Política fiscal y presupuestaria para impulsar el crecimiento y la generación de empleo Seminario sobre Elaboración Eficiente de los Presupuestos Generales del Estado: aplicación a tiempos de crisis Antigua, 15-19 de junio de 2015 DOLORES GARCIA MARTOS INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑA La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo Estabilidad de precios Pol. monetaria Ingresos y gastos públicos Pol. fiscal Política económica Pol. de rentas Estabilidad en precios Pol. exterior Comercio con el exterior etc… La estrategia económica está orientada al crecimiento económico sostenido •La política económica es una herramienta en manos del Estado para alcanzar: Crecimiento económico Estabilidad de precios Pleno empleo •Los objetivos de la política fiscal son: Estabilización macroeconómica Asignación eficaz y eficiente de los recursos Redistribución equitativa de la renta •La política fiscal se materializa en los presupuestos. Las crisis financieras y de endeudamiento público en los países desarrollados ha reflotado una vez más la discusión sobre el papel del gasto público, pues grandes sumas han tenido que ser destinadas al sector productivo y bancario. En este marco, surgen periódicamente presiones para reducir el activismo fiscal. La idea que subyace es que se puede mantener o mejorar los indicadores de desarrollo humano con un gasto público mucho menor, apelando a la prestación privada de servicios de salud, educación y pensiones y a la sustitución progresiva de programas universales por esquemas focalizados en los más pobres ( Tanzi,2009). Fuente: Políticas fiscales para el crecimiento y la igualdad. Ricardo Martner, Andrea Podestá, Ivonne González. CEPAL 2013 Desde un punto de vista teórico, no está claro el efecto de la política fiscal sobre la economía T. Keynesiana • Los estímulos fiscales aumentan el consumo agregada y por tanto el PIB T. Neoclásica • Los estímulos fiscales tienen efectos nulos o incluso negativos: Neutralidad Ricardiana Los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento económico pueden ser muy diferentes a corto y mediano plazo • Depende* de las circunstancias de la economía (recursos ociosos); la efectividad de la política monetaria (cercanía de los tipos de interés a cero); el porcentaje de población con restricciones crediticias; el carácter temporal o permanente de las medidas implementadas; el grado de confianza sobre las perspectivas económicas futuras; la competitividad, la apertura comercial y el régimen cambiario. *Giavazzi y McMahon (2011), Auerbach y Gorodnichenko (2012), Roeger y in’t Veld (2012). Fuente: Políticas fiscales para el crecimiento y la igualdad. Ricardo Martner, Andrea Podestá, Ivonne González. CEPAL 2013 No existe consenso sobre el impacto de los estímulos fiscales sobre la actividad económica: los multiplicadores se hallan en un amplio rango. La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo • Con la entrada de España en la Unión Europea, la política monetaria ha dejado de ser una herramienta de la política económica del país. Las decisiones las adopta el Banco Central Europeo. Inyección de millones de euros en el mercado. o Adopción de medidas no convencionales. La reciente recesión ha puesto de manifiesto las limitaciones de la política monetaria para superarla. • Por tanto, la política fiscal y la presupuestaria adquieren un rol muy importante para actuar sobre la economía. Polémica en cuanto al impacto de las medidas de austeridad adoptadas en la reciente recesión. Los Gobiernos deben ser eficientes en su actuación, de tal manera que permitan alcanzar un crecimiento sostenible a la par que buscar el equilibrio de las finanzas públicas. La estrategia económica debe orientarse al crecimiento económico sostenido •Los presupuestos se enmarcan en una perspectiva de medio plazo Escenario macroeconómico de medio plazo La situación de la economía afecta a las decisiones de política económica o Afecta al nivel de recaudación (impuestos) y de gastos (prestaciones por desempleo) La política económica persigue objetivos destinados a impulsar la actividad económica y el empleo o Las políticas