de 2000, pp. 85-123. Inexcusable resulta, asimismo, remitirse al estudio de Germán Fernández Farreres, El recurso de amparo según la jurisprudencia constitucional: comentarios al Título III de la LOTC, Marcial Pons, Madrid, 1994, cuya consulta resulta de extraordinaria utilidad. 262 Alfonso Arévalo Gutiérrez plano, ha terminado cediendo ante el empuje imparable de los derechos fundamentales» 33. La referida mutación jurisprudencial se operó a partir de la capital Sentencia 118/1988, de 20 de junio, dictada para resolver el recurso de amparo 351/1987, cuyos fundamentos jurídicos declaran lapidariamente que los derechos fundamentales ocupan una posición preferente en las relaciones parlamentarias. Por lo que respecta a los requisitos de impugnabilidad del acto, en el mismo han de concurrir tres circunstancias: primero, su naturaleza parlamentaria; segundo, la ausencia de valor de ley; y, tercero, la firmeza del acto. Empero, lo cierto es que hay supuestos en que determinados actos, en los que concurren las referidas circunstancias, no son susceptibles de impugnación en amparo por la vía del artículo 42, como ocurre con los pareceres consultivos y los denominados actos libres en cuanto al fin. Debe destacarse, asimismo, en relación con la aplicación del artículo 53.2 de la Constitución, que el examen de la jurisprudencia constitucional acredita que la tutela de los derechos garantizados y la interposición del recurso de amparo no siempre precisan del recurso a la vía judicial previa, pese a lo que parece deducirse del tenor literal del meritado precepto constitucional. Así es, el Tribunal Constitucional no ha dudado en aplicar el artículo 42 de su Ley Orgánica, lo que significa que la Constitución, según su Supremo Intérprete, permite construir el recurso de amparo como primera y única instancia en determinados supuestos de control de la actividad de los Parlamentos sin fuerza de ley. Así ha ocurrido con los referidos a las decisiones parlamentarias no legislativas, en las que los órganos de gobierno de las Cámaras dictan disposiciones y actos que pueden afectar al funcionamiento de su organización y a los sujetos de la actividad parlamentaria. El referido criterio hermenéutico, expresión del principio favor acti, ha de cohonestare con una segunda opción interpretativa, la asumida por el Tribunal Constitucional respecto de la vía de los conflictos entre órganos constitucionales del Estado, concebida como una estricta vindicatio potestatis —por todas, sirva recordar su Sentencia 45/1986, de 17 de abril—. La resultante, conforme certeramente se ha destacado, es que cuestiones que en otros ordenamientos se tramitarían como conflictos entre poderes se canalizan por la vía del recurso de amparo 34. Por último, he de dejar constancia de que la Ley Orgánica 2/1979 establece, como vía subsidiaria de impugnación ante la jurisdicción constitucional, la posibilidad de cuestionar determinados actos como los materialmente administrativos de los Parlamentos, frente a los que, desde la Sentencia 121/1997, de 1 de julio, cabe el recurso de amparo, ex artículo 43, así como los relacionados con las prerrogativas de los parlamentarios, que puedan plantearse a través del recurso de amparo ex artículo 44. 33 Véase Arce Janáriz, op. cit., p. 54. Cfr. Manuel Pulido Quecedo, El acceso a los cargos y funciones públicas. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Civitas, Madrid, 1992, p. 480. 34 Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 263 4.6. Los conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí Los conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí, afirmados por el artículo 161.1.c) de la Constitución y disciplinados en el artículo 59.1 y el Capítulo II del Título IV, artículos 60 a 72, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pueden, por su objeto, ser positivos o negativos y suponen la existencia de una controversia relativa al orden de competencias establecido en la Constitución que quien lo plantea reivindica para sí o declina. El conflicto puede plantearse frente a todo tipo de disposiciones, normas e, incluso, actos del Estado y de las Comunidades Autónomas, siempre que la pretensión esgrimida implique el debate sobre la titularidad de una competencia, pues, conforme ha reiterado el Intérprete Supremo de la Constitución, el acto lesivo de la atribución constitucional controvertida ha de tener virtualidad suficiente para entrañar, caso de apreciarse así, un despojo competencial efectivo de la competencia defendida —por todas, la reiterada Sentencia 45/1986, FJ 2; así como la ulterior Sentencia 234/2000, de 3 de octubre, FJ 6—. Y es que, conforme proclamó el Fundamento Jurídico 4 de la Sentencia 45/1986 y reiteró el Fundamento 5 de la Sentencia 234/2000, la finalidad de esta vía procesal es garantizar la existencia de la estructura constitucional concebida como sistema de relaciones entre órganos constitucionales dotados de competencias propias y preservar el respeto a la pluralidad o complejidad de la estructura de poderes constitucionales. Presupuesto lo anterior, la problemática que plantean estos conflictos de competencias —al igual que la vía impugnatoria atribuida al Gobierno de la Nación por el artículo 161.2 de la Constitución— es la de su correcta delimitación respecto del ámbito de fiscalización que es propio de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así es, el conflicto puede ser generado por disposiciones, resoluciones o actos que, a su vez, son susceptibles de impugnación en la vía contenciosa. Con objeto de delimitar su competencia, el Tribunal Constitucional precisó, en su Sentencia 88/1989, de 11 de mayo, que la finalidad del conflicto constitucional es la de interpretar y fijar el orden competencial y, por ende, no se circunscribe a la resolución de un caso concreto. El conflicto tiene, pues, un fundamento constitucional y su único objeto posible es fijar el orden de competencias, y sólo eso —Sentencias 110/1983, de 29 de noviembre, y 155/1990, de 18 de octubre—. En consecuencia, cuando no se discute la titularidad de la competencia sino sólo su concreto ejercicio en un específico caso, falta el presupuesto para la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional y no procede el conflicto, sino el recurso contencioso-administrativo —Sentencia 88/1989, de 11 de mayo—. Por su parte, en la vía contenciosa, si bien puede esgrimirse el fundamento constitucional, se amplían las posibilidades de argumentar la nulidad del acto o norma de que se trate con otros motivos de legalidad ordinaria distintos de los de la mera invasión competencial. Debe advertirse, asimismo, 264 Alfonso Arévalo Gutiérrez que cuando se impugna una resolución en sede contenciosa no cabe la aplicación del artículo 161.2 de la Constitución, aunque no se excluyen las posibilidades, ya no automáticas, de suspensión de la resolución o acto recurridos conforme a las previsiones de la legislación procesal ordinaria. Dicho con otras palabras, existe un zona de coincidencia entre el ámbito del conflicto competencial ante el Tribunal Constitucional y el propio del recurso contencioso, de tal modo que el Gobierno de la Nación puede optar por cualquiera de las dos vías. Ahora bien, si decide plantear el conflicto de competencias, sólo puede argumentar desde planteamientos constitucionales y estatutarios, sin poder alegar otros motivos de legalidad ordinaria que, eventualmente, pudieran comportar la nulidad de la disposición, resolución o acto autonómico recurrido, aunque, a cambio, tiene el instrumento de la suspensión automática previsto en el artículo 161.2, que no poseen las Comunidades Autónomas. Si, por el contrario, opta por la interposición de un recurso en sede contenciosa, las posibilidades de alegar motivos de impugnación se amplían también a posibles vicios de legalidad ordinaria, ad exemplvm procedimentales, pero no se dispone de la suspensión del artículo 161.2. Lo anterior no quiere decir que quede imposibilitada la suspensión del acto o disposición recurrida, lo que sucede es que la misma o cualquier otra medida cautelar se rige por lo dispuesto con carácter general por la vigente Ley 29/1998, en sus artículos 129 y siguientes. 4.7. Los conflictos en defensa de la autonomía local que puedan plantearse contra las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada 4.7.1. Su afirmación en nuestro ordenamiento, en los términos de la Carta Europea de Autonomía Local La posibilidad de plantear ante el Tribunal Constitucional, frente a disposiciones con rango y fuerza de ley, conflictos en defensa de la autonomía local por parte de las Entidades locales no fue admitida en el originario texto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pronunciándose el Intérprete Supremo de la Constitución en reiteradas ocasiones sobre la falta de legitimación directa de las Corporaciones locales para la interposición del recurso de inconstitucionalidad e, incluso, rechazando muy desde el principio la posibilidad de la comparecencia de los Entes locales como coadyuvantes en aquellos procesos —recursos y cuestiones de inconstitucionalidad— cuya decisión pudiera afectarles —por todos, los Autos del Tribunal Constitucional 387/1982, 33/1986, 309/1987, 295/1992 o 378/1996—. La opción del Legislador orgánico contrastaba, en un análisis comparativo, con el modelo de la Ley Fundamental de Bonn, donde, desde la reforma constitucional de 29 de enero de 1969, se introdujo, en su artículo 93.4.B), el denominado «recurso constitucional local» o «recurso de amparo en defensa de la autonomía local». Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 265 Asimismo, se apartaba de la línea marcada en el ámbito del Consejo de Europa por la Carta Europea de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985. La Carta Europea procede a establecer el «Concepto de la autonomía local» en su artículo 3.1, afirmando: «Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». A partir de dicha definición, y por cuanto aquí importa, el artículo 11, bajo la rúbrica «Protección legal de la autonomía local», establece lo que sigue: «Las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local consagrados en la Constitución o en la legislación interna». Presupuesto lo anterior, no puede ignorarse que la Carta se conforma, desde el punto de vista constitucional interno, como un tratado o convenio internacional, el cual fue ratificado por el Reino de España —una vez concedida por las Cortes Generales la autorización prevista en el artículo 94.1 de la Constitución— por Instrumento de fecha 20 de enero de 1988. Por lo que respecta a su eficacia, en los términos del artículo 96 de la Constitución, su publicación se produjo en el Boletín Oficial del Estado de 24 de febrero de 1989. En orden a subsanar el denotado déficit de la Ley Orgánica 2/1979 —sólo tímidamente modulado por la facultad atribuida a la «Comisión Nacional de Administración Local» para interesar de los órganos constitucionalmente legitimados al efecto la impugnación ante el Tribunal Constitucional, introducida en 1985 por el artículo 119 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local—, la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, procedió —en el contexto del denominado «Pacto Local de 1998»— a la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introduciendo un nuevo proceso constitucional ad hoc. En efecto, frente al planteamiento originario de la Ley Orgánica, al amparo de la habilitación del artículo 161.1.d) de la Constitución y asumiendo el criterio de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, expresado en su Dictamen de 18 de junio de 1998 —viabilidad de un nuevo cauce de defensa ante el Tribunal Constitucional frente a las normas de rango legal que puedan afectarla, «siempre y cuando su fin inmediato no sea, formalmente, alcanzar un pronunciamiento sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad»—, la Ley Orgánica 7/1999 establece un específico «conflicto en defensa de la autonomía local» en orden a garantizar su tutela constitucional efectiva. En concreto, en mérito de la reforma se incorpora a la Ley Orgánica un nuevo Capítulo IV, dentro de su Título IV, con la siguiente rúbrica, 266 Alfonso Arévalo Gutiérrez «De los conflictos en defensa de la autonomía local», integrado por los artículos 75 bis, 75 ter, 75 quáter y 75 quinque. La reforma, en línea con la Carta Europea de Autonomía Local, presupuesto que las Entidades locales, como cualquier otro sujeto de derecho, pueden acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de sus derechos e intereses legítimos frente a las disposiciones y decisiones infralegales de las instancias territoriales superiores —artículo 63 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local—, afirma una vía específica de impugnación de normas jurídicas con rango y fuerza de ley, estatales y autonómicas, cuando sus prescripciones atenten contra la autonomía que la Constitución les garantiza. De esta forma, el Legislador ha dado cumplimiento a las exigencias de la Carta Europea de Autonomía Local, sin perjuicio de las consideraciones críticas que, desde el punto de vista técnico, han merecido algunas de las determinaciones del nuevo proceso constitucional. 4.7.2. La configuración legal del conflicto en defensa de la autonomía local: inexistencia de doctrina constitucional Presupuesto lo anterior, como quiera que la consideración de esta vía de control no es objeto de estudio específico en el presente monográfico, he de detenerme, de forma sincrética, en la concreta configuración legal del conflicto constitucional en nuestro vigente Derecho positivo. En primer lugar, el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, de acuerdo con el artículo 75 bis.1 de la Ley Orgánica 2/1979, requiere que el mismo se dirija contra una norma legal estatal o autonómica que lesione la autonomía local constitucionalmente garantizada. De dicha exigencia ha de concluirse, primero, que se circunscribe su planteamiento al supuesto de normas con rango y fuerza de ley, a diferencia de lo que sucede en el supuesto tanto de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas como en el de los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Resulta oportuno precisar inmediatamente, frente a lo que pudiera colegirse de una primera lectura del artículo 75 bis.1, que el objeto del recurso no puede serlo cualquier norma legal que lesione la autonomía local, sino sólo aquella disposición con rango y fuerza de ley que afecte al aspecto objetivo o sustantivo de la autonomía, es decir, la que determine o afecte a las competencias locales. De lo que se trata, en definitiva, es de la preservación, a través de la del espacio decisional propio de la instancia local, del sistema constitucional de distribución territorial del poder; sistema del que forma parte la garantía de la autonomía local. De lo anteriormente expuesto, además, se deduce, conforme al criterio en su día manifestado por la Permanente del Consejo de Estado, que el objeto del proceso se circunscribe a obtener un pronunciamiento que determine la titularidad de la competencia controvertida, en los términos que Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 267 precisa el artículo 75 quinque.5, lo que enerva la eventualidad de un «recurso de inconstitucionalidad encubierto» que pueda desembocar, directamente, en la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley. Precisamente por ese carácter de vindicatio potestatis, el artículo 75 quinque.6 dispone, en su primer inciso, lo que sigue: «6. La declaración, en su caso, de la inconstitucionalidad de la Ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local. [...]». Que esta vía de impugnación se limita a cuestiones estrictamente competenciales se desprende, por lo demás, tanto de la propia denominación de la misma como de su ubicación sistemática en el Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Y la razón última de su carácter de vindicatio potestatis, en los términos definidos por mediación del Legislador, no es otra que la negativa implícita a reconocer y otorgar a las Entidades locales el status de poder público capaz de trabar con las instancias central y autonómica un conflicto de competencias en sentido estricto, lo que equivaldría a equipararlas a las Comunidades Autónomas. Respecto de los sujetos legitimados para su planteamiento ante el Tribunal Constitucional, en virtud del artículo 75 ter.1 de la LOTC: «Están legitimados para plantear estos conflictos: a) b) c) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. Un número de municipios que suponga al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial». Para iniciar la tramitación del conflicto, el artículo 75 ter.2 exige el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales legitimadas —Diputación Provincial o Ayuntamiento—, aprobado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma. Asimismo, con carácter preceptivo pero no vinculante, es preciso, ex artículo 75 ter.3, recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma. En virtud del artículo 75 quáter.1, la solicitud del dictamen deberá formalizarse dentro de los tres meses siguientes al día de la publicación de la ley en su correspondiente diario oficial, disponiendo la Entidad o Entidades de un preclusivo y sumario plazo de un mes, a partir de la recepción del dictamen del órgano consultivo, para plantear el conflicto —sin que la Ley Orgánica especifique si es precisa o no la exigencia de un nuevo 268 Alfonso Arévalo Gutiérrez acuerdo plenario y la eventual mayoría que se exigiría al respecto, lo que ha suscitado en sede doctrinal dudas interpretativas—. Si, emitido el dictamen, los Entes locales solicitantes mantienen su voluntad de plantear el conflicto, deberán formalizarlo ante el Tribunal Constitucional, mediante la oportuna demanda, en la que, además de alegar lo que en Derecho estimen pertinente, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la preparación del conflicto, especialmente los relativos a su legitimación. La Ley ha previsto, como singularidad del proceso considerado, un trámite de admisión que tiene por objeto no sólo la constatación a limine de los requisitos formales, sino, también, una consideración previa del fondo del asunto, debiendo dictar Auto motivado de inadmisión si considera que el conflicto está notoriamente infundado —artículo 75 quinque.1—. Tras la oportuna admisión a trámite y ulterior sustanciación —con citación de los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma que hubiese dictado la Ley y, en todo caso, de los órganos legislativo y ejecutivo del Estado, así como puesta en conocimiento de los posibles interesados—, el artículo 75 quinque.5 determina: «La sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o derecho creadas en lesión de la autonomía local». La resolución vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos —artículo 75 bis.2—, debiendo destacarse, para el eventual supuesto de que resultara desestimatoria, que la misma impide cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por dicha vía o por la del recurso de inconstitucionalidad, fundado en la misma infracción de idéntico precepto constitucional —artículo 38—. Y, con una sustancial diferencia respecto del alcance propio de las sentencias recaídas en los conflictos positivos de competencia —en los términos de los artículos 66 y 67 de la Ley Orgánica 2/1979—, añade el apartado 6 del propio artículo 75 quinque que, en los supuestos en que se estime que la ley es inconstitucional por vulnerar la autonomía local, la resolución no puede incluir la anulación de la ley viciada de incompetencia, sino que se requiere una nueva sentencia si el Pleno del Tribunal decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto —«autocuestión de inconstitucionalidad», que se sustanciará por el procedimiento establecido en los artículos 37 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y tendrá los efectos ordinarios previstos por los artículos 38 y siguientes de la propia Ley Orgánica—. El Tribunal Constitucional, aunque han sido ya diversos los conflictos del género planteados ante el mismo, no se ha pronunciado hasta la fecha sobre ningún conflicto en defensa de la autonomía local —al margen de las «Providencias» de admisión de los mismos, carentes de contenido sus- Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 269 tantivo—, por lo que no existe Auto o Sentencia que permita conocer el criterio del Intérprete Supremo de la Constitución al respecto. 4.8. La vía impugnatoria atribuida al Gobierno de la Nación por el artículo 161.2 de la Constitución, cuyo objeto está constituido por las disposiciones y resoluciones de rango inferior a la ley adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas El artículo 161 de la Constitución, tras prescribir la competencia jurisdiccional del Tribunal Constitucional, en elenco no cerrado, conforme se colige del tenor de su letra d) —«De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas»—, complementa sus determinaciones atribuyéndole un específico mecanismo de control, caracterizado porque su ejercicio, cuya iniciativa corresponde al Gobierno de la Nación, comporta la suspensión automática, si bien provisional, de la disposición o resolución autonómica recurrida. En virtud del mismo, en efecto: «2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses». Este mecanismo de control está regulado en el Título V de la Ley Orgánica 2/1979, artículos 76 y 77, debiendo destacarse que han sido tres las impugnaciones formuladas por el Gobierno de la Nación contra disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos parlamentarios autonómicos al amparo de las referidas prescripciones, resueltas por la Sentencia 16/1984, de 6 de febrero 35, y los Autos 265/1995 y 135/2004. De conformidad con la configuración establecida por el bloque de la constitucionalidad y la doctrina del Intérprete Supremo, puede afirmarse que la analizada vía procesal tiene por objeto la impugnación de disposiciones y resoluciones autonómicas en las que concurran los siguientes requisitos: 1.o Ha de tratarse de disposiciones y resoluciones definitivas, de carácter resolutorio y con relevancia ad extra, quedando excluidos los meros actos de trámite adoptados por los órganos de la Cámara. 35 La meritada Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de la que fuera Ponente el Magistrado don Manuel Díez de Velasco, resolvió los recursos 617 y 619/1983, acumulados, constituyendo el primero una impugnación del Título V de la Ley Orgánica 2/1979 y el segundo un recurso de amparo. Por su relevancia, cabe recordar que el Fallo de la Sentencia decidió anular la propuesta de nombramiento formulada por el Presidente del Parlamento Foral de Navarra y retrotraer el proceso de elección del Presidente del Gobierno de Navarra al momento inmediatamente posterior a la celebración de la cuarta votación, denegando el amparo solicitado y todas las demás peticiones formuladas. 270 Alfonso Arévalo Gutiérrez En lógica consecuencia, conforme fijó el Auto del Tribunal Constitucional 135/2004 —FJ 4—, es condición indispensable para el empleo de esta vía de control que el objeto impugnado, disposición o resolución del órgano parlamentario autonómico, constituya «manifestación de la voluntad de la Comunidad Autónoma» y proceda de los «órganos de la Comunidad Autónoma capaces de expresar la volunta de ésta». Dicha exigencia comporta, en los términos afirmados en el Fundamento Jurídico 7, que «el proceso impugnatorio del título V de la LOTC se inserta en el marco de las relaciones y mecanismos de control entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no pudiendo constituir objeto del mismo los Acuerdos de las Mesas de la Cámara de calificación y admisión a trámite de una iniciativa legislativa, por desplegar éstos sus efectos únicamente en el estricto ámbito del procedimiento parlamentario del que forman parte y para los sujetos legitimados a participar en el mismo, presentando sólo relevancia ad extra, si el procedimiento legislativo concluye con la aprobación de la ley, en cuyo caso han de ser combatidos a través de la impugnación de ésta por los procesos constitucionales al efecto establecidos. En otras palabras, los posibles vicios en los que puedan incurrir los actos que se insertan en la tramitación del procedimiento legislativo carecen de toda relevancia ad extra en tanto éste no concluya con la aprobación de la ley que lo culmine, y, precisamente porque entre tanto sus efectos jurídicos se contraen estrictamente al procedimiento parlamentario y a los sujetos legitimados a participar en el mismo, pueden constituir objeto idóneo de un recurso de amparo, a fin de preservar el derecho fundamental de participación de aquellos sujetos, y no del proceso impugnatorio del título V de la LOTC». Lo anterior sin perjuicio de que, en los supuestos de un «acto compuesto», determinados actos que se integran en el mismo tengan carácter resolutorio y, consecuentemente, sean susceptibles de impugnación per se. Así lo interpretó el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 16/1984, en relación con el procedimiento de nombramiento del Presidente de la Comunidad Foral de Navarra. Su Fundamento Jurídico 4 precisa: «Se trata de un acto compuesto, en el que concurren, de una parte, la decisión del Parlamento Foral que culmina el procedimiento previsto en el artículo 29 de la LORAFNA, que ha venido a actualizar el Régimen Foral de acuerdo con la Disposición Adicional primera de la CE, y de otra, el nombramiento por Su Majestad el Rey y el refrendo por el Presidente del Gobierno, de acuerdo con el artículo 64 de la CE, el cual asume la responsabilidad a que se refiere el número 2 del propio precepto». De lo anterior se colige que no «puede admitirse que el acto del Parlamento Foral sea de mero trámite, dado que culmina el procedimiento a seguir por la Comunidad Foral —dotada de personalidad jurídica—, al que pone fin. Por ello se configura como un acto de carácter resolutorio, sin perjuicio de que, dada la naturaleza de acto compuesto que tiene el nombramiento, la decisión de la Comunidad pase a integrarse en tal acto, del que forma parte». 2.o Las disposiciones y resoluciones han de tener rango infralegal, pues la tutela se establece respecto de aquellas declaraciones de voluntad que no podrían impugnarse mediante el recurso de inconstitucionalidad. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 271 3.o Además, la impugnación gubernamental ha de tener por fundamento motivos no competenciales, habida cuenta que si ése fuera el caso debería canalizarse a través del conflicto de competencias. Sentado lo anterior, es lo cierto, sin embargo, que, al igual que ocurre con la vía del conflicto positivo de competencias —remitiéndome a las consideraciones antes formuladas—, la operatividad de este procedimiento suscita el problema de su relación con el control de la actividad doméstica de las Asambleas Legislativas que, conforme inmediatamente veremos, es competencia propia de la jurisdicción contencioso-administrativa. 4.o La pretensión ejercitada debe estar constituida por una supuesta vulneración constitucional, toda vez que nos hallamos ante un procedimiento de control de constitucionalidad, no pudiendo invocarse infracciones del ordenamiento jurídico meramente legales; en caso contrario, tratándose de una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad, de acuerdo con una sólida y asentada doctrina constitucional —por todas, las Sentencias 64/1990, de 5 de abril, y 148/1992, de 16 de octubre, que recogen la doctrina de las anteriores Sentencias 16/1984 y 44/1986—, el Supremo Intérprete carecería de jurisdicción. 4.9. El control contencioso-administrativo de la actividad doméstica de las Cámaras Por último, cabe el control de la legalidad de la actividad de los Parlamentos autonómicos atribuido a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Sabido es que la viabilidad de dicho control jurisdiccional ha sido una cuestión abiertamente polémica en la Doctrina. Aunque no podemos detenernos en su detalle, sirva recordar que las opiniones se decantaron desde la alternativa de la inimpugnabilidad de los actos materialmente administrativos de las Cámaras, hasta la afirmación de su plena justiciabilidad como consecuencia de la entrada en vigor de la Constitución. El propio Tribunal Supremo tuvo ocasión de terciar, decantándose nítidamente a favor de la primera alternativa, a partir de una interpretación extensiva, ex constitutione, del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa determinado por el artículo 1 de la, entonces vigente, Ley rituaria de 27 de diciembre de 1956. En efecto, con ocasión del celebérrimo asunto de la sede de las Cortes de Castilla y León, el Auto del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1987 —bien es cierto que habiéndose aprobado previamente la Ley Orgánica del Poder Judicial y, por ende, asumiendo el criterio establecido pro futuro por el Legislador—, afirmó la competencia de la jurisdicción contenciosa para fiscalizar la legalidad de cualesquiera actos que sean de administración emanados de cualquiera de los órganos de las Comunidades Autónomas, incluidas sus Asambleas Legislativas. Dicha competencia encontraba, a criterio del 272 Alfonso Arévalo Gutiérrez Alto Tribunal, su acomodo en el artículo 153.c) de la Constitución, en mérito del cual: «El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración autonómica y sus normas reglamentarias». En concreto, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en los Fundamentos Jurídicos 2 y 3 del referido Auto, resuelve que la entrada en vigor del Texto Constitucional comportó una ampliación de la extensión y los límites de la jurisdicción contenciosa fijados por el artículo 1 de su Ley reguladora, ampliación que comprendía no sólo la incorporación de la Administración de las Comunidades Autónomas —incluida formalmente por la Ley 34/1981—, «sino que la posibilidad de revisión jurisdiccional incluye [...] todos los actos de administración de cualquiera de los órganos de las Comunidades Autónomas y no solamente los de los órganos del Poder Ejecutivo; pues [...] hay en el Legislativo actos de administración ajenos al contenido específico de sus soberanas funciones legislativas y estos actos de administración pueden y deben ser objeto también del control de la jurisdicción por mandato directo del repetido artículo 153.c) de la Constitución, que no ha necesitado nunca de ulterior desarrollo legislativo para su aplicación inmediata». A mayor abundamiento, la propia Sala, en el Fundamento Jurídico 6, declara que la ulterior entrada en vigor de la Ley Orgánica del Poder Judicial confirma su conclusión, toda vez que otra cosa sería tanto como dejar la actuación de las Asambleas autonómicas sin el necesario control, contra el claro dictado constitucional. No es éste el momento de entrar en la valoración de fondo de la resolución considerada, especialmente si se pondera lo estéril del esfuerzo a tenor de nuestro vigente Derecho positivo, limitándonos a apuntar su difícil encaje con los hoy, afortunadamente, consolidados principios de seguridad y de certeza del Derecho. No me resisto, sin embargo, a recordar que, al margen de que en la economía del sistema constitucional la funcionalidad del artículo 153.c) no parece ser la afirmada, la proclamación constitucional del principio de tutela judicial efectiva —artículo 24.1— y el pleno sometimiento de la Administración a la ley y al Derecho —artículo 106.1— constituyen escaso fundamento para ampliar el ámbito competencial de un concreto orden jurisdiccional, especialmente cuando, lege data, el artículo 5.