EL OBJETIVO DE EQUIDAD DISTRIBUTIVA EN EL DISEÑO

EL OBJETIVO DE EQUIDAD DISTRIBUTIVA
EN EL DISEÑO DE LAS TARIFAS DE DISTRIBUCIÓN
DE ENERGÍA ELÉCTRICA
Punta del Este, Uruguay, 7 de abril de 2005
Ingeniero Julio César Molina,
Director ENRE, Presidente del CEARE
Argentina
El presente constituye una apretada síntesis del trabajo de
investigación, sobre El objetivo de equidad distributiva en el diseño de las
tarifas de distribución de energía eléctrica, que a instancia del E.N.R.E.
(Ente Nacional Regulador de la Electricidad – Argentina) fuera desarrollado
por un grupo de profesionales y académicos del CEARE (Centro de
Estudios de la Actividad Regulatoria Energética – Argentina).
El trabajo completo puede consultarse en http://www.ceare.org
1.- ASPECTOS JURÍDICOS
La regulación económica de los servicios públicos, como proceso
dinámico que es, debe no solo contemplar la evolución de los mercados y
del desarrollo tecnológico, sino además del desarrollo social.
La tarifación de lo servicios públicos debe observar no solo los
objetivos de eficiencia y financiamiento, son además y de modo muy
especial el objetivo de equidad, puesto que:
• El fin último del ordenamiento jurídico es la realización de “lo justo”. La
“equidad” es el criterio que asegura la realización de la justicia en el caso
concreto. La “equidad distributiva” se orienta a garantizar que cada uno
reciba lo que le corresponde en la distribución de los bienes sociales.
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• En el sector eléctrico, la Ley 24.065 se refiere expresamente al criterio de
“lo justo y razonable”, y promueve la aplicación de los criterios que
integran el concepto de equidad distributiva.
• Cualquiera sea la naturaleza jurídica de la tarifa, su estructura condiciona
o determina la posibilidad de acceso al servicio y permanencia por parte
de los diferentes grupos sociales. La tarifa es, por lo tanto, la variable
sobre la que proponemos operar a fin de alcanzar el objetivo de la
equidad distributiva.
• La implementación de una tarifa social puede realizarse mediante la
modificación de la estructura tarifaria, el otorgamiento de subsidios
explícitos a cargo del Estado, o la combinación de ambas herramientas.
• La modificación de la estructura tarifaria implicaría una redistribución de
ingresos en favor de los sectores de más bajos recursos, que puede tener
lugar sin llegar a constituir técnicamente un subsidio cruzado.
• La financiación de la tarifa social mediante un subsidio explícito del
Estado Nacional podría complementar los resultados que se obtengan de
la adecuación de la estructura tarifaria.
• Consideramos conceptualmente ilusoria la participación de las empresas
en la realización de un “aporte solidario” para la financiación de la tarifa
social.
• Si se recurriera al subsidio explícito del Estado como financiación total o
parcial de la tarifa social, su implementación requerirá una ley del
Congreso.
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2. ASPECTOS ECONOMICOS DE LA TARIFA SOCIAL
• En primer lugar, se ha mostrado que un esquema de subsidios directos a
los usuarios más pobres podría permitir dedicar la estructura tarifaria a
promover la eficiencia.
• La incorporación del objetivo de equidad en la determinación de tarifas
puede presentar inconvenientes si no se explicitan los criterios aplicables
ya que amplía la discrecionalidad regulatoria y posibilita el surgimiento
de subsidios cruzados. No obstante, la estructura tarifaria puede presentar
algunas ventajas en cuanto a la facilidad y rapidez de implementación y
los costos de administración.
• En caso de que las tarifas fuesen el único instrumento disponible para
aumentar la equidad entre los usuarios del sector de distribución de
electricidad, la estructura tarifaria estaría cumpliendo dos funciones
adicionales: seleccionar a los beneficiarios de la política social y
financiar la ayuda a tales beneficiarios.
• Básicamente las opciones para mejorar la capacidad de pago de los
pobres respecto de sus necesidades de consumo de energía eléctrica son
las siguientes:
• Instrumentos de focalización extra-tarifarios (características de
los hogares, indicadores sociales, etc.) y financiamiento de la
ayuda mediante subsidios directos.
• Instrumentos de focalización extra-tarifarios y financiamiento
de la ayuda a través de la estructura tarifaria.
• Focalización a través de la estructura tarifaria (según nivel de
consumo) y financiamiento de la ayuda mediante subsidios
directos.
• Focalización a través de la estructura tarifaria (según nivel de
consumo) y financiamiento de la ayuda a través de la
estructura tarifaria.
