INSTITUTO NACIONAL DE BOSQUES, INAB ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, OIMT Proyecto: Programa de Desarrollo y Fomento de la Compensación Económica de Servicios Ambientales derivados de los Ecosistemas Forestales tropicales en Guatemala. PPD 101/04 Rev. 1 (M). Análisis del Marco Jurídico Nacional sobre la Situación de los Servicios Ambientales de los Ecosistemas Forestales identificados para Guatemala Consultor: Mario Saúl Cifuentes Guatemala, agosto 2007. 1 CONTENIDO: 1.- INTRODUCCIÓN: ................................................................................................................ 3 2.- CONCEPTO DE SERVICIOS AMBIENTALES: ................................................................... 6 3.- ANTECEDENTES DEL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES – PSA- EN GUATEMALA: ........................................................................................................................... 7 3. a. Incentivos Forestales Contenidos En El Decreto 70- 89 Del Congreso De La Republica De Guatemala; Ley Forestal................................................................................. 7 3. b. Incentivos Forestales Contenidos En La Ley Forestal, Decreto 101-96 Del Congreso De La República De Guatemala. ........................................................................................... 8 3. c. Ley de Áreas Protegidas Decreto 4-89 del Congreso de la Republica de Guatemala. ............................................................................................................................................ 10 3. d. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente Decreto 68-86 del Congreso de la Republica de Guatemala. ........................................................................................... 10 3.e. Otros Antecedentes:..................................................................................................... 12 4. CLASIFICACION DE SERVICIOS AMBIENTALES: .......................................................... 13 5.- PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES PSA: .................................................................. 14 5.a.- Pago De Servicios Ambientales Por El Estado De Guatemala. .................................. 14 5. b. Pago De Servicios Ambientales Por Las Municipalidades. ......................................... 14 6.- ESTRATEGIAS PARA CREAR PROGRAMAS DEL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES FORESTALES. ............................................................................................. 15 6. a. Bonos Del Estado De Guatemala Para El Pago De Servicios Ambientales Forestales. ............................................................................................................................................ 15 6.b. Bonos De Servicios Ambientales Forestales. ............................................................... 15 6.c. Programa De Pago Directo A Los Servicios Ambientales Forestales.......................... 16 7.- PRINCIPALES PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES FORESTALES. ............................................................................................. 16 7. a. Necesidad De Concienciar A La Población. ............................................................... 16 7.b. Estimación De La Valoración Del Servicio Ambiental Forestal. ................................... 17 7.c. La Falta De Certeza Jurídica De La Propiedad. ........................................................... 17 7.d. Necesidad De La Existencia De Voluntad Política De Emitir La Ley Del Pago De Servicios Ambientales Forestales. ...................................................................................... 17 8.- CONCLUSIONES. ............................................................................................................. 18 9. B I B L I O G R A F I A ....................................................................................................... 20 2 1.- INTRODUCCIÓN: La Constitución Política de la Republica de Guatemala establece en el artículo 97 que El Estado, las municipalidades y los habitantes del territorio nacional están obligados a propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que prevenga la contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. Se dictarán todas las normas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua, se realicen racionalmente, evitando su depredación. Por otra parte el artículo 126 de la misma constitución, establece que se declara de urgencia nacional y de interés social, la reforestación del país y la conservación de los bosques. La Ley determinará la forma y requisitos para la explotación racional de los recursos forestales y su renovación, incluyendo las resinas, gomas, productos vegetales silvestres no cultivados y demás productos similares, y fomentará su industrialización. La explotación de todos estos recursos, corresponderá exclusivamente a personas guatemaltecas, individuales o jurídicas. Por tal motivo es obligación primordial del Estado de Guatemala asegurar que el medio ambiente, los recursos naturales y específicamente los bosques gocen de protección, que estos sean aumentados, conservados y protegidos, siendo de vital importancia de alguna manera que esta protección se realice con la participación ciudadana y con el apoyo de las instituciones administrativas o públicas cuyas atribuciones y competencias aseguren lo anterior. Desde la celebración de la Convención de Rio de Janeiro, Brasil de 1992, la mayor parte de los Estados participantes se comprometieron a ratificar los principales acuerdos y resoluciones emanadas de la Convención más trascendental en materia ambiental que el mundo ha conocido. En 1996 el Congreso de la Republica de Guatemala emitió la nueva Ley Forestal que, si bien es cierto, no establece claramente el reconocimiento de los servicios ambientales que proporciona el bosque, también lo es que de alguna manera si introducen elementos muy similares al crearse los Incentivos Forestales. Estos Incentivos Forestales sustituyeron a los Incentivos Forestales (Fiscales) que existían bajo el amparo de la Ley Forestal anterior decreto 70-89 del Congreso de la República, derogada por la nueva Ley Forestal. De lo anteriormente apuntado podemos afirmar que en Guatemala no ha existido, hasta ahora, un programa de Pago De Servicios Ambientarles PSA; se han dado instituciones o programas muy similares pero no en el sentido de pagar el servicio ambiental que produce el Bosque o, para el efecto, otros elementos de la naturaleza. La nueva corriente que moverá los negocios y las formas de producción, servicios, comercialización y consumo serán los negocios ambientales. 