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa proclamaba, lapidariamente, que «la jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable»; una cosa es la justiciabilidad de la Administración parlamentaria y otra la atribución de su conocimiento a un orden jurisdiccional, confiriéndole una competencia de atribución extra legem. Sea como fuere, lo cierto es que, consolidando el criterio previamente establecido en distintas normas singulares 36, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 36 Ha de destacarse, en este sentido, el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, que fue aprobado en sesión conjunta de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 23 de junio de 1983, modelo de otras disposiciones del género en las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. En concreto, su artículo 35.3 dispuso que contra los acuerdos de las Mesas resolutorios de reclamaciones Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 273 de julio, del Poder Judicial, procedió a proclamar genéricamente que los actos materialmente administrativos de los distintos Poderes Públicos y, en concreto, los de los Parlamentos, están expresamente sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo afirmaron, respectivamente, los originarios artículos 58.1 —que atribuyó a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el conocimiento, en única instancia, de los recursos promovidos «[...] contra los actos y disposiciones de los órganos de gobierno del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en materia de personal y actos de administración»— y 74.1.c) —que estableció la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia para conocer, en única instancia, «de los recursos promovidos contra las disposiciones y actos procedentes de los órganos de gobierno de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma y de sus Comisionados, en materia de personal y actos de administración»—. La ulterior reforma de la jurisdicción contenciosa operada en 1998, con la finalidad de precisar el equívoco concepto de «actos de administración», procedió a la sustitución de dicha locución. Así, de un lado, preservando la reserva de ley orgánica, la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, dio nueva redacción a los artículos 58 Primero y 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El vigente artículo 58 Primero de la Ley Orgánica 6/1985 establece: «La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conocerá: Primero. En única instancia, de los recursos contencioso-administrativos [...] contra los actos y disposiciones de los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en los términos y materias que la ley establezca y de aquellos otros recursos que excepcionalmente le atribuye la Ley». Por su parte, el artículo 74.1.c) del propio cuerpo legal dispone: «1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán, en única instancia, de los recursos que se deduzcan en relación con: en materia de personal cabe recurso contencioso-administrativo de conformidad con la normativa reguladora de esta jurisdicción. No puede ignorarse el encaje del citado Estatuto en el Texto Constitucional, ex artículo 72.1, lo que le confiere el carácter de norma primaria, como ocurre con los Reglamentos de las Cámaras —así lo afirmó el Tribunal Constitucional en su Sentencia 139/1988, aunque el mismo no figura en el elenco de normas susceptibles de ser controladas por la vía de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, en los términos establecidos por el art. 27.2 de su Ley Orgánica—. Téngase presente, por lo demás, que, habiendo sido objeto de diversas reformas parciales, el texto de 1983 fue sustituido finalmente por un nuevo Estatuto de Personal, aprobado por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en sesión conjunta de 26 de junio de 1989, el cual, a su vez, ha sido objeto de modificación puntual; en concreto, por los ulteriores Acuerdos de 17 de enero de 1991, de 28 de noviembre de 1994, de 11 de julio de 1995, de 28 de junio de 1996, de 31 de diciembre de 1996 y de 17 de julio de 1997. 274 Alfonso Arévalo Gutiérrez c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial». La paralela Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, atribuye a la meritada jurisdicción, asimismo, el control de determinadas actividades singulares imputables a las instituciones parlamentarias. En concreto, el artículo 1.3.a) de la Ley 29/1998 delimita positivamente el ámbito de la jurisdicción, más allá de un criterio subjetivo referido a la actividad propia del Poder Ejecutivo, atribuyendo a sus órganos competencia en la materia a partir de un parámetro objetivo. En virtud del citado precepto, los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo: «3. Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo». Presupuesta la competencia del orden jurisdiccional, en sede de distribución de competencias entre sus órganos, en coherencia con la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 10.1.c) de la Ley 29/1998 dispone, respecto de las instituciones autonómicas: «1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial». Y añade el artículo 12.1.c) de la meritada Ley en relación con las instituciones del Estado: «1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con: c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo». Interesa retener, asimismo, que, atendiendo a su singularidad y régimen jurídico privativo, en los términos establecidos por el artículo 37 de la Ley Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 275 Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del País Vasco, la Disposición Adicional 1.a de la Ley de 13 de julio de 1998 limita el control contencioso de los actos y disposiciones adoptados por las Juntas Generales de los Territorios Históricos, circunscribiéndolo a los que, sujetos al Derecho Público, tengan por objeto materia de personal y gestión patrimonial. Dicha determinación comporta, en síntesis, conferirles el tratamiento que es propio de los órganos no administrativos del Estado, en particular el de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. En concreto, bajo la rúbrica «Territorios Históricos y Comisión Arbitral del País Vasco», dispone lo siguiente: «1. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la referencia del apartado 2 del artículo 1 de esta Ley incluye las Diputaciones Forales y la Administración Institucional de ellas dependiente. Asimismo, la referencia del apartado 3, letra a), del artículo 1, incluye los actos y disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes de las Juntas Generales de los Territorios Históricos. No corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las decisiones o resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral a que se refiere el artículo 39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco». Desde estas premisas, lo relevante a nuestros efectos es que, en todo caso, se trata, exclusivamente, de la actividad interna, doméstica o materialmente administrativa realizada por los órganos parlamentarios, como pueden ser las decisiones relativas a la licitación de obras, servicios o suministros de las Cámaras, o las relativas a su personal, lo que deja fuera del ámbito de la jurisdicción contenciosa la actividad parlamentaria prototípica, esto es, la realizada en ejercicio de su potestad legislativa y de la fiscalización del Gobierno. Sentado lo anterior, me remito a los trabajos del presente monográfico donde, singularmente, se analizan la actividad materialmente administrativa, la función pública parlamentaria y el control de la actividad de los Comisionados parlamentarios. Empero, no puede cerrarse este epígrafe sin destacar que la atribución a la jurisdicción contencioso-administrativa de la resolución de los conflictos que surjan respecto de las disposiciones y actos de los órganos de gobierno de las Cámaras en materia de personal, administración y gestión patrimonial, implica, dicho lisa y llanamente, transplantar en bloque el Derecho Administrativo a la actividad doméstica de las instituciones parlamentarias, esto es, una «administrativización» de su régimen jurídico, cuya justificación se encuentra en la exigencia constitucional de garantizar suficientemente la tutela judicial efectiva. 276 Alfonso Arévalo Gutiérrez V. LA AUTODIQUÍA DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS 5.1. La autodiquía parlamentaria En línea con lo que acaba de advertirse, preciso es reconocer que el sometimiento de la actividad de las instituciones parlamentarias al control de su juez natural, el Tribunal Constitucional, y de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante su operatividad, se encuentra hic et nunc modulado. En primer lugar no puede ignorarse, conforme ha reconocido el propio Tribunal Constitucional —por todos, los Autos 42/1997 y 181/2003—, que, por lo que respecta al ámbito de lo estrictamente parlamentario, al menos en vía de principio, la intervención jurisdiccional ha de reducirse al mínimo imprescindible, de suerte que, atendidas las circunstancias del caso (la razonabilidad de la interpretación de las previsiones reglamentarias y que ésta no contraría la naturaleza de la representación, ni la igualdad entre representantes, así como que no imposibilita al recurrente en amparo el ejercicio de la facultad que quiso ejercer) resultaría claramente excesivo un pronunciamiento de este Tribunal contrario al criterio de los órganos rectores de la Cámara. El control jurisdiccional, consecuentemente, ha de circunscribirse a la reparación de las libertades y derechos fundamentales vulnerados por los acuerdos adoptados por los órganos de gobierno de los Parlamentos, sin que corresponda al Tribunal Constitucional la revisión de dichas decisiones, habida cuenta que la autonomía que la Constitución les garantiza obliga a entender que sólo son susceptibles de control las decisiones que vulneren directamente un derecho fundamental —Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1995, de 17 de julio, FJ 1, así como Autos 35/2001, FJ 5, y 142/2002, FJ 1—. A partir de dicha interpretación, se reconoce a favor de la Administración parlamentaria una «suerte de privilegio de autotutela», inherente a su condición de Poder Público. La misma encuentra su concreción, esencialmente, en el conocido como privilegio de «autodiquía» o «autojusticia» del que gozan, a semejanza de las Cortes Generales, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Este privilegio consiste en la facultad de determinar sus propios recursos internos, parlamentarios y administrativos, que son resueltos por los órganos correspondientes de la propia Cámara, en los términos establecidos por la normativa que fije la propia institución. Ahora bien, antes de proceder a su concreción, ha de tenerse presente, en el marco de un Estado de Derecho en el que las Asambleas Legislativas son órganos representativos con la naturaleza de poderes constituidos, que la autodiquía parlamentaria no es un privilegio omnímodo y todopoderoso. Así lo demuestra el hecho de que su entendimiento ha de partir de su adecuada interpretación a partir de otro principio constitucional, prevalente, Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 277 cual es el principio de legalidad que sustenta el Estado de Derecho y la protección de los derechos fundamentales de terceros. En coherencia, la eventual lesión de uno de los derechos conformadores del status básico e indisponible de los ciudadanos abre la vía de la fiscalización y el control de los actos del Parlamento por no resultar proprio modo un acto interno ajeno al control por parte de los otros dos Poderes y, en especial, del Judicial. Como es de sobra conocido, por lo que omitimos su detalle, tanto en el aspecto puramente parlamentario como en el ámbito propiamente administrativo, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de sentar una frondosa y desigual doctrina constitucional al respecto 37. Estas conclusiones son predicables de cada uno de los Parlamentos de las diecisiete Comunidades Autónomas en que se estructura territorialmente el Estado español. 5.2. Exenciones frente al control jurisdiccional: el Parlamento es la sede natural del debate político, excluyéndose del control incluso las votaciones definitivas en un procedimiento legislativo Al margen de la autodiquía, ha de tenerse en cuenta que la función esencial de todo Parlamento, en cuanto órgano representativo que asume la condición de «fustel central del principio democrático consagrado en el artículo 23.1 de la CE, [...] foro de debate y participación en la cosa pública» —Sentencia del Tribunal Constitucional 38/1999, en su FJ 3.A)—, determina la exención frente al control jurisdiccional del debate de las iniciativas políticas que puedan formular tanto el Ejecutivo como los restantes sujetos parlamentarios legitimados al efecto. Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en el, ya citado, Auto 135/2004, por el que inadmite la impugnación del título V de su Ley Orgánica promovida por el Gobierno de la Nación contra el Acuerdo del Gobierno Vasco por el que se aprueba y remite al Parlamento autonómico la «Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi», así como contra el Acuerdo de la Mesa del Parlamento por el que se admite a trámite la Propuesta. De acuerdo con lo afirmado en su Fundamento Jurídico 6.A) y B): «Entender otra cosa, sería desconocer la lógica del sistema democrático parlamentario, uno de cuyos fundamentos consiste en que el Parlamento es la sede natural del debate político y el Gobierno uno de los sujetos habilitados para propiciarlo. Cómo se traduzca normativamente el fruto del debate, si es que finalmente llega a traducirse en algo, es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la suerte de ningún debate, so pena de negar al Parlamento la facultad de arbitrar la discusión política en los términos 37 Sobre el particular me remito al cuidado tratamiento de la cuestión realizado por Del Pino Carazo, «El recurso de amparo contra actos parlamentarios de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas», op. cit., en especial pp. 93 y ss., con la bibliografía allí considerada. 278 Alfonso Arévalo Gutiérrez que estime convenientes. So pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables». Y añade el referido Auto de inadmisión, «la intención misma y su debate o discusión son inmunes en una sociedad democrática a todo control jurisdiccional, singularmente si el debate se sustancia en un Parlamento, sede privilegiada del debate público». Idéntica exención rige respecto la línea política que, resultado del debate, pueda, en cada caso y en función del juego de las mayorías parlamentarias, adoptar el Parlamento. De tal suerte que, frente al régimen que impera respecto de la actividad administrativa, primero, la concurrencia de un único supuesto en el que el Parlamento haya actuado en un determinado sentido no vincula a la Cámara, y, segundo, el hecho de que en ocasiones anteriores se haya pronunciado la Asamblea de una determinada forma no la sujeta pro futuro a mantener idéntico criterio de actuación. Respecto de la primera circunstancia reseñada, sirva remitir a la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1990, de 1 de octubre, por la que se desestimó el recurso de amparo interpuesto contra un Acuerdo de la Mesa del Parlamento Balear sobre renovación de credencial de Senador autonómico. Conforme declaró su Fundamento Jurídico 5: «Aun sin desconocer la trascendencia nomotética de los usos parlamentarios, ni basta un solo precedente (a diferencia, seguramente de lo que sucede en el ámbito de la actividad administrativa) para considerar establecido un uso que vincule a la Cámara, ni, sobre todo, puede argüirse que si en un caso anterior el Parlamento resolvió no aceptar la limitación que el artículo 181.5 de su Reglamento le impone, ha de prescindir ya en lo sucesivo de esa limitación en todos los casos del mismo género». En relación con la no vinculación a los precedentes, el Tribunal Constitucional sentó una doctrina inequívoca en su Auto 157/1994, no admitiendo a trámite un recurso de amparo interpuesto como consecuencia de la no aprobación de proposiciones no de ley en la Asamblea de Madrid. En los términos de su Fundamento Jurídico 1: «Si un órgano judicial sólo puede justificar su separación de un precedente por medio de argumentos y razones, las alteraciones perceptibles en la línea política de una Asamblea se justifican, por el contrario, en sí mismas. Lo contrario sería tanto como juridificar un ámbito que, como el de control e impulso parlamentario, ha de ser libre, sólo sometido a aquellas normas de procedimiento que, instrumentalmente, hagan posible el ejercicio de las funciones parlamentarias no estrictamente legislativas». Y añade el Fundamento 2: «En consecuencia, cuáles hayan sido las razones que en su día llevaron a la Asamblea a aprobar la primera de las proposiciones y cuáles sean las que ahora justifican el rechazo de la segunda son cuestiones que, agotándose en el ámbito de lo estrictamente político —y sometidas a los controles propios de ese campo—, ni son susceptibles de justificación alguna en el marco de la razonabilidad jurídica, ni pueden ser, en consecuencia, objeto de enjuiciamiento en el orden jurisdiccional, sea éste el ordinario o el constitucional». Por lo que respecta específicamente al procedimiento legislativo, cauce formal de la función que da sentido a la institución parlamentaria, ha de Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 279 afirmarse que los distintos actos y trámites que lo conforman están excluidos de control, salvo que, eventualmente, comporten una vulneración de los derechos fundamentales. Así lo afirmó el Tribunal Constitucional en su Auto 659/1987, Fundamento Jurídico 2, inadmitiendo a trámite un recurso de amparo contra la no toma en consideración de una proposición de ley en el Congreso de los Diputados: «[...] en lo que se refiere al proceso de elaboración de las Leyes, se trate de la fase de que se trate, la intervención del Tribunal Constitucional no es posible, en tanto que se respeten los derechos de participación política de los Diputados y grupos parlamentarios». La exención, de acuerdo con la referida posición institucional de las Asambleas Legislativas, se extiende a las votaciones que implican la conclusión de un procedimiento legislativo, excluidas de su control a través del conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales contra actos parlamentarios. Así lo declaró el Tribunal Constitucional en su, ya citada, Sentencia 45/1986, de 17 de abril. A tenor de su Fundamento Jurídico 2: «[...] los actos identificados como lesivos de las atribuciones defendidas —las votaciones en el Congreso y en el Senado sobre determinados artículos del proyecto tramitado ante una y otra Cámara— agotaron su eficacia en lo que tuvieron de manifestación de voluntad de cada Cámara y de presupuesto para la continuación del procedimiento legislativo, pero, al carecer de la condición de disposición normativa, no pudieron entrañar por sí mismos despojos competenciales algunos, al carecer de virtualidad, agresiva, actual y efectiva, sobre atribuciones de otro órgano constitucional. Ello ha de afirmarse incluso respecto a la votación final del Congreso para ratificar las enmiendas introducidas por el Senado, pues aunque aquella votación pudiera reconocerse como acto conclusivo del procedimiento legislativo, sin la sanción, promulgación y publicación carecería de contenido lesivo actual, además dicho acto parlamentario carece de virtualidad por sí mismo, si no se le considera integrado por los que le precedieron en ambas Cámaras». VI. LA ASAMBLEA DE MADRID Y LOS TRIBUNALES Centrándonos, por obvias razones, en el específico supuesto del órgano representativo y legislativo del pueblo de Madrid, la Asamblea de Madrid, la autodiquía parlamentaria se afirma, de forma expresa, tanto en el ámbito estrictamente parlamentario como en el propiamente administrativo. Así se colige, en el primero de los ámbitos referidos, de lo dispuesto en el vigente Reglamento de la Cámara, aprobado por el Pleno en sesión extraordinaria de 30 de enero de 1997 38, y, en el segundo, de las prescripciones del Reglamento de Régimen Interior de la Asamblea de Madrid, cuya 38 El Reglamento de la Asamblea de Madrid fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid, núm. 82, de 31 de enero de 1997, entrando en vigor al día siguiente de su publicación oficial, conforme dispone su Disposición Final 2.a 280 Alfonso Arévalo Gutiérrez reforma global fue aprobada por Acuerdo de la Mesa de la Cámara de fecha 3 de octubre de 2001 39. El artículo 49.2 del Reglamento de la Asamblea establece, en primer lugar, la denominada «solicitud de reconsideración» a la Mesa de sus decisiones en materia parlamentaria, regulada ad hoc por su artículo 49.2. En virtud del mismo: «Cuando el Diputado o grupo parlamentario autor de un escrito o documento de índole parlamentaria del que hubiera tenido conocimiento la Mesa discrepara del acuerdo adoptado por este órgano rector al respecto en el ejercicio de las funciones a que se refiere la letra c) del apartado anterior, podrá solicitar la reconsideración del acuerdo mediante escrito presentado ante la Mesa en el plazo de los siete días siguientes a su notificación. La Mesa no admitirá a trámite la solicitud de reconsideración cuando la iniciativa formulada por medio del escrito o documento de índole parlamentaria sobre el que recayera el acuerdo cuestionado hubiere sido objeto de votación en el Pleno o en la Comisión competente al tiempo de la presentación de la solicitud de reconsideración. Salvo en el supuesto previsto en el párrafo anterior, la presentación de una solicitud de reconsideración suspenderá en su caso la tramitación de la iniciativa formalizada por medio del escrito o documento de índole parlamentaria sobre el que recayera el acuerdo cuestionado hasta la resolución definitiva de aquélla. La Mesa deberá resolver definitivamente la solicitud de reconsideración en el plazo de los ocho días siguientes a su presentación, previa audiencia a la Junta de Portavoces y mediante resolución motivada». Agotado el posible recurso interno, los sujetos afectados por un acto que se repute vulnerador de un derecho fundamental pueden proceder, de manera directa, a la impugnación del mismo ante el Tribunal Constitucional —sin necesidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, error en que suele frecuentemente incurrirse, con la eventual pérdida del ejercicio de la acción ante el Tribunal Constitucional por preclusión procesal— 40. La impugnación se canaliza a través del recurso de amparo per saltvm previsto por el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El plazo para su interposición es de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las respectivas Asambleas Legislativas, estos actos hubieran adquirido firmeza. En caso contrario, es decir, que no se estimara la concurrencia de una vulneración de un derecho fundamental, pero se entendiera que el acto es constitutivo de infracción de la legalidad vigente, puede acudirse a la vía contencioso-administrativa, en los términos establecidos por la ley rituaria. 39 El Reglamento de Régimen Interior de la Asamblea de Madrid fue objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid, núm. 126, de 4 de diciembre de 2001, entrando en vigor al día siguiente de su publicación oficial, conforme dispone su Disposición Final. 40 Al respecto, cabe recordar, en el conocido affaire Tamayo-Sáez, el Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaído en el recurso contencioso-administrativo 1616/2003, en virtud del cual, por acudir incorrectamente a la vía contenciosa, el Tribunal Superior de Justicia se declara incompetente para conocer del asunto. Cfr. Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid, núm. 11, de 16 de octubre de 2004. Los Parlamentos Autonómicos ante los Tribunales 281 Por lo que respecta a la actuación estrictamente doméstica o administrativa, el artículo 81 del vigente Reglamento de Régimen Interior de la Asamblea de Madrid dispone lo que sigue: «1. Ponen fin a la vía administrativa las Resoluciones del Presidente y los Acuerdos de la Mesa. «2. Las Resoluciones de la Secretaría General y los actos definitivos de las autoridades inferiores son recurribles en alzada ante la Mesa. «3. El Recurso Extraordinario de Revisión se interpondrá cuando proceda ante la Mesa de la Asamblea. «4. La reclamación administrativa previa a la vía judicial civil se dirigirá al Presidente y la previa a la vía judicial laboral a la Secretaría General. «5. Los actos administrativos de la Asamblea de Madrid serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, en los términos, condiciones y formalidades contenidos en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa». Considerando lo dispuesto en la vigente regulación procesal, para acudir a una instancia neutral e independiente resulta preciso agotar, con carácter previo, la vía administrativa interna, lo que determina la necesidad de obtener un acto firme, que cause estado. Cumplimentado el anterior requisito, que atribuye al proceso judicial que eventualmente pueda suscitarse un carácter revisor y, por ende, determina la posición de parte demandada que generalmente corresponderá a la Administración Parlamentaria, la competencia para conocer de los actos que emanan de los órganos de gobierno de la Asamblea de Madrid en materia de régimen patrimonial y de personal corresponde, en única instancia, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid. Así se colige de lo dispuesto por el artículo 74.1.c) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en mérito del cual la referida Sala conocerá de los recursos que se deduzcan en relación con: «Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial». En este orden de ideas, conforme se ha expuesto, ha de recordarse que la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, tras determinar en su artículo 1.3.c) que dicho orden jurisdiccional conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, prescribe, de forma explícita, dicha competencia en su artículo 10.c), atribuyéndosela al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma. Laura Seseña Santos * Representación jurídica y capacidad procesal Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. CAPACIDAD PARA SER PARTE: PERSONALIDAD.—III. CAPACIDAD PROCESAL.—IV. REPRESENTACIÓN Y DEFENSA EN JUICIO.—V. OBJETO Y LEGITIMACIÓN.—VI. ÓRGANO DECISOR. Representación Laura jurídica Seseñay Santos capacidad procesal I. INTRODUCCIÓN Las palabras representación y Parlamento son dos términos inextricablemente unidos pues, como bien conocemos, las Asambleas parlamentarias son, ante todo, las instituciones en las cuales se incardina la representación del pueblo soberano. La representación, que consiste en hacerse presente, como ya nos especificaba García Pelayo (1), ha sido la primera razón en el nacimiento y la posterior colocación de las Asambleas parlamentarias en el centro del sistema político de las democracias representativas, y esa cualidad y función que cumplen es la causa de que se les otorguen esas otras importantes funciones como son la legislativa y la de control del Gobierno. A pesar de la importancia de una de las que podíamos llamar principales razones de ser de las Asambleas Legislativas, el objeto de este artículo no es precisamente la representación desde un punto de vista político, sino, tal y como se deriva del calificativo que le acompaña y de su unión al concepto capacidad procesal, la representación en el proceso, esto es, la situación y la actuación del Parlamento ante los Tribunales. A lo largo de nuestra exposición intentaremos plasmar, sobre todo, la situación concreta, en este marco, de la Asamblea de Madrid y también del Congreso y el Senado, Cámaras que suelen ser el ejemplo seguido por las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Para comprender los temas que vamos a ir abordando, todos ellos derivados de la relación que se instaura entre dos de los clásicos Poderes, el Legislativo y el Judicial, en clara alusión a la teoría de Montesquieu, debemos * Letrada de la Asamblea de Madrid. 