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3. ACERCA DE LAS CARACTERISTICAS DEL CONSUMO DE
ELECTRICIDAD DE LOS USUARIOS RESIDENCIALES DE
CAPITAL FEDERAL Y GBA
La siguiente tabla resume las características de la distribución de los
usuarios por consumo para las tres distribuidoras analizadas.
Usuarios
Consumo
Residenciales medio
(kWh/bim)
Mediana
(kWh/bim)
Porcentaje
de usuarios
con
demanda
media
< 300 kWh
Porcentaje
de usuarios
con
demanda
media
< 400 kWh
EDENOR
1,950,396
452
365
41%
57%
EDESUR
1,841,627
365
300
50%
68%
EDELAP
237,151
374
304
51%
67%
• Es decir que adoptando como consumo meritorio 300 kWh/bimestre
la tarifa social alcanzaría a aproximadamente la mitad de los usuarios,
en tanto que con 400 kWh/bimestre se abarcaría a aproximadamente
2/3 del total de usuarios residenciales.
• Si se considera una vivienda tipo de un usuario de bajos recursos que
utiliza electricidad para cocinar y calefaccionar, se obtiene un
consumo bimestral de 469 kWh, superior al valor medio del conjunto
de usuarios residenciales.
• La misma vivienda, en caso de utilizar gas natural o GLP para cocina
y calefacción, tendría un consumo eléctrico de 240 kWh/bimestre.
• La dependencia de la disponibilidad de otros servicios en cuanto al
consumo eléctrico típico de una familia de bajos recursos, indica que
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utilizar el consumo de electricidad como criterio de focalización para
la selección de los destinatarios de una tarifa social puede llevar a
importantes errores de inclusión y exclusión. Esto sugiere la
conveniencia de optar por criterios basados en otros indicadores que
puedan ser utilizados para todos los servicios.
• En particular, una mirada conjunta del problema social y económico
indicaría que sería más eficiente subsidiar la utilización del gas natural
o el GLP para los usuarios de bajos recursos, que hacerlo para
consumos de electricidad elevados originados, justamente, en la
ausencia de esos combustibles más económicos.
4. SOBRE LAS OPCIONES DE IMPLEMENTACIÓN DE LA
TARIFA SOCIAL
De acuerdo a Estache los principales criterios utilizados para
seleccionar beneficiarios de esquemas de tarifa social para el tipo de servicio
considerado en este trabajo son:
SUBSIDIOS BASADOS EN CONSUMO MERITORIO: estos
subsidios son otorgados a aquellos hogares con consumos
menores o iguales a un determinado consumo de subsistencia
denominado consumo meritorio. Las ventajas de este
instrumento son los bajos costos administrativos para su
implementación y el hecho de que proveen incentivos a los
grandes consumidores a economizar el uso de los servicios. Las
desventajas son que los hogares pobres no son necesariamente
los de menores consumos y que además los consumos
meritorios son generalmente fijados en niveles diferentes
respecto a las necesidades de subsistencia.
SUBSIDIOS
OTORGADOS
POR
GRUPOS
DE
CONSUMIDORES: estos subsidios son otorgados a aquellos
clientes que mantienen una característica socioeconómica
común (por ejemplo: jubilados de ingresos mínimos). La
ventaja de este instrumento es que provee un modo más
confiable de identificar hogares de bajos ingresos. Sin embargo,
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su principal desventaja está constituida por la dificultad de
encontrar variables de identificación testeables. Adicionalmente
los costos de administración pueden ser significativos.
Para evaluar el grado de focalización de los diferentes criterios a ser
cumplidos para ser beneficiarios del esquema de tarifa social se calcularon
los errores de inclusión y exclusión. Estos dos indicadores resultan
imprescindibles al momento de evaluar la eficacia del subsidio. El error de
inclusión surge cuando las personas que no forman parte de la población
objetivo se benefician de un subsidio, en tanto que el error de exclusión
surge cuando las personas que pertenecen a la población objetivo no
perciben subsidio. De aquí que, el esquema de tarifa social más efectivo será
aquel que minimice los errores de inclusión y exclusión. Por ejemplo,
tomando como población objetivo los hogares indigentes, los errores de
inclusión y exclusión quedarían definidos por:
Error de inclusion =
Total de beneficiar ios no indigentes
Total de Indigentes
Error de exclusion =
Total de indigentes no beneficiar ios
Total de Indigentes
El siguiente esquema de distribución de la población y los
beneficiarios del subsidio permite ilustrar gráficamente los conceptos
asociados a los errores de inclusión y exclusión:
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Como criterios de focalización fueron consideradas las alternativas
que se enumeran a continuación.
Alternativa 1: Hogares con consumos de electricidad inferiores a
los 300 kwh/ bimestrales.
Alternativa 2: Hogares con consumos de electricidad inferiores a
los 400 kwh/bimestrales.