3 Los negocios ambientales como la tendencia de vanguardia, que no es una moda entrado el siglo XXI, ni un legado de los noventa, sino que es la tendencia de una fuerza impulsora que se inició desde la década de los sesenta y que continua avante como una tendencia sin retorno. El punto de partida de los negocios ambientales se puede rastrear desde la época de los 60, cuando quedó demostrado que el accionar del ser humano, puede causar daños al ambiente, pero también puede aunque no en la misma intensidad propender por acciones que privilegien el ambiente, entendido en todos sus componentes. Las décadas del 60 y 70, fueron las épocas cuando aparecieron algunas de las primeras ONG’s ambientalistas que a través de acciones reactivas y preactivas comenzaron la difícil tarea de crear conciencia ambiental. El progresivo desencanto de grandes sectores de la población de los países industrializados frente al "desarrollismo" como panacea universal a los problemas de la humanidad, la voz autorizada de aquellos biólogos, zoólogos, agrónomos y demás científicos que predicaban un mayor respeto a los grandes principios ecológicos fue cada día más escuchada, sobre todo al adoptar muchos de ellos una línea más comprometida, insistiendo en aquellos aspectos de la ecología aplicada que tenían mayor incidencia en la problemática actual, tales como la superpoblación, el agotamiento de los recursos naturales, la contaminación y la destrucción de los ecosistemas vírgenes. Una trascendental obra que apareció en este periodo fue Primavera Silenciosa (1962) de la bióloga y escritora estadounidense Rachel Carson. Este libro según algunos comentaristas llegó a convertirse rápidamente en la Biblia del ultraecologismo. En este trabajo se efectuaron una de las más poderosas y conmovedoras denuncias de los efectos nocivos que tenían para la naturaleza el empleo masivo de productos químicos y las consecuencias contaminantes de muchas actividades industriales. Este libro despertó gran interés por parte de la comunidad científica, movimientos proambientales y ONG´s quienes lo utilizaron como la punta de lanza del ecologismo en el mundo. La larga lista de hechos se puede leer en las acciones plasmadas en diferentes eventos internacionales que buscaban mecanismo a fin de negociar mejores condiciones para el ambiente. A esta lista pueden añadirse otros acciones importantes que sirvieron de plataforma para la evolución de tendencias en lo ambiental. Estas tendencias generaron la demanda de productos menos contaminantes. Ha sido importante los aportes de Paul Gunter, en su proyecto denominado "cero emisiones", lo cual ha generado en los ámbitos filosóficos, científicos y académicos todo un debate sobre lo que deberíamos hacer en las industrias, la producción agrícola y en resumen todas las actividades humanas; consolidando una planificación y acción proactiva nos lleve a una producción con cero emisiones. 4 La conciencia y la responsabilidad ambiental que se ha venido creando desde aquellas épocas(desde los 60 y 70) abrió el espacio necesario a un nuevo sector en la economía que se dedicó a suplir la demanda que se estaba generando dentro de estos grupos, este nuevo mercado propició el nacimiento de los productos que se conocen hoy en día como VERDES, por su impacto positivo sobre el ambiente. Estos pueden tener su fuente en la naturaleza que presta el servicio al ser humano generando el beneficio de capturar Gases de Efectos Invernadero (GEI), o en la iniciativa del ser humano que actúa de manera preactiva o proactiva a favor del medio natural a través de proyectos de reducción de emisiones de GEI. El protocolo de Kioto propone tres mecanismos que pretenden facilitar el logro de las metas de una manera costo efectiva, como son: Comercio de emisiones: En este aspecto, los países con compromisos de reducir emisiones pueden intercambiar derecho de emisión GEI entre sí: De este modo, los países que lleven a cabo reducciones más allá de sus metas podrán vender estas unidades de reducción a otros países, permitiendo que estos últimos cumplan con las suyas. Implementación conjunta: Los países con compromisos de reducción podrán acometer proyectos de manera conjunta y distribuir las unidades de reducción entre las partes participantes. Mecanismo de desarrollo limpio. Mientras que en el comercio de emisiones arriba mencionado solo participan los países con compromisos de reducir emisiones, este mecanismo involucran a los países sin compromisos formales de reducción, permitiendo a los países con compromisos, la compra de reducción de emisiones por concepto de proyectos de proyectos de reducción de emisiones o fijación de carbono, llevados a cabo en países en desarrollo. Precisión de conceptos Desde 1972, cuando se llevó a cabo la cumbre sobre medio humano y desarrollo, incluyendo la cumbre de la tierra en 1992 que versó sobre ambiente y desarrollo, hasta el protocolo de Kioto al que muchos países se vincularon en 1997 y los años subsiguientes, se ha estado avanzando en la difusión de los problemas ambientales, evidentemente se ha realizado una labor grandiosa en el proceso de concienciar y sensibilizar a la opinión pública; pero simultáneamente se ha creado una confusión de términos que de manera indistinta son utilizados por el ciudadano común, el abogado, el periodista, el político y demás personas del conglomerado social. La referencia aquí es al: deterioro de la capa de ozono, y el calentamiento global, dos términos muchas veces relacionados, pero que evidentemente no son lo mismos. 