284 Laura Seseña Santos referirnos a la autonomía de las Cámaras parlamentarias y al cambio que en este concepto se ha ido operando. Sólo de esta manera podremos entender, en primer lugar, cuál es el porqué de que actualmente actos de los Parlamentos estén sujetos a controles jurisdiccionales, cuando ha sido casi una constante histórica la exención de los mismos de todo control externo y, en segundo lugar, la articulación de esta representación jurídica y capacidad procesal. La autonomía de las Cámaras parlamentarias, conquista que se pretendió conseguir ya desde la Edad Media y a la que sólo se llegó concreta y conscientemente con el Estado Liberal, es debida al reconocimiento, a favor de las Cámaras Legislativas, de «una especial subjetividad en el contexto estatal, como depositaria de unos residuos de soberanía, de un privilegio colectivo y por la necesidad de defenderse de las intromisiones del Ejecutivo» 1. Se les concede así, con un criterio finalístico beneficioso para el interés general en su conjunto, una autonomía que se traduce en una serie de facultades en unos específicos campos como son la autonomía normativa, financiera, disciplinaria y organizativa. En todo caso, esta autonomía lo que significaba, ya desde el artículo 9 del Bill of Rights, era una completa independencia de las Cámaras en el marco de la organización estatal, y por ello que se excluía cualquier fiscalización externa que pudiese enturbiar el ejercicio de sus funciones y se concebía como único control posible el ejercido por ellas mismas. Pero estas concepciones hay que ubicarlas en el marco histórico en el que surgen y se desarrollan. Se correspondían con una situación de dominio de la Corona sobre los jueces, situación que, por el contrario, no se puede predicar en momentos como los actuales, en los que se han asentado como dogmas fundamentales del Estado de Derecho el principio de independencia de los jueces y de sometimiento de los mismos a la Ley únicamente. Por esa razón, y teniendo en cuenta la sujeción del Parlamento, como órgano constituido que es, al igual que el resto de los Poderes Públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, la actividad parlamentaria y administrativa de las Cámaras está sometida al control de los Tribunales (incluyendo en los mismos al Tribunal Constitucional), sin perder, claro está, la necesidad de garantizar una amplia esfera de libertad de decisión a las mismas y de no sujetar aquellos actos que por su naturaleza no sean susceptibles de ese control. Nuestro Tribunal Constitucional, en un auto muy temprano, el Auto 147/1982, de 22 de abril, señaló que «es preciso atribuir a las Cámaras y a sus miembros un amplio margen de libertad en el uso de sus privilegios, pues su finalidad es asegurar el buen funcionamiento de las instituciones parlamentarias, cuya importancia en un sistema democrático es decisiva, entre otras cosas para la defensa de los derechos fundamentales»; añade, a su vez, que las Asambleas Legislativas deben tener una amplia esfera de 1 Óscar Alzaga Villamil, «De las Cortes Generales: comentarios al Título III de la Constitución», en La Constitución española de 1978: comentario sistemático, Ediciones del Foro, Madrid, 1978. Representación jurídica y capacidad procesal 285 libertad de decisión «para un ejercicio razonable de las funciones que le están atribuidas». Al mismo tiempo, cabe señalar que el Tribunal Constitucional ha ido estableciendo una amplitud distinta al marco de la autonomía parlamentaria, de este modo, en un principio, el Auto 183/1984, en una concepción extensiva de la autonomía, mantenía que la misma no amparaba, desde el punto de vista de la exención del control jurisdiccional, los actos parlamentarios que afectasen a relaciones externas del órgano y a las normas susceptibles de control jurisdiccional. Posteriormente, expresamente en la Sentencia 23/1990, se establece por el Intérprete Supremo de la Constitución que la autonomía no opera cuando se vulnera un derecho constitucional. Por otro lado, precisamente, como vamos a ir viendo la manera como está articulada la representación y capacidad procesal de la Asamblea de Madrid, que no es sino una copia del sistema establecido para las Cortes Generales y que también ha sido instaurado en el resto de los Parlamentos autonómicos, no es también sino fruto de la llamada autonomía de las Cámaras parlamentarias y de la manera en que se articulan las relaciones entre los poderes del Estado. De este modo, en el campo que podemos llamar procesal en el que nos introduciremos, esta autonomía organizativa se va a traducir en que sean las Cámaras, a raíz de decisiones propias y con sus propios medios personales y no, por el contrario, los Servicios Jurídicos del Estado, de las Comunidades Autónomas o, incluso, el Ministerio Fiscal, quienes defiendan sus derechos e intereses ante los diversos Tribunales. Se nos van a plantear, entonces, a raíz del estudio de la representación y capacidad procesal, otros temas relacionados con los mismos que surgen debido a la residencia del Parlamento y, en concreto, de la Asamblea de la Madrid y de las Cortes Generales ante los órganos jurisdiccionales. Se nos abre a través del análisis de la representación y capacidad procesal de las Cámaras parlamentarias la visión de una serie de temas que, excediendo el estricto contenido del título del presente artículo, estimamos necesaria para poder efectuar un cuadro cuanto menos cerrado aunque breve de lo que en el Derecho Procesal se estudian como partes y objeto en el proceso. II. CAPACIDAD PARA SER PARTE: PERSONALIDAD Tal y como se deriva de lo expresado desde el inicio, las Cámaras parlamentarias en nuestro país, esto es, las Cortes Generales y, en concreto, Congreso y Senado, así como las Asambleas autonómicas, entre ellas la Asamblea de Madrid, pueden ser partes en un proceso, ser sujetos, como diría Guasp Delgado, que «pretenden y frente a los que se pretende», o, en otras palabras, que reclaman y frente a las que se reclama la satisfacción de una pretensión 2. Así se puede derivar de diversos artículos recogidos 2 Jaime Guasp y Pedro Aragoneses, Derecho Procesal Civil, t. I, 6.a ed., Thomson-Civitas, Madrid, 2003. 286 Laura Seseña Santos en diferentes normas de nuestro ordenamiento jurídico, y más en concreto y a modo de ejemplos clarificadores podemos referirnos al artículo 42 de la LOTC, que establece que «las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas internas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes», o al artículo 1.3.a) de la LJCA: «Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo... conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado..., así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo». De todos ellos, pues, parece intuirse que las Cámaras parlamentarias, tal y como se reconoce por el ordenamiento positivo, pueden ser partes procesales, pero para ostentar tal condición deben reunir una serie de requisitos, y el primero de ellos es el de gozar de capacidad para ser parte. Homónimo de la capacidad jurídica en el Derecho Civil, Derecho al que podemos considerar como ese «Derecho común» en expresión de glosadores y postglosadores y, por tanto, cuna en la que nacen esos conceptos jurídicos después aplicables en términos generales a todas las ramas del Derecho, y que supone la aptitud jurídica para ser titular de derechos o de obligaciones de carácter procesal 3. En la práctica no existe discusión sobre esta capacidad otorgada a las Cámaras parlamentarias, pero este reconocimiento fáctico de la situación descrita contrasta con la encendida discusión que ha existido en nuestra doctrina sobre la personalidad jurídica del Parlamento, íntimamente relacionada con el reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado. Sin poder retrotraernos al origen en el siglo XIX, con Albrecht, de la teoría de la personalidad jurídica en el Derecho Público y, en concreto, del Estado, creemos necesario hacer una pequeña referencia en estos momentos al estado de la cuestión en nuestro país, por la incidencia teórica que tiene para el presente estudio, destacando algunas doctrinas surgidas al respecto sin afán, por supuesto, de abarcarlas todas. Nuestra Constitución de 1978, siguiendo una tradición anteriormente asentada en el Derecho español, no establece un pronunciamiento expreso sobre la personalidad del Estado, aunque parece intuirse de alguna de sus disposiciones, como las referidas al Poder Ejecutivo, a los tributos del Estado o a la Deuda Pública del Estado, por poner algunos ejemplos, y a su vez se sigue manteniendo en el Derecho Positivo, un reconocimiento expreso de la personalidad jurídica de la Administración Pública. De este modo, preceptos como el artículo 3.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de 3 Federico de Castro y Bravo, Derecho Civil de España, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1949. Representación jurídica y capacidad procesal 287 Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establecen que «cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única». Lo anterior ha sido la base para que ciertos sectores de la doctrina, principalmente el dirigido por García de Enterría, en una transpolación de la Corona en el sistema británico, hayan defendido la personalidad jurídica de la Administración y no del Estado, siendo el Parlamento un órgano del pueblo 4. Sin embargo, esta teoría ha sido rebatida en diversos frentes. Dentro de la actividad del Intérprete Supremo de la Constitución, la Sentencia 32/1983 del Tribunal Constitucional ya señalaba el concepto anfibológico del Estado, y decía que el «Estado es un ente complejo que consiste en una pluralidad de órganos, aunque en determinados aspectos actúa como una unidad y como tal constituye una persona jurídica». Por lo que respecta a las teorías de la doctrina distinta a la del administrativista anteriormente citado, se han barajado muy diversas entre sí. Luis López Guerra predicó, siguiendo la communis opinio en la doctrina europea, la personalidad del Estado, siendo, por tanto, órganos del mismo los denominados tradicionalmente «poderes del Estado» y entre ellos el Parlamento. Pero esta teoría también tiene sus problemas y, por ello, autores tan reputados como Santamaría Pastor, en un estudio específico titulado «La personalidad jurídica de las Cortes Generales» y observando el régimen de los actos de gestión burocrática de estas organizaciones, de contratos, de bienes y, por supuesto, también de las garantías procesales, proponen el reconocimiento a las mismas de una personalidad jurídica propia, pero «dado su carácter instrumental, puramente vectorial o parcial, no afectaría a las funciones constitucionales de cada órgano, sino exclusivamente al plano de su gestión interna, esto es, a los efectos patrimoniales, contractuales y procesales» 5. Se acoja una postura u otra, debemos partir para abordar adecuadamente esta cuestión, por su incidencia en el tema que nos ocupa, de que, como hemos dicho, el problema no ha surgido como tal en la práctica. A las Cortes Generales, al Congreso y al Senado por separado y, a su vez, a las Asambleas parlamentarias de las Comunidades Autónomas se les ha reconocido una específica capacidad para ser parte desde el momento en que se han ido superando los planteamientos más cerrados de la teoría de los interna corporis acta y estableciéndose en su integridad los postulados de sujeción al Derecho de todos los Poderes Públicos, como se deriva del artículo 9.1 de la Constitución: «Los ciudadanos y los Poderes Públicos están sujetos a la Cons4 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 1.a ed., Civitas-Revista de Occidente, Madrid, 1974. 5 Juan Alfonso Santamaría Pastor, «Sobre la personalidad jurídica de las Cortes Generales: una aproximación a los problemas de las organizaciones estatales no administrativas», Revista de Derecho Político, núm. 9, UNED, Madrid, 1981. 288 Laura Seseña Santos titución y al resto del ordenamiento jurídico». De otro modo, consideramos que se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 24 de la Constitución, manteniendo ámbitos susceptibles de ser controlados judicialmente, exentos de una verificación judicial y, por ende, pudiéndose provocar situaciones de indefensión. Pero no por ello se ha tenido que proclamar expresamente en el ordenamiento la personalidad jurídica de estas organizaciones. De todos modos, no podemos olvidar, sin que con ello contradigamos lo anteriormente expuesto, que en algunas normas parlamentarias de las Asambleas autonómicas se ha proclamado expresamente la personalidad jurídica de estos Entes. A título ejemplificativo, el artículo 1 del Estatuto de Personal de las Cortes de Castilla y León establece que las Cortes «tienen absoluta autonomía en la organización de su gobierno y régimen interior y gozan de personalidad jurídica en la gestión administrativa, económica, financiera, de personal y demás funciones que le estén atribuidas, rigiéndose por lo dispuesto en el presente Estatuto», o, por lo que a nosotros principalmente nos interesa, el artículo 84 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, en el capítulo VII, referido a los medios personales y materiales, establece que «la Asamblea goza de personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines y ejerce sus funciones con autonomía administrativa en la organización y gestión de sus medios personales y materiales», y en el artículo 1 del Reglamento de Régimen Interior se dispone: «1. La Asamblea de Madrid tiene autonomía en la organización de su gobierno y régimen interior y goza de personalidad jurídica propia en la gestión administrativa, económica, financiera y de personal, así como en las demás funciones que le estén legalmente atribuidas, rigiéndose por lo dispuesto en el presente Reglamento». No obstante, el mismo status ante los Tribunales tienen, por ejemplo, las Cortes Generales u otras Asambleas autonómicas, cuya normativa no les ha reconocido expresamente la personalidad jurídica, por lo que se nos muestra que no tiene especiales consecuencias el reconocimiento expreso y sí el que con su actuación se puedan producir efectos jurídicos determinados. Quizás esto nos señala que la personalidad jurídica es una técnica operativa, un instrumento que nos enmarca una realidad compleja, y posiblemente, como dice Santamaría Pastor, órgano y persona jurídica no son más que nominalismos conceptuales al servicio de las necesidades de unificación patrimonial y de imputación 6. III. CAPACIDAD PROCESAL Si las Cámaras parlamentarias aparecen como partes en el proceso es porque en ellas se debe verificar, asimismo, otro nuevo requisito, que es 6 Juan Alfonso Santamaría Pastor, «Sobre la personalidad jurídica de las Cortes Generales : una aproximación a los problemas de las organizaciones estatales no administrativas», op. cit. Representación jurídica y capacidad procesal 289 el de la capacidad procesal, que concretamente consiste en la capacidad para poder realizar con eficacia actos procesales de parte. Si la capacidad para ser parte consiste en la titularidad de los derechos y deberes procesales, siendo como dijimos la transposición del concepto de capacidad jurídica al ámbito procesal, esta capacidad es el paralelo de la simple capacidad de obrar del Derecho Civil y se equipara a la posibilidad de comparecer en juicio que les corresponde, según el artículo 7 de la LEC, a «los que estén en el pleno ejercicio de sus derechos civiles». De nuevo planea el tema de la personalidad jurídica de las Cámaras parlamentarias, si son personas u órganos constitucionales o estatutarios en su caso o ambas cosas, pero planteado ya, al referirnos a la capacidad para ser parte y observando que las leyes, en el proceso, les otorgan el mismo tratamiento que a las personas jurídicas, las equipararemos a las mismas al hablar de la capacidad procesal y, más en concreto, a las personas jurídico-públicas. A veces en el ámbito procesal, y sobre todo por lo que viene referido a las personas jurídicas o, en su caso, Entidades sin personalidad, se genera confusión sobre a quién corresponde la capacidad procesal, si a la persona jurídica o a los órganos que la representan, esto último es lo que parece que se desprende del mismo artículo 7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil antes nombrado, en su apartado 4, que dispone: «4. Por las personas jurídicas comparecerán quienes legalmente las representen». Posiblemente, aunque esta confusión sólo se quede en el ámbito estrictamente teórico sin ninguna implicación práctica y sea puramente debida a la limitación que en el lenguaje se nos produce para expresar una determinada situación, nos parece interesante reseñarla ahora. Para nosotros parece claro que la capacidad de obrar la ostenta la persona jurídica y sólo la imposibilidad física de su existencia o más bien de corporalidad hace que se sirva de unos órganos que a su vez se ven integrados por personas físicas para poder actuar materialmente. Todo esto no nos hace perder de vista, sino, por el contrario, nos hace observar aún más palmariamente las diferencias entre los conceptos de órgano y de representación. La razón, precisamente, por la que surgió el concepto de órgano es porque este último de representación era insuficiente y sobre todo no servía para reflejar una realidad distinta, la del ejercicio de los derechos y deberes de la persona jurídica. El órgano forma y manifiesta la voluntad de la persona, actúa como instrumento suyo, configurándose la persona como centro de imputación de actos y de sus efectos. La persona jurídica actúa, por tanto, a través de sus órganos, y éstos a través de las personas físicas que son titulares de los mismos, pero la capacidad de ejercicio corresponde a la persona en sí, no a sus órganos o a los titulares de los órganos. La actuación es imputable a la persona jurídica y en el campo procesal ocurre también así. Las Cámaras parlamentarias actúan a través de sus órganos y lo que emanan son actos de ellas, normas y actos de la institución parlamentaria, adoptados conforme a las normas procedimentales establecidas y llevados a cabo para cumplir sus funciones. Por esa razón, son las propias Cámaras las que 290 Laura Seseña Santos deben personarse en los procedimientos y presentar alegaciones para la defensa de sus intereses, los cuales son los de la institución en cuanto tal. En algunos países, la personación de las Cámaras se hace en nombre de su Presidente, pero no así en el nuestro. Nuestros Reglamentos reconocen la condición de representante al Presidente, el artículo 55 del Reglamento de la Asamblea de Madrid establece que «el Presidente ostenta la representación unipersonal de la Asamblea...», y, en el mismo sentido, el artículo 32.1 del Reglamento del Congreso: «el Presidente del Congreso ostenta la representación de la Cámara...», o el artículo 37 del Reglamento del Senado, al decir que el Presidente es «el representante nato del Senado en todos los actos oficiales»; sin embargo, no se ha decidido que sea él, por dicha condición, quien actúe procesalmente, sino que es la propia Cámara la que ejerce las actuaciones procesales. De este modo, en los procesos de declaración de inconstitucionalidad, la personación y la formulación de alegaciones les corresponde a las Cámaras parlamentarias, así lo refieren los artículos 34 y 37 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al referirse con respecto al traslado de los recursos o cuestiones al Congreso, al Senado y, en su caso, a los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas. También, en la interposición de recurso de constitucionalidad respecto a leyes del Estado que afecten a su ámbito de autonomía, se refiere el artículo 32.2 a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y no a sus órganos o a sus miembros. De igual manera sucede en la regulación de los conflictos entre órganos constitucionales (sólo esta vez respecto del Congreso y del Senado, art. 73), de los conflictos en defensa de la autonomía local (art. 75 quinquies) o en el caso de los recursos de amparo, quien comparece es la Cámara y no el órgano que dictó el acto que es recurrido. Ocurre lo mismo ante los Tribunales ordinarios civiles, contenciosoadministrativos y laborales que conocen de los actos y normas de la llamada Administración Parlamentaria o de la responsabilidad que de los mismos se puede generar, los cuales se dirigen a las Cámaras como autoras de las actuaciones que son impugnadas. Se le imputan, por tanto, a ellas mismas las actuaciones procesales como titulares que son de los intereses que se someten a juicio, intereses institucionales bien del «órgano constitucional» que son las Cortes Generales, bien de los «órganos estatutarios» que son las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Como venimos diciendo, las Cámaras actúan a través de sus órganos y éstos son, bien los funcionales, Pleno, Comisiones, Diputación Permanente; bien los organizativos, Presidente y Mesa; en el caso de las Cortes Generales, como Parlamento bicameral que es, habría que distinguir a su vez las actuaciones de cada una de las Cámaras, las cuales tienen sus propios órganos, que son los mismos que los anteriormente nombrados, y la de las Cortes Generales, las dos Cámaras conjuntamente, junto a las cuales existen también algunos órganos de nuevo cuño, como es, por ejemplo, el constituido por las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta. Representación jurídica y capacidad procesal 291 Posiblemente cabe plantearse en estos momentos si se puede imputar la actuación de los parlamentarios y de los grupos parlamentarios a las respectivas Cámaras, es decir, si son órganos de las Cámaras. No es una cuestión baladí, pues tiene consecuencias prácticas y una de ellas es precisamente el régimen de impugnación. Si considerásemos a los grupos parlamentarios órganos de las Cámaras nos encontraríamos con la situación de que sus actos podrían ser residenciados, cuando fueran de naturaleza parlamentaria, ante el Tribunal Constitucional por la vía del artículo 42 de su Ley Orgánica, esto es, mediante el recurso de amparo regulado con la finalidad de impugnar las decisiones o actos sin valor de ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, sin la necesidad de la interposición y agotamiento de los recursos judiciales previos. Entramos así dentro del espinoso tema de la naturaleza de los grupos parlamentarios, en el cual se ha propiciado todo tipo de teorías, y a las cuales vamos a hacer un breve referencia suponiendo un pequeño paréntesis en el hilo de nuestro discurso. Algunos autores, como Ciaurro, han defendido que los grupos son órganos de las Cámaras tanto desde un perfil dinámico, la evolución histórica de la institución representativa marco en el que se insertan los grupos, como estático, funciones que los ordenamientos atribuyen a los grupos. Están compuestos sólo de parlamentarios, sus funciones no sólo son públicas, sino totalmente coincidentes con las desempeñadas por éstos, así se distingue entre «sujetos parlamentarios individuales» y «sujetos parlamentarios colectivos»; los grupos, dice García Martínez, participan en la voluntad decisoria de la Cámara, bien contribuyendo a la creación y formación de otros órganos, bien con la simplificación de los trabajos parlamentarios. A esto no obsta el que disfruten de autonomía normativa, sólo limitada por ciertas disposiciones de los Reglamentos parlamentarios, de autonomía política y administrativa, porque la Cámara también disfruta de ella y nadie niega, según Ciaurro, que sean órganos 7. Para otros autores, como es el caso de Rescigno, en cambio, los grupos parlamentarios son órganos de los partidos políticos y para argumentarlo destacan que los estatutos de los partidos obligan a los parlamentarios a seguir su disciplina y a constituirse en grupo y prevén la representación de éste en los órganos centrales del partido. Señalan que los grupos desarrollan un sector de su actividad que es ajeno a las funciones constitucionales que tienen encomendadas, las cuales, además, son organizadas y reglamentadas por los grupos, sin interferencias de las Cámaras, que, al respecto, se limitan a la asignación de locales y a regular el acceso de los empleados de los grupos a las Asambleas parlamentarias. Afirman que la constitución del grupo en el Parlamento aparece como un acto puramente formal, pues 7 María Asunción García Martínez, El procedimiento legislativo, serie IV, Monografías/Cortes Generales, núm. 10, Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987. 292 Laura Seseña Santos éste ya lo está, al menos en lo que se refiere a sus órganos directivos, desde antes de las elecciones. Prácticamente toda la doctrina que refuta esta tesis considera que la prohibición de mandato imperativo impide que el grupo parlamentario pueda ser concebido como órgano del partido político, a ello se unen otras razones, como son la total autonomía del grupo respecto al partido en los planos organizativo, estatutario y patrimonial. Finalmente, y destacando la tercera de las grandes teorías sobre la naturaleza de los grupos parlamentarios, está aquella que concibe a los grupos parlamentarios como asociaciones, y, en concreto, como asociaciones políticas. Los grupos son asociaciones, según esta teoría, porque reúnen los elementos típicos y esenciales de éstas: el poder de autogobierno para organizarse, desarrollar su actividad, elegir sus órganos directivos y adoptar en asamblea general sus decisiones. Este poder de autogobierno no se encuentra limitado por la disciplina de partido, dado que ésta es asumida por un acto de voluntad. La naturaleza jurídica de los grupos como asociaciones de Derecho Privado, investidos en funciones públicas, ha sido rebatida por dos causas: la primera es que los grupos parlamentarios son regulados por normas reglamentarias de la Cámara y no por Derecho Privado y, en segundo lugar, porque no hay voluntariedad, como en las asociaciones, en la formación de los grupos, es un acto debido, obligatorio para el diputado, que lo único que puede hacer es elegir aquel en el que se integra cuando no viene determinado por lo que se ha denominado el requisito político de pertenencia a un partido político, en la constitución de los grupos que, precisamente, recoge con formulaciones positiva y negativa el Reglamento de la Asamblea de Madrid en sus artículos 36 y 37, respectivamente. En España, en cualquiera de las Asambleas parlamentarias que existen, el diputado o se adhiere a un grupo o es adscrito al mixto ope legis. Para Jorge de Esteban, partidario de esta doctrina, en los casos de obligatoriedad de adscribirse a un grupo tendría un mero objetivo práctico: la simplificación del trabajo parlamentario, que los Reglamentos, teniendo en cuenta la existencia de los partidos, articularían sobre la base de los grupos a los que dotan de reconocimiento formal, siendo evidente que el objetivo pretendido, la organización del trabajo parlamentario, no podría alcanzarse si unos parlamentarios se inscribiesen en grupos y otros no 8. Nuestro Tribunal Constitucional, en una reciente Sentencia, la 64/2002, ha afirmado, sin pronunciarse sobre la naturaleza de los grupos parlamentarios, que los mismos son, «en los actuales Parlamentos..., Entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias», lo cual no significa que sean órganos suyos ni que su actividad sea imputable a las Cámaras como actos de ellas. En realidad, sus actos se realizan dentro del ámbito parlamentario, pero realmente los mismos no son actos de las Cámaras. Ponen en funcionamiento la maquinaria parlamentaria, la cual, concreta8 Referencias extraídas de José Luis García Guerrero, Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios, Congreso de los Diputados, Madrid, 1996. Representación jurídica y capacidad procesal 293 mente, centra, en gran medida, sus debates y votaciones para formar su voluntad y ejercer sus funciones en torno a ellos (proposiciones de ley, enmiendas, preguntas, interpelaciones...) o sirven para conformar las decisiones y acuerdos de las Cámaras (por ejemplo, propuestas de los grupos parlamentarios en orden a efectuar nombramientos de personas para integrar órganos, ya sean parlamentarios o de otra naturaleza), sin embargo, ellos no son en sí mismos actos parlamentarios; para la producción de un acto parlamentario, aunque sea a partir de ellos, siempre se requiere una actividad posterior de los clásicos órganos de las Cámaras, que son los que verdaderamente al final producen la imputación. Posiblemente deberíamos decir, con Pérez Serrano, que los actos de los grupos son «actos en Parlamento» y no actos parlamentarios o del Parlamento, actos imputables a ellos mismos como sujetos que operan en la Cámara, pero no a la Cámara misma. Lo mismo podemos decir de los parlamentarios, que no son órganos del Parlamento, sino miembros de la Cámara, en ella actúan, realizando su labor como representantes del pueblo, pero después es ésta la que tiene que declarar su voluntad para producir actos parlamentarios. En el Auto 147/1982, el Tribunal Constitucional nos dice que «los Diputados y Senadores no son, en su actuación individual, y sin mengua de la alta representación que ostentan y de la función pública que ejercen, Poderes Públicos en el sentido del artículo 41.2 de la LOTC, ni “agentes o funcionarios” de éstos. Es el órgano del que forman parte, y no ellos, el que debe ser considerado como “poder público”, pues sólo el órgano como tal y no los hombres que lo integran, actuando aisladamente, es el que debe producir “disposiciones o actos” (art. 41.2), o actuar siguiendo las vías de hecho en términos capaces de imponer obligaciones a los ciudadanos y lesionar así sus derechos y libertades fundamentales». Precisamente por ello lo anteriormente expuesto no se contradice con que, en muchas ocasiones, los parlamentarios por quien ven vulnerado su ius in officium, esto es, los derechos y facultades integrados en el status propio de su cargo, que forma parte actualmente del contenido del derecho de participación política del artículo 23.2 de la Constitución y, por tanto, está protegido por el recurso de amparo, es por los propios Parlamentos mediante las normas y actos de sus órganos. Así se desprende de la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/1993, que señala que «este derecho del artículo 23.2 es un derecho de configuración legal, por lo que compete a la ley (en este caso debemos entender que hablamos de Reglamento parlamentario como lo ha especificado la Sentencia 205/1990, también del Tribunal Constitucional) establecer los derechos y cargas que corresponde a los distintos cargos y funciones, derechos y funciones, que así quedan integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, en ejercicio del artículo 23.2 de la Constitución, accionar ante los órganos jurisdiccionales el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los pertenecientes al propio órgano en el que se integran los titulares del cargo». 