LÍMITES DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA PRESUPUESTARIA Por César Delgado-Guembes (1) El presente aporte analiza la procedibilidad reglamentaria de proyectos de ley presentados por gobiernos regionales, relativos a asuntos de índole y naturaleza presupuestaria. Durante el período 2006-2011 varios gobiernos regionales presentaron ante el Congreso peruano diversos proyectos de ley cuya materia era la modificación de la Ley de Presupuesto del Sector Público. Entre ellos, por ejemplo, los proyectos de la región Huancavelica del año 2006, para autorizar el nombramiento de empleados administrativos; el del gobierno regional del Callao, para exceptuar del cumplimiento de procedimientos presupuestarios que permitieran la aplicación de sentencias judiciales recaídas en acciones de amparo ganadas por ex trabajadores del gobierno regional; o el del gobierno; o el del gobierno regional de Arequipa, para autorizar pago de adeudos por devengados, subsidios por sepelio y luto, o gratificaciones por 20, 25 y 30 años de servicios laborales. De modo similar, en el período 2011-2016, el gobierno regional de Arequipa, a través de su Presidente Regional, presentó igualmente un proyecto de ley, que cuenta con la aprobación del respectivo Consejo Regional (Acuerdo Regional 152012-GRA/CR-AREQUIPA), mediante el cual se propone incorporar la centésima décima tercera disposición complementaria final a la Ley 29812 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012. La presentación de este tipo de iniciativas despierta la interrogante respecto a la competencia de una región para presentar proyectos de ley sobre materia presupuestaria. Por ello es útil examinar la naturaleza y alcances de la capacidad de las regiones en relación con el ejercicio de la facultad de iniciar un proceso legislativo. ¿Son los gobiernos regionales sujetos o titulares de iniciativa legislativa cuando el contenido o materia de ésta se refiere a asuntos presupuestaria? 1 El autor es profesor de derecho, procesos y gestión parlamentaria, y ha estado vinculado al Congreso peruano desde el año 1980 en diversidad de posiciones funcionariales o asesoriales. La opinión emitida es su responsabilidad exclusiva, y no pretende sustituirse en la que corresponde emitir a órganos parlamentarios competentes para opinar con carácter vinculante respecto de los contenidos, interpretación o aplicación del Reglamento del Congreso. La interpretación institucional le corresponde a los órganos parlamentarios competentes según la Constitución y el propio Reglamento del Congreso. Dicha competencia le corresponde en principio al Pleno, y al Presidente del Congreso, así como a la Comisión de Constitución y Reglamento. La Comisión de Constitución y Reglamento es el órgano asesora al Pleno o a otros órganos parlamentarios a su solicitud. No existe en consecuencia intención alguna de afectar la capacidad que corresponde a los titulares de la interpretación o aplicación del derecho parlamentario peruano. 1 I CUESTIONES REGLAMENTARIAMENTE RELEVANTES Las interrogantes que plantea la presentación de la iniciativa del gobierno regional de Arequipa en el Congreso están referidas a la procedencia o no de la propuesta de un gobierno regional, el mismo que, conforme al Artículo 107 de la Constitución, y el inciso 4 del Artículo 76 del Reglamento del Congreso, tiene derecho de iniciativa en la materia que le es propia. Las cuestiones reglamentariamente relevantes son: 1. ¿Cuál es el órgano regional que puede presentar una iniciativa legislativa ante el Congreso de la República? 2. ¿De qué naturaleza y cuáles son los contenidos posibles de la competencia legislativa sobre la que las regiones pueden presentar iniciativas ante el Congreso? 3. ¿Tiene algún órgano estatal competencia reservada sobre materia legislativa relativa a la legislación presupuestaria? 4. ¿Cabe que cualquier otro órgano constitucional concurra competencialmente respecto de iniciativas cuyo contenido suponga materia presupuestal? 5. ¿Es la región un órgano constitucional competente para presentar iniciativas legislativas relativas a la modificación de la ley anual de presupuesto? II COMPETENCIA DE LA REGIÓN PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS ANTE EL CONGRESO En el régimen político peruano la titularidad preeminente de la función legislativa le corresponde al Congreso. Es consecuencia de la designación del parlamento, como órgano de representación de la voluntad popular, como Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial. Y ello a su vez es consecuencia del principio de separación de poderes en la organización de funciones estatales, mediante el cual a cada uno de los poderes del Estado se le reconoce una función prioritaria en la distribución de competencias y atribuciones estatales. 