Alternativa 3: Hogares con jefe de hogar desocupado o jubilado
con ingreso mínimo, sin línea telefónica fija ni cable
Alternativa 4: Hogares con jefe de hogar desocupado o jubilado
con ingreso mínimo, sin cable.
Alternativa 5: Hogares con jefe de hogar desocupado o jubilado
con ingreso mínimo, sin línea telefónica.
Alternativa 6: Hogares con jefe de hogar desocupado o jubilado
con ingreso mínimo.
Alternativa 7: Hogares
Multidimensional 1
que
cumplen
con
el
indicador
Alternativa 8: Hogares
Multidimensional 2
que
cumplen
con
el
indicador
Alternativa 9: Hogares que reciben plan alimentario.
Las dos primeras alternativas utilizan al consumo como único criterio
para seleccionar a los beneficiarios. Las alternativas 3, 4, 5 y 6 fueron
consideradas a partir del proyecto de Ley que existe en la actualidad sobre el
régimen de tarifa social para los servicios públicos del país. Estas
alternativas, en especial la 6, contiene requisitos similares a los que posee el
Plan Jefas y Jefes de Hogar. Las alternativas 7 y 8 se basan en la
construcción de un indicador multidimensional a partir de variables objetivas
de fácil verificación y por último la alternativa 9 considera como hogares
beneficiarios a aquellos hogares que reciben planes alternativos.
La Tabla 1 presenta las estimaciones de la cantidad potencial de
beneficiarios bajo las diferentes alternativas considerando tres tipos
diferentes de población objetivo: los hogares ubicados en los dos quintiles de
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ingreso más bajo (quintiles 1 y 2) y los hogares catalogados como pobres o
indigentes según el criterio de las líneas de pobreza e indigencia. Las
alternativas 3 y 7 aparecen como aquellas que otorgan los menores errores
de inclusión y exclusión, respectivamente. Sin embargo si se considera
conjuntamente ambos errores la alternativa 3 queda relegada debido a su alto
error de exclusión (más del 90% de la población objetivo no es beneficiada).
Tabla 1: Cantidad Potencial de Beneficiarios, Errores de Exclusión e inclusión
Objetivo: Quintales 1 y 2
Alternativa
No de
Beneficiarios
Objetivo: Pobres
Objetivo: Indigentes
Error
Inclusión
Error
Exclusión
Error
Inclusión
Error
Exclusión
Error
Inclusión
Error
Exclusión
66%
Alternativa 1
807,362
38%
59%
54%
73%
79%
Alternativa 2
1,429,904
44%
34%
46%
43%
77%
35%
Alternativa 3
76,958
16%
95%
17%
95%
49%
92%
Alternativa 4
249,275
19%
83%
24%
86%
61%
80%
Alternativa 5
123,282
10%
91%
22%
93%
50%
87%
Alternativa 6
403,262
23%
74%
29%
79%
65%
71%
Alternativa 7
1,347,995
43%
37%
36%
36%
74%
29%
Alternativa 8
751,752
40%
63%
26%
59%
59%
38%
Alternativa 9
74,830
22%
95%
3%
95%
34%
90%
Fuente: Elaboración Propia en base a OSPM [2002]
Para el cálculo de los montos de subsidios sólo fueron consideradas
las alternativas 1, 2, 6, 7 y 8 dados los errores de inclusión y exclusión que
cada una de ellas generaba. Los montos de subsidios fueron calculados del
siguiente modo:
El hogar beneficiario i recibe un monto de subsidio equivalente a:
a) 0 si el hogar gasta en electricidad menos del 3%(o el 5%) de su
ingreso
b) la diferencia entre el valor del consumo meritorio
(300kwh/bim o 400kwh/bim) y el 3%(o el 5%) de su ingreso si
el hogar gasta en electricidad mas del 3%(o el 5%) y tiene un
consumo mayor al consumo meritorio (300kwh/bim o
400kwh/bim)
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c) la diferencia entre el valor actual del consumo y el 3%(o el
5%) de su ingreso si el hogar gasta en electricidad mas del
3%(o el 5%) y tiene un consumo menor al consumo meritorio
(300kwh/bim o 400kwh/bim)
En la siguiente tabla se exponen el monto del subsidio requerido (en $ por
bimestre) y los incrementos tarifarios para diferentes escenarios, cuando el
subsidio se financia a través de la estructura tarifaria.