294 Laura Seseña Santos Aunque, refiriéndose al tema de las funciones de información y control del Parlamento y, en concreto, al derecho de recabar información de los parlamentarios, Lavilla Rubira ha destacado, calificando de pírrica la victoria que supone su protección jurisdiccional, que su eficacia fundamental se desarrolla ante los órganos de las Cámaras, concretamente frente a las Mesas y no frente a quien tiene la posibilidad de satisfacerla, es decir, el Gobierno 9. Hay que señalar también que, en ocasiones, el parlamentario individual, el cual es, de conformidad con la negación del mandato imperativo, el titular del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos recogido en el artículo 23.2, ve vulnerados sus derechos por los grupos parlamentarios a los que pertenece o, en su caso, por el partido político. Destacar, asimismo, en estos momentos, que de la misma manera que ha ido surgiendo en el Derecho Civil y en el Administrativo la defensa de los denominados intereses colectivos por las asociaciones o grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa o promoción, para ejercitar acciones en sustitución de sus miembros, se ha venido reconociendo por el Tribunal Constitucional capacidad procesal a los grupos parlamentarios para defender los derechos e intereses de los que son titulares los parlamentarios por ostentar tal condición. Las palabras del Tribunal son claras a este respecto en el pronunciamiento recogido en su Sentencia 81/1991, que reitera en la posterior 177/2002, al decir que: «Sin entrar en una cuestión ampliamente discutida por la doctrina, como la de la naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios, en lo que respecta a los procesos constitucionales este Tribunal ha entendido en reiteradas ocasiones, en aplicación del principio del favor actionis, que los grupos parlamentarios ostentan una representación institucional de los miembros que los integran que les otorga capacidad procesal ante este Tribunal para defender las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de dichos miembros que tengan relación con el ejercicio de su cargo representativo. Lo cual no constituye además ninguna excepción, sino que entra dentro de la flexibilidad procesal con que este Tribunal ha interpretado en todo momento la legitimación para interponer recurso de amparo, en el sentido de entender que no sólo la posee la persona directamente afectada [arts. 162.1.b) de la CE y 46.1.a) de la LOTC], sino también aquellos Entes que representan intereses legítimos de personas que por sí mismas ostentan tal legitimación, así los partidos políticos respecto a los integrantes de sus candidaturas electorales o los grupos parlamentarios respecto a los miembros de las Cámaras que los integran...». Esto no significa que los grupos parlamentarios sean los titulares de estos derechos que el artículo 23 de la Constitución otorga únicamente a los parlamentarios, a pesar de que el Tribunal Constitucional llega así de lejos en la Sentencia 36/1990, en la cual no duda en atribuir a un grupo parlamentario la titularidad del derecho «controvertido y presuntamente lesionado». 9 Juan José Lavilla Rubira, «Congreso de los Diputados y demás poderes públicos: información, control y responsabilidad», en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, t. 3, Civitas, Madrid, 1991. Representación jurídica y capacidad procesal 295 Finalmente dentro de este epígrafe cabría plantear la situación procesal de aquellos órganos como, en el ámbito estatal, son el Defensor del Pueblo, alto comisionado de las Cortes (art. 54 de la Constitución), o el Tribunal de Cuentas («dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas...» art. 136.2 de la Constitución) o, en el ámbito autonómico, figuras similares a ellas y, en concreto en la Comunidad de Madrid, el Defensor del Menor («... es el alto comisionado de la Asamblea de Madrid para salvaguardar y promover los derechos de las personas menores de edad de la Comunidad de Madrid...», art. 1 de la Ley 5/1996, de 8 de julio, del Defensor del Menor en la Comunidad de Madrid) o la Cámara de Cuentas («la Cámara de Cuentas es el órgano dependiente de la Asamblea de Madrid...», art. 1 de la Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid). Sin embargo, al existir un estudio específico sobre los mismos en este monográfico nos remitimos al mismo, el cual nos aclarará si tienen capacidad procesal distinta a la de las Cámaras parlamentarias y a quién corresponde su representación y defensa en juicio. IV. REPRESENTACIÓN Y DEFENSA EN JUICIO Como hemos destacado desde el inicio de la presente exposición, la configuración de cómo son representadas y defendidas las Cámaras parlamentarias en juicio es fruto de una decisión organizativa consciente que el Parlamento en ejercicio de su autonomía organizativa debe realizar, y siempre con la clara finalidad de preservar el correcto, independiente y eficaz desarrollo de las funciones que el ordenamiento constitucional, estatutario y reglamentario les atribuye. En nuestro país, tal y como describiremos, las Cortes Generales y, siguiendo su modelo, las Asambleas parlamentarias de las Comunidades Autónomas han optado porque corresponda a los Letrados de sus propios Servicios Jurídicos esta función. Cuentan, para que realicen esta importante tarea, por tanto, con medios personales, el Cuerpo de Letrados integrado dentro de la función pública de cada Parlamento, distinto al de Abogados del Estado, cuerpo que integra los Servicios Jurídicos del Estado. La decisión organizativa podría haberse decantado por la encomienda o bien de la representación y defensa técnica a los Servicios Jurídicos del Estado, o bien al Ministerio Fiscal o, por lo que se refiere a la representación, decidir que ésta recayese sobre su Presidente y éste encomendase la defensa a los profesionales que estimase oportunos o, siguiendo el régimen general y tradicional en España para los particulares respecto a la representación, que ésta se encargase a un Procurador de los Tribunales, que gozan de la denominada postulación, y en lo referido a la defensa técnica se hiciese recaer en un abogado externo a la institución. Por el contrario, son los Letrados de las Cortes los que vienen ejercitando esta función, y, como ha señalado Sainz Moreno en un excelente trabajo 296 Laura Seseña Santos sobre el tema, «las ventajas de este sistema son evidentes: permite una comunicación inmediata con los órganos autores de los actos y disposiciones impugnados; permite acumular la experiencia de casos anteriores; permite mantener una cierta unidad de doctrina evitando defensas contradictorias; es más económico que el sistema de contratación externa, y, sobre todo, permite a las Cámaras una defensa institucional de la legalidad de su actuación, desligada de los problemas que plantea un régimen de mayorías variable a lo largo del tiempo» 10. En nuestra opinión, la elección de este sistema tiene, ante todo, como gran ventaja que evita algunos inconvenientes de los otros sistemas. Brevemente podríamos decir que el encargo de la defensa de la Cámara a los Servicios Jurídicos del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente no es el mejor método para garantizar esa independencia proclamada para el Parlamento, sobre todo ante el Ejecutivo, o esa reserva de un ámbito propio que les permita ejercer libremente su función constitucional, especialmente las recogidas en el artículo 66 de la CE. Esta conclusión podemos, quizás, extraerla de la Disposición Adicional 5.a de la Ley 52/1997, que se refiere a la potestad del Gobierno para fijar la unidad de doctrina en la actuación del citado Servicio Jurídico. También que fuese el Ministerio Fiscal como defensor de la legalidad el encargado de la representación y defensa de las Cámaras no parece la mejor elección, teniendo en cuenta su Estatuto, basado en una dependencia jerárquica de un Fiscal General del Estado que es nombrado por el Gobierno. Decir, asimismo, que además de la carestía de una contratación externa, establecer este sistema supondría iniciar siempre un complicado expediente de contratación administrativo que se evita con la existencia de un Cuerpo de Letrados propio. Pero es que, además, las personas que integran el mismo tienen una sólida formación en un Derecho tan específico como es el parlamentario y comprenden en el día a día la especial naturaleza de las distintas actividades de las Cámaras, en las que existe una constante imbricación de elementos políticos y jurídicos, lo que les concede una especial ventaja frente a los otros sistemas. El que sean los Letrados de los Parlamentos los encargados de la representación y defensa en juicio de sus respectivas Cámaras caracteriza al sistema instaurado en nuestro país como un sistema diferente al establecido en otros Parlamentos europeos, todos ellos también peculiares en su organización respecto de los otros. Estamos hablando todo el tiempo y en general del sistema instaurado en nuestro país, aunque cabe destacar desde estos momentos la existencia de lo que parece una excepción, que nos conste al menos, y es la del Parlamento autonómico de Cataluña, ya que acoge una organización distinta de la representación y defensa en juicio. La norma interpretativa del artículo 27 del Reglamento, aprobada por Resolución de Mesa de 27 de enero 10 Fernando Sáinz Moreno, «Representación y defensa en juicio de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central», Cuadernos de Derecho Público, núm. 4, mayo-agosto de 1998, pp. 119-155. Representación jurídica y capacidad procesal 297 de 1982, establece que «la representación de la Cámara que ostenta el Presidente del Parlamento es tanto a efectos internos como a efectos externos. Por tanto, el Presidente del Parlamento puede representar judicialmente al Parlamento de Cataluña y otorgar poderes a los Letrados y Procuradores para la defensa judicial y extrajudicial de los intereses del Parlamento» 11. Hemos dicho que «parece» una excepción porque, del mismo modo que hacen, como observaremos, las normas del resto de las Cámaras parlamentarias en España, en el artículo 9 de su Estatuto de Régimen y del Gobierno Interior, modificado el 2 de mayo de 2000 (Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, núm. 62, de 22 de mayo de 2000), ha introducido como una de las funciones de los Letrados del Parlamento la de «i) la representación y defensa del Parlamento ante el Tribunal Constitucional y cualquier otro órgano jurisdiccional». Señalado lo anterior vamos a ir desgranando nuestro Derecho Positivo en esta materia para ver cómo se establece este sistema distinto al general en la representación y defensa en juicio para las Cámaras parlamentarias. Como hemos indicado, el sistema general de representación y defensa en juicio en Derecho Procesal español es el que responde a representación por procurador y defensa por abogado, así se desprende del artículo 543 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley Orgánica 6/1985), que dispone: «1. Corresponde exclusivamente a los procuradores la representación de las partes en todo tipo de procesos, salvo cuando la Ley autorice otra cosa». Y los artículos 542 y siguientes del mismo texto se refieren a la función de los abogados como conductores procesales de la actividad en un Juzgado, de hecho, así se destaca por la Exposición de Motivos de la Ley al decir: «Consagra también la Ley la función de los Abogados y Procuradores, a los que reserva la dirección y defensa y la representación de las partes, pues a ellos corresponde garantizar la asistencia jurídica al ciudadano en el proceso, de forma obligatoria cuando así lo exija y, en todo caso, como derecho a la defensa y asistencia letrada expresamente reconocido por la Constitución». El mismo artículo 543, como vemos, permite excepciones, y sin podernos referir a todas ellas podemos señalar como ejemplo lo establecido en el artículo 545.3 de la LO, al disponer: «3. En los procedimientos laborales y de Seguridad Social la representación técnica podrá ser ostentada por un graduado social colegiado...». O la dispuesta en el artículo 31.2 de la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil (Ley 7/2000) para los juicios verbales cuya cuantía no exceda de 150.000 pesetas. 11 Piedad García-Escudero Márquez, «Los actos de la Administración parlamentaria», Cuadernos de Derecho Público, núm. 4, mayo-agosto de 1998, pp. 65-118. 298 Laura Seseña Santos Asimismo, una de las excepciones al régimen general, pero no desde un punto de vista objetivo, sino subjetivo, es la que se preceptúa ahora en el artículo 551, antes en el 447, de la LO 6/1985, del Poder Judicial, para los Entes Públicos. Este artículo manifiesta: «1. La representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, así como la representación y defensa de los órganos constitucionales, cuyas normas internas no establezcan un régimen especial propio, corresponderá a los Abogados del Estado integrados en el servicio jurídico del Estado. Los Abogados del Estado podrán representar y defender a los restantes organismos y entidades públicos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal, en los términos contenidos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997, 2819), de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y disposiciones de desarrollo. La representación y defensa de las entidades gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social corresponderá a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social, sin perjuicio de que, en ambos casos, y de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, puedan ser encomendadas a abogado colegiado especialmente designado al efecto». Para Piedad García Escudero, la referencia a los Letrados integrados «en los servicios jurídicos del Estado», en plural y en minúscula, diferente del órgano administrativo «Servicio Jurídico del Estado», permitía incluir la competencia de los Letrados de las Cortes Generales diferenciada de la de los Abogados del Estado, sin embargo, esta apreciación se hace en estos momentos innecesaria porque a su vez, junto a esta previsión general, en este mismo artículo, al haber sido modificada esta Ley para adaptarse a lo recogido en la Ley 52/1997, se especifica, a diferencia de lo que anteriormente sucedía, el régimen especial para las Cortes Generales y los órganos a ellas especialmente vinculados. De este modo reza el apartado 2 de la siguiente manera: «2. La representación y defensa de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados, del Senado, de la Junta Electoral Central y de los órganos e instituciones vinculados o dependientes de aquéllas corresponderá a los Letrados de las Cortes Generales integrados en las secretarías generales respectivas». En el mismo sentido, se manifiesta la Disposición Adicional 6.a de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, que establece que «las referencias que en esta Ley se hacen a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado se entenderán hechas, respectivamente, a los Presidentes y Mesas de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados y del Senado, y al Presidente de la Junta Electoral Central, cuando se trate del asesoramiento jurídico, representación y defensa de estos órganos de acuerdo con las normas que le son propias. En estos Representación jurídica y capacidad procesal 299 mismos casos, las menciones a los Abogados del Estado se entenderán hechas a los Letrados de las Cortes Generales. Se especifica de este modo la previsión establecida tanto en el apartado 1 del artículo 551 de la LOPJ, como en el artículo 1 de la Ley 52/1997, que adjudican la representación y defensa en juicio de los órganos constitucionales «cuyas normas internas no establezcan un régimen especial propio» a los Abogados del Estado. En uso de la autonomía normativa y organizativa del Parlamento ya se había establecido «un régimen especial propio» encarnado en los Letrados de las Cortes y éste tenía cabida ya, por tanto, en esta previsión sin necesidad de una referencia expresa al régimen específico de las Cámaras parlamentarias. Sin embargo, se recoge, como vemos, una disposición específica para señalar el tratamiento jurídico de la representación y defensa en juicio de las Cortes Generales, que es en el que también se inspiran las Asambleas autonómicas y esto creemos es debido, en primer lugar, a que la autonomía parlamentaria, instrumento jurídico utilizado con la finalidad de garantizar un correcto funcionamiento del sistema político, viene reconocida por su importancia, incluso constitucionalmente, concretamente en el artículo 72 de la Carta Magna y, en segundo lugar, a la discusión que, en el trámite parlamentario del que surgió la Ley 52/1997, hubo en torno a esta cuestión, en la que se pondría de relieve que era necesario ser claros en las manifestaciones que hacía la ley en torno a la representación y defensa en juicio de las Cortes Generales, del Congreso y del Senado, parte importante en la protección de esa independencia del Parlamento frente al Poder Ejecutivo protegida por la autonomía que debe ser concebida como una garantía del sistema, no como un privilegio. En las Comunidades Autónomas se vienen regulando también sus correspondientes Servicios Jurídicos con similares características que las establecidas para el Servicio Jurídico del Estado y los Abogados del Estado de la Administración Central en la Ley 52/1997. Podemos referirnos, sobre todo porque nos hallamos en el ámbito de la Comunidad de Madrid y porque objeto principal de nuestro estudio es la Asamblea de Madrid, a la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. En ella se recoge expresamente también el peculiar sistema de representación y defensa en juicio de la Asamblea de Madrid, al disponer en su Disposición Adicional 3.a lo siguiente: «La presente Ley no será de aplicación a la representación procesal de la Asamblea ante cualquier orden jurisdiccional, incluido el Tribunal Constitucional, ni al Cuerpo de Letrados de la Asamblea de Madrid», lo cual, es como venimos diciendo, fruto de la protección de la autonomía, en este caso de la Asamblea de Madrid, reconocida en el artículo 12 de la norma de cabecera del ordenamiento autonómico, que debe corresponder a todo Parlamento para el ejercicio correcto de sus funciones. De esta Ley se desprende, concretamente de dicciones como la establecida en el artículo 7, que señala: «1. Los Letrados de la Comunidad de Madrid están sometidos en su actuación a la dirección y coordinación jurídicas del Director General de los Servicios Jurídicos, que, a 300 Laura Seseña Santos tal efecto, podrá dictar las instrucciones que sean necesarias», que la independencia de la Asamblea de Madrid con respecto al Gobierno parece difícilmente garantizada con la actuación en juicio de los Letrados de la Comunidad, debido a que los mismos se encuentran sometidos a las instrucciones de un órgano perteneciente al Poder Ejecutivo. Por regla general, con anterioridad a las leyes citadas había sido la propia normativa parlamentaria la que establecía la representación y defensa en juicio por los Letrados de las Cámaras respectivas y así continúa haciéndolo. El artículo 7 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales de 26 de junio de 1989, en su apartado 1, establece que son funciones de los Letrados de las Cortes «la representación y defensa de las Cortes Generales ante los órganos jurisdiccionales y ante el Tribunal Constitucional». Por lo que se refiere a la Asamblea de Madrid, el artículo 24.1 dispone: «Son funciones específicas de los Letrados: i) En los casos y forma en que proceda, la defensa de la Cámara ante el Tribunal Constitucional y demás Órganos Jurisdiccionales». Al igual que en el Congreso de los Diputados y en el Senado, se ha creado un Departamento de Asesoría Jurídica que, como establece el Reglamento de Régimen Interior de la Asamblea de Madrid, en su artículo 6, depende directamente de la Secretaría General. Precisamente, el artículo 18, en su apartado e), al referirse a las funciones de la Secretaría General, establece que le corresponde: «e) La dirección orgánica y funcional del Cuerpo de Letrados en sus funciones de representación de la Cámara ante los órganos jurisdiccionales y ante el Tribunal Constitucional, pudiendo impartir a sus componentes, por sí o a través del Letrado Jefe de la Asesoría Jurídica, las órdenes, instrucciones y directrices procesales que estime conveniente al mejor servicio de la Asamblea». Se prevé, en este mismo apartado, la discrepancia del Letrado encargado de representar y defender a la Cámara en juicio con las órdenes dadas por el Secretario General, disponiendo: «Si un letrado discrepase de las órdenes, instrucciones o directrices procesales recibidas podrá solicitar que se consignen por escrito, verificado lo cual, procederá a su exacto cumplimiento». El artículo 19, asimismo, explicita la estructura, composición y funciones de la Asesoría Jurídica y, de este modo, «estará integrada por el Letrado Jefe y los Letrados que se adscriban a la misma según lo previsto en la Relación de Puestos de Trabajo», los cuales serán miembros del Cuerpo de Letrados de la Asamblea de Madrid, y al primero de ellos le corresponde «la dirección inmediata del personal adscrito a la Asesoría Jurídica y la coordinación de los Letrados que presten servicios en la misma, pudiendo a tal fin cursar las instrucciones que estime convenientes al servicio, incluidas las órdenes o directrices de estrategia procesal en el seno de procedimientos jurisdiccionales». El citado artículo indica como una de las funciones de la Asesoría Jurídica, «en los casos y formas que proceda, y con carácter general, la defensa de la Cámara ante el Tribunal Constitucional y los demás órganos jurisdiccionales». Representación jurídica y capacidad procesal 301 Las ventajas organizativas que produce una Asesoría Jurídica dentro de la Asamblea son claras, pues permite mantener una centralización de todas las actuaciones de la Asamblea con los Tribunales en un solo departamento, facilitando su conocimiento y favoreciendo una adecuada comunicación interna y, lo que es más importante, tiende a evitar cambios de criterio por desconocimiento de otras actuaciones anteriores, conduciendo, en la medida de lo posible, a la unidad de doctrina. Esta situación provoca que todos los actos en el desarrollo de un proceso se produzcan con los Letrados de las Cortes, en nuestro caso de la Asamblea, con las especialidades procesales que marca la legislación. Para las actuaciones de los Letrados de las Cortes y de la Asamblea ante el Tribunal Constitucional habrá que estar a lo dispuesto por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que no recoge peculiaridades procesales para la actividad ante el mismo de los Poderes Públicos. Sí, en cambio, se regulan peculiaridades en la actividad de tales sujetos ante el resto de órganos jurisdiccionales. Consideramos que éstas deben entenderse aplicables a las Cámaras parlamentarias y la remisión que se hace a los Abogados del Estado se entienden hechas en el ámbito del Estado a los Letrados de las Cortes, como vimos que especificaba la Disposición Adicional 6.a de la Ley 52/1997, y en el marco de la Comunidad de Madrid a los Letrados de la Asamblea. Las especialidades procesales a que nos referimos vienen recogidas en la Ley anteriormente citada, las cuales deberemos modularlas en el sentido ya dicho. Todo lo vamos a postular también de los Letrados de la Asamblea de Madrid, porque la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en su Disposición Adicional 1.a, dispone: «Primera. Se estará a lo dispuesto en la legislación estatal respecto del régimen de notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, la exención de depósitos y cauciones, tasación de costas, suspensión del curso de los autos y Fuero territorial de los Entes públicos. En particular, en los procesos en que sean parte, o puedan ostentar un interés que justifique su personación, la Comunidad de Madrid, sus organismos y entidades, las notificaciones, citaciones y demás actos de comunicación deberán remitirse directamente a los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, salvo en los casos en que se haya designado un abogado o procurador colegiado para el ejercicio de la representación en juicio». Empezando con las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, según el artículo 11 de la Ley 52/1997, debemos señalar que, en los procesos seguidos ante cualquier jurisdicción en que sean parte las Cortes Generales, el Congreso, el Senado o las Asambleas parlamentarias de las Comunidades Autónomas, las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal se entenderán directamente con el Letrado de las Cortes o de la respectiva Asamblea en la sede oficial de la respectiva Cámara, siendo nulos de pleno derecho en otro caso. 302 Laura Seseña Santos El artículo 12 de la misma norma regula la exención de depósitos y cauciones, y debemos entenderla en el ámbito que nos ocupa del siguiente modo: las Cámaras parlamentarias estarán exentas de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes. Por lo que respecta a las costas, del artículo 13 se deriva que la tasación de las costas en que fuere condenada la parte que actúe en el proceso en contra de las Cámaras parlamentarias se regirá, en cuanto a sus conceptos e importe, por las normas generales, salvo en los supuestos de representación y defensa en virtud de convenio, en que se estará a lo establecido en el mismo. Las costas a cuyo pago fuesen condenados estos órganos serán abonadas con cargo a los respectivos presupuestos, de acuerdo con lo establecido reglamentariamente. La suspensión del curso de los autos (art. 14) en los procesos civiles que se dirijan contra alguna Cámara parlamentaria puede ser pedida por el Letrado de la misma al recibir el primer traslado, citación o notificación y será acordado por el juez por el tiempo que estime oportuno (no superior a un mes ni inferior a quince días), salvo que estime que produciría grave daño al interés general. V. OBJETO Y LEGITIMACIÓN A pesar de ser analizada la presente cuestión en otros trabajos recogidos en este monográfico queremos, como ya señalamos desde un principio, adentrarnos en cuál es el objeto de los procesos en los que se ven incursas las Cámaras parlamentarias, no sin antes aclarar que va a ser sin un afán exhaustivo y, en todo caso, con una remisión constante a los artículos más especializados, y con seguridad de una mayor calidad que el presente, sobre el objeto de que se trate. Lo hacemos porque nos parece conveniente tener una visión global del tema que abordamos ayudándonos a completar en la medida de lo posible lo anteriormente expuesto y además para poder comprender las decisiones que en el seno de las Asambleas parlamentarias se adoptan en torno a las actuaciones ante cualesquiera órganos jurisdiccionales, incluido, por tanto, el Tribunal Constitucional, tema al que después nos referiremos. Precisamente, el análisis de los objetos de los litigios judiciales en los que pueden ser parte los Parlamentos españoles nos hace introducir un tercer elemento de los estudiados dentro de la capacidad en el proceso, requerido especialmente, pero no para cualquier proceso en general y ninguno en particular, sino para uno determinado, y es la denominada legitimación. Por regla general, las Cámaras parlamentarias ven impugnados sus actos y normas, tanto los de naturaleza parlamentaria como los de carácter administrativo, por lo que, in causam, suelen tener una legitimación pasiva, son recurridos o demandados. No obstante, esta regla habitual no significa que el Parlamento no pueda jugar el papel de actor en un proceso. Representación jurídica y capacidad procesal 303 Hablando de los casos en que las Cámaras parlamentarias tienen legitimación activa en nuestro país debemos distinguir, en primer lugar, las actuaciones que pueden llevar a cabo ante el Tribunal Constitucional y, dentro de las mismas, a su vez, cabe diferenciar la legitimación activa de la que gozan las Asambleas autonómicas, por un lado, y el Congreso y el Senado, por otro. El artículo 162.1.a) de la Constitución establece que «están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad..., los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas». El artículo 32.2 de la LOTC ha desarrollado esta previsión limitando esta legitimación, pues establece que sólo podrán recurrir «contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que pueden afectar a su propio ámbito de autonomía... previo acuerdo adoptado al efecto». La primera limitación de carácter material, la que se refiere al objeto de impugnación, esto es, sólo leyes del Estado, entra dentro de la lógica de que nadie puede ir contra sus propios actos a pesar del carácter objetivamente depurador del ordenamiento jurídico que tiene el recurso de inconstitucionalidad. Conforme a esa misma lógica, tampoco las Cortes Generales o el Congreso o el Senado pueden impugnar sus propias leyes y, como es sabido, son, en su caso, cincuenta diputados o cincuenta senadores quienes gozan, entre otros legitimados, de esta facultad. Sí llama, en cambio, la atención, posiblemente partiendo de ese mismo razonamiento, que estas Cámaras nacionales no puedan impugnar ante el Tribunal Constitucional las leyes y normas con rango de ley de las Comunidades Autónomas, teniendo únicamente, en su caso, potestad para remitir alegaciones en estos procesos siempre iniciados por otros órganos. La segunda limitación ha sido interpretada, de modo más flexible que lo que parecería indicar su dicción, por el Tribunal Constitucional y, así, la Sentencia 84/1982, entre otras, ha establecido: «De acuerdo con esta doctrina, la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está objetivamente limitada a la defensa de sus competencias si esta expresión se entiende en su sentido habitual, como acción dirigida a reivindicar para sí la titularidad de una competencia ejercida por otro. Se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares que, evidentemente, se ven afectados por la regulación estatal de una materia acerca de la cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias propias, aunque distintas de las del Estado. El haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito, propio de autonomía, es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que da lugar, no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional». El tercer requisito es de carácter formal, que es fruto de encontrarnos ante una persona jurídica o, en su caso, ante un órgano colegiado, depen- 304 Laura Seseña Santos diendo de la naturaleza que le otorguemos; problema que ya ha sido anteriormente expuesto y al que nos referimos más en detalle en el último epígrafe al hablar del órgano decisor de las actuaciones llevadas a cabo ante los Tribunales. Como ya hemos indicado, las Cortes Generales o el Congreso o el Senado no pueden impugnar leyes de las Comunidades Autónomas, sin embargo, ante el Tribunal Constitucional sí que les viene reconocida a cada una de las Cámaras legitimación para interponer un conflicto de los regulados en los artículos 59.3 y 77 y siguientes de la LOTC, es decir, un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales. Respecto a las acciones que las Cámaras pueden entablar ante otros Tribunales, los que pertenecen a la jurisdicción ordinaria, consideramos que ante los correspondientes del orden civil, contencioso-administrativo o laboral podrán interponer las necesarias para la defensa de sus derechos e intereses legítimos, que significará asimismo la protección de los derechos e intereses correspondientes a la institución, la cual realiza contratos, posee bienes, puede, si lo permite su régimen de personal, celebrar contratos laborales, por señalar algunas de sus actuaciones en el tráfico jurídico. En el caso del ejercicio de acciones penales en los supuestos de los hechos delictivos descritos de los artículos 493 a 502 del Código Penal, por regla general y dentro de un funcionamiento normal de las instituciones, corresponderá al Ministerio Fiscal, en virtud de su deber de «promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad» y de colaborar con las instituciones del Estado. No obstante, consideramos que perfectamente pueden ser los órganos legislativos los que decidan ejercitar dichas acciones, como pueden ser las que persigan la falta de comparecencia a una Comisión de Investigación, órgano de control por excelencia, siendo importante observar esta posibilidad teniendo en cuenta la vinculación del Ministerio Fiscal al Gobierno a la que ya nos referimos. La legitimación pasiva, las Cámaras la ostentan en el momento en el que se ven impugnados algunos de sus actos o normas con la finalidad de poder actuar en su defensa. Como punto de partida puede distinguirse, como summa divisio desde el punto de vista del sistema de controles judiciales existentes, entre una actividad parlamentaria en sentido estricto, que es aquella que desarrollan para realizar su competencia constitucional o estatutaria, y una actividad administrativa, que es aquella que desarrollan para gestionar los medios materiales y personales necesarios para cumplir con autonomía las competencias para las que han surgido, esto es, los que podríamos llamar los actos administrativos parlamentarios. La actividad parlamentaria en sentido estricto se puede clasificar en «actividad legislativa» y «no legislativa», o más bien «normativa» y «no normativa» 12. 