2 La preeminencia en la titularidad legislativa del parlamento peruano, sin embargo, no tiene carácter excluyente. El régimen político peruano no sigue una división irreconciliable de funciones entre cada uno de los poderes del Estado, sino que prevé un esquema de funciones compartidas, que es consecuencia del modelo semiparlamentario. A diferencia del modelo presidencial, cuya característica principal es la rigidez funcional entre los órganos estatales, en el Perú se opta por la colaboración entre poderes. Sin embargo, igualmente, a diferencia del modelo parlamentario, cuya característica más importante es la integración funcional entre el parlamento y el gobierno, en el Perú existen, comparativamente, rasgos de integración parcial e incompleta, porque se presentan aspectos relativos de independencia próximos al régimen presidencial. Sin embargo, dentro del modelo mixto, o ecléctico, que históricamente ha mantenido el Perú, el distanciamiento y diferenciación frente los modelos rígidos o puros que definen el presidencialismo y el parlamentarismo ha generado un diseño funcional según el cual la propia Constitución reconoce la iniciativa legislativa a otros órganos distintos al Congreso. Entre ellos se reconoce, en primer lugar, al Presidente de la República, pero se incluye igualmente, con carácter complementario y subsidiario a otros órganos e instituciones estatales o públicos, y a los colegios profesionales. Además, como elemento que se aparta del modelo puramente representativo de Estado y de democracia, se admite también la iniciativa legislativa popular. Las regiones no son incluidas en la Constitución de forma expresa. Es el Reglamento del Congreso el instrumento normativo que incluye a las regiones como titulares de iniciativa legislativa en el inciso 4 del Artículo 76. Para hacerlo debía valerse de una de las categorías abiertas en el precepto constitucional que requerían de especificación. Dichas categorías son, primero, otros poderes del Estado o, segundo, las instituciones públicas autónomas. Considerando que las regiones son una unidad territorial de la república, su naturaleza no es propiamente la de una institución sino la de una instancia de gobierno de nivel subnacional. Por consiguiente, las regiones deben recibir el tratamiento que le corresponde a un poder del Estado, el poder estatal de nivel no central sino descentralizado que tiene como autoridad al gobierno regional sobre un Departamento. III NATURALEZA Y ALCANCE DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA DE LAS REGIONES No admite objeción constitucional alguna la titularidad de las regiones para presentar proyectos de ley. La cuestión que exige esclarecimiento es si la materia presupuestaria se encuentra entre los asuntos que corresponde calificar como parte de las competencias o materias que les son propias a las regiones. 3 Ahora bien, la plausibilidad de la inclusión de las regiones como titular de la iniciativa legislativa no es plena. Está sujeta a la limitación constitucional referida en el segundo párrafo del Artículo 107, que señala que la iniciativa de este tipo de órganos se restringe a las materias que les son propias, concepto que perfila con mayor definición el inciso 4 del Artículo 76 del Reglamento cuando acota que sólo podrán versar sobre asuntos de su exclusiva competencia, debiendo precisarse la concordancia de competencia en el documento de remisión. No admite cuestionamiento en consecuencia la inclusión de las regiones como órganos premunidos de la facultad de presentar iniciativas legislativas ante el Congreso. Lo que sí admite discusión es qué comprende la restricción constitucional con la proposición materias que les son propias, o la restricción reglamentaria que desarrollando el texto constitucional precisa que esas materias son los asuntos de su exclusiva competencia. Pero además de la acotación en sentido positivo, el propio Reglamento concluye en el inciso 4 otra limitación, esta vez de sentido negativo. Dice la última frase que no pueden versar sobre los asuntos señalados en el número uno precedente. Y el inciso 1 tiene como ámbito las materias reservadas al Poder Ejecutivo, así como a los requisitos que éste debe cumplir. Como puede verse la atribución de las regiones para presentar iniciativas legislativas no sólo no es preeminente (como sí lo es el Congreso), ni tampoco plena (como lo son los congresistas y el Presidente de la República), sino que tiene carácter primero excepcional y, por ello mismo, alcance no extensivo sino restrictivo. Las regiones no concurren al proceso legislativo con igualdad, sino por excepción o concesión, y cuando lo hacen, como resultado de esta concesión a la vez que constitucional también reglamentaria, se sujetan a las condiciones y requisitos que el propio Reglamento establece. IV COMPETENCIA LEGISLATIVA SOBRE MATERIA PRESUPUESTARIA En razón del carácter excepcional de la titularidad de las regiones para presentar proyectos de ley ante el Congreso, y el alcance restrictivo con el que debe entenderse la facultad excepcionalmente reconocida en razón de la especialidad de su competencia organizacional en el nivel subnacional del Estado, es necesario examinar si existe alguna instancia con competencia propia sobre iniciativa legislativa en materia o asuntos presupuestarios. 