5 Deterioro de la capa de Ozono estratosferico, es un fenómeno generado por la acción de un grupo de compuestos químicos emitidos pricipalmente por la actividad industrial, denominadas sustancias Agotadoras de Ozono (SAOs), siendo las más representativas los denominados cloroflurocarbono (CFCs). La importancia de la capa de Ozono es que actúa como un filtro de la radiación Ultravioleta B, sin la cual, esta radiación alcanzaría la superficie del planeta, causando daños en los seres vivos. Ejemplo los productos que tienen como insumo el cloro, es el caso de la producción de papel. Las neveras que no tienen criterios ecológicos. El calentamiento global, por otra parte, es un efecto generado principalmente por la emisión de gases de combustión, los cuales al acumularse en la atmósfera actúa como un blindaje de la radiación infrarroja, en lo que comúnmente se conoce como efecto invernadero, atrapando parte de dicha radiación, lo cual provoca aumento de la temperatura del planeta. Como ejemplo, citamos el caso de los automóviles que utilizan combustibles fósiles(petróleo), y la generación de energía que hace emisiones de gases de efecto invernadero. Entre ellos el mas importante el CO2. Servicios proveídos por la naturaleza Dentro de los servicios proveídos por la naturaleza, se incluyen el ecoturismo, la captura de gases de efecto invernadero, los servicios provenientes de la biodiversidad, los servicios proporcionados por el bosque, entre otros servicios pendientes por valorar, ejercicio que corresponde realizar en proceso de valoración ambiental. 2.- CONCEPTO DE SERVICIOS AMBIENTALES: Los servicios ambientales pueden definirse como el o los beneficios que reciben las comunidades nacionales o internacionales derivadas en forma directa o indirecta de diferentes sistemas, elementos o de la misma naturaleza, los cuales son plenamente percibibles, definidos y de un alto valor. Del concepto anterior podemos extraer varios elementos fundamentales para comprender que son los Servicios Ambientales: A) Beneficio bien que se hace o se recibe especialmente una ganancia económica que se obtiene. B) Comunidades nacionales o internacionales conjunto de personas que radican en un mismo lugar o que se ubican en lugares distintos o en otras naciones. C) Derivados en forma directa o indirecta, es decir que se originan directamente o bien de una manera indirecta o por una actividad secundaria. D) Provenientes o suministrados por la naturaleza o como consecuencia de la naturaleza, es decir que se refiere a que no son el resultado de la actividad del hombre. E) Percibibles: que mediante un proceso fisiológico de recepción y reconocimiento de sensaciones y estímulos que se produce a través de la vista, el oído, el olfato, el gusto o el tacto, o la situación del propio cuerpo se pueden apreciar o disfrutar. F) Definidos, quiere decir que se pueden precisar con claridad y exactitud. 6 G) De un alto valor, es decir de significancia e importancia para el hombre, su economía o subsistencia. Habiendo establecido claramente que entendemos por Servicios Ambientales resulta fácil entender la razón o, mejor dicho, la necesidad de recompensar, compensar o pagar los Servicios Ambientales a las personas cuyas propiedades, actividades o esfuerzos producen dichos servicios. Aplicando el concepto anterior podemos definir como Servicios Ambientales derivados de los Bosques como los beneficios directos o indirectos que reciben las comunidades nacionales o internacionales derivadas del bosque. 3.- ANTECEDENTES DEL PAGO DE GUATEMALA: SERVICIOS AMBIENTALES – PSA- EN En Guatemala existen algunos antecedentes legales e históricos del pago a ciertas actividades ambientales, las cuales, si bien es cierto no pueden considerarse del todo como pago de servicios ambientales en el estricto sentido del concepto, tan bien lo es que de alguna manera tienen alguna similitud e indiscutiblemente fueron y son un importante aporte a la búsqueda de un equilibrio, a la conservación y protección del ambiente y de los recursos naturales. Entre estos cabe mencionar los siguientes: 3. a. Incentivos Forestales Contenidos En El Decreto 70- 89 Del Congreso De La Republica De Guatemala; Ley Forestal. La Ley Forestal creada mediante el decreto 70-89 del Congreso de la República de Guatemala (hoy derogado) estableció los llamados Incentivos Forestales, estos consistían en que el Estado por medio de la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre, otorgaba unos documentos denominados Certificados de Inversión Forestal, que amparaban o establecían que el titular de los mismos había reforestado o había manejado un bosque, estos certificados tenían un valor monetario el cual podía ser aplicado a la declaración del Impuesto al Valor Agregado o bien al Impuesto Territorial. La agencia Estatal Forestal de entonces, la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre (ya desaparecida) monitoreaba o verificaba la existencia del bosque y revisaba los gastos invertidos en este, si todo se encontraba conforme a la ley y a las técnicas silviculturales se emitían los certificados de Inversión Forestal (CIF) los cuales eran negociables o bien transferibles. La relacionada Ley Forestal en la parte de Terminología Forestal (artículo 6) estableció que INCENTIVOS DE FORESTACION y REFORESTACION: “Se entenderá como medidas de estímulo que otorga el Estado para promover la reforestación con el objeto de crear bosques que en una gestión sostenida aseguren a la nación la protección forestal de los terrenos y aguas y la fuente de materia prima para