de gastos e ingresos públicos van a tener un impacto sobre la economía Las políticas de gasto tienen un horizonte temporal de medio plazo (por ejemplo, la educación, inversión en infraestructuras, etc.) Interrelación entre las variables presupuestarias y las variables macroeconómicas La política económica persigue el crecimiento sostenible a largo plazo • La política presupuestaria se encuentra íntimamente ligada a la política fiscal Presupuestos Generales Instrumento que refleja la actividad que desarrolla el Sector Público o Refleja los gastos e ingresos según su función contable, su distribución entre los distintos componentes del sector público o la naturaleza de las actividades que lleva a cabo Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen el marco de referencia de la actividad financiera pública o Para una visión más completa de la actividad del sector público habría que tener en cuenta los presupuestos de las haciendas territoriales. • Las políticas fiscal y presupuestaria deben centrarse en Medidas de eficienciación del gasto: racionalización del gasto público Fiscalidad que permita unos ingresos suficientes para financiar el gasto La “crisis de las hipotecas subprime” se tradujo en una importante recesión de la economía real Aumento del precio de materias primas Aumento inflación y tipos de interés Cambio en la situación económica Problemas de impago de las hipotecas Aumento de la desconfianza Estallido de la burbuja inmobiliaria Crisis crediticio financiera Crisis y recesión sistémica de la economía real Los gobiernos reaccionaron aplicaron medidas expansivas muy ambiciosas • Los gobiernos diseñaron planes para apoyar al sistema financiero y evitar una quiebra mayor, así como políticas económicas realmente expansivas • Diversos analistas coinciden en señalar que los estímulos expansivos que desarrollaron los gobiernos permitieron que la recesión fuera menos intensa. Pero provocó un aumento del déficit y de la deuda pública Necesidad de un proceso de consolidación fiscal para retornar a una situación de estabilidad. • La política fiscal tiene un papel fundamental en el proceso de estabilización: Los estabilizadores automáticos: las prestaciones por desempleo. Adopción de medidas específicas, en respuesta a los shocks, que modifiquen los ingresos y los gastos públicos. En los países emergentes están condicionadas al objetivo de desarrollo. Estabilizadores automáticos Los estabilizadores automáticos Ventajas Inconvenientes • Reaccionan de manera flexible. • Actúan puntualmente • Son previsibles • Tienen efectos secundarios perjudiciales para la eficiencia Las prestaciones de desempleo pueden desincentivar la búsqueda de empleo. • Sus respuestas no siempre son simétricas. No se restablece las “defensas” fiscales cuando la economía crece • ¿Son suficientes ante una recesión como la actual? • Las reglas fiscales permitirían que los estabilizadores automáticos funcionen tanto en épocas de expansión como de recesión. Medidas discrecionales La adopción de medidas discrecionales ante la recesión ha sido generalizada Inconvenientes • Dificultad de establecer el momento del ciclo económico Problemas de estimar el output gap El PIB potencial es una variable no observable. • Es complicado calcular el saldo público estructural. Se tiende a sobreestimar el componente ajustado de ciclo en las etapas expansivas. • Carácter asimétrico. Las medidas adoptadas pueden ser irreversibles. Se tiende a la prociclicidad • No son flexibles. • No son previsibles y generan incertidumbre. • Las reglas fiscales proporciona un marco estable a través de la disciplina presupuestaria La adopción de medidas discrecionales ante la recesión ha sido generalizada • Sus efectos se han unido a los de los estabilizadores automáticos • Su impacto no ha sido elevado, al menos menor que lo esperado • Han provocado un aumento del déficit y la deuda pública • Según un estudio de la OCDE*: En EEUU, podría haber tenido un coste presupuestario del 5,6% y un efecto positivo en la economía entre el 2,7% y el 3,7% En España, el impulso fiscal habrá sido del 3,5% y su efecto sobre el PIB entre el 1,3% y el 