4 En el sistema legislativo nacional la norma que regula y organiza estatalmente el tratamiento ordenado del presupuesto público es la Ley 28411, conocida como la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. El Artículo 1 de esta norma indica que su objeto es establecer los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112, en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política. El ámbito de vigencia, de aplicación, y los sujetos públicos cuyas actividades y procesos deben encauzarse de acuerdo a la Ley 28411, también es cubierta en su cuerpo. El Artículo 2 dice que esta ley es de alcance, entre otros, a las Entidades del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local. El inciso 2 señala que la referencia a la inclusión de las regiones como parte de los supuestos regulados en esta ley se entiende a los gobiernos regionales y sus organismos públicos descentralizados. Del texto se deduce que las regiones, por lo tanto, no están exentas ni excluidas de las previsiones que sus disposiciones establecen. La glosa anterior permite colegir que la Ley 28411 es la norma en la cual debe encontrarse la base y parámetros pertinentes al procesamiento de requerimientos que por su materia son propiamente presupuestarios. Y colegir también que la propia ley incluye como sujetos sometidos a su regulación a las regiones. En este contexto es necesario contrastar el contenido de esta ley y sus cláusulas con la cuestión de los alcances de la iniciativa legislativa de las regiones, para determinar si la acción iniciada ante el Congreso con el proyecto de ley presentado por el gobierno regional de Arequipa, está o no contenida como supuesto regulado en el marco y parámetros de la norma. Si bien la Constitución reconoce la facultad de instancias diversas a los congresistas y al Presidente de la República, es en el Reglamento y en las leyes dictadas por el Congreso que se desarrollan los alcances de esa facultad. El Reglamento del Congreso tiene en efecto una previsión expresa respecto del titular de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. El dispositivo pertinente es el inciso 1 del Artículo 76, que señala que las proposiciones que presenta ante el Congreso el Presidente de la República, debidamente refrendadas por los Ministros competentes, pueden versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera (…) 5 La Ley 28411 tiene un precepto que, desarrollando, abundando y precisando la reserva que con carácter exclusivo establece el Reglamento del Congreso a favor del Presidente de la República, cubre de manera explícita y aclara el procedimiento que debe observarse en el trámite de iniciativas legislativas de las regiones cuyas materias tengan contenido presupuestario. La Segunda Disposición Final señala a este efecto que todo dispositivo con rango de ley o reglamento que de manera general o particular se vincule a materia presupuestal debe gestionarse necesariamente a través del Ministerio de Economía y Finanzas. En consecuencia, si una región requiriera o tuviera la necesidad de proponer una norma de nivel o materia presupuestaria tendría que recurrir al conducto procesal que se semana en la Segunda Disposición Final de la Ley 28411, y presentar su requerimiento o propuesta ante el Ministerio de Economía y Finanzas. No podría válidamente presentarla directamente ante el Congreso. V CARÁCTER NO CONCURRENTE DE LAS COMPETENCIAS RESERVADAS EXCLUYENTES Habiendo encontrado los espacios normativos que incluyen el supuesto específico que regula la presentación de iniciativas legislativas sobre materia presupuestaria por las regiones, queda por examinar si las normas mencionadas tienen sólo naturaleza de cláusulas reservadas que prevén positivamente la competencia exclusiva de un órgano, o si además admiten la posibilidad de alguna forma de competencia compartida o concurrente con otros órganos. En efecto, cabe que, reconociéndosele a un órgano estatal competencia reservada sobre un asunto específico, la norma que así lo precisa no impida que tal competencia sea compartida por otro órgano al que también se le reconozca la misma facultad o, por lo menos, que no exista en esa o en otra norma un precepto no se la reconociera o que se lo prohibiera. Si bien se reconoce de manera general que en materia de la legislación que afecta a sujetos de derecho público no cabe la presunción que sí corresponde a los sujetos cuya conducta es regulada por el derecho privado, cabe no obstante suspender el amparo de ese criterio interpretativo, para evaluar si es que no existe norma expresa adicional que habilite en sentido no prohibitivo la capacidad de las regiones para presentar proyectos de ley relacionados con materia presupuestaria. 