12 Por todos, Fernando Sáinz Moreno, «Actos parlamentarios y jurisdicción contencioso-administrativa», Revista de Administración Pública, núm. 115, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988; íd., «Representación y defensa en juicio de las Cortes Generales y de la Junta Electoral Central», op. cit. Representación jurídica y capacidad procesal 305 El control de la actividad legislativa corresponde al Tribunal Constitucional y cubre tanto el examen de la concordancia de las normas con la Constitución, como el examen del cumplimiento del procedimiento legislativo. El control de constitucionalidad de las leyes se produce por la vía del recurso de inconstitucionalidad (arts. 161.1 y 2 de la Constitución y 31 y siguientes de la LOTC), por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad (arts. 163 de la Constitución y 35 y siguientes de la LOTC), por la vía indirecta del recurso de amparo cuando la Sala del Tribunal eleva el recurso al Pleno (art. 55.2 de la LOTC) y por la vía de los conflictos constitucionales cuando la competencia controvertida ha sido atribuida por una ley o por una norma con rango de ley (art. 67 de la LOTC). En todos estos casos, la LOTC prevé la remisión por el Tribunal Constitucional a las Cámaras autoras de la ley y en el caso de las leyes autonómicas también se remitirá al Congreso y al Senado para que se personen y aleguen lo que tengan por conveniente, como se deriva de los artículos 34.2 y 36.2. Dentro de la actividad parlamentaria de naturaleza normativa presentan una posición peculiar las disposiciones reglamentarias y de régimen interior aprobadas por las Cámaras. Sobre la posibilidad de su control ha existido siempre una cierta polémica porque en ellas se basa el principio de autonomía normativa reconocido a las Cámaras que asegura la independencia del órgano soberano. En primer lugar, por lo que se refiere a los Reglamentos, a diferencia de la Corte costitucionale italiana, que tras haber reconocido desde 1959 el control de estas normas, de nuevo a partir de 1985 vuelve al dogma de la insindicabilitá de los Reglamentos parlamentarios, entre nosotros se ha asentado dicho control y, así, en la LOTC, en su artículo 27.2.d) y f), se sujetan a los Reglamentos de las Cortes, del Congreso y del Senado y de las Cámaras autonómicas al control de constitucionalidad, configurándolo el Tribunal Constitucional después en su jurisprudencia, entre otras la Sentencia 101/1983. En segundo lugar, en lo que concierne a las resoluciones de Presidencia dictadas con carácter general para interpretar o suplir las dudas u omisiones del Reglamento, en un principio no eran impugnadas directamente por la vía del recurso de amparo del artículo 42 de la LOTC, como señalaba el Auto 244/1986, al decir que son objeto de control de constitucionalidad dado que «se integran en el Ordenamiento reglamentario de la Asamblea y producen los mismos efectos que el propio Reglamento» siendo, en tal sentido, «normas con valor de ley». No obstante, estos planteamientos de orden procesal cambiaron sustancialmente con la Sentencia 44/1995, y utilizaremos sus palabras para mostrar esa modificación de doctrina efectuada por el Tribunal, así dice: «Es cierto que la STC 118/1988, dando continuidad a una línea interpretativa apuntada por los AATC 183/1984 y 244/1986, declaró que las resoluciones normativas dictadas por los órganos competentes de las Cámaras Legislativas, con vocación de insertarse en la reglamentación parlamentaria y susceptibles de una pluralidad de actos singulares de aplicación, en tanto que completan las insuficiencias del Reglamento producen 306 Laura Seseña Santos materialmente los mismos efectos que los preceptos contenidos en aquél, por lo que, en tales casos, y desde el punto de vista de su recurribilidad ante este Tribunal, en principio, sólo serían susceptibles de impugnación a través del recurso de inconstitucionalidad. No es menos cierto, sin embargo, que esa declaración se acompañaba de una doble e imprescindible cautela. Por una parte, que no basta “el carácter normativo de la resolución para excluir su posibilidad de revisión jurisdiccional, también en la vía de amparo, aunque limitada, eso sí, a la posible vulneración de derechos fundamentales susceptibles de amparo” (Fundamento Jurídico 3). Por otra, que esa eventual asimilación formal al Reglamento, desde la óptica de su impugnabilidad ante esta jurisdicción constitucional, sólo resultaba constitucionalmente lícita cuando las normas dictadas por los órganos de gobierno interior de la Cámara se limitaban a suplir e interpretar el Reglamento “sin infringirlo ni modificarlo”, puesto que la inclusión de esta clase de normas dentro del ámbito del recurso de inconstitucionalidad no tenía por objeto principal excluir su recurribilidad por el cauce procesal del amparo, cuanto el permitir que, en tales supuestos, “las mismas puedan ser objeto de control por este Tribunal en razón de cualquier infracción constitucional, y no sólo por violación de derechos fundamentales” (Fundamento Jurídico 4) [...] Por tanto, tras la STC 119/1990, debe concluirse que las resoluciones intraparlamentarias de desarrollo reglamentario son susceptibles de impugnación a través del recurso de amparo constitucional, por lo que, cabe añadir, que el recurso de inconstitucionalidad queda reservado únicamente para el eventual control de constitucionalidad de los Reglamentos de las Asambleas, según el tenor del artículo 27.2.d) y f) de la LOTC. De este modo, mejor se salvaguarda la autonomía constitucionalmente garantizada de las Cámaras parlamentarias, pues, sólo cuando las normas internas dictadas para suplir o interpretar el Reglamento sean contrarias a sus contenidos, vulnerando los derechos fundamentales de los parlamentarios recurrentes, será posible la fiscalización constitucional de las mismas por parte de este Tribunal». Respecto al control de la actividad parlamentaria no legislativa, está cubierta en parte por el recurso de amparo regulado para esta clase de actos o decisiones en el artículo 42 de la LOTC, y decimos en parte, pues controla sólo los actos y decisiones sin valor de ley que afectan a los derechos fundamentales. Este planteamiento ha sido el manifestado en la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1988, que nos muestra que son objeto de este recurso esos actos, expresión de su autonomía, pues sólo por eso «resultan excluidos del conocimiento, verificación y control por parte de los Tribunales, tanto ordinarios como del Tribunal Constitucional, a no ser que afecten a un derecho o libertad susceptible de protección a través del recurso de amparo, en cuyo caso salen de la espera irrevisable propia de los interna corporis acta correspondiendo su examen al Tribunal Constitucional». Lorenzo Martín Retortillo indicó que era un paso adelante, ya que se concebía de esa manera que las violaciones de los derechos fundamentales Representación jurídica y capacidad procesal 307 podían provenir también del Parlamento. Añadía que se rectifica el rumbo de las concepciones tradicionales del Parlamento, órgano soberano que sólo respondía ante el cuerpo electoral en los comicios siguientes. No obstante, es una opción sin duda residual y subsidiaria, abierta para la protección de los derechos, pero para las situaciones en que han sido dañados, sin que pueda servir para atentar contra el regular funcionamiento de las Cámaras parlamentarias. Por lo tanto, son residenciables los actos parlamentarios no legislativos en la medida que puedan ser contrarios a algún derecho fundamental y no por la infracción de cualquier otro precepto constitucional y menos aún de rango infraconstitucional, entendiéndose además el alcance de esta protección en un principio en su sentido más literal, de modo que la invocación del artículo 23 de la Constitución no abre este cauce para la infracción de cualquiera que se realice de los Reglamentos de las Cámaras, como ha indicado el Tribunal Constitucional en su Auto 12/1986. Sin embargo, como hemos ido viendo, el conjunto de facultades que integran el estatuto parlamentario al derecho de participación del artículo 23 va a terminar por adentrar al Tribunal Constitucional en el control de las resoluciones parlamentarias y actos de todo tipo 13. Ante estos planteamientos cabe preguntarse qué sucede con aquellos actos y decisiones sin valor de ley que no afectan a los derechos fundamentales pero que, a su vez, pueden ser ilegales o incluso inconstitucionales o contra estatuto. Vuelve a planear aquí de nuevo esa doble naturaleza política y jurídica, o la preponderancia de una sobre otra o la clase de sanción que tiene la contravención de las normas de Derecho Parlamentario y que, para algunos, es la causa de esa inexistencia de control o más bien de control no jurídico, sino únicamente político, mientras que, para otros, significa un vacío del sistema. Éste es el caso de Sainz Moreno, quien dice que se debe distinguir entre aquello que no es susceptible de control por su propia naturaleza, política o jurídica, y aquello que no lo es por accidente, esto es, por inexistencia de vía de control 14. Cuando esto último sucede, dice este autor que no cabe denegar «la justicia» arguyendo la necesaria libertad de las Cámaras, porque esa libertad, que nadie discute, tiene que discurrir por los cauces que la Constitución y ellos mismos, al aprobar sus Reglamentos y al ejercer la potestad legislativa, han trazado. Es evidente que la actividad parlamentaria no es una actividad administrativa y que hay que respetar su «terreno de juego», pero ese terreno tiene unos límites marcados por las normas parlamentarias. Posiblemente, a nuestro juicio, el problema esté en politizar órganos que parlamentariamente están diseñados para controlar esos marcos jurídicos que encuadran futuros actos que, por su contenido y efectos, serán esencialmente políticos. 13 Véase Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Parlamento y justicia constitucional, IV Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos (celebradas en Santiago de Compostela, los días 18, 19 y 20 de septiembre de 1996), coordinador: Francesc Pau i Vall, autores: Enrique Alvarez Conde... 14 Véase Fernando Sáinz Moreno, op. cit. 308 Laura Seseña Santos Algunas veces, como ha sucedido en Francia, se ha extendido el concepto de «acto de administración» para aplicarlo a estos supuestos y abrir así la vía contencioso-administrativa, lo cual no es tampoco acertado. Ejemplo de ello puede ser el caso de la ubicación de la Sede de las Cortes de Castilla y León resuelto por un Auto del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 1987 15. Por lo que se refiere ya a la actividad administrativa de las Cámaras, garantía de sus prerrogativas políticas, es impugnable también ante los Tribunales, por lo que las Cámaras parlamentarias gozarán de la correspondiente legitimidad pasiva para su defensa, aunque la ordenación de su sistema de control es distinta a la de los actos y normas parlamentarias. Esta configuración diferente es debida a que los actos y normas que se derivan del ejercicio de sus funciones organizativas tanto de gobierno como de personal no tienen una naturaleza parlamentaria sino obviamente administrativa, si bien no se puede encuadrar dentro de lo que en nuestro Derecho Positivo se considera el sujeto Administración Pública instrumento del Gobierno para la realización de sus competencias. Por este carácter y la equivalencia de lo que podríamos denominar el Derecho Administrativo parlamentario con el Derecho Administrativo general, pues el Parlamento se sirve de su regulación, salvo especialidades resultantes de las peculiaridades de su organización, sin detrimento por ello de su autonomía normativa, se ha optado por una sujeción de estas actuaciones al control de los Tribunales Contencioso-Administrativos. La Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, ya disponía que fueran las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia quienes conocieran de los recursos interpuestos contra los actos y disposiciones de los órganos de gobierno del Congreso de los Diputados y del Senado, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas «en materia de personal y actos de administración». Esta previsión es actualmente recogida en el artículo 1.3 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, con las siguientes palabras: «Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo... conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho Público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado [...], así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo». La Asamblea de Madrid, de acuerdo con esta regulación, hace un pronunciamiento expreso al respecto en el artículo 81 del Reglamento de Régi15 Véase Fernando Sáinz Moreno, op. cit. Representación jurídica y capacidad procesal 309 men Interior, después de haberse referido a los recursos internos. De este modo establece: «5. Los actos administrativos de la Asamblea de Madrid serán susceptibles de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, en los términos, condiciones y formalidades contenidos en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa». También se prevé en este artículo, concretamente en su apartado 4, la posibilidad de tener que ser parte en la jurisdicción civil (competente será el Juzgado o Tribunal que tenga su sede en la capital de provincia, ex art. 15 de la Ley 52/1997) y en la jurisdicción laboral al establecer: «La reclamación administrativa previa a la vía judicial civil se dirigirá al Presidente y la previa a la vía judicial laboral a la Secretaría General». Ante lo previamente señalado vamos a hacer algunas precisiones, no todas las que cabrían y breves en todo caso, pues éstas exceden de la visión global que en este apartado pretendemos dar y serán seguramente abordadas con mayor precisión y profundidad en otros trabajos de este libro. Los Tribunales Contencioso-Administrativos conocen de los actos y reglamentos de la Administración Parlamentaria y éstos pueden ser posteriormente sujetos a control por el Tribunal Constitucional a través de la vía de amparo, pero respecto a esto hay que señalar algunos datos. Primero, que dentro de los mismos no están considerados como tales los Estatutos de Personal de las Cámaras parlamentarias que están sometidos a control de constitucionalidad. El Estatuto de Personal de las Cortes Generales, a pesar de ser dictado por ese peculiar órgano que vienen constituyendo las Mesas de las Cámaras en sesión conjunta, concretamente el actual de 26 de junio de 1989, ha sido declarado por el Tribunal Constitucional, así en el Auto 255/1985 o en las Sentencias 139/1988 o 121/1997, como norma que tiene «valor de ley» y «fuerza de ley en su vertiente pasiva». El supremo Tribunal no ha hecho tamaña declaración con respecto a los Estatutos de las Asambleas autonómicas, no obstante las razones que son argüidas en estas sentencias (normas directamente vinculadas a la Constitución) a nivel, eso sí estatutario podrían ser aplicadas a estas normas, y además en nuestro especial caso se ha previsto en el Reglamento de la Asamblea, en su artículo 87, que será el Pleno quien apruebe el Estatuto de Personal de la Asamblea de Madrid, por lo que se tiene un argumento menos en contrario para despojarle de ese carácter de ley. Segundo, también debemos recalcar lo establecido por la Sentencia 121/1997 del Tribunal Constitucional, sobre que los actos, disposiciones y vías de hecho de los órganos de las Cámaras de esta naturaleza hay que equipararlos procesalmente a los provenientes de los demás Poderes Públicos y, por tanto, impugnables en amparo por la vía del artículo 43, y no del 42, de la LOTC. Este carácter consideramos que no lo comparte el denominado Reglamento de Régimen Interior de la Asamblea de Madrid, establecido en el artículo 85 del Reglamento de la Asamblea de Madrid. 310 Laura Seseña Santos También señalar que el Parlamento, al igual que la Administración Publica, tiene personal sujeto al Derecho Laboral dentro de su plantilla, en el caso de la Asamblea de Madrid viene recogido en los artículos 44 y siguientes del Estatuto de Personal, por lo que el control de los actos con ellos relacionados estará sujeto al control de la jurisdicción social, y en concreto, según el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 7 de abril de 1995, son competentes para su conocimiento los Juzgados de lo Social del lugar de la prestación de los servicios o del domicilio del demandante, a elección de éste, y la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional cuando se trate de la tutela de los derechos de libertad sindical (no los de los funcionarios) o de la impugnación de convenios colectivos. Para finalizar este apartado decir tan sólo que, en general, la representación y defensa de los miembros de las Cámara y del personal de la Administración parlamentaria corresponde a ellos mismos como interesados y, por consiguiente, legitimados. Sin embargo, se podría extrapolar lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 52/1997 y, de este modo, los Letrados de las Cámaras podrán asumir la representación y defensa en juicio de los miembros de éstas, de sus funcionarios y, en general, de su personal, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo de los que se hayan sujetado a las disposiciones legales vigentes o hayan cumplido orden de autoridad competente, y, por supuesto, así lo haya acordado la Mesa correspondiente, que es, como veremos, a quien le corresponde adoptar decisiones de este carácter. También en parecido sentido se expresa la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, que añade, a su vez, que se dará «siempre que exista coincidencia de intereses». Y deja a salvo «el derecho de la autoridad, funcionario o empleado de encomendar su representación y defensa a los profesionales que estime más conveniente». VI. ÓRGANO DECISOR Por último vamos a hacer algunas observaciones relativas a quién, dentro de las Cámaras parlamentarias, le corresponde adoptar cuantas decisiones puedan tomarse con vistas a un proceso o en el marco del mismo con respecto a la defensa de las normas y actos emanados por el Parlamento, o, en su caso, la iniciativa para el ejercicio de acciones. También nos referiremos al contenido de estas actuaciones en la Asamblea de Madrid y en el Congreso y el Senado. En primer lugar debemos de partir de la precisión de que, debido a la naturaleza del Parlamento, bien como persona, bien como órgano, y a su autonomía, deben tomarse dichas decisiones por el concreto órgano del mismo y de conformidad con el procedimiento previsto en los Reglamentos parlamentarios. Ésta es concretamente la doctrina asentada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 42/1985, al expresar claramente que «cuando la acción es Representación jurídica y capacidad procesal 311 ejercida por un órgano colegiado, pues siendo éste, y no su Presidencia o la Magistratura a la que, en cada caso, corresponda su representación, quien tiene la legitimación para ello, el ejercicio de la acción requiere la previa formación de la voluntad impugnatoria de acuerdo con las reglas de procedimiento interno propias del órgano en cuestión, y el recurso no será admisible cuando no se acredite la preexistencia de tal voluntad». De la citada Sentencia se deriva que no cabe actuación procesal, en ese caso la acción de inconstitucionalidad, sin la preexistencia de un acuerdo del órgano correspondiente y, a su vez, «no puede ser delegada ni transmitido el poder para ejercerla y que, en consecuencia, la decisión de impugnar no puede ser adoptada en términos genéricos, habilitando a delegados, apoderados o mandatarios». Por consiguiente, debe ser el órgano de la Asamblea correspondiente, determinado reglamentariamente, el que debe acordar la actuación respectiva. Sin poder hacer referencia a todas las regulaciones de los Reglamentos parlamentarios en España y siguiendo la tónica de todo este artículo, en el que destacamos sobre todo la situación en la Asamblea de Madrid y en las Cámaras nacionales tendremos que ver si existe una previsión expresa en los Reglamentos en torno a esta cuestión, esto es, la de acordar la personación de la Cámara y la presentación de alegaciones o el más excepcional pero posible ejercicio de acciones y habrá que estar, a falta de una previsión específica, a lo determinado en las reglas generales de competencia de los órganos de las respectivas Cámaras y, en todo caso, tener en cuenta a su vez a quién le corresponde, conforme a ellas, en último término, la competencia de los actos y decisiones impugnados. La Asamblea de Madrid, la cual tiene, al igual que el resto de las Asambleas autonómicas, la posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad en el modo al que ya aludimos, tiene una previsión reglamentaria en torno a la actuación de la Asamblea en los procesos de constitucionalidad, que es concretamente la recogida en el artículo 222, que dispone lo siguiente: «De conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, llegado el caso, el Pleno, a propuesta de la Mesa, de acuerdo con la Junta de Portavoces, o, en su caso, la Diputación Permanente podrán acordar interponer recurso de inconstitucionalidad, personarse y formular alegaciones ante el Tribunal Constitucional en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad en los supuestos y términos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional». Tal y como se observa, es en último término el Pleno, o, en su caso, la Diputación Permanente, quien decide sobre la interposición de los recursos de inconstitucionalidad o sobre la personación y formulación de alegaciones, pero lo es siempre relativa a una propuesta previa de la Mesa cuando es favorable a las citadas actuaciones, por lo que podemos considerar que en un primer momento la decisión recae sobre la Mesa de acuerdo con la Junta de Portavoces y sólo en el caso de que se decante este órgano por una actuación positiva es cuando se dará cuenta al Pleno, decidiendo éste en último lugar. 