sustentar 7 una industria sobre bases sólidas, que aseguren su desarrollo como fuente de ingresos y lugares de trabajo. Los incentivos los otorga el Estado de acuerdo a los objetivos que sean más adecuados para el desarrollo del país, les asigna prioridades geográficas, dimensión del monto y tiempo por el cual se alarga.” Más adelante, en los artículo 83, 84, 85 siempre de la citada Ley Forestal derogada se estableció que “El Estado otorgará incentivos conforme a esta Ley a quienes se dediquen a proyectos de forestación o reforestación; o a mantenimiento, protección, prevención y combate de incendios o plagas forestales, y de manejo de bosques naturales. El proyecto forestal beneficiario de incentivos fiscales gozará de ellos por el período autorizado en el Plan de Manejo, que en ningún caso podrá exceder de diez (lO) años, los Certificados de Inversión Forestal que cubren los costos fijados y publicados anualmente, se otorgarán al titular del proyecto, previa comprobación del cumplimiento de las normas técnicas establecidas, debiendo de notificar al Ministerio de Finanzas Públicas. Los Certificados de Inversión Forestal, tienen vigencia de cuatro años durante los cuales deducirán hasta el cincuenta por ciento (50 %) del impuesto sobre la renta anual y del impuesto sobre circulación de vehículos. El costo por hectárea, por región y especie para la ejecución de los proyectos de forestación, serán determinados y publicados en el Diario Oficial y tendrán vigencia a partir del dos (2) de enero de cada año. Se procurará que los sistemas de incentivos promuevan especialmente las empresas forestales que se concentren en zonas rurales, y aquellas que fomenten el valor del árbol en pie así como las que se dediquen a producir maderas para combustible. En terrenos de vocación forestal, menores de 45 hectáreas, se establece un sistema de incentivos, mediante el cual se reintegrará el cincuenta por ciento (50%) del costo de forestación, siempre y cuando haya prendido un setenta y cinco por ciento (75%) de la plantación inicial. 3. b. Incentivos Forestales Contenidos En La Ley Forestal, Decreto 101-96 Del Congreso De La República De Guatemala. Mediante esta ley se crean los Incentivos Forestales, por medio de los cuales el Estado de Guatemala paga a los propietarios de inmuebles, por plantar bosques o dar mantenimiento a los bosques existentes. No se trata de un incentivo fiscal sino más bien al pago que el Estado hace, lo cual es lo más semejante a un Pago por Servicio Ambiental. Artículo 71.- Incentivos. El Estado otorgará incentivos por medio del Instituto Nacional de Bosques, INAB, en coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas conforme esta ley; a los propietarios de tierras, incluyendo a las municipalidades, que se dediquen a proyectos de reforestación y mantenimiento en tierras de vocación forestal desprovistas de bosque, así como al manejo de bosques naturales; y a las 8 agrupaciones sociales con personería jurídica, que virtud a arreglo legal, ocupan terreno de propiedad de los municipios. Artículo 72.- Monto total anual de incentivos forestales. El Estado destinará anualmente una partida en el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, al INAB para otorgar incentivos forestales, equivalentes al 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios del Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas. Artículo 73.- Duración del programa de incentivos. El Estado, en un período de 20 años contados a partir de la vigencia de la presente ley, dará incentivos al establecimiento de plantaciones, su mantenimiento y el manejo de bosques naturales, este incentivo se otorgará a los propietarios de tierras con vocación forestal, una sola vez, de acuerdo al plan de manejo y/o reforestación aprobado por el INAB. Artículo 74.- Presentación de planes de reforestación o manejo. Para ser beneficiario de los incentivos establecidos en esta ley, se deberá presentar al INAB el Plan de Reforestación o Plan de Manejo, previa calificación de tierras de vocación forestal. El INAB deberá pronunciarse en un plazo de treinta días. Artículo 75.- El pago de los incentivos. Los incentivos serán pagados al propietario por el Ministerio de Finanzas Públicas contra presentación del certificado emitido por el INAB que indique que la plantación se encuentra establecida y basada en el cumplimiento del Plan de Reforestación o Plan de Manejo. El certificado del INAB, deberá ser entregado al beneficiario en un plazo de treinta días a partir de su solicitud. Artículo 76.- Área mínima para la obtención de incentivos. El área mínima consignada en una solicitud para obtener el incentivo forestal será de dos hectáreas, en el mismo municipio, pertenecientes a uno o varios propietarios. Artículo 77.- Administración de los incentivos. Por concepto de supervisión y administración, el Ministerio de Finanzas Públicas, asignará y trasladará al INAB, un nueve por ciento (9%) del monto total de los incentivos otorgados, mismo que se hará efectivo en forma simultánea al momento de otorgar el incentivo al beneficiario. Estos recursos pasarán a formar parte del Fondo Forestal Privativo. Artículo 78.- Costos de reforestación, establecimiento, mantenimiento de bosques voluntarios y de manejo de bosques naturales. El costo fijo por hectárea, por región y especies, para la ejecución de los proyectos de reforestación, tanto en lo relativo al establecimiento de la plantación y su mantenimiento, y, del manejo de bosques naturales, será determinado por la Junta Directiva del INAB, con base al costo real por avalúo. La Junta Directiva fijará anualmente los anteriores valores los que deberán ser publicados en el diario oficial con vigencia a partir del uno de septiembre de cada año. Artículo 79.- Tiempo de los incentivos por mantenimiento de reforestación. El proyecto de reforestación beneficiario de incentivos fiscales, gozará de incentivos, para su 9 mantenimiento hasta por un máximo de cinco años (5), período que deberá autorizarse en la aprobación del Plan de Manejo respectivo. Artículo 80.