Tabla 2: Incrementos tarifarios para subsidiar la Tarifa Social
Criterio de
focalización
Categoría que Financia
Subsidio
R
T1
T2 y T3
Todos excepto R
Alternativa 1
Meritorio 300 - 3%
9,788,902
10.3%
6.4%
8.9%
5,6%
Meritorio 300 - 5%
Alternativa 2
6,734,879
7.1%
4.4%
6.1%
3,8%
Meritorio 400 - 3%
23,199,465
29.8%
17.0%
21.0%
13,2%
Meritorio 400 - 5%
Alternativa 6
15,156,046
19.4%
11.1%
13.7%
8,6%
Meritorio 300 - 3%
9,641,599
8.0%
5.4%
8.7%
5,5%
Meritorio 300 - 5%
7,613,254
6.3%
4.3%
6.9%
4,3%
Meritorio 400 - 3%
10,735,755
9.0%
6.0%
9.7%
6,1%
Meritorio 400 - 5%
Alternativa 7
8,574,377
7.1%
4.8%
7.8%
4,9%
Meritorio 300 - 3%
23,730,851
25.4%
15.6%
21.5%
13,5%
Meritorio 300 - 5%
16,252,352
17.4%
10.7%
14.7%
9,2%
Meritorio 400 - 3%
26,871,031
28.8%
17.7%
24.3%
15,3%
Meritorio 400 - 5%
Alternativa 8
18,416,302
19.7%
12.1%
16.7%
10,5%
Meritorio 300 - 3%
13,351,124
12.4%
8.0%
12.1%
7,6%
Meritorio 300 - 5%
9,475,383
8.8%
5.7%
8.6%
5,4%
Meritorio 400 - 3%
15,212,820
14.2%
9.2%
13.8%
8,7%
Meritorio 400 - 5%
10,745,819
10.0%
6.5%
9.7%
6,1%
Es decir que, por ejemplo, considerando a la Alternativa 7 (hogares que
cumplen con el indicador Multidimensional 1) como el criterio de
focalización más adecuado se beneficiarían aproximadamente 1,350,000
usuarios. Considerando un consumo meritorio de 300 kWh/bimestre y el 5%
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del total del ingreso familiar como límite, se requeriría un subsidio de unos
16,000,000 de pesos por bimestre.
Si se comparan los valores estimados con el Fondo de Compensación
Tarifaria, el cual tiene asignados cerca de 17 millones de pesos por bimestre
en promedio, puede notarse que varias de las opciones de focalización y de
determinación de subsidio expuestas se encuentran por debajo de dicho
valor.
Una instrumentación multisectorial de los criterios de selección de
beneficiarios para los diferentes servicios de infraestructura (principalmente
electricidad, agua y saneamiento y gas) podría reducir significativamente los
costos de administración y permitir articular políticas consistentes con
resultados más eficaces. En cuanto al financiamiento, sería posible una
utilización más efectiva y eficiente de los fondos disponibles a medida que
se reducen los errores de inclusión de los programas y que aumente la
concentración de la ayuda en los sectores más pobres.
Respecto de la implementación de la tarifa social se analizaron las
siguientes variantes:
a) Descuento sobre las tarifas de los usuarios con consumos inferiores al
consumo meritorio (300 kwh/bim.)
a.1) Descuento sobre cargo variable
a.2) Eliminación del cargo fijo y descuento sobre el cargo variable
b) Tarifa en bloques crecientes con un cargo variable más bajo para los
consumos menores a 300 kwh/bim y uno mayor para los consumos
superiores
b.1) Manteniendo el cargo fijo original
b.2) Eliminando el cargo fijo
El análisis realizado permite obtener dos conclusiones importantes:
por un lado, los resultados en términos distributivos son significativamente
mejores (coeficientes de concentración más cercanos a -1) cuando se adopta
una tarifa en bloques creciente que cuando se focaliza el beneficio
exclusivamente entre los que consumen menos de 300 kwh por bimestre.
Ello se debe principalmente a que existe una relevante cantidad de pobres
que consumen más de 300 kwh por bimestre y que pueden acceder a un
descuento para sus primeros 300 kwh de consumo.
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Por otro lado, reduciendo el cargo fijo se obtienen mejores
resultados en términos distributivos que sólo reduciendo el cargo variable
del primer bloque (equivalente al de la T1R1), debido a una significativa
participación de los más pobres en los consumos inferiores a 300
kWh/bimestre
Existen dos ventajas adicionales del esquema de bloques crecientes:
En términos de implementación genera menos conflictos, ya que si un
usuario consume marginalmente por encima del umbral no enfrenta
un aumento sobre el total de su consumo sino sólo sobre el consumo
marginal (es decir que no existe un salto tarifario al pasar los 300
kWh). En este caso no es necesario recategorizar a los usuarios que
cambian su nivel de consumo como sí lo es en la alternativa a).
Genera una señal para el uso más racional de la energía. Incrementar
el cargo variable para los consumos mayores es una solución tarifaria
especialmente indicada en situaciones de crisis/escasez de energía
como la que atraviesa actualmente nuestro país.
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