312 Laura Seseña Santos Por consiguiente, algunas de las apreciaciones que haremos posteriormente sobre los criterios que se utilizan para tomar dichas decisiones podrán también ser aplicadas al presente caso. Asimismo en el ámbito estatal, el Senado, no así el Congreso, que no tiene ninguna disposición reglamentaria al respecto, también hace referencia en su Reglamento a la intervención de esta Cámara en los procesos de constitucionalidad y de conflicto con otros órganos constitucionales ante el Tribunal Constitucional («Art. 187. La personación y la formulación de alegaciones en los recursos de inconstitucionalidad y en el control previo de la constitucionalidad de los Tratados Internacionales en los casos que afecten al Senado se tramitarán a través de la Comisión Legislativa que resulte competente por razón de la materia. Art. 188. La propuesta para que el Pleno de la Cámara plantee un conflicto de atribuciones con otros órganos constitucionales del Estado deberá presentarse por un grupo parlamentario o veinticinco Senadores en texto escrito debidamente motivado»). Para el caso del Congreso, al no tener previsto en su Reglamento un procedimiento especial ni siquiera, como sus homónimos antes citados, para los supuestos de actuación en los juicios de constitucionalidad, deberemos estar a las reglas generales y, en concreto, a lo establecido en el artículo 32.7, que tras enumerar las funciones correspondientes a la Mesa de la Cámara le confiere: «Cualesquiera otras que le encomiende el presente Reglamento y las que no estén atribuidas a un órgano específico». Para la personación y presentación de alegaciones en el resto de los casos, recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional, recursos contencioso-administrativos, etc., tanto en el caso del Congreso de los Diputados como en el de la Asamblea de Madrid y del Senado, que para estas situaciones ya no disponen específicamente ningún procedimiento, consideramos que es precisamente a las Mesas de las respectivas Cámaras a quienes les corresponde la adopción de los acuerdos necesarios al respecto, al tener también reglamentariamente otorgada esa competencia subsidiaria [arts. 49.1.g) del Reglamento de la Asamblea de Madrid y 36.1.d) del Reglamento del Senado]. Consideramos que al mismo órgano le corresponden las decisiones sobre actuaciones procesales que implican la no continuación en los procesos correspondientes, tales como el desistimiento o el allanamiento, lo cual es lógico si es precisamente la Mesa quien ha acordado anteriormente actuar. Por esta misma razón y aunque es un final extraño dentro de los procesos de constitucionalidad por su carácter de depuración del ordenamiento jurídico, si bien ha sido admitido con precisiones por el Tribunal Constitucional, en la Asamblea de Madrid el mismo procedimiento establecido en el artículo 222 del Reglamento es el que debería seguirse para la toma de un acuerdo de tal carácter. Los Letrados encargados de la representación y defensa de la respectiva Cámara deberán, en el caso que consideren conveniente la adopción de alguno de estos actos, exponer su parecer ante la Secretaría General, y ésta, a su vez, informará, si lo considera procedente, a la Mesa, que finalmente decidirá. Representación jurídica y capacidad procesal 313 Cabría preguntarse cuáles son los criterios que predominan en la adopción de la decisión de personarse, de presentar alegaciones o, por el contrario, de no comparecer o no actuar en el proceso, posiciones ambas posibles, pues no se les impone a las Cámaras ningún deber jurídico de defender ante los Tribunales la legalidad de sus actos, sino que se configura como un derecho de las mismas que pueden ejercer o no para tutelar «sus derechos e intereses legítimos». Antes de hablar de los criterios que consideramos que se deben o que de hecho se utilizan, vamos a destacar los acuerdos que, relativos a la comparecencia en juicio y presentación de alegaciones, han adoptado tanto la Asamblea de Madrid como el Congreso y el Senado en los distintos procesos en que han sido parte. En los supuestos de control de constitucionalidad por la vía del recurso de inconstitucionalidad, primero hay que señalar que la Asamblea de Madrid, a pesar de estar legitimada para ello, no ha promovido ningún recurso de inconstitucionalidad, y salvo en los recursos de inconstitucionalidad (núms. 2544/1998 y 2564/1998) promovidos por más de cincuenta Senadores del grupo parlamentario socialista y por el Presidente del Gobierno, respectivamente, contra la Ley de la Asamblea de Madrid 1/1998, de 2 de marzo, de Fundaciones, se ha personado en los demás recursos de inconstitucionalidad planteados contra leyes de la Asamblea y ha formulado alegaciones en defensa de la constitucionalidad de la ley impugnada. Por el contrario y con excepciones en los inicios de los procedimientos de inconstitucionalidad por vía de recurso, el Congreso de los Diputados ha mostrado la tendencia a no personarse en los recursos de inconstitucionalidad a no ser que se trate de una impugnación basada en la alegación de la comisión de vicios en el procedimiento parlamentario de elaboración de la ley. Frente al criterio seguido por el Congreso, el Senado ha manifestado, respecto a la personación, una clara postura a favor de ella; no obstante, no plantea alegaciones en este tipo de procesos y ofrece su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la LOTC. En el planteamiento sobre la inconstitucionalidad de una ley o disposición con igual rango que se abre con las cuestiones, la Asamblea ha mantenido por regla general la de no personación, si bien esta doctrina fuertemente asentada, con una única excepción hasta el año 2004, se ha visto recientemente variada con la personación y formulación de alegaciones en las cuestiones de inconstitucionalidad presentadas frente a la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo. La completa relación de estas cuestiones viene realizada en otro de los artículos de este monográfico al que nos remitimos. El Congreso y el Senado han mantenido igual baremo al señalado para los recursos en el caso de las cuestiones de inconstitucionalidad. Por lo que respecta ya a los recursos de amparo articulados por la vía del artículo 42 de la LOTC, la regla en las tres Cámaras objeto de nuestro estudio es la de personarse y presentar las alegaciones oportunas en orden a defender la constitucionalidad de sus actos y, por consiguiente, la no vulneración de los derechos y libertades por sus «decisiones o actos sin valor 314 Laura Seseña Santos de ley». Igual práctica es la que se sigue en el caso de la impugnación de las disposiciones y actos de la denominada Administración Parlamentaria, las Cámaras salen en defensa de la legalidad de sus actuaciones ante los Tribunales. Ante estas prácticas debemos ahora adentrarnos en el análisis de cuál es la naturaleza de los criterios que rigen las mismas, diferenciando, por un lado, los procedimientos de inconstitucionalidad y, por otro lado, los recursos de amparo y demandas planteadas sobre normas y actos de la Administración parlamentaria, y esta distinción la efectuamos porque tienen un carácter diverso, lo cual puede determinar la diferencia en los criterios adoptados. En los procedimientos en los que se revisa por el Tribunal Constitucional la constitucionalidad de una ley se trata de efectuar un juicio abstracto a la misma para determinar su conformidad tanto formal como material con la Constitución y por ende si debe permanecer dentro del ordenamiento jurídico, se plantea así una defensa del derecho dictado por el poder constituyente y el respeto al sistema de fuentes y no, por el contrario, la satisfacción de un derecho o interés legitimo concreto. En cambio, en el resto de los procesos lo que las Cámaras parlamentarias defienden es la legalidad de sus actos y disposiciones frente a quienes consideran que con ellos vulneran sus derechos o intereses legítimos. Con esa separación analicemos, pues, los criterios utilizados. Como observamos, varía el criterio relativo a la personación y formulación de alegaciones seguido por la Asamblea de Madrid en los recursos de inconstitucionalidad respecto del mantenido por ella misma en las cuestiones y también del mantenido por el Congreso y por el Senado en los dos tipos de procesos, porque, aunque diferente, supone para ambas el no planteamiento de alegaciones en defensa de la ley o disposición de tal rango que haya sido impugnada. Ver estas distinciones nos conduce a preguntarnos, entonces, de qué naturaleza es el criterio que tienen que tener en cuenta las Cámaras para decidir su personación y, en su caso, formulación de alegaciones, si un criterio de oportunidad política o, por el contrario, uno estrictamente jurídico. Sainz Moreno nos explica que el criterio del Congreso, para él no justificado, de personarse y presentar alegaciones sólo cuando se base el recurso en la existencia de vicios de procedimiento es debido a que «la defensa de fondo podría entrar en conflicto con quienes han votado en contra del proyecto, siendo posible que la mayoría cambie y la nueva no desee defender la ley que combatió». El criterio para este autor debería ser jurídico, porque lo que se debate en el proceso es «si la norma cabe en el marco de la Constitución» 16. Cierta es esta apreciación, pues el control de la adecuación de una ley a la Constitución, tanto desde un punto de vista formal como material, sólo puede tener en cuenta valoraciones jurídicas, como son las que rigen la actividad del Tribunal Constitucional. Aquí podríamos traer a colación en favor de esta tesis que la Mesa, órgano competente para adoptar 16 Véase Fernando Sáinz Moreno, op. cit. Representación jurídica y capacidad procesal 315 la decisión de comparecer y alegar en estos procesos en el caso del Congreso, en el del Senado, salvo los procesos a los que se refiere el artículo 187 antes citado, y también en el de la Asamblea de Madrid, ya que, como vimos, es la que decide en un primer momento sobre la actuación ante el Tribunal Constitucional, es un órgano fundamentalmente jurídico y no político a pesar del seno en el que se mueve o de su composición y es que «no está llamado a expresar la voluntad política de la Cámara» (STC 161/1988) y cumple «la función jurídico-técnica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente como tal foro de debate y participación en la cosa pública» (STC 38/1999). Sin embargo, también es cierto que el Tribunal Constitucional, aunque en un momento procedimental distinto, esto es, en el de calificación y admisión a trámite, y, por consiguiente, fácilmente argumentable que no es aplicable a esta situación en la que se ha sucedido ya todo el debate parlamentario y existe una ley que es impugnada ante el Tribunal Constitucional, justamente para preservar que la Mesa realice un juicio de carácter político, ha determinado que «debe limitarse, en su función de admisión y calificación, a constatar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, absteniéndose de cualquier otra consideración acerca de sus contenidos» (STC 124/1995). En otra de sus Sentencias 208/2003, el Tribunal insiste en que a «la Mesa sólo le compete, en principio, por estar sujeta al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficacia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa, esto es, examinar si la iniciativa cumple los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria». Según el citado Tribunal, sólo podrá entrar a la verificación de su contenido cuando vengan impuestos estos límites materiales de forma explícita en la Constitución, el bloque de constitucionalidad o en los Reglamentos, como es, por ejemplo, el caso de la iniciativa legislativa popular que tiene vedadas ciertas materias por imposición del artículo 87.3 de la CE. Aunque también debemos señalar que el Tribunal, no negando lo anterior, en algunas de sus sentencias ha indicado también que la Mesa «sólo podría acordar la inadmisión cuando la contradicción a derecho o la inconstitucionalidad de la proposición sean palmarias y evidentes. Un control material como el verificado por la Mesa sólo sería admisible si resultara evidente la inconstitucionalidad —material o competencial— de la proposición» (STC 205/1990), por lo que permite también un juicio de constitucionalidad por la Mesa, aunque tuviera que ser «sin sombra de duda». Es claro, en cambio, que en el caso de la impugnación de sus actos Parlamentarios sin valor de ley y actos y disposiciones de la Administración parlamentaria las Cámaras han mostrado la juridicidad de su criterio, que es el de acudir en defensa de la legalidad de los mismos, ya que ellos han tenido que ser dictados de conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico, y sino deberían ser modificados o revocados, porque, como venimos diciendo y es sabido, los Poderes Públicos, y entre ellos las Asam- 316 Laura Seseña Santos bleas parlamentarias, están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 de la Constitución) y están vinculados por los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del título I de la Constitución, como se deriva de su artículo 53. Por último, señalar que, en todo caso, aunque en la toma de la decisión sobre qué actuación acometer pueden existir otros criterios que no sean los estrictamente jurídicos, en la ejecución de la representación y defensa de las Cámaras se moverán siempre éstas conforme a reglas jurídicas. Será, en todo momento, una defensa jurídica la que efectúen los Letrados de los Parlamentos guiados únicamente por el derecho y regidos como en todas sus funciones por la neutralidad política. Se vuelve, de este modo, a observar, como a lo largo de toda nuestra exposición que ya finaliza, ese lazo constante que dentro de los Parlamentos existe entre lo político y lo jurídico, sin que se tengan que confundir por ello, lazo sin el cual quizá no llegaría a entenderse completamente esta institución central de la democracia. Mónica Martín de Hijas Merino * Los procesos de inconstitucionalidad (I): el Recurso de Inconstitucionalidad Sumario: I. INTRODUCCIÓN.—II. LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS COMO SUJETOS LEGITIMADOS PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD.—2.1. La legitimación y adopción del acuerdo de interposición del Recurso de Inconstitucionalidad en la Asamblea de Madrid.—2.2. Tramitación.—2.2.1. Plazo.—2.2.2. La demanda y sus requisitos.—2.2.3. La admisión a trámite.—2.2.4. Los efectos de la admisión a trámite del Recurso de Inconstitucionalidad: la suspensión de las leyes, disposiciones y demás actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas.—III. LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS COMO SUJETOS PASIVOS ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.—3.1. Adopción del acuerdo para personarse y formular alegaciones ante el Tribunal Constitucional en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad en la Asamblea de Madrid.—3.2. Tramitación. Los Mónica procesosMartín de inconstitucionalidad de Hijas Merino (I) I. INTRODUCCIÓN La configuración de la representación de los Parlamentos autonómicos ante el Tribunal Constitucional está determinada, en gran medida, por la naturaleza y finalidad del recurso correspondiente. Por este motivo, conviene analizar brevemente el concepto de recurso sobre el que versa el presente trabajo y las diferentes modalidades de representación de la Asamblea a lo largo de la tramitación del mismo. En el artículo 27.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) se define dicho procedimiento del siguiente modo: «Mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en este título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados». Por lo tanto, el Recurso de Inconstitucionalidad es aquel que tiene por objeto la determinación en abstracto de la inconstitucionalidad de una norma. Consiste en un control abstracto de normas, que se origina no en función * Letrada de la Asamblea de Madrid. 318 Mónica Martín de Hijas Merino de un conflicto de intereses concreto, para cuya solución es necesario dilucidar con carácter previo el acomodo a la Constitución de la norma de decisión, sino simplemente por una discrepancia abstracta sobre la interpretación del Texto Constitucional en relación con su compatibilidad con una ley singular. Por estos motivos, la doctrina alemana habla de un proceso objetivo, en el que los órganos que lo han iniciado no adoptan, en su calidad de titulares de intereses públicos, la posición procesal estricta de recurrentes, actuando, en cierto modo, como defensores abstractos de la Constitución. Por lo tanto, en estos casos estamos ante un procedimiento unilateral, no de contienda; es un procedimiento sin partes o sin litigantes 1. Todo lo expuesto se puede predicar de la representación del Parlamento autonómico 2 como sujeto legitimado para la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad. Sin embargo, la concepción de la representación varía en el trámite de alegaciones previsto en dicho procedimiento, ya que, en este caso, se está cuestionando la constitucionalidad de una norma de la Comunidad Autónoma correspondiente y en muchas ocasiones de leyes aprobadas por el correspondiente Parlamento. Por lo tanto, en este supuesto sí es mayor la probabilidad de que surja un relación litigiosa. Por esos motivos, es conveniente analizar la representación de la Asamblea de Madrid ante el Tribunal Constitucional atendiendo a los dos supuestos en los que a lo largo de la tramitación de dicho recurso puede intervenir: — La Asamblea como sujeto legitimado para la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 162.1.a) de la Constitución Española y 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. — La Asamblea como sujeto al que se le da traslado de la demanda por el Tribunal Constitucional en el caso de que el objeto del recurso fuera una ley o disposición con fuerza de ley dictada por la Comunidad Autónoma de Madrid, a fin de que pueda personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estime oportunas (art. 34.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). II. LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS COMO SUJETOS LEGITIMADOS PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD El Recurso de Inconstitucionalidad constituye, y así lo ha entendido el propio Tribunal Constitucional, un procedimiento cuya operatividad se pone 1 Fernández Segado, El sistema constitucional español, Dykinson, 1992. Aunque de forma matizada, como veremos más tarde, tras la limitación de la legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad de los Parlamentos autonómicos a las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía (art. 32.2 de la LOTC). 2 Los procesos de inconstitucionalidad (I) 319 en manos de cualificados órganos de rango constitucional o fracciones de ellos a los que, por su elevada posición, se les encomienda tal función de vigilancia sobre la constitucionalidad de las leyes y disposiciones o actos con fuerza de ley. Así, se observa cómo, a diferencia del derecho a la jurisdicción ordinaria que se configura en el artículo 24 de la CE como un derecho fundamental, atribuible en abstracto a cualquier persona física o jurídica, el derecho a la jurisdicción constitucional cuando su objeto es la declaración de inconstitucionalidad aparece constitucionalmente reservado a ciertos órganos públicos estatales o autonómicos, quedando excluidos los ciudadanos 3. Por lo tanto, como sostiene el propio Tribunal Constitucional, la facultad de promover el Recurso de Inconstitucionalidad no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de quienes la reciben, sino en virtud de la alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional. No se defiende mediante este recurso ningún interés o derecho propio, sino el interés general y la supremacía de la Constitución; de manera que el ius agendi en que tal facultad consiste, sin conexión alguna con los derechos de que es titular la persona que lo ejerce, forma parte de las competencias que corresponden al órgano que se ocupa, o del haz de facultades propias de la representación política que se ostenta (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2). En el proceso constitucional, la legitimación no se establece en términos abstractos, sino que se formula para un actor concreto (por ejemplo, órgano o fracción de órgano), en relación con un determinado tipo de acción (por ejemplo, Recurso de Inconstitucionalidad o conflicto de competencia), referida, a su vez, a una clase concreta de actos o normas 4. De conformidad con el artículo 162.1 de la Constitución Española: «Están legitimados: a) Para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas». 3 Almagro Nosete y Saavedra Gallo, Justicia constitucional. Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Valencia, 1989. 4 «Partiendo de este supuesto es pertinente examinar la relación entre los artículos 162.1.a) de la Constitución y el 32.2 de la Ley Orgánica, de un lado, y los artículos 161.1.a) de la Constitución y el 27.2 de la referida Ley Orgánica, de otro. En el artículo 161.1.a) de la Constitución se define genéricamente el objeto del recurso de inconstitucionalidad; en el artículo 27.2 de la Ley Orgánica se concretizan mediante su enumeración las clases de normas que pueden ser objeto de recurso. En paralelismo u homología con los mencionados preceptos, el artículo 162.1.a) de la Constitución enumera los órganos o fracciones de órganos legitimados para la interpretación del recurso de inconstitucionalidad, y en el artículo 32.2 de la Ley Orgánica se especifica la conexión entre los titulares de la acción de inconstitucionalidad y los posibles objetos de éste, con lo cual el concepto de legitimación que el texto constitucional formula en términos muy amplios o genéricos adquiere su sentido técnico concreto» (STC 25/1981). 320 Mónica Martín de Hijas Merino El modelo de control de la constitucionalidad, como dice Antonio Bar Cendón 5, establecido por nuestro sistema constitucional coloca a los Parlamentos autonómicos en una posición semejante a la del Parlamento del Estado, las Cortes Generales. Esta asimilación de ambos tipos de órganos parlamentarios se manifiesta en lo siguiente: a) b) La legitimación pasiva de los Parlamentos autonómicos es prácticamente igual a la de las Cortes Generales, con la diferencia de que los Parlamentos Autonómicos sólo pueden personarse en el caso de que el objeto del recurso fuera una Ley o disposición con fuerza de Ley dictada por la correspondiente Comunidad Autónoma. Respecto a los objetos sometidos a pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Así, quedan sometidos a la revisión del mismo: 1) A través del Recurso y la Cuestión de Inconstitucionalidad, las leyes, reglamentos internos y disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 27.2 de la LOTC). 2) A través del recurso de amparo, las decisiones y actos sin valor de ley (art. 42 de la LOTC). c) Y, en ambos casos, tanto los de los Parlamentos autonómicos como los de las Cortes Generales. Y por lo que se refiere a la jurisprudencia emanada por el Tribunal Constitucional sobre esta materia, efectivamente la jurisprudencia de éste emanada en materia de Derecho Parlamentario, tanto sobre las Cortes Generales, por un lado, como sobre los Parlamentos autonómicos, por otro, es prácticamente trasladable de uno a otro ámbito con mínimas excepciones y ello no sólo porque el tipo de actuación es el mismo, sino porque el régimen jurídico es también similar, al haber tomado las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas como modelo el Reglamento del Congreso de los Diputados. Sin embargo, dicha asimilación varía notablemente en cuanto a la legitimación activa para interponer el recurso objeto de análisis, al limitarse la de los Parlamentos autonómicos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.2 de la LOTC, a las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía: Artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: «Uno. Están legitimados para el ejercicio del Recurso de Inconstitucionalidad cuando se trate de Estatutos de Autonomía y demás Leyes del Estado, orgánicas o en cualesquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autó5 Antonio Bar Cendón, «Los Parlamentos autonómicos ante el Tribunal Constitucional», en Francesc Pau i Vall (coord.), Parlamento y justicia constitucional, Asociación Española de Letrados de ParlamentosAranzadi, 1997. Los procesos de inconstitucionalidad (I) 321 nomas con fuerza de Ley, Tratados Internacionales y Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales: a) b) c) d) El Presidente del Gobierno. El Defensor del Pueblo. Cincuenta Diputados. Cincuenta Senadores. Dos. Para el ejercicio del Recurso de Inconstitucionalidad contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, están también legitimados los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto». Como se puede observar en un primer momento, en la Constitución se recoge una cláusula de carácter general en la que no se establece ningún tipo de distinción respecto a la legitimación de los órganos estatales y los autonómicos. Sin embargo, posteriormente, en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se limitó la legitimación para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad de los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, siendo únicamente posible contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía. Esta limitación plantea, como señala Espín Templado 6, algunos problemas en el sistema de control de constitucionalidad, porque, como ha destacado la doctrina, dicha limitación origina dos lagunas en dicho sistema, ya que el Recurso de Inconstitucionalidad es el único instrumento directo de depuración del ordenamiento de disposiciones legislativas tanto en el aspecto sustantivo como en el aspecto competencial. De modo que dichas lagunas consisten en: por un lado, la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan impugnar las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley de las restantes Comunidades Autónomas y, por otro, la imposibilidad de que sujetos de cada Comunidad Autónoma puedan recurrir las leyes, disposiciones y actos de la propia Asamblea, medida esta que afecta tanto a los Gobiernos como a las minorías parlamentarias. Por lo que se refiere a la imposibilidad de impugnar leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley de otras Comunidades Autónomas hay que tener en cuenta que a cada Comunidad sólo le queda el conflicto de competencias como único recurso frente a posibles excesos de las demás Comunidades Autónomas. Según Garrido Falla 7, con esta medida la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha enturbiado definitivamente el problema de trazar los límites entre el Recurso de Inconstitucionalidad y el conflicto de competencias, de modo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.2 de la 6 Eduardo Espín Templado, «Comentario al artículo 32 de la LOTC», en Juan Luis Requejo Pagés (coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001. 7 Garrido Falla, «Comentario al artículo 162 de la Constitución», en Comentarios a la Constitución, a 3. ed., 2001. 322 Mónica Martín de Hijas Merino citada Ley, la confusión entre este recurso y el conflicto de competencias resulta inevitable, porque no se puede olvidar que, según el artículo 61 de la LOTC, el conflicto puede plantearse con motivo de «disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado», expresión que obviamente, como dice el citado autor, cubre las leyes (que son disposiciones) emanadas de las Cortes (que son órganos del Estado). El Tribunal Constitucional se ha referido en diversas ocasiones a la distinta naturaleza del recurso de inconstitucionalidad y del conflicto de competencias (SSTC 25 y 32/1981, 45/1986, etc.). Por otro lado, la limitación material del artículo 32 de la LOTC a las leyes relativas al ámbito propio de la autonomía de cada Comunidad Autónoma ha originado una amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que la restricción ha sido interpretada por éste de forma variable, entendiéndola primero en un sentido estrictamente competencial y luego de una manera mucho más abierta, que, de hecho, ha diluido, como ha señalado la doctrina, el efecto limitador de la previsión legal. De este modo, en la STC 25/1981, de 14 de julio, el Tribunal Constitucional definió el ámbito propio de autonomía con referencia explícita y directa al ámbito competencial 8. En dicha sentencia se examinaba el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento Vasco contra la Ley Orgánica 11/1980, que regulaba los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la CE. El Tribunal examina la legitimación del Parlamento ex artículo 32.2 y va rechazando que los preceptos impugnados afecten a competencias propias de la Comunidad Autónoma. Posteriormente, en la 8 Cuatro Magistrados formularon un voto particular en el que defendían la tesis contraria, que posteriormente fue acogida por el Tribunal Constitucional: «2. El artículo 162.1.a) de la CE establece que están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad “los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso —esto es, cuando existan—, las Asambleas de las mismas”, que de este modo participan en la defensa del más alto interés general: la primacía de la Constitución. En conexión con el 162.1.a) de la CE, el artículo 32.2 de la LOTC especifica que los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas están legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad contra Leyes del Estado siempre que éstas “puedan afectar a su propio ámbito de autonomía”, precepto que significa que la Ley en cuestión será impugnable por una Comunidad Autónoma siempre que potencialmente concierna (es decir, no sólo cuando afecte —art. 63.1 de la LOTC—, sino cuando “pueda afectar”) a su ámbito de autonomía, expresión esta más amplia que la suma o serie de competencias asignadas en el correspondiente Estatuto y en la Constitución a la Comunidad, pues abarca también la defensa de sus intereses políticos específicos. Con tal de que se dé este punto de conexión exigido por el artículo 32.2 de la LOTC, las Comunidades Autónomas podrán impugnar una Ley del Estado y al hacerlo estarán actuando no en defensa de una competencia suya presuntamente vulnerada, lo que constituye la esfera propia del conflicto positivo de competencia (arts. 60 y sigs. de la LOTC), sino en defensa del orden constitucional. 3. Cuando el artículo 137 de la Constitución reconoce a las Comunidades autonomía para “la gestión de sus respectivos intereses” comprende los intereses jurídico-administrativos (competencias en sentido estricto) y los intereses políticos consagrados en la Constitución y en sus respectivos Estatutos: iniciativa legislativa (art. 87.2 de la CE); reforma constitucional (art. 166); representación directa en el Senado (art. 69.5); planificación de la actividad económica (art. 131.2). En todos estos casos no se restringe la defensa de sus intereses peculiares, sino que actúan en colaboración con otros órganos constitucionales del Estado, promoviendo los intereses generales. Cualquier norma que pudiera incidir en este ámbito determina la legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad» (Voto particular formulado por los Magistrados Latorre, Díez de Velasco, Tomás y Valiente, y Fernández Viagas a la STC25/1981, de 14 de julio). Los procesos de inconstitucionalidad (I) 323 STC 84/1982, de 23 de diciembre, el Tribunal inició una clara rectificación de dicha posición al advertir con claridad, los problemas a que conducía la anterior vía interpretativa: «Si las Comunidades Autónomas sólo pueden acudir al Recurso de Inconstitucionalidad para defender sus propias competencias y los preceptos que invaden competencias de una Comunidad Autónoma (aunque no quizá de otras) no pueden ser declarados inconstitucionales, pues valen (aun en ésa) al menos como Derecho supletorio, es obvio que la vía del Recurso de Inconstitucionalidad les está absolutamente cerrada, en contra de lo que disponen los artículos 161.1.a) de la CE y 32.2 de la LOTC)» (FJ 1). Aunque esto no sería exactamente así, pues la Comunidad impugnante siempre obtendría en el supuesto de autos la no aplicabilidad directa de la norma, es claro que para los sujetos autonómicos se reduciría el Recurso de Inconstitucionalidad, en exclusiva, a una suerte de conflicto de competencia frente a leyes. En consecuencia, el Tribunal Constitucional, ya en esta Sentencia 84/1982, afirma con claridad que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad no está objetivamente limitada a la defensa de sus competencias si esta expresión se entiende en su sentido habitual, como acción dirigida a reivindicar para sí la titularidad de una competencia ejercida por otro. Se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares que, evidentemente, se ven afectados por la regulación estatal de una materia acerca de la cual también la Comunidad Autónoma en cuestión dispone de competencias propias, aunque distintas de las del Estado. El haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía, es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que ésta persigue, la pretensión a que da lugar, no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional». En los años 1986 y 1987 se consolida definitivamente la nueva orientación, formulándose de una manera más clara, aunque la línea jurisprudencial se remonta a la Sentencia 84/1982. Así, en la STC 199/1987, de 16 de diciembre, se rechaza la posible interpretación del artículo 32.2 que conduzca a una «reducción de la legitimación de las Comunidades Autónomas que no está justificada por el texto del propio precepto legal ni por otras consideraciones (STC 26/1987)». Finalmente, en la STC 199/1987, el Tribunal Constitucional concluye que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico, y, en este sentido, dicha legitimación se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la Ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente tanto por el propio interés en la constitucionalidad que prima a la hora de habilitar la acción frente a las leyes estatales, como por el hecho de que el artículo 32.2 de 324 Mónica Martín de Hijas Merino la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contiene una precisión sobre el alcance de la legitimación para los Recursos de Inconstitucionalidad frente a leyes estatales que establece el artículo 162.1 de la Constitución. Por ello, la exigencia específica de posible afectación “a su propio ámbito de autonomía” no puede ser interpretada de forma restrictiva, sino en favor del reconocimiento de la legitimación» 9. 