6 A este respecto cabe examinar la norma que regula la estructura, organización, competencias y funciones legales y constitucionales de los gobiernos regionales. La norma apropiada es la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En primer término, el Artículo 8 de dicha ley reconoce los principios rectores de las políticas y de la gestión regional. El inciso 14 de dicho Artículo refiere y desarrolla el principio de integración. Bajo este principio la Ley 27867 reconoce el fortalecimiento del carácter unitario de la república (…), que la gestión regional es parte de la gestión pública del Estado, lo cual implica (…) el respecto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, y la coordinación y complementariedad respecto de las competencias compartidas, entre otros aspectos. En el Artículo 9 de la misma ley señala cuáles son las competencias constitucionales de los gobiernos regionales, entre las cuales se cuenta a) Aprobar su organización interna y su presupuesto (…), e i) presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia, entre otras. A las competencias antes indicadas el Artículo 10 añade dos categorías adicionales, las competencias exclusivas, y las competencias compartidas. La diferencia entre una y otra consiste en que las exclusivas son las que les quedan reservadas y que no pueden ser asumidas ni compartidas por otro órgano del nivel estatal que fuera, en tanto que las competencias compartidas son aquellas que pueden ejercitarse indistinta y concurrentemente por los gobiernos regionales y cualesquiera otros órganos a los que se les reconozca simultáneamente el mismo tipo de competencia formal o material. En el inciso 1, literal c) del Artículo 10 se refiere como una competencia exclusiva de los gobiernos regionales aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto. Esta disposición hace reenvío a la Ley 27209 de Gestión Presupuestaria del Estado, que es la que podría considerarse la ley marco en la que se regulan las diversas etapas del proceso presupuestario en el Perú. Esta ley data del año 1999, y tiene provisiones relativas a la inclusión de los gobiernos regionales, pero no existe disposición alguna relativa a la competencia de los gobiernos regionales para presentar con independencia orgánica o funcional iniciativas relativas a materia presupuestaria. Las leyes anuales de presupuesto tienen, como se conoce, se caracterizan por el carácter temporal de su vigencia anual, y no tienen el objeto de establecer preceptos generales para definir competencias con carácter general. El literal c) del inciso 1, del Artículo 10, por lo demás, se limita a disponer que lo que de exclusivo les corresponde a los gobiernos regionales es la sola aprobación de su presupuesto institucional, en cuyo caso carecen de autonomía presupuestaria y normativa puesto que los límites de su acción son los predefinidos en la Ley 27209, y las sucesivas leyes anuales de presupuesto. 7 En cuanto a las competencias compartidas incluidas en el Artículo 10 sólo cabe constatar que el aspecto específico materia de este informe no está incluido. Por lo tanto, no existe precepto que permita, en la Ley 27867, establecer alguna forma de justificar la capacidad de un gobierno regional para presentar un proyecto de ley sobre materia presupuestaria. Por último, conforme se deduce de las normas citadas, no cabe sustentar la competencia positiva de un gobierno regional para presentar proyectos de ley en materia presupuestaria, y tampoco se conoce de instrumento de delegación alguno, de carácter general o singular, a los niveles regionales sobre este particular. Ello podría haber ocurrido si, conforme lo define el Artículo 52 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, el Poder Ejecutivo les hubiera delegado funciones propias de su competencia, en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía y las normas establecidas en la presente ley. VI TITULARIDAD NEGATIVA DE LAS REGIONES PARA PRESENTAR INICIATIVAS LEGISLATIVAS PRESUPUESTARIAS Como consecuencia de la revisión que antecede es posible aseverar que ninguna región tiene competencia para presentar proyectos de ley en materia presupuestaria. El presupuesto del sector público es una norma de ámbito nacional, cuya iniciativa es competencia exclusiva y reservada al Presidente de la República. La revisión permite confirmar que las regiones, por el contrario, por carecer de facultad para presentar proyectos de ley sobre materia presupuestaria con carácter autónomo, y con independencia del procesamiento respectivo ante el Ministerio de Economía y Finanzas, tienen competencia rehusada o negativa. No pueden hacerlo, no sólo porque no se les reconozca positivamente, sino porque existe otro órgano estatal al que sí se le adjudica positivamente tal competencia. Los criterios que habrían permitido que se les delegara competencia, además, no estarían presentes por no cumplirse con los criterios para tal asignación. No existe base de subsidiaridad, porque el ámbito presupuestal tiene dimensión nacional y no regional ni local, salvo en cuanto a su formulación o su ejecución, observando el proceso estatal correspondiente. Tampoco existe base de selectividad o de proporcionalidad relativas a la inversión regional, o a la ejecución del gasto social. 8 Por el alcance de la materia específica contenida en el Artículo Único del proyecto que aprueba el Acuerdo Regional 15-2012-GRA/CR-AREQUIPA, el carácter general de la materia que se pretende regular tampoco cumple con el criterio de provisión, puesto que no se precisa en forma alguna de continuidad ni eficiencia respecto de servicios que no han sido previamente transferidos. Y dado que es evidente que no existen competencias reconocidas, no cabe apelar tampoco al criterio de concurrencia competencial para que a su amparo se pretenda sustentar el propósito de iniciar un proyecto de ley ante el Congreso. La Molina, 19 de Marzo del 2012 9