- Especies y regiones a reforestar por incentivos. La junta Directiva del INAB determinará las especies de árboles forestales y las regiones donde se establecerá la reforestación por los incentivos forestales, tomando en consideración tanto las especies y regiones de alta productividad forestal; además, en este contexto fijará las prioridades necesarias que tiendan a atenuar o contribuir a resolver la crisis ambiental, energética o productiva. Artículo 81.- Distribución de incentivos por actividad forestal. El INAB destinará anualmente el 80% del monto total de incentivos para la reforestación y mantenimiento de bosques voluntarios y el 20% al manejo de bosques naturales. Artículo 82.- Programa de garantía crediticia a la actividad forestal. El INAB establecerá un programa de garantía crediticia para la actividad forestal, mediante el cual se respaldarán los créditos que otorgue el sistema bancario para el fomento del sector forestal a los pequeños propietarios referidos en el artículo 83 de la presente ley, usando recursos del Fondo Forestal Privativo u otras fuentes; el reglamento debe regular los procedimientos del programa de garantía crediticia a la actividad forestal del pequeño propietario. 3. c. Ley de Áreas Protegidas Decreto 4-89 del Congreso de la Republica de Guatemala. Por otra parte la Ley de Áreas protegidas decreto 4-89 del Congreso de la República también creo los incentivos fiscales a la conservación del patrimonio, pero no como un pago al servicio ambiental que se produce dentro de un área protegida si no como el pago por la reforestación u otra actividad dentro del área protegida. 3. d. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente Decreto 68-86 del Congreso de la Republica de Guatemala. El Decreto 68-86 del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Protección y mejoramiento del ambiente dispone en su contenido lo siguiente: “Artículo 12. Son objetivos específicos de la ley, los siguientes:..... e) La creación de toda clase de incentivos y estímulos para fomentar programas e iniciativas que se encaminen a la protección, mejoramiento y restauración del medio ambiente;” “Artículo 39. La Comisión Nacional del Medio Ambiente recomendará a la Presidencia de la República, las derogatorias fiscales como otro tipo de incentivos en base a solicitudes aprobadas por la Comisión Nacional del Medio Ambiente.” Desafortunadamente los incentivos fiscales para promover la conservación del patrimonio así como cualquier otro existente quedaron totalmente suprimidos por 10 medio de otro decreto del Congreso de la República de Guatemala, el decreto numero 117-97, Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal. En la parte de motivación o los considerandos de la mencionada ley se hace ver que “en congruencia con la supresión de beneficios, se hace necesario introducir reformas a la Ley del Impuesto Sobre la Renta, el Código Tributario y la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila”, que permitirán ampliar la base tributaria, simplificar y agilizar el cobro de los impuestos y hacer efectiva la aplicación de sanciones por determinadas infracciones, así como verificar por parte del Ministerio de Finanzas Públicas la incorporación de contribuyentes a los regímenes especiales.”. Que como parte del proceso de modernización y simplificación de los tributos, se hace necesario suprimir los beneficios que se traducen en exenciones, exoneraciones y deducciones tributarias, a efecto de ampliar la base de los impuestos y fortalecer la recaudación tributaria, atendiendo también a que con base a la experiencia y en estricta observancia de los principios constitucionales de capacidad de pago, equidad y justicia tributaria, se ha establecido la improcedencia de mantener tales beneficios, con la única excepción de lo contemplado en la Constitución Política de la República; a lo anterior se agrega la dificultad que presenta el control y la administración de los impuestos, en el caso de los sectores, entidades y personas que gozan de estos beneficios, así como la competencia desleal y la desigualdad ante la ley que producen entre los contribuyentes que pagan todos sus impuestos y los que operan con algún tipo de beneficio fiscal o tributario. De tal forma que todos los argumentos utilizados para supresión de las Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal, son de tipo económico y de beneficio estatal, relegándose totalmente la importancia que en determinado momento dichas Exenciones, Exoneraciones y Deducciones podrían ser para promover la protección del medio ambiente. Con lo anteriormente apuntado tenemos que, hoy por hoy, en la legislación guatemalteca se cuenta solamente con el Programa de Incentivos Forestales – PINFOR-, contenido en la resolución JD.01.01.2007 de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Bosques emitida con fecha nueve de enero del presente año. Lo anterior queda específicamente regulado mediante el Artículo 1. “Se derogan las disposiciones legales que a continuación se enumeran: 11..... Artículos 31 y 32 del Decreto Número 4-89 del Congreso de la República, Ley de Áreas Protegidas.”