2.1. La legitimación y adopción del acuerdo de interposición del Recurso de Inconstitucionalidad en la Asamblea de Madrid El carácter institucional que se ha dado a la legitimación activa, vinculada a unos órganos o fracciones de órganos concretos, plantea el problema de la manifestación de la voluntad de los mismos en torno al ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Cuando se trata de un órgano unipersonal es suficiente la simple manifestación de voluntad del mismo ante el Tribunal Constitucional, directamente o a través de representante, para entender ejercida la acción; pero cuando se trata de órganos colegiados, como es el caso de las Asambleas Legislativas, el ejercicio de la acción requiere la previa formación de la voluntad impugnatoria de acuerdo con las reglas de procedimiento interno propias del órgano en cuestión. De modo que, como sostiene el Tribunal Constitucional, el recurso no será admisible cuando no se acredite la preexistencia de tal voluntad. En esta línea, sostiene el Tribunal Constitucional que ni siquiera cabe la posibilidad de que la acción sea intentada por su propia cuenta por quien ostente la representación legal o procesal habitual del órgano, siendo, por lo tanto, siempre exigible el acuerdo previo del correspondiente Parlamento (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2) 10. Por otro lado, hay que tener en cuenta, como ha sostenido el Tribunal Constitucional, que, siendo la legitimación para la acción de inconstitucionalidad una potestad atribuida directamente por la Constitución a determinados órganos o miembros de órganos representativos y no una facultad que derive del derecho del que se es titular, es claro que no puede ser delegada ni transmitido el poder para ejercerla y que, en consecuencia, la decisión de impugnar no puede ser adoptada en términos genéricos, habi9 Esta tesis ha sido posteriormente reiterada (STC 28/1991, de 14 de febrero) y sobre todo asumida y no cuestionada por los restantes sujetos que intervienen en los procesos de inconstitucionalidad. 10 «Éste es, efectivamente, el requisito que la LOTC (art. 32.2) impone para la interposición del recurso de inconstitucionalidad por parte de los órganos ejecutivos colegiados o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, únicos órganos colegiados que en el referido precepto se contemplan. No cabe duda de que tales órganos colegiados tienen la capacidad suficiente para ejercer la acción de inconstitucionalidad o, si se quiere, la legitimatio ad processum. A falta de ese acuerdo previo que el mencionado precepto exige, la acción intentada en su nombre, incluso por quien ostente en términos irreprochables su representación procesal, no puede conducir a un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión cuando, de oficio o a instancia de parte, se advierte su defecto. En cuanto que en el tenor literal del artículo tan repetidamente citado se enlaza la existencia del acuerdo previo con la legitimación del órgano, parece razonable pensar que ésta es concebida más como condición de la acción que como mero requisito procesal, mas, sea cual fuere la construcción doctrinal que a partir de los textos se haga, queda fuera de toda duda que la acción de inconstitucionalidad intentada por un órgano colegiado requiere la preexistencia de un acuerdo del mismo» (STC 42/1985, de 15 de marzo). Los procesos de inconstitucionalidad (I) 325 litando a delegados, apoderados o mandatarios para interponer o no la acción de inconstitucionalidad, según su propio criterio, contra las leyes que en el futuro se vayan promulgando. Esta conclusión, a la que igualmente conduce el elemental razonamiento de que no cabe adoptar la decisión de impugnar una ley mientras tal ley no exista, aparece consagrada por el tan citado artículo 32.2 de la LOTC, que no sólo exige «acuerdo previo», sino que también éste haya sido «adoptado al efecto» (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2). Por otro lado, en relación con la legitimación de los Parlamentos autonómicos, el Tribunal Constitucional ha advertido que la LOTC no admite la posibilidad de que el Recurso de Inconstitucionalidad sea interpuesto por una fracción de miembros de la Cámara Autonómica ni frente a Leyes del Estado ni de la propia Comunidad Autónoma (STC 17/1990). En el caso de la Asamblea de Madrid la legitimación y el procedimiento para adoptar el correspondiente acuerdo para la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad están regulados, además de lo previsto en los artículos 162.1 de la Constitución y 32 de la LOTC, anteriormente examinados, en los artículos 16.3.g) de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM), y 222 del Reglamento de la Asamblea de Madrid (RAM), que disponen lo siguiente: Artículo 16.3.g) del EAM: «Corresponde, igualmente, a la Asamblea: g) La interposición del Recurso de Inconstitucionalidad y la personación ante el Tribunal Constitucional, en los supuestos y términos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional». Artículo 222 del RAM: «De conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, llegado el caso, el Pleno, a propuesta de la Mesa, de acuerdo con la Junta de Portavoces, o, en su caso, la Diputación Permanente, podrán acordar interponer Recurso de Inconstitucionalidad, personarse y formular alegaciones ante el Tribunal Constitucional en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad en los supuestos y términos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional». Del examen de estos preceptos podemos extraer las siguientes conclusiones: 1) En la Asamblea de Madrid, como en la mayoría de los Parlamentos autonómicos 11, el órgano competente para la adopción de los acuerdos para la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad es el Pleno y, al igual que en la mayoría de las Cámaras, durante la expi11 Así lo establecen los Reglamentos de los Parlamentos de Andalucía (art. 170.1), Aragón (art. 223.1), Asturias (art. 237), Baleares (art. 179.2), Castilla-La Mancha (art. 203.1), Castilla y León (art. 161), Cataluña (art. 141.1), Extremadura (art. 163.1), Galicia (art. 164.1) y La Rioja (art. 158). 326 Mónica Martín de Hijas Merino ración del mandato o disolución de la Asamblea, se extiende dicha competencia a la Diputación Permanente: Artículo 82 del RAM: «Corresponde a la Diputación Permanente velar por los poderes de la Asamblea entre los períodos de sesiones ordinarias y en los supuestos de extinción del mandato, al caducar el plazo o disolverse la Asamblea y, especialmente: 2.o En los supuestos de extinción del mandato, al caducar el plazo o disolverse la Asamblea: c) Interponer Recurso de Inconstitucionalidad y personarse y formular alegaciones ante el Tribunal Constitucional en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, previo acuerdo adoptado por mayoría absoluta». 2) Respecto a la mayoría exigida para acordar la interposición del recurso tenemos que tener en cuenta que la que se necesita en el Pleno es distinta a la que se exige en la Diputación Permanente. Así, vemos como en el artículo 222 no se exige mayoría absoluta en el Pleno para la adopción de dicho acuerdo, a diferencia de la mayor parte de los Reglamentos de otros Parlamentos autonómicos en los que sí se exige mayoría absoluta, como Andalucía (art. 170.1.1.o), Aragón (art. 223.1), Asturias (art. 237.5), Baleares (art. 179.2), Castilla-La Mancha [art. 203.1.a)], Castilla y León (art. 161), Cataluña (art. 141.1), Extremadura [art. 163.1.3.c)], Galicia (art. 164.1), La Rioja (art. 158), Valencia (art. 165). En este punto el RAM coincide con el Reglamento del Parlamento de Canarias (art. 188), Murcia (art. 191) y Navarra (art. 205), en los que es suficiente la mayoría simple. Sin embargo, en los Reglamentos de estos Parlamentos no se exigen diferentes mayorías para la adopción del acuerdo tanto en el Pleno como en la Diputación Permanente. Pero, en el caso de la Asamblea de Madrid en el artículo 82 del RAM se exige mayoría absoluta para la adopción de dicho acuerdo en la Diputación Permanente. 3) El RAM circunscribe la facultad de proponer el acuerdo para la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad a la Mesa de acuerdo con la Junta de Portavoces. Sin embargo, en otros Parlamentos se amplía dicha facultad a los grupos parlamentarios y a un número determinado de Diputados; en otros casos la propuesta sólo la pueden formular los grupos parlamentarios o éstos y los Diputados, existiendo diversas modalidades 12 al respecto. 12 En otros Parlamentos, de conformidad con sus respectivos Reglamentos, la propuesta la pueden realizar además de la Mesa, de acuerdo con la Junta de Portavoces, dos grupos parlamentarios o la quinta parte de los Diputados (Baleares, art. 179.1) o un grupo parlamentario (Aragón, art. 223.1; Castilla y León, art. 161); en otros la capacidad de propuesta la tienen solamente los grupos parlamentarios, Los procesos de inconstitucionalidad (I) 327 4) En el RAM no se establece un procedimiento específico para la tramitación de dichas propuestas; sólo unos pocos Reglamentos de Parlamentos autonómicos regulan un procedimiento específico: Asturias, que se remite al procedimiento de las proposiciones no de ley (art. 237.4); Cataluña, que prevé la presentación y debate de propuestas alternativas de tres grupos parlamentarios o una quinta parte de la Cámara (art. 142.2) y además se advierte que será preceptivo el dictamen previo del Consejo Consultivo, al que se refiere el artículo 41 del Estatuto de Autonomía (art. 141 del Reglamento); Extremadura, que establece que la iniciativa para interponer el recurso se ajustará a lo dispuesto en el artículo 121 del Reglamento, para las proposiciones de ley y ordena la creación de una Comisión no permanente (art. 163); y Murcia, que somete la propuesta a informe de la Comisión de competencia legislativa (arts. 190 a 195). En cualquier caso, aunque no este previsto en el Reglamento de la Asamblea de Madrid un procedimiento específico sobre la tramitación de estas propuestas, hay que tener en cuenta que las mismas, como se establece en los artículos 16.3.g) del EAM y 222 del RAM, han de ajustarse a lo dispuesto en la LOTC. Por lo tanto, hay que respetar lo siguiente en cuanto a la tramitación de la propuesta para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad por parte de la Asamblea de Madrid, como sujeto legitimado para ello: El RAM se limita a decir en el artículo 222 que la propuesta para interponer el Recurso de Inconstitucionalidad la formula la Mesa de acuerdo con la Junta de Portavoces. Por lo tanto, en el mismo no se hace ninguna referencia al contenido de la propuesta; pero, pese a que no se diga nada expresamente en el RAM, a diferencia de lo que se hace en los Reglamentos de otras Comunidades Autónomas, dicha propuesta deberá tener un contenido mínimo 13, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 85.1 de la LOTC, consistente en concretar, en todo o en parte, la ley, disposición o pudiendo hacerlo uno solo (Asturias, art. 237.1), y en otros la facultad de propuesta se atribuye no sólo a los grupos, sino también a los Diputados, siguiendo diversas modalidades: dos grupos o una décima parte de los Diputados (Cataluña, art. 141.1.8 de la Ley 1/1981, del Consejo Consultivo de Cataluña), un grupo o un Diputado con la firma de otros dos [Extremadura, arts. 163.1.3.a) y 121 del Reglamento] y un grupo o una quinta parte de los Diputados (Murcia, art. 191.1 del Reglamento). 13 La ausencia de la mención de la norma impugnada, así como la del precepto o preceptos constitucionales infringidos y de los fundamentos y argumentos en que se basa tal infracción, que como petitum y causa petendi concretan la acción de inconstitucionalidad, vicia sustancialmente la demanda (véase página 333 y ss. del presente trabajo). Por lo tanto, en la documentación que ha de acompañar al escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad se ha de incorporar el correspondiente acuerdo del Pleno o de la Diputación Permanente en el que han de constar la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley que se pretende impugnar, y el precepto o preceptos constitucionales que se entienden infringidos. 328 Mónica Martín de Hijas Merino acto con fuerza de ley que se pretende impugnar, y precisar el precepto o preceptos constitucionales que se entienden infringidos 14. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el Pleno o, en su caso, la Diputación Permanente se pronunciarán sobre el conjunto de la propuesta de interposición del recurso y su contenido mínimo, de forma global, acordando o no la interposición del Recurso de Inconstitucionalidad por las mayorías exigidas en el RAM. 2.2. Tramitación El proceso directo de inconstitucionalidad se caracteriza por las siguientes notas 15: — El interés público de defensa de la supremacía de la Constitución del proceso directo de inconstitucionalidad se proyecta en todas y cada una de las fases y actos procesales que lo integran. — En líneas generales, el proceso directo de inconstitucionalidad está presidido por los principios inquisitivos, preclusión y escritura. — El proceso constitucional se desarrolla mediante una serie de actos concatenados en el tiempo con una finalidad objetiva que les da un sentido unitario: la conclusión normal del proceso, y, con ello, la satisfacción de la pretensión procesal. — En los actos que integran el proceso constitucional deben concurrir, para que éste sea válido y eficaz, una serie de circunstancias (jurídicas o fácticas, subjetivas u objetivas) que constituyen los requisitos procesales cuya adecuación a las exigencias legales que los establecen y regulan conduce a la admisibilidad del acto procesal en cuestión y, en consecuencia, a la posibilidad de que el Tribunal Constitucional pueda entrar a ver el fondo de la pretensión. Finalmente, hay que tener en cuenta que, como dispone el artículo 80 de la LOTC, en los procedimientos de inconstitucionalidad se aplicarán, con carácter supletorio de la presente Ley, los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de comparecencia en juicio, recusación y abstención, publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de auxilio jurisdiccional, día y horas hábiles, cómputo de plazos, deliberación y votación, caducidad, renuncia y desistimiento, lengua oficial y policía de estrados. Conviene advertir que, en el presente trabajo, en relación con la tramitación del Recurso de Inconstitucionalidad, nos vamos a referir, exclusivamente, a los aspectos que puedan afectar a la Asamblea de Madrid. 14 En relación con este requisito conviene recordar, como ha dicho el Tribunal Constitucional, que la demanda no puede fundarse autónomamente en la violación de la doctrina del Tribunal Constitucional, sino sólo en la disconformidad con la Constitución de las leyes, disposiciones o actos impugnados, en los términos que disponen los artículos 27 y 28 de la LOTC (STC 239/1992, FJ 2). 15 María Asunción García Martínez, El recurso de inconstitucionalidad: el proceso directo de inconstitucionalidad, Estudios Trivium, 1992. Los procesos de inconstitucionalidad (I) 329 2.2.1. Plazo De conformidad con el artículo 33.1 de la LOTC, el Recurso de Inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la ley, disposición o acto con fuerza de ley impugnado. Respecto a su naturaleza, como el propio Tribunal Constitucional ha sostenido, el plazo es de caducidad. En efecto, el artículo 33 de la LOTC establece un plazo de tres meses a partir de la publicación de una ley o acto con fuerza de ley para su impugnación y no fija a su transcurso excepciones de ninguna índole. Este plazo debe entenderse de caducidad y no admite, por tanto, interrupciones; tal tesis resulta abonada por el mismo hecho de que corran durante el período de vacaciones los plazos señalados para iniciar todos los procesos constitucionales (art. 2 del Acuerdo del Pleno de 15 de junio de 1982 sobre funcionamiento en el período de vacaciones); y esa misma ha sido la posición mantenida por el Tribunal Constitucional respecto de otros procesos constitucionales y en especial del recurso de amparo y el plazo del artículo 44.2 de la LOTC; incluso, aunque de forma incidental, ha habido ya ocasión de sostener con anterioridad que «el plazo para el ejercicio de la acción directa y su transcurso hacen caducar tal acción» (STC 11/1981, FJ 2); por último, y por si todo ello no fuera bastante, debe ponerse de manifiesto que el plazo del artículo 33 se aprecia de oficio aunque no lo aleguen las partes y protege un interés general (la garantía de la Constitución), características que se corresponden con las propias de los plazos de caducidad (ATC 547/1989, de 15 de noviembre, FJ 2). El recurso debe presentarse ante el propio Tribunal Constitucional, considerándose como fecha de interposición del mismo la fecha de entrada en el registro. Por lo tanto, es esta fecha la que determina si se ha presentado o no dentro del plazo. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de presentar el recurso en el Juzgado de Guardia de Madrid, considerándose dicha fecha como la de interposición del mismo 16. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, a diferencia de lo admitido en algún supuesto excepcional para el recurso de amparo, no ha aceptado la presentación en oficinas de Correos o en órganos administrativos 17. El Tribunal justifica esta medida en la remisión que se hace en 16 «Antes de entrar en el fondo es preciso despejar la objeción procesal alegada por el Gobierno de Canarias, conforme a la cual la acción de inconstitucionalidad sería extemporánea. Dicha excepción no puede prosperar porque, aun cuando es cierto que el plazo de tres meses dispuesto por el artículo 33 de la LOTC ha de computarse a partir de la publicación de la Ley en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias (ATC 620/1989), tampoco lo es menos que no puede estarse a la fecha en que la demanda fue recibida en el Registro de este Tribunal Constitucional, sino a la de la presentación en el Juzgado de Guardia (STC 31/1983, Fundamento Jurídico 1), dies ad quem este último, de 5 de noviembre de 1985, que sí se encontraba dentro del plazo de caducidad, el cual expiraba el siguiente día 6» (STC 148/1991, FJ 2). 17 El lugar ordinario de presentación de los recursos de inconstitucionalidad es la sede del propio Tribunal Constitucional y, por ende, la fecha que se ha de considerar, en principio, como de interposición del recurso es la de su entrada en el Registro General. Que esta regla general quede atemperada, según admite la legislación procesal, por la posibilidad de presentar los escritos de recurso ante el Juzgado 330 Mónica Martín de Hijas Merino el artículo 80 de la LOTC a la legislación procesal ordinaria sobre esta materia, que dispone que la presentación de los recursos debe hacerse en el Tribunal competente y, por lo tanto, el Tribunal Constitucional considera que la presentación en estas dependencias no ostentan el valor jurídico procesal que proporciona la correspondiente diligencia de registro extendida por un Secretario de Justicia, ya del propio Tribunal Constitucional (art. 101 de la LOTC), ya, por excepción, del que lo sea del correspondiente Juzgado de Guardia (art. 283.1 de la LOPJ) (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 1). Según el artículo 31 de la LOTC, el Recurso de Inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley podrá promoverse a partir de su publicación oficial. Los principales problemas que se han planteado en relación con el precepto expuesto son los de determinar respecto a las leyes 18 de las Comunidades Autónomas qué fecha se ha de tener cuenta, al publicarse éstas tanto en el Boletín Oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma como en el Boletín Oficial del Estado, y respecto a los Reglamentos de los Parlamentos autonómicos 19 sucede algo semejante, de Guardia (STC 148/1991) no permite, claro está, concluir en que igual eficacia procesal tendrá la presentación de aquél ante cualesquiera oficinas públicas ni, en concreto, ante las mencionadas en el artículo 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (STC 341/1993, de 18 de noviembre FJ 1). 18 «... en el ámbito de cada Comunidad su diario oficial asume una posición que marca el punto de partida de todos los efectos jurídicos de la norma general con rango de ley —sin que sea admisible esa distinción territorial de efectos que pretenden los recurrentes—, mientras la segunda publicación en el BOE tiene unos efectos simplemente instrumentales o para reforzar la publicidad material. Y no puede razonablemente sostenerse que la “publicación” en un diario oficial, aunque sea el de una Comunidad Autónoma, no satisfaga las exigencias del principio constitucional de “publicidad” de las normas que se consagra en el artículo 9.3 de la Constitución, y, a fortiori, si se trata parte de un órgano constitucional, como ocurre con los legitimados para interponer un recurso de inconstitucionalidad, donde no puede estimarse que configure una carga excesiva la lectura de los diarios oficiales, y especialmente si se recuerda la doctrina sentada por este Tribunal en materia de emplazamientos por edictos que aparecen en diarios provinciales y la graduación de esa carga y de la debida diligencia de acuerdo con los respectivos sujetos; por lo demás, la práctica ya generalizada de la segunda publicación en el BOE refuerza —como se ha dicho— su publicación, pero no obsta a que deba singularizarse el dies a quo desde que la Ley entró en vigor por su mismo carácter de norma general. A mayor abundamiento, carecería de sentido subordinar los efectos propios de la Ley autonómica a su publicación en el BOE, pues esto supondría condicionar su plena eficacia a un organismo ajeno a la Comunidad Autónoma, quien incluso podría posponer la facultad de ordenar la inserción o prolongar el tiempo que deba transcurrir, disponiendo a su antojo del mismo plazo de impugnación prevenido en el artículo 33 de la LOTC. Este último riesgo debe acabar por hacer evidente la necesidad de otorgar efectos a la publicación en el diario de cada Comunidad también en el proceso constitucional. En suma, la publicación en los boletines de cada una de las Comunidades Autónomas es el medio de publicación ordinario de las Leyes autonómicas, cumple con el requisito de publicidad de las normas que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y configura una condición suficiente para la validez y eficacia de estas disposiciones y debe, por tanto, valer también para iniciar el cómputo del plazo que regula el artículo 33 de la LOTC, tanto si se trata de un órgano de la Comunidad Autónoma, como si se trata de un caso de miembros del Senado, a los que corresponde también la carga, como recurrentes, de atender a la fuente ordinaria de publicación. En consecuencia, al haber computado erróneamente los recurrentes el dies a quo desde la fecha de publicación en el Boletín Oficial del Estado y no desde la fecha de publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, han promovido el recurso de inconstitucionalidad de manera extemporánea, sin que una interpretación de la norma favor actionis pueda llevar a otro resultado» (ATC 579/1989, de 28 de noviembre). 19 «Por tanto, y a los efectos del presente recurso, no cabe considerar que constituya publicación suficiente la inserción del Reglamento de la Cámara en un Boletín de carácter interno, sino que será necesaria su inclusión en el instrumento oficial previsto para la publicación de las normas generales de la Comunidad Foral, esto es, el Boletín Oficial de Navarra... 5. La naturaleza del Reglamento parlamentario autonómico, pues, de mayor relevancia y alcance que Los procesos de inconstitucionalidad (I) 331 al publicarse en el Boletín Oficial del correspondiente Parlamento. Ambas cuestiones fueron resueltas por el Tribunal Constitucional al especificar que la fecha que ha de tenerse en cuenta en ambos casos es la de la publicación de los mismos en el Boletín Oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma. El cómputo de plazos, así como la determinación de los días y horas hábiles se debe hacer de acuerdo con los artículos 182 a 185 de la LOPJ, y 130 a 136 de la LEC, en virtud de la remisión del artículo 80 de la LOTC. De todas formas, el problema de los cómputos se ha planteado con más frecuencia y relevancia respecto a los Recursos de Amparo que de los de Inconstitucionalidad, que al computarse por meses sólo plantea el problema, por otra parte perfectamente previsto, de la conclusión del plazo en día inhábil, en cuyo caso se prorroga al siguiente día hábil. 2.2.2. La demanda y sus requisitos El artículo 33.1 de la LOTC establece que el recurso se formulará mediante la presentación ante el Tribunal Constitucional de la correspondiente demanda que habrá de reunir los siguientes requisitos: a) b) c) Circunstancias de identidad de las personas u órganos que ejercitan la acción y, en su caso, de sus comisionados. Concreción de la ley, disposición o acto impugnado en todo o en parte. Precisión del precepto constitucional que se entiende infringido. En relación con la presentación de la demanda, el artículo 85.1 de la LOTC establece que la iniciación de un proceso constitucional deberá hacerse por escrito fundado, en el que se fijará con precisión y claridad lo que se pida. Como señala Fernando de Mateo Menéndez 20, con este precepto se está haciendo referencia a dos circunstancias: 1. La primera de ellas es que el Tribunal Constitucional no puede iniciar de oficio ninguno de los procesos constitucionales, es preciso la intervención previa de alguno de los sujetos legitimados y, así, en el caso concreto habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 32 y 33 de la LOTC. un mero reglamento interno, y por ende recogido entre las normas que pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad, según el artículo 27.2.f) de la LOTC (recurso previsto por el art. 161 de la CE como reservado a normas con fuerza de ley), exige, para su conocimiento, constancia y certeza, su publicación en el instrumento oficial destinado a la publicidad de las disposiciones generales, para que pueda producir efectos fuera del ámbito interno de la Cámara. En consecuencia (e independientemente de lo que la norma disponga respecto de su entrada en vigor a los efectos meramente internos de la Cámara), será la fecha de inserción en tal instrumento la que ha de tomarse como punto de referencia para el cómputo de plazos relativos a esos efectos externos, entre los que se cuenta, evidentemente, la interposición, por el Gobierno de la Nación, del recurso de inconstitucionalidad. Procede, por lo dicho, rechazar la excepción de extemporaneidad interpuesta por el Parlamento de Navarra» (STC 179/1989, de 2 de noviembre). 20 «Comentario al artículo 85 de la LOTC», en Juan Luis Requejo Pagés (coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001. 332 Mónica Martín de Hijas Merino 2. La segunda circunstancia es que la LOTC exige que los procesos constitucionales sean esencialmente escritos. Según Almagro Nosete, el principio de escritura en que se inspira dicha ley no puede considerarse desacertado dada la naturaleza del proceso y las precisiones técnicas que exigen sus actos, que han llevado a concebirlo como un proceso «profesionalizado» que requiere la intervención preceptiva de abogado y procurador para las partes actuantes. Circunstancias de identidad de las personas u órganos que ejercitan la acción y, en su caso, de sus comisionados: La demanda tiene que incluir la identidad del sujeto legitimado, del comisionado, en su caso, y de los Letrados que ostenten la representación del sujeto legitimado. Lo dispuesto en el artículo 33.1 de la LOTC se completa con lo previsto en el artículo 82 de la misma que dispone lo siguiente: «Uno. Los órganos o el conjunto de Diputados o Senadores investidos por la Constitución y por esta Ley de legitimación para promover procesos constitucionales actuarán en los mismos representados por el miembro o miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto. Dos. Los órganos ejecutivos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, serán representados y defendidos por sus Abogados. Por los órganos ejecutivos del Estado actuará el Abogado del Estado». En un principio, la Asamblea de Madrid y el resto de Parlamentos autonómicos han de considerarse incluidos en el primer supuesto 21 de dicho precepto, pero en la práctica la solución es muy distinta y se equipara a la prevista en el apartado 2 del mismo. Así, vemos como, en contraste con una primera etapa, más ajustada a la letra del artículo 82.1, durante la cual los Presidentes de las Cámaras asumían su representación, en la actualidad se puede hablar 22 de un de una modificación de facto del artículo 82.1, porque los Parlamentos autonómicos, a pesar de estar inmersos en su inicial ámbito subjetivo de aplicación, al final, han terminado abandonando el mismo para equipararse a los Consejos de Gobierno, en la medida en que, como éstos, también pueden promover mediante sus Letrados los procesos constitucionales para los que estén legitimadas como sujetos activos. Por lo tanto, los Letrados de los Parlamentos autonómicos han terminado por absorber íntegramente toda actuación procesal de sus respectivas Cámaras ante el Tribunal Constitucional. De este modo, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas actúan representadas por sus Letrados en los procesos que ellas mismas promueven y en aquellos que no han promovido (trámite de alegaciones en los Recursos y Cuestiones de Incons21 Por este motivo en diversos Reglamentos de los distintos Parlamentos autonómicos está prevista la designación de los miembros que les han de representar a los que hace referencia el artículo 82.1 de la LOTC (Murcia, art. 191; Valencia, art. 165, etc.). 