INSUFICIENCIA Y DEFICIENCIA DE LAS POLITICAS

TERRITORIO, PATRIMONIO Y DESPLAZAMIENTO: INSUFICIENCIA Y
DEFICIENCIA DE LAS POLITICAS ESTATALES
Intervención del Vicecontralor General de la República, Luis Bernardo Flórez Enciso, en el evento de
constitución de la Mesa de Tierras convocado por la Procuraduría General de la Nación.
Bogotá D.E., Hotel Tequendama, Agosto 30 de 2006
Es para mí un honor, en mi última intervención pública como Vicecontralor,
concurrir a este acto en el cual se constituye la Mesa de Tierras y se presentan las
memorias del Seminario realizado el año pasado y los materiales normativos
respecto al tema, por iniciativa de la Procuraduría General de la Nación y con el
concurso del Consejo Noruego para Refugiados, bajo la dirección de Inge Merete
Hansen.
Mil gracias por su invitación al Dr. Edgardo José Maya Villazón, Procurador
General de la Nación, a sus Procuradoras Delegadas para Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos y para Asuntos Ambientales y Agrarios, así como a Danilo Rojas.
Como se llama la atención en la convocatoria a este evento, la Mesa que
hoy se conforma deberá prestarle atención, por lo menos, a tres temas. Primero, el
análisis del problema de tierras y desplazamiento en la actual etapa del conflicto.
Segundo, la reflexión sobre la reforma agraria requerida en el período de
posconflicto y que hace tiempo debería haberse realizado. Y, tercero, el problema
de la reparación integral a los damnificados. Como se ve, son muy exigentes las
tareas que habrán de abordar esta Mesa, en la cual participan altos funcionarios
del Estado, la academia, las víctimas y las organizaciones sociales, según lo ha
dicho el señor Procurador.
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El examen de la protección de los derechos de la población desplazada por
la violencia es de la mayor trascendencia para juzgar la eficacia, la eficiencia, la
cobertura y la equidad del proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la
Población Desplazada puesto en marcha hace dos años por el Gobierno, con el
apoyo de diversas organizaciones internacionales.
En relación con los resultados a este respecto, se ha protegido el derecho
sobre la tierra a 6.629 personas, que corresponden aproximadamente a 4.781
predios y a una extensión de 69.886 hectáreas. Las acciones fueron desarrolladas
en seis departamentos (Bolívar, Sucre, Antioquia, Norte de Santander, Valle y
Cauca) y doce municipios. Actualmente se está trabajando en una segunda fase
del proyecto, pero a la fecha no presenta resultados concretos sobre la protección
de bienes patrimoniales.
Cabe resaltar la labor adelantada por la Procuraduría General de la Nación,
entidad que ha elaborado importantes y diversos estudios sobre el particular. En
estos análisis se recoge un estudio exhaustivo de la normatividad aplicable al tema
de la protección de bienes patrimoniales, su alcance y limitaciones, así como de
estadísticas relevantes en la materia, lo cual ha generado importantes aportes para
el análisis, evaluación y seguimiento a las acciones gubernamentales para propiciar
el goce efectivo de estos derechos.
Así mismo, la Contraloría General de la República se ha hecho partícipe en
el debate, con evaluaciones relacionadas con el tema del impacto territorial del
desplazamiento, especialmente en lo referido a la asignación y ejecución de
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recursos, la efectividad, eficiencia y eficacia de las acciones desarrolladas, así como
a la cuantificación de sus impactos.
En consecuencia, se cuenta con análisis y evaluaciones que han permitido
establecer indicadores y estimativos económicos relacionados con la magnitud del
fenómeno a nivel regional, el impacto generado por el abandono de tierras y la
pérdida económica asociada a tal efecto, además de los resultados de las acciones
gubernamentales. Estos estudios serán esenciales para las labores que asume la
Mesa de Tierras.
Desplazamiento y Territorio
La dimensión territorial del fenómeno del desplazamiento forzado en
Colombia, refleja la magnitud de este flagelo. El desarraigo implica, en la mayoría
de los casos, el abandono de las posesiones materiales que puede tener el núcleo
familiar. Por lo tanto, además del deterioro de las condiciones sociales y
sicológicas, el desplazamiento forzado trae consigo el detrimento económico para
quienes son víctimas de esta situación.
Según las cifras oficiales recopiladas por Acción Social, desde 1995 hasta el
30 de junio de 2006, se ha registrado la expulsión de 1.814.964 personas de sus
lugares de origen, como consecuencia de las acciones de los actores armados. Es
decir, aproximadamente un 4% de la población del país ha debido abandonar sus
territorios en zonas donde se desarrolla el conflicto armado entre la Fuerza Pública
y los grupos guerrilleros y paramilitares, o entre estos dos últimos.
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Casi
la
totalidad
de
los
municipios
colombianos,
ha
sufrido
el
desplazamiento forzado de un porcentaje de sus habitantes durante los últimos
diez años. Adicionalmente, en los municipios con altas tasas de desplazamiento, se
generan focos de alta concentración de expulsión de población, que oscilan entre
el 30% y el 100% de la totalidad de habitantes proyectados a 2005.