. Ante la carencia de una legislación específica acerca de la creación de un programa de Pago de Servicios ambientales, se hace necesario que se analice y se propongan los mecanismos o el contenido de un programa de esta naturaleza, como un medio para incentivar a la ciudadanía a proteger y conservar la naturaleza que ofrece o proporciona servicios ambientales, es importante hacer hincapié en que el artículo 39 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente establece que 11 la Comisión Nacional del Medio Ambiente (hoy sustituida por el Ministerio de Ambiente y de Recursos Naturales) recomendará (norma imperativa) a la Presidencia de la República, las derogatorias fiscales como otro tipo de incentivos en base a solicitudes aprobadas por el mismo ente. 3.e. Otros Antecedentes: Si bien es cierto también que no hay un programa estatal de pago de Servicios Ambientales debe indicarse que si hay algunos programas como el de la valoración del servicio ambiental de regulación hídrica en la Biosfera Sierra de las Minas. Dicho estudio busca establecer los valores de una tarifa de agua con respecto al servicio de regulación hídrica del bosque para generar información y establecer una compensación a los propietarios de inmuebles en los cuales se encuentran los bosques cerca de las cuencas o fuentes hídricas, en dicha área. Ç Según el manual de El Manual de Derecho Ambiental de Centroamérica de la UICN, en Guatemala existe otro proyectos el de la GTZ Municipalidades, cuyo objetivo es la internalización de los beneficios brindados por los servicios ambientales del bosque en Guatemala, mediante el cobro de éstos por parte de las Municipalidades, y el de Sierra Las Minas, propuesto por la organización no gubernamental Defensores de la Naturaleza de Guatemala, asesorados por el Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad de Costa Rica. También (según dicho manual) existe en la Reserva de la Biosfera Maya (RBM), en el Departamento de Petén, un proyecto de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, que además se ha catalogado como un proyecto de cambio de uso de la tierra y silvicultura (CUTS). El área del proyecto comprende cinco concesiones forestales comunitarias ubicadas en la Zona de Uso Múltiple de la RBM. Estas concesiones forestales comunitarias son San Miguel, La Pasadita, La Colorada, Cruce la Colorada y San Andrés, las cuales en conjunto cubren un área total de 120.858 hectáreas. Lo cual representa el 15% del área en la Zona de Uso Múltiple y 34% del área bajo concesión. Los objetivos del proyecto están dirigidos a lograr una reducción de emisiones con base en el uso de la tierra dentro de las concesiones forestales en la RBM, que cumpla con los criterios establecidos por organizaciones internacionales sobre inscripción de proyectos y con los criterios usados por las organizaciones independientes. También busca aumentar la capacidad de participación de las organizaciones guatemaltecas en el desarrollo de proyectos de reducción de emisiones con base en el uso de la tierra. 12 4. CLASIFICACION DE SERVICIOS AMBIENTALES: Al inicio del presente estudio, establecimos el concepto y contenido de los Servicios Ambientales, siendo conveniente el tratar de hacer una posible clasificación de dichos Servicios Ambientales. SERVICIOS AMBIENTALES Del Bosque; Escénicos o panorámicos Biodiversidad De humedales u otros cuerpos de agua De biomasa o Germoplasma De la Combinación de cultivos De protección Uso de Insecticidas naturales u orgánicos Ecoturismo Derivados de la Cultura o del Patrimonio Cultural Identificación de Servicios Ambientales Los ecosistemas proveen una amplia variedad de servicios. los servicios ambientales derivados de ecosistemas forestales, incluyen (pero no están limitados a): • Beneficios Hidrológicos – Control del volumen del flujo del agua, su variabilidad en el tiempo, y su calidad. • Reducción de Sedimento – Prevención de daños a embalses y vías fluviales originados por sedimentos, contribuyendo a preservar sus usos (generación de energía hidroeléctrica, riego, recreación, pesca y suministro de agua potable). • Prevención de desastres – Prevención de inundaciones y corrimientos de tierras. • Conservación de la Biodiversidad • Secuestro de Carbono 2 Tanto cualitativamente como, en especial, cuantitativamente, mucho menos es conocido acerca de los servicios ambientales generados por diferentes usos de la tierra, de lo que normalmente se piensa. Esto es debido en parte a la diversidad y complejidad de las condiciones locales (por ejemplo, los beneficios hidrológicos dependen del régimen de lluvias, de la geología del terreno, de la cobertura vegetal, y de la topografía), y en parte a la diversidad de objetivos a alcanzar (por ejemplo, la regulación de los flujos hídricos a fin de 13 evitar inundaciones y sequías requiere intervenciones distintas a aquellas requeridas para maximizar el caudal o conservar la biodiversidad). 5.- PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES PSA: Podemos definir en consecuencia que el Pago de Servicios Ambientales PSA consiste en la compensación que el Estado propio o extranjero, Municipalidades, entidades públicas, Organismos no Gubernamentales (ONGs) u otros, en efectivo o por cualquier otro medio que asegure una recompensa y estimulo al propietario, o a la persona o personas cuyas acciones y esfuerzos contribuyen a producir servicios ambientales. Para lograr el Pago de los Servicios Ambientales en Guatemala es indispensable que se determine y concluya que es una Obligación del Estado de Guatemala, y de las Municipalidades contribuir a la protección del ambiente y en consecuencia de los servicios que estos producen, por consiguiente son los principales llamados a establecer o crear este tipo de programas. 5.a.- Pago De Servicios Ambientales Por El Estado De Guatemala. Como el principal obligado a garantizar el equilibrio ecológico y un ambiente sano, como uno de los elementos del bien común, el artículo 97 de la Constitución Política de la Republica de Guatemala establece que El Estado de Guatemala debe implementar programas por medio de los cuales puedan pagarse los servicios ambientales. Paras este efecto se requiere de un amplio programa creado mediante una ley, y cuyo financiamiento deberá estar establecido, es importante señalar que el programa de Incentivos Forestales creados por medio de la Ley Forestal decreto 101-96 del Congreso de la República culmina en el año 2017, por lo que salvo que el plazo de dicho programa sea prorrogado o ampliado, se terminará el único programa más semejante al Pago de Incentivos Forestales existente, motivo por el cual redunda en importancia que el Congreso de la República de Guatemala, además de ampliar el plazo de dicho programa también crea otro u otros. Es importante señalar que para lograr con éxito un programa de pago de servicios ambientales del bosque por parte del Estado se requiere que exista una Ley que así lo crea o establezca y dicha ley debe contemplar anticipadamente la fuente de financiamiento. 