22 Alberto Arce Janáriz, «Comentario al artículo 82 de la LOTC», en Juan Luis Requejo Pagés (coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001. Los procesos de inconstitucionalidad (I) 333 titucionalidad y en los Recursos de Amparo), no siendo necesario que éstos estén colegiados 23 como abogados, a diferencia de lo que sí se les exige a los abogados que asuman la representación de personas físicas o jurídicas tal como se establece en el artículo 81 de la LOTC. En el caso de la Asamblea de Madrid se ha de tener en cuenta lo previsto en el artículo 24.1.i) del Estatuto de Personal, aprobado por el Pleno de la Asamblea el 28 de noviembre de 2001, que establece como función específica de los Letrados, entre otras, en los casos y forma en que proceda, la defensa de la Cámara ante el Tribunal Constitucional y demás órganos jurisdiccionales. Dicho precepto está en consonancia con lo dispuesto en la Disposición Adicional 3.a de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, que establece lo siguiente: «La presente Ley no será de aplicación a la representación procesal de la Asamblea ante cualquier orden jurisdiccional, incluido el Tribunal Constitucional; ni al Cuerpo de Letrados de la Asamblea de Madrid». Concreción de la ley, disposición o acto impugnado en todo o en parte: Como se establece en el artículo 85.1 de la LOTC, la iniciación de un proceso constitucional deberá hacerse por escrito fundado en el que se fijará con precisión y claridad lo que se pida. Estamos, en este caso, ante una exigencia básica, porque la norma o acto impugnado constituye el elemento esencial de la pretensión del recurrente, que es la declaración de inconstitucionalidad de los mismos. El Tribunal Constitucional considera que la precisión, por la posición actora, de los textos en que se aprecia la inconstitucionalidad acota al objeto del proceso, salvo razones de conexión o consecuencia, en los términos del artículo 30.1 de la LOTC. Por ello, el ar23 «La Ley de Colegios Profesionales señala en su artículo 3, como finalidad de los mismos, la ordenación del ejercicio de las profesiones, sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial, lo que permite ya sostener que, en determinadas situaciones atinentes a la defensa de los entes públicos, pueden ceder exigencias establecidas con carácter general, o no serles las mismas de aplicación. Más en concreto, por lo que importa a la defensa de los entes autonómicos, o de sus órganos, está legalmente consagrada la calificación de los mismos como “Administración Pública”, y así lo proclama —por lo que a este recurso afecta— el artículo 43.1 del Estatuto de Andalucía, expresivo de que la Comunidad Autónoma es Administración Pública a los efectos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que es tanto como decir —en el aspecto que aquí importa— que, en cuanto a la defensa del ente, cabrá que la misma sea asumida por la Abogacía del Estado liberado éste, por supuesto, de la exigencia de su adscripción a un Colegio de Abogados para lograr la debida habilitación legal, pues así resulta del artículo 46.2 del Decreto de 27 de julio de 1943, aprobatorio del Reglamento de la Dirección General de lo Contencioso del Estado y del Cuerpo de Abogados del Estado, expresivo de que, por el hecho de su nombramiento, destino y posesión, quedan habilitados, tanto en la Administración como en los Tribunales, para el ejercicio de todas las funciones y para el desempeño de todos los servicios propios de su cargo. En realidad cabe decir que la relación funcionarial que vincula, en supuestos como el de autos, a quienes defienden como Letrados a estos entes, viene a privar de la razón de ser del sometimiento a una organización colegial justificada en los demás casos, con lo que, en definitiva, interpretando en tal sentido la normativa a todo ello atinente, es permisible dar en este aspecto a la defensa de las Comunidades Autónomas un tratamiento parejo a la del Estado. En suma, se estima que el artículo 50 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de 21 de julio de 1983, permite reputar cumplidas las exigencias relativas a la habilitación del Letrado al que se encomiende la defensa, y que en otro caso en que la interpretación contraria afecte a la efectiva dispensación de la tutela judicial establecida en el artículo 24.1 de la CE, como puede ser la privación de un recurso ante un Tribunal Superior, será tanto como vulnerar ese derecho fundamental» (STC 69/1985, de 30 de mayo, FJ 2). 334 Mónica Martín de Hijas Merino tículo 85.1 de la propia LOTC exige que el escrito que inicia un proceso constitucional deberá fijar con claridad y precisión lo que se pida, y expresa la necesidad de que la determinación precisa de los textos normativos que se impugnan en un Recurso de Inconstitucionalidad como el presente constituya elemento esencial del petitum, a especificar en el escrito de iniciación (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 3). En relación con este requisito hay que tener en cuenta lo siguiente: — El Recurso de Inconstitucionalidad tiene por objeto enjuiciar, exclusivamente, los textos legales y las fórmulas legislativas que no se encuentren expresamente derogados: El Recurso de Inconstitucionalidad no lo establecen la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal como una impugnación dirigida contra un bloque o una parte del sistema normativo o del ordenamiento jurídico, de suerte que para decidir la legitimidad constitucional haya que enjuiciar los criterios de aplicación del Derecho. La función del recurso es más modesta pero más clara. Se trata de enjuiciar, exclusivamente, los textos legales y las fórmulas legislativas que no se encuentren expresamente derogados (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 4). Según el Tribunal Constitucional, la inconstitucionalidad por omisión sólo existe «cuando la Constitución impone al Legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el Legislador no lo hace» (SSTC 24/1982, de 13 de mayo, FJ 3; 24/1982, FJ 3, y 74/1987, FJ 4). — No pueden ser objeto de Recurso de Inconstitucionalidad las peticiones genéricas: Como explica el Tribunal Constitucional, cuando el recurrente pretende la depuración del ordenamiento jurídico, tiene la carga de colaborar con la justicia de este Tribunal, concretando los preceptos impugnados y aduciendo y analizando de forma pormenorizada los motivos en los que se pretende fundar tan grave resultado. No pueden convertirse, pues, en objeto de Recurso de Inconstitucionalidad peticiones genéricas, como la referida en este caso a los preceptos concordantes, que no concretan los preceptos impugnados ni las razones de la supuesta inconstitucionalidad (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1). — El objeto del Recurso de Inconstitucionalidad no es obtener declaraciones preventivas: El Tribunal Constitucional debe pronunciarse respecto a los preceptos impugnados, no sobre eventuales e hipotéticas interpretaciones de los mismos propuestas por los recurrentes, sino sobre si se oponen a los mandatos constitucionales, sin que procedan, por tanto, pronunciamientos preventivos referidos a posibles y aún no producidas aplicaciones de los preceptos legales que no resulten necesariamente derivadas de las mismas, y que, de producirse, habrán de ser combatidas, en su caso, con los medios que ofrece nuestro ordenamiento, tanto ante el Tribunal Constitucional como ante otros órganos jurisdiccionales (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 4). Los procesos de inconstitucionalidad (I) 335 Por otro lado, como sostiene el Tribunal Constitucional, no será legítimo la utilización del Recurso de Inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretativas que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden de competencias establecidas en la CE y, dentro del marco constitucional, en los Estatutos de Autonomía (STC 49/1985). — El control de constitucionalidad no es un control de oportunidad: El juicio de constitucionalidad no puede confundirse con un juicio de intenciones políticas, sino que tiene por finalidad el contraste abstracto y objetivo de las normas legales impugnadas con aquellas que sirven de parámetro de su constitucionalidad. Sin perjuicio de la competencia del Tribunal Constitucional para apreciar si la norma enjuiciada se ajusta a los valores y principios constitucionales, el concreto objeto político que con ella pretenda conseguir el Legislador no es cuestión que incumba al Tribunal Constitucional, sino más bien problema de simple valoración política, que debe plantearse y debatirse en otros momentos y en otros foros, conforme a las reglas democráticas de la acción y la crítica política (STC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2). — El juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa: El Tribunal Constitucional no es, en modo alguno, juez de la corrección técnica, oportunidad o utilidad de las leyes (porque «el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa», STC 109/1987). El Tribunal Constitucional ha indicado en diversas ocasiones que las omisiones o deficiencias técnicas no representan en sí mismas tachas de inconstitucionalidad (SSTC 341/1993 y 273/2000). Finalmente, hay que tener en cuenta que, en el caso de que tenga lugar un cambio legislativo durante la tramitación de dicho proceso, el Tribunal Constitucional ha distinguido entre el Recurso y la Cuestión de Inconstitucionalidad como manifestaciones procesales distintas aunque con un sustrato común, ya que ambas tienen por objeto el enjuiciamiento de normas, en un caso mediante su impugnación directa e indirecta en el otro (STC 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2). Así, en las Cuestiones de Inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable dicha norma en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2; 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 3; 385/1993, citada, FJ 2). En cambio, por lo que al Recurso de Inconstitucionalidad se refiere, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado habrá de ser tenida en cuenta por el Tribunal Constitucional para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda la aplicabilidad de la ley, pues si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no 336 Mónica Martín de Hijas Merino puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 de la LOTC) (STC 199/1987, citada, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un Recurso de Inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo Legislador ha expulsado ya del ordenamiento. Como concluía el Tribunal Constitucional en la STC 196/1997, de 13 de noviembre: «la regla general en el ámbito de los Recursos de Inconstitucionalidad es, pues, que la derogación extingue su objeto» (FJ 2) (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 3). Por otro lado, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, en un Recurso directo de Inconstitucionalidad como es el que aquí se examina, los criterios para enjuiciar la constitucionalidad de una norma deben deducirse de las normas vigentes en el momento en que este Tribunal procede a dicho enjuiciamiento y no de las vigentes en el momento de dictarse la norma impugnada (SSTC 87/1985, 137/1986, 27/1987, 213/1988, 147/1992 y 146/1993). Precisión del precepto constitucional que se entiende infringido: La demanda, además de dirigirse en términos concretos contra una ley o acto, especificando los preceptos que se impugnan (si no lo son todos), ha de basar la impugnación en la directa y actual contradicción del objeto de la misma con los preceptos constitucionales. Esta exigencia refleja la necesidad de que la demanda recoja el fundamento de la pretensión o causa petendi. Con la misma, la LOTC persigue, junto con la anterior exigencia, evitar el vicio de posibles demandas genéricas, en este caso por no estar fundadas en argumentaciones que no señalen violaciones constitucionales concretas. Así, como dice el Tribunal Constitucional, cuando el recurrente pretende la depuración del ordenamiento jurídico, tiene la carga de colaborar con la justicia de este Tribunal, concretando los preceptos impugnados y aduciendo y analizando de forma pormenorizada los motivos en los que se pretende fundar tan grave resultado. No pueden convertirse, pues, en objeto de Recurso de Inconstitucionalidad peticiones genéricas, como la referida, por ejemplo, a los preceptos concordantes, que no concretan los preceptos impugnados ni las razones de la supuesta inconstitucionalidad. Además, el Tribunal Constitucional exige que la demanda sea congruente con la pretensión que se formula, por lo tanto, una obvia razón de congruencia impone un ajuste entre la impugnación y el contenido de la disposición impugnada, para evitar que puedan ser objeto de recurso y de declaración jurisdiccional cuestiones o materias no reguladas por la ley recurrida, sino por otras que a la recurrida sirven sólo de presupuesto (STC 24/1982). Por último, en relación con este requisito, hay que tener en cuenta que, como ha dicho el Tribunal Constitucional, la demanda no puede fundarse autónomamente en la violación de la doctrina del Tribunal Constitucional, sino sólo en la disconformidad con la Constitución de las leyes, disposiciones o actos impugnados, en los términos que disponen los artículos 27 y 28 de la LOTC (STC 239/1992, FJ 2). Los procesos de inconstitucionalidad (I) 337 2.2.3. La admisión a trámite El trámite de admisión tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional pueda apreciar si la demanda reúne, prima facie, los requisitos formales necesarios y que, en consecuencia, tiene capacidad para surtir los efectos que le son propios, como es la apertura del proceso de inconstitucionalidad. Pero el problema que se plantea en relación con el Recurso de Inconstitucionalidad es que la LOTC no regula de forma explícita un trámite de admisión, a diferencia de lo que hace con la Cuestión de Inconstitucionalidad en el artículo 37.1 y, sobre todo, con el recurso de amparo en el artículo 50. En algún caso, la doctrina ha justificado la no previsión de una fase de admisión basándose en la finalidad objetiva del recurso y en la naturaleza política de los sujetos legitimados. Sin embargo, otros autores, como Eduardo Espín Templado, consideran que ni el hecho de que el Recurso de Inconstitucionalidad tenga por objetivo la depuración del ordenamiento, en vez de dilucidar intereses subjetivos de las partes, ni el que congruentemente con lo anterior los sujetos legitimados sean de naturaleza política son argumentos contrarios a la necesaria fiscalización de los requisitos procesales formales del Recurso de Inconstitucionalidad. Como continúa diciendo el citado autor, aunque la LOTC no configura una fase inicial de admisión, sí permite interpretar que dicha fase existe al decir al principio del artículo 34 «admitida a trámite la demanda...», este inciso permite entender, en efecto, que hay un control previo de admisión. Lo cual, como explica el citado autor, encuentra su correlato en el artículo 86.1, que de forma genérica establece que «la decisión del proceso constitucional se producirá en forma de sentencia. Sin embargo, las decisiones de no admisión inicial, desistimiento y caducidad adoptarán la forma de auto salvo que la presente Ley disponga expresamente otra forma». De este modo, la regulación legal puede interpretarse en el sentido de que el Recurso de Inconstitucionalidad puede ser no admitido a limine mediante Auto, el cual puede ser recurrido en súplica por el recurrente en virtud de lo dispuesto, también con carácter genérico, en el artículo 93.2 de la LOTC. Esta línea interpretativa es la que ha seguido el Tribunal Constitucional desde un principio, así, vemos cómo en la STC 42/11985, de 15 de marzo, sostiene lo siguiente: «En el Recurso de Inconstitucionalidad no ha arbitrado la Ley Orgánica de este Tribunal, a diferencia de lo que dispone respecto de otros procedimientos constitucionales, un trámite de admisión que nos permita resolver, antes de oír las alegaciones sobre el fondo de la cuestión debatida, acerca de la existencia o inexistencia de los indispensables requisitos procesales. Esa peculiaridad de la regulación legal no autoriza a concluir, como es evidente, que se pueda dispensar en este género de contiendas el cumplimiento de tales requisitos, cuya ausencia, advertida de oficio o a instancia de parte, determina necesariamente el contenido posible de nuestra Sentencia, siempre que, antes de ésta, no pueda ser subsanado, haciendo uso para ello de las facultades que nos otorga el artículo 94 de la LOTC 24. 24 Artículo 94 de la LOTC: «El Tribunal, a instancia de parte o de oficio, deberá, antes de pronunciar sentencia, subsanar o convalidar los defectos que hubieran podido producirse en el procedimiento». 338 Mónica Martín de Hijas Merino Es obvio, por tanto, que en casos como el presente, en los que los órganos que defienden la constitucionalidad de la norma impugnada alegan la falta de requisitos procesales, es esta alegación la que debe ser considerada en primer lugar, pues de ser atendida, se cierra el paso a todo pronunciamiento sobre el fondo» 25. Posteriormente el Tribunal Constitucional, de conformidad con la práctica seguida desde un principio, terminó formalizando la existencia de una auténtica fase de admisión al mantener en el ATC 620/1989, de 19 de diciembre, lo siguiente: «Ha de sostenerse la pertinencia, en los Recursos de Inconstitucionalidad, de los incidentes previos sobre admisibilidad, ya que, aunque la Ley Orgánica del Tribunal no contenga una mención expresa a los mismos —a diferencia de lo que ocurre con las Cuestiones de Inconstitucionalidad o con los Recursos de Amparo—, no los excluye. Así, en cuanto el artículo 34.1, al supeditar el traslado a las demás partes de las demandas a su previa admisión a trámite, presupone la verificación por el Tribunal de la concurrencia de los requisitos necesarios para ello y la eventual tramitación de incidentes previos —de hecho frecuentes en la práctica procesal del Tribunal— tendentes a subsanar determinados defectos detectados en las demandas, bien por falta de documentación imprescindible o por no acreditarse fehacientemente la voluntad concreta de recurrir en supuestos de grupos de Diputados o Senadores recurrentes, u otros similares». Por lo tanto, el Tribunal Constitucional, apoyándose en la regulación anteriormente citada de la LOTC, no sólo acepta la existencia de una fase preliminar que se resuelve mediante Auto en el caso de no admisión en aplicación de lo dispuesto en el artículo 86.1 26, sino que también admite el recurso de súplica contra el Auto de no admisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 93.2 27. Así, el citado Auto del Pleno 620/1089, de 19 de diciembre, en el que se hace justificación expresa del trámite de no admisión, se dicta, precisamente, como respuesta a un recurso de súplica interpuesto contra un Auto previo de no admisión, sin que se ponga en tela de juicio la pertinencia de tal recurso 28. En relación con esta cuestión hay que tener en cuenta, como veremos posteriormente al analizar la fase de alegaciones, que en el artículo 84 de 25 Como sostiene Eduardo Espín Templado [«Comentario al artículo 34 de la LOTC», en Juan Luis Requejo Pagés (coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001]: «Este pronunciamiento dejó ya sentado que el examen de tales requisitos tiene prioridad sobre el estudio del fondo, al cual no podría llegarse en el caso de que aquéllos no hayan sido observados. Y esto se habría de producir, llegado el caso, en la correspondiente sentencia, cuyo fallo, como el de la citada STC 42/1985, de 15 de marzo, sería una declaración de inadmisibilidad del recurso». 26 Artículo 86.1 de la LOTC: «La decisión del proceso constitucional se producirá en forma de sentencia. Sin embargo, las decisiones de no admisión inicial, desistimiento y caducidad adoptarán la forma de auto salvo que la presente Ley disponga expresamente otra forma. Las otras resoluciones adoptarán la forma de auto si son motivadas o de providencia si no lo son, según la índole de su contenido». 27 Artículo 93.2 de la LOTC: «Contra las providencias y los autos que dicte el Tribunal Constitucional sólo procederá, en su caso, el recurso de súplica, que no tendrá efecto suspensivo. El recurso podrá interponerse en el plazo de tres días y se resolverá, previa audiencia común de las partes por igual tiempo, en los dos siguientes». 28 También existe alguna resolución parcialmente contradictoria con esta interpretación; así, por ejemplo, el ATC 10/1996, de 16 de enero, rechaza la procedencia del recurso de súplica contra un auto de no admisión por no estar previsto tal recurso en otros procedimiento en los que la LOTC sí establece expresamente una fase de no admisión, como sucede con el recurso de amparo. Los procesos de inconstitucionalidad (I) 339 la LOTC se faculta al Tribunal Constitucional para apreciar la eventual existencia de motivos distintos de lo alegados con repercusión en la admisión o no admisión y, en su caso, en la estimación o no de la pretensión constitucional. Ello da lugar a un tratamiento diferenciado de los dos supuestos de no admisión de la demanda: en fase previa a través de un Auto y de no estimación de la pretensión en la sentencia por falta de requisitos procesales no subsanables. Dicho tratamiento diferenciado se proyecta, también, en las distintas posibilidades de reacción de los interesados frente a la decisión del Tribunal. Así, frente al Auto de no admisión del Recurso de Inconstitucionalidad sólo cabe el recurso de súplica que únicamente puede ser planteado, en la fase previa a la admisión de la demanda, por los recurrentes ante la ausencia del trámite de admisión propiamente dicho que prevea alguna participación de los interesados pasivamente. Sin embargo, frente a la Sentencia no cabe recurso alguno. De modo que la desestimación en la sentencia del recurso por defectos procesales que en otra fase habría dado lugar a la no admisión de la demanda tiene, según García Martínez 29, un tratamiento claramente discriminatorio respecto al supuesto anterior. Finalmente, como se desprende del la STC 4/1981, de 2 de febrero (FJ 1), también se examinan en fase de admisión el ámbito material del recurso y la competencia del propio Tribunal. En la configuración 30 que el Tribunal Constitucional ha efectuado de la fase de admisión ha distinguido entre requisitos subsanables y no subsanables. Por lo tanto, la comprobación de la inobservancia de un requisito no subsanable determina la no admisión del recurso. Sin embargo, cuando se trata de requisitos subsanables el Tribunal Constitucional otorga un plazo de subsanación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la LOTC. También se hace uso de esta posibilidad en el caso de que, pese a tratarse de un requisito no subsanable, existan dudas sobre su cumplimiento con la finalidad de que el recurrente pueda acreditar en dicho plazo la efectiva verificación del mismo 31. En relación con lo expuesto, hay que tener en cuenta que, como ha sostenido reiteradamente el Tribunal Constitucional, una de las características de los procesos constitucionales en general y del proceso de inconstitucionalidad en particular es la de ser procesos que se arbitran no en interés de una parte, sino de la primacía de la Constitución, teniendo como consecuencia una marcada falta de formalismo, tanto en la actuación como en la interpretación que el propio Tribunal Constitucional hace de la LOTC en cuanto a la regulación de su actividad como de los requisitos que deben 29 María Asunción García Martínez, El recurso de inconstitucionalidad: el proceso directo de inconstitucionalidad, Estudios Trivium, 1992. 30 Eduardo Espín Templado, «Comentario al artículo 29 de la LOTC», en Juan Luis Requejo Pagés (coord.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001. 31 Así, en el ATC 547/1989, de 15 de noviembre (FJ 4), se otorgó un plazo de diez días para acreditar la presentación en plazo del recurso de inconstitucionalidad, requisito insubsanable, pero sobre cuyo incumplimiento existían dudas. 340 Mónica Martín de Hijas Merino revestir los actos de los procesos constitucionales 32. Por lo tanto, como indica García Martínez 33, la primacía del interés público en los procesos de inconstitucionalidad se traduce en unas amplias posibilidades del Tribunal Constitucional para subsanar, de oficio o a instancia de parte, los defectos que pudieran viciar el acto defectuoso. Como continúa exponiendo la autora citada, las posibilidades de subsanación de los actos defectuosos están conectadas, por una parte, con el tipo de irregularidad que determina el defecto en cuestión; así, la falta de un requisito esencial, de estricto orden público, determina la nulidad del acto, la privación de sus efectos y, por lo tanto, su no admisión, al afectar el vicio a la esencia misma del proceso, pudiendo ser invocada dicha nulidad en cualquier momento del proceso. Por otro lado, cuando el defecto no revista aquella gravedad sólo puede dar lugar a la anulabilidad del acto viciado, que únicamente puede invocarse dentro de los plazos legalmente establecidos, porque, una vez haya transcurrido el mismo, adquiere firmeza. Aunque en principio sólo este segundo tipo de actos puede ser subsanable, el Tribunal Constitucional, por razones de economía procesal, de conservación de las actuaciones en la medida de lo posible y por el interés general que prevalece en esta clase de procesos, posibilita la subsanación de vicios que en principio acarrearían la nulidad del acto, siempre que no afecten a cuestiones de orden público procesal. Como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no establece de forma expresa ningún criterio de clasificación de los actos subsanables o no y dado que la diferencia entre ellos reside en la gravedad del vicio del que adolece en razón de su repercusión en la esencia del acto procesal respecto del proceso al que está ordenado, como indica García Martínez, a la hora de estructurar los dos tipos de actos sólo es posible una clasificación casuística: A) Existen diversos supuestos de defectos en los que el Tribunal Constitucional ha declarado que eran de naturaleza subsanable, entre los que destacan: 1. La falta y ausencia de representación y defensa. En los procesos en los que está previsto que se inicie el procedimiento mediante acto de petición o demanda de parte pública o privada, es donde se han planteado los supuestos de inadmisibilidad del proceso generalmente basados en la carencia de representación o asistencia letrada por parte de los recurrentes. 32 En atención a dicha falta de formalismo la interpretación que el Tribunal Constitucional ha hecho de su Ley Orgánica ha sido, como ha reconocido el mismo, «conscientemente flexible»: «Todo ello de acuerdo con una interpretación flexible de nuestra Ley Orgánica, que es la que inspira en general las actuaciones de este Tribunal, y que se justifica, además, en lo que ahora importa, por la conveniencia de que las cuestiones promovidas por los órganos judiciales encuentren, siempre que sea posible y sin menoscabo de los presupuestos procesales que son de orden público, una solución por Sentencia, al objeto de contribuir a la depuración del ordenamiento jurídico de preceptos presuntamente inconstitucionales, extendiendo así la fuerza vinculante de la Constitución gracias a una imprescindible cooperación entre órganos judiciales y el Tribunal Constitucional» (STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 1). 33 María Asunción García Martínez, El recurso de inconstitucionalidad: el proceso directo de inconstitucionalidad, Estudios Trivium, 1992. Los procesos de inconstitucionalidad (I) 341 La ausencia de representación y defensa se ha considerado por el Tribunal como un defecto subsanable; así lo ha expresado de manera reiterada en los AATC 47/1980, de 13 de octubre (FJ 1); 105/1981, de 28 de octubre (FJ 4); 94/1982, de 17 de febrero (FJ 2); etc. El Tribunal Constitucional ha admitido que se pueda subsanar la falta de representación mediante el otorgamiento de poder al procurador dentro del plazo de diez días concedido al efecto por el Tribunal como se desprende de la STC 10/1981 [FJ 1, A)]. Respecto a otros vicios, como la falta de acuerdo impugnatorio previo y expreso el Tribunal Constitucional, ha permitido su subsanación en un plazo fijado por el Tribunal Constitucional, de forma que, transcurrido sin que se aporten los documentos acreditativos de la subsanación, la demanda se convertiría en no admisible o el recurso se desestima por sentencia. Por lo tanto, la demanda se convierte en no admisible por falta de legitimación activa (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 3). Por otro lado, no cabe duda de que son perfectamente subsanables los requisitos referidos a la identidad de las personas u órganos que ejercitan la acción y, en su caso, de sus comisionados, máxime, como indica García Martínez, si se tiene en cuenta que, como acabamos de ver, el Tribunal Constitucional ha extendido esta posibilidad de subsanación incl