2,1%. Como consecuencia de la crisis y las medidas expansivas adoptadas, el déficit público y la deuda pública han alcanzado cotas muy elevadas en muchos países. * OCDE (2009): Economic outlook, número 85 tasa de interés real (% anual) Un aumento de la deuda afecta negativamente al crecimiento económico S’ deuda pública S i’ i D K’ K K Inversión en capital Cuando el Estado incurre en un déficit, emite bonos de tesorería y la deuda aumenta Suben las tasas de interés Sube la prima de riesgo Disminuye la inversión y el consumo Afecta al crecimiento a largo plazo de la economía En Europa se generó una importante de la crisis de la deuda soberana • La intensa recesión vivida por las economías europeas se tradujo en un significativo aumento de la desconfianza de los mercados: crisis de confianza Ataque especulativos a los bonos y al euro La deuda pública de la mayoría de los países se elevó, principalmente de los países del sur Surgió la crisis de la deuda soberana o crisis del euro La crisis estalló por la crisis de Grecia: altos niveles de deuda y riesgo de impago. Riesgo de contagio a Portugal, Irlanda, España e Italia España tuvo que reaccionar Las autoridades europeas y el FMI propusieron medidas para rescatar la economía griega Alemania se manifestó en contra Inestabilidad en los mercados: crisis del euro Finalmente, hubo se llegó a un acuerdo, para evitar que la crisis se extendiera por la eurozona Los países adoptaron medidas restrictivas relevantes Se inició una etapa de austeridad. España estuvo a punto de ser rescatada…. • La reacción del ejecutivo español ante el estallido de la crisis en 2008 fue aumentar el gasto público: medida keynesiana Plan de estimulo económico de 2008: 42 mil millones de euros Sus efectos fueron menores de lo esperado. Aumento del gasto social por el aumento del desempleo. El déficit público llegó al 11% en 2009 y la deuda pública comenzó a acelerarse. El Gobierno reaccionó tarde. o El déficit público todavía estaba situado 8,9% en 2011 La Unión Europea abrió un Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo, con escasos resultados Reforma de la Constitución Española (art. 135) Las finanzas públicas se han deteriorado significativamente como consecuencia de la recesión Déficit Público en porcentaje del PIB 4 1,2 2 2,2 2,0 0 -1,0 0,0 -0,5 -0,4 -0,4 -0,3 -1,4 -2,8 -4 -4,4 -6 -6,6 -6,3 -5,7 -4,2 -5,8 2018* 2017* 2015* 2014* 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2000 -12 2002 -10 2001 -6,8 -8,9 Con transferencias de capital a la -9,3 banca -9,4 -9,4 Sin transferencias de capital a la -10,3 banca -11,0 -8 2016* -2 • Se pasó de un superávit del 2,0% en 2007 a un déficit del 11,0% en 2009: Aplicación de políticas expansivas. Fuente: Minhap Deuda pública en porcentaje del PIB 120 100 80 60 53,8 54,2 51,3 60,1 47,6 45,3 42,3 40 52,7 38,9 35,5 39,4 20 2018* 2017* 2016* 2015* 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 0 Fuente: Minhap * Plan de Estabilidad 2015-2018 97,7 98,9 98,5 96,5 93,2 69,2 2000 • Aumento de la prima de riesgo: Finanzas públicas Financiación sector privado •Afecta al output potencial a largo plazo, a través de la inversión y del paro de larga duración. 84,4 92,1 España estuvo a punto de ser rescatada…. Cambio de gobierno en noviembre de 2011 Crisis griega Crisis euro Crisis de confianza El nuevo gobierno se encontró con unas finanzas públicas y una economía muy deteriorada •España se hallaba en una situación crítica La economía española experimentó un retroceso del 3,6% en 2009 La tasa de paro se situaba en el 19%*. El déficit por c/c alcanzó el 10% del PIB, etc. •La prima de riesgo llegó a alcanzar los 600 pp en junio de 2012 Planteamiento de rescate país Los mercados desconfiaban de las posibilidades de la economía española de seguir adelante y hacer frente a sus compromisos del pago de la deuda •Estrategia a medio plazo para impulsar el crecimiento y la creación de empleo Credibilidad Consolidación fiscal Reformas estructurales. * La tasa de desempleo siguió aumentando hasta alcanzar el 27% a principios de 2013 España es un país miembro de la Unión Económica y Monetaria • La política fiscal en España está