5. b. Pago De Servicios Ambientales Por Las Municipalidades. En Guatemala existen 333 Municipalidades las cuales están agrupadas en una organización denominada “Asociación Nacional de Municipalidades” ANAM, a la cual se le puede orientar o recomendar buscar a nivel internacional el apoyo económico para pagar o financiar aquellas Municipalidades que impulsen entre sus vecinos, programas que garanticen la continuidad de los Servicios Ambientales que sus actividades, esfuerzos o propiedades producen, podría establecerse una especie de fondo de la ANAM para compensar a quienes 14 participan en la producción de los servicios ambientales, dicha compensación no necesariamente debe establecer como única forma de pago con dinero en efectivo. PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES 6.- ESTRATEGIAS PARA CREAR AMBIENTALES FORESTALES. Con Dinero Con alimentos Herramientas de Trabajo Fertilizantes Semillas Otros PROGRAMAS DEL PAGO DE SERVICIOS Para lograr garantizar el pago de Servicios ambientales, es imprescindible establecer una estrategia que garantice este pago, para lo cual pueden señalarse diversos mecanismos o formulas para asegurar lo anterior siendo estas: 6. a. Bonos Del Estado De Guatemala Para El Pago De Servicios Ambientales Forestales. El Estado de Guatemala en varias oportunidades ha creado o girado Bonos del Tesoro Nacional, dentro de diversos proyectos de interés común y estratégicos, para efectuar el Pago de los Servicios Ambientales podría establecerse mediante ley la creación de Bonos por Servicios Ambientales. 6.b. Bonos De Servicios Ambientales Forestales. Mediante estos bonos una entidad del Estado de Guatemala, creará y pondrá a la orden de los propietarios de propiedades o quienes realizan actividades o esfuerzos títulos valores, pagaderos a un tiempo determinado un valor en dinero, para efectos de comparación podemos citar las cédulas hipotecarias que el Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas mediante la ley que lo regula emite títulos valores con los cuales los Bancos del Sistema hacen efectivo las hipotecas aseguradas por este sistema ante el incumplimiento de quienes obtiene financiamiento en este sistema: El Decreto numero 1448 el Congreso de la Republica de Guatemala establece: Artículo 3. *El FHA tendrá por objeto: a) Efectuar el Seguro de Hipoteca que se establece por esta ley; 15 b) Emitir el Resguardo de Asegurabilidad, el Seguro de Hipoteca y los Bonos Inmobiliarios FHA. SEGUROS DE HIPOTECAS. Artículo 14. El seguro de hipotecas que esta ley crea, garantiza al titular y al legítimo tenedor de un crédito, préstamo o cédula hipotecaria, mediante el pago puntual de la prima pactada, el cobro íntegro del principal, intereses y demás obligaciones de los préstamos, conforme y en la forma que se hubiese consignado en el documento o título que ampare las obligaciones hipotecarias aseguradas. Para que puedan asegurarse créditos hipotecarios representados por cédulas, en la emisión de éstas, deberá intervenir una entidad aprobada o un Banco afiliado al sistema del F.H.A., o estar garantizado el pago de la obligación por una entidad aprobada o bancaria afiliada, para cuyos fines quedan autorizadas dichas entidades bancarias. En todo caso, será indispensable que el producto de las cédulas se destine exclusivamente al financiamiento de la compra o de la construcción de viviendas. 6.c. Programa De Pago Directo A Los Servicios Ambientales Forestales. Surge la necesidad de crear un sistema de pago por el servicio ambiental del bosque para lo cual se requiere previamente en asignarle un valor intrínseco al bosque y los beneficios que este produce para así pagar a los dueños de bosques o plantaciones que se encuentran en propiedad privada u otro medio de tenencia. Esto implica efectivamente emitir una ley que establezca la obligatoriedad del pago de estos servicios y que a la vez presupone que el mismo Estado determine la fuente o el mecanismo económico para realizar dicho pago. 7.- PRINCIPALES PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES FORESTALES. Es indiscutible que establecer un programa de PSA encontrará una serie de dificultades de varios tipos, sin embargo en otros países este PSA ha sido exitoso por lo que siendo optimistas en Guatemala también puede resultar exitoso, entre los problemas o las soluciones necesarias encontramos 7. a. Necesidad De Concienciar A La Población. Quizás el comienzo del PSA arranca con la necesidad de concientizar a la población acerca de la importancia del Medio ambiente y en consecuencia de los servicios que dicho ambiente aporta, no obstante que en Guatemala existen dos leyes de este tipo: Decreto numero 7496, Ley de Fomento de la Educación Ambiental, y Decreto numero 116-96, Ley de Fomento a la Difusión de la Conciencia Ambiental. Por lo que en este sentido solamente habría que implementar dichas leyes o, lo que es lo mismo, poner en práctica las mismas. Para el efecto existen ya varias leyes que regulan esta necesidad tales como la Ley de Fomento de 16 Educación Ambiental, Decreto 74-96 del Congreso de la República de Guatemala y la Ley de Fomento a la Difusión de la Conciencia Ambiental, Decreto 116-96 del Congreso de la República de Guatemala. 