Por regiones, es crítica la situación de la Costa Pacífica, donde la casi
totalidad de los municipios presentan tasas de desplazamiento que varían entre el
10% y el 100% de la población. Este mismo comportamiento se refleja en Meta,
Caquetá y el Putumayo. Igualmente, en la Costa Caribe, en inmediaciones de la
Sierra Nevada de Santa Marta, parte de la Guajira y del Cesar. Finalmente, hay un
alto impacto en el Catatumbo y en los Montes de María en limites entre Bolívar y
Sucre, regiones que históricamente han registrado presencia permanente de
confrontaciones entre los diferentes grupos armados al margen de la ley y la
Fuerza Pública por el control territorial.
Un indicador más claro del impacto del desplazamiento forzado a nivel
territorial, lo constituye el número de familias que son obligadas a abandonar sus
tierras o sitios de vivienda. De acuerdo con los cálculos de la CGR, 287.500
hogares poseían tierras antes de su desplazamiento entre 2001 y junio 30 de
2006. Los departamentos que más aportan a este cálculo durante el período
mencionado son: Antioquia (43.783 hogares), Bolívar (22.937), Magdalena
(18.764), Cesar (16.028), Putumayo (15.422), Caquetá (14.752), Tolima (14.707)
y Chocó (13.472).
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Las áreas más afectadas por el desplazamiento forzado se caracterizan por
ser zonas de colonización (Caquetá y Putumayo) o de ganadería extensiva (Bolívar,
Magdalena y Cesar). En estas zonas, se registra una cantidad considerable de
enfrentamientos que involucran a los diferentes actores armados. Específicamente
se identifican cinco regiones:
•
Magdalena Medio, que incluye el sur de Bolívar y Cesar, nororiente
antioqueño, Boyacá, Santander y la región del Catatumbo en Norte
de Santander.
•
Región Noroccidental, que comprende Córdoba, Urabá, norte del
Chocó y noroccidente antioqueño.
•
Magdalena, norte del Cesar y sur de la Guajira.
•
Arauca y Casanare, en su zona occidental.
•
Sur oriente de la cordillera oriental, que comprende sur del Meta,
Guaviare, Caquetá y Putumayo, así como la parte sur del Huila y el
oriente del Cauca.
Finalmente, en especial en los últimos años, vale resaltar el conflicto de
tierras generado en las comunidades indígenas, así como las presiones ejercidas
sobre territorios de asentamiento de comunidades afro colombianas, zonas en las
cuales se realiza explotación de productos con alto impacto comercial, como la
madera y la palma de aceite.
La magnitud del desplazamiento en el territorio
Si se supone que las personas obligadas a desplazarse pertenecen a la
población rural, se obtiene que un 14,3% de la población rural ha sido afectada
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entre 1995 y el 30 de junio de 2006. En Chocó, Caquetá y Putumayo el porcentaje
supera el 30%. Le siguen en importancia Cesar con 29,7%, Sucre 29%, Bolívar
27%, Guaviare 26%, Magdalena 25%, Meta 24% y Antioquia con 20%.
Este indicador refleja la pérdida de productividad y de empleo en el campo
colombiano ocasionado, pues ello conlleva una reducción en el suministro de
bienes, en especial de pan coger.
Impacto sobre las tierras abandonadas por los desplazados
Para calcular el impacto patrimonial de las tierras abandonadas la
metodología de la CGR en otro estudio sobre el tema, determinó que cada familia
dejó abandonadas en promedio 10 has. Así que para un total de 287.500 hogares
que poseían tierras antes de su desplazamiento, el área abandona sería de 2,9
millones de hectáreas, con un costo aproximado de $7,2 billones. Esta área
equivale al 6% de las tierras con uso agrícola y de ganadería.
Más del 60% del área y costo de estas tierras abandonadas se encuentra en
siete departamentos, así: Antioquia (14,7%), Caquetá (10,7%), Cesar (9,3%),
Chocó (7,5%), Magdalena y Bolívar (7,3%) y Meta (5,4%).
Por regiones, la Costa Atlántica representa el 33% del área y costo de las
hectáreas abandonadas; le siguen el Piedemonte Llanero con 27%; Antioquia y el
Eje Cafetero con 16%; y la Costa Pacífica la Región Andina con 12% cada una.
Una relación más indicativa es establecer el porcentaje del territorio
departamental que ha sido abandonado y que, por lo tanto, refleja el impacto en
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cada departamento a causa del fenómeno. De acuerdo con este indicador, el
mayor impacto se ha presentado en el Cesar, donde aproximadamente un 12% de
su territorio ha sido abandonado, seguido por Magdalena (9%), Bolívar (8%),
Sucre y Antioquia (7%).
Protección jurídica de los bienes de la población desplazada
El papel del Estado en la protección de bienes patrimoniales de la población
desplazada se fundamenta en la Ley 387 de 1997, el Decreto 2007 de 2001 y el
Decreto 250 de 2005 por el cual se expidió el Plan Nacional para la Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
Sin embargo, se carece de medidas jurídicas especiales que protejan la
propiedad de los bienes muebles, lo mismo que de los frutos y rendimientos
producidos, lo cual resultan impune y ventajosamente aprovechado por los grupos
al margen de la ley, en desmedro del interés de sus legítimos propietarios y
poseedores.
Por lo demás, a pesar de que el objetivo primordial de las normas
respectivas busca la reubicación definitiva en condiciones que garanticen la
estabilidad socio económica, en la práctica las acciones se encaminan a soluciones
transitorias, mediante la ubicación en hogares de paso, que apenas permiten la
satisfacción limitada de necesidades, pero sin ninguna vocación permanente.
Finalmente, no puede pasarse por alto la necesidad de que los grupos al
margen de la ley en procesos de negociación con el Gobierno Nacional, cumplan
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con el retorno integral de las propiedades usurpadas a sus propietarios, en
condiciones que garanticen la real indemnización por los daños y perjuicios que
comprobadamente se demuestren y que no sean, apenas, sumas simbólicas. El
Estado
no
puede
aceptar
las
declaraciones
de
los
jefes
paramilitares
desmovilizados de que no cuentan con los bienes para brindar la reparación a las
víctimas, ni su petición para que los “ayude en la tarea de indemnizar”.
Programa de Tierras de INCODER y de otras entidades
La CGR, como resultado de la investigación y evaluación de la información
suministrada, en el período 2000-2005, estableció que el Incoder ejecutó $32.523
millones mediante el programa adjudicación de predios, con los cuales fueron
adquiridas 18.344 hectáreas, que beneficiaron apenas a 2.234 familias.
En relación con los predios con extinción de dominio definitivamente
entregados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, durante 2004 y 2005
para atención a la población desplazada fueron destinadas 3.205 hectáreas, que
beneficiaron a 188 familias.
El mismo Incoder reconoce fallas en la entrega de predios con extinción de
dominio, especialmente en lo relacionado con la situación jurídica de los mismos, la
falta de claridad de la condición de desplazado y el arrendamiento de los terrenos
por parte de los depositarios, por lo cual no son aptos para efectuar programas de
reforma agraria.
Con respecto a la posibilidad de utilizar los predios rurales incautados,
administrados por la DNE, para compensar la pérdida de tierra por parte de la
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población desplazada, la CGR en estudios anteriores había determinado que no se
disponía de información completa sobre la calidad agrológica y el uso del suelo, el
total de extensión y su situación jurídica. Y que, en definitiva, la extinción de
dominio a favor del Estado, sólo se producía efectivamente en el 5% del total de
bienes rurales incautados.
En total, sólo se ha tenido un cubrimiento del 1% del total de familias
desplazadas en el mismo período en el que abandonaron sus propiedades.
Ahora bien, al comparar el número de predios y de hectáreas protegidos a
octubre de 2005, mediante la implementación de la primera fase del Proyecto
Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, con los cálculos
realizados por la CGR, se tiene que de los 287.500 hogares que tenían posesión de
tierra antes del desplazamiento se había protegido apenas al 2,3% de ellos, que
correspondió al 2,4% del total de hectáreas abandonadas en el período analizado.
CONCLUSIONES
El comportamiento e impacto del desplazamiento forzado a nivel territorial
refleja la dinámica del conflicto armado que ha centrado su accionar en áreas
estratégicas del territorio nacional. Si bien es cierto que la gran mayoría de
municipios del país ha presentado desplazamiento de su población en algún
momento del período 1995-2005, la concentración en zonas específicas evidencia
los intereses de los grupos armados ilegales para conquistar territorios con el
propósito de ejercer dominio territorial y controlar el desarrollo de actividades para
su financiamiento.
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Le corresponde a la Mesa de Tierras que hoy se instala, verificar que, en el
marco de la aplicación de la Ley de Justicia y Paz y en el desarrollo de las acciones
de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, se exija la real
indemnización por los daños y perjuicios que comprobadamente se demuestren y
no apenas de sumas simbólicas.
Según el cálculo de la CGR, cada familia desplazada por la violencia que
poseía tierras, dejó abandonadas en promedio 10 hectáreas, lo cual permite
concluir que en promedio el área afectada sería de 2,9 millones de hectáreas, con
un costo aproximado de $7,2 billones. Esta área equivale al 6% de las tierras con
uso agrícola y ganadero en Colombia.
Los indicadores de cobertura muestran claramente que el accionar del
Estado para atender a la población desplazada por la violencia es ínfimo con
respecto a su magnitud. Muestra de ello es el hecho que en el período 2000-2005,
el Programa de Entrega de Tierras del Incoder sólo tuvo un cubrimiento
poblacional de 1% sobre el total de familias desplazadas en el mismo período.
Como lo ha insistido la Corte Constitucional, y como se deriva de los
estudios elaborados por la Procuraduría General de la Nación y por la Contraloría
General de la República, la política pública encaminada a resarcir la pérdida de
bienes patrimoniales de la población desplazada ha sido ineficiente e insuficiente.
Ojalá, con la vigilancia activa de la Mesa de Tierras, constituida en el día de hoy
por el Procurador, el gobierno le de la debida prioridad a su atención en los
próximos cuatro años.
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