condicionada: Modelo de descentralización autonómica (1982) Entrada tanto en la Comunidad Económica Europea (1986) como en la Unión Económica y Monetaria (1999). • El Tratado de Maastricht (1993) establecía el cumplimiento de los siguientes requisitos para formar parte del euro: Estabilidad de precios Mantenimiento del déficit presupuestario por debajo del 3% del PIB Mantenimiento de la deuda pública en niveles inferiores al 60% del PIB Estabilidad del tipo de cambio • Pacto de Estabilidad y Crecimiento, PEC (1997): su objetivo principal era mantener unas finanzas públicas saneadas de los países europeos. Cuando estalló la crisis, a pesar del PEC no se pudo evitar incurrir en elevados niveles de déficit y deuda pública, porque no se logró alcanzar la consolidación fiscal que se pretendía e incluso se adoptaron políticas expansivas en vez de aumentar los niveles de superávit. Protocolo de déficit excesivo Pacto de Estabilidad y Crecimiento • Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) (1997): Es un acuerdo entre los Estados Miembros de la Unión Europea para mantener la disciplina fiscal de los mismos y contribuir a la estabilidad monetaria. Se trata de evitar la existencia de déficits excesivos Su objetivo básico es facilitar y mantener la Unión Económica y monetaria Si un país incumple el objetivo de que su déficit público sea inferior al 3% del PIB, se inicia un procedimiento de déficit excesivo, como ocurre en España. La Comisión envía recomendaciones para reducirlo que deben ser tenidas en cuenta en la política económica. Puede haber sanciones. ….Europa exigió a España importantes reformas… • Alemania presionó para que España pidiera formalmente un rescate y el BCE no ayudara financieramente a España e Italia • Recortes en el sector público: despedida de funcionarios • Recortes en las pensiones • Subidas de impuestos • Pérdida de soberanía: Mayor control Las duras medidas exigidas a Portugal, Irlanda y Grecia pusieron de manifiesto que eran contraproducentes ESPAÑA DEDICIÓ NO SOLICITAR EL RESCATE ….el Gobierno reaccionó y adoptó medidas muy duras para el país Era imprescindible abordar un proceso de consolidación fiscal • Los niveles de déficit y de deuda pública alcanzados son tan elevados que hacen necesaria la adopción de procesos de consolidación fiscal creíbles Retornar a la estabilidad presupuestaria a medio plazo • Los niveles de deuda pública dependen: Saldo público primario Intereses de la deuda Crecimiento del PIB ¿Son exitosos los procesos de consolidación fiscal? •Punto de partida: nivel de la deuda •Duración •Mix de políticas de gasto e impuestos •Existencia de reglas fiscales •Procedimientos presupuestarios ….el Gobierno aprobó un importante Plan de Reformas en 2012 • Diseñar una estrategia de consolidación fiscal adaptada y compatible con el crecimiento. • Restauración del canal del crédito a la actividad económica • El impulso al crecimiento y la competitividad • La creación de empleo y la modernización de las Administraciones Públicas •Consolidación fiscal Control del déficit Mejoras institucionales Reglas fiscales •Reformas estructurales: destinadas a impulsar la actividad económica Modernización de la Administración Pública y de los Servicios Públicos Reforma del mercado laboral Crecimiento y competitividad • Medidas de estabilidad financiera: para restaurar el crédito Las medidas de política económica van encaminadas a conseguir una credibilidad en las políticas fiscales de consolidación, a la par que estimular el crecimiento económico y la creación de empleo Consolidación fiscal Fuente: Programa Nacional de Reformas 2012 Reformas Estructurales 1/3 • Empleo público: Rebajar absentismo, disminuir la contratación de personal interino Modernización de la Administración Pública y de los Servicios Públicos: • Eliminación de duplicidades • Reforma del sistema nacional de la salud • Reforma del sistema educativo • Sostenibilidad del sistema público de la seguridad Social: lucha contra el fraude. Reformas Estructurales 2/3 •Reforma de las instituciones laborales Favorecer la empleabilidad de los trabajadores, principalmente jóvenes (segmento en el que