7.b. Estimación De La Valoración Del Servicio Ambiental Forestal. En nuestro país las actividades económicas más significativas o generalizadas dependen de la economía domestica que, a su vez, es de subsistencia diaria, el aprovechar un bosque o talar el mismo para preparar el terreno para la siembra del maíz es un atractivo engañoso, ya que una vez utilizado o aprovechado el bosque y cosechado el maíz, la situación ambiental se vuelve caótica, el PSA debe ser lo suficientemente significativo económicamente hablando y a larga duración para que este PSA compense el valor del Bosque y desestimule la tala del mismo y así asegurar o proteger los servicios ambientales derivados del mismo. 7.c. La Falta De Certeza Jurídica De La Propiedad. Si bien es cierto que en otros países el PSA ha resultado exitoso, debemos enfatizar que en los mismos la problemática de la tenencia de la tierra no es tan extendida ni tan profunda como en Guatemala, es decir, establecer quien es el propietario del bosque para así celebrar convenios de PSA no resultará nada fácil, afortunadamente también es cierto que con la promulgación del decreto 41-2005 del Congreso de la República de Guatemala, Ley del Registro de Información Catastral, se hay iniciado un paso definitivo para empezar a resolver la crisis de la tenencia de la tierra. 7.d. Necesidad De La Existencia De Voluntad Política De Emitir La Ley Del Pago De Servicios Ambientales Forestales. Resulta trascendental convencer a quienes tienen iniciativa de ley (articulo 174 Constitución Política de la Republica de Guatemala), preparar el proyecto de ley para el programa de Pago de los Servicios Ambientales y presentar el mismo al Órgano Legislativo, siendo estos los diputados al Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal Supremo Electoral, de tal suerte que parecería que la Universidad de San Carlos de Guatemala o el Organismo Ejecutivo (ya sea por insistencia del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación o el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales) en el caso del Instituto Nacional de Bosques que es el más relacionado con este recurso el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación es el presidente de la Junta Directiva de dicha entidad lo cual asegura que éste podría promover ante el Ejecutivo que se presente esta iniciativa de Ley. Dicha iniciativa de ley es solo una parte del problema ya que la misma deberá incorporar o señalar la posible fuente de financiamiento para operativizar el PSA. 17 8.- CONCLUSIONES. Como resultado de todo lo anterior, podemos enunciar las conclusiones siguientes: INEXISTENCIA DE UN PROGRAMA DE PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES FORESTALES. En Guatemala no existe un programa de pago de Servicios Ambientales ni forestales ni de ninguna otra naturaleza a pesar de los esfuerzos de diferentes sectores, lo anterior implica a su vez la inexistencia de una norma o ley que establezca dicho pago, a pesar de diferentes programas que son parecidos solamente en el sentido de que están relacionados con el recurso forestal, ambos creados por medio de una ley y casualmente ambas la Ley Forestal la primera derogada y la segunda vigente. De conformidad con el ordenamiento legal vigente, cualquier programa de esta naturaleza debe establecer claramente las fuentes del financiamiento necesarias para viabilizar este programa. NECESIDAD DE CONCIENTIZAR A LA POBLACIÓN. Para lograr el éxito del programa del PSA es necesario que la sociedad en general sea concienciada en relación no solo a la importancia de preservar, resguardar y proteger el ambiente si no también de los múltiples servicios que ciertos recursos naturales brindan, de manera especial el Recurso Forestal, lo cual no resulta tan complicado debido a la existencia de leyes que buscan alcanzar el objetivo de concienciar y educar en materia ambiental. ELABORAR UN PROYECTO DE LEY. Es imprescindible elaborar un proyecto de ley que incluya la determinación de los Servicios Ambientales y la creación del programa de PSA, para que este sea presentado al Organismo Legislativo por medio de quienes poseen la iniciativa de ley establecida en la Constitución Política de la Republica de Guatemala, incluyendo la exposición de motivos y la fuente de financiamiento, tomandose en cuenta toda prestación de esa naturaleza debe contar con la contrapartida de la contribución en su tiempo del beneficiario, sin la cual se lesiona el interés social que reconoce el artículo 44 y los fines previstos en los artículos 118 y 119, todos de la Constitución Política de la República. VALORACION DEL SERVICIO AMBIENTAL FORESTAL. Como parte de la ley que establezca la creación del programa del PSA debe incluirse un mecanismo real y objetivo para lograr la determinación del valor económico, social y ambiental de los distintos servicios del bosque y la valoración de los servicios que el mismo proporciona, esta valoración debe ser lo más preciso y determinable posible. PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES FORESTALES DEBE SER ATRACTIVO. 18 Para asegurar el éxito del programa del Pago de Servicios Ambientales del Bosque, éste debe ser atractivo y suficientemente extendido en tiempo, para asegurar o incentivar la permanencia del bosque y desestimular la tala ilicita o desmedida del mismo, y reducir otros fenómenos como el avance de la frontera agrícola y la desertificación. INVOLUCRAMIENTO DE AUTORIDADES LOCALES Por medio de disposiciones legales ya existentes como la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto Número 11-2002 se encuentran estructuras existentes, ya establecidas y que actualmente están funcionando, deben en consecuencia aprovecharse de estas estructuras para lograr resolver varios de los retos que surgen de la aplicación de un programa de PSA. De igual forma debe aprovecharse de la ley de Descentralización 19 9. B I B L I O G R A F I A Constitución Política de la República de Guatemala; Ley Forestal Decreto 70-89 del Congreso de la República de Guatemala (Derogada); Ley Forestal Decreto 101-96 del Congreso de la República de Guatemala; Ley De Los Consejos De Desarrollo Urbano Y Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala; Expedientes acumulados 909, 1008 y 1151-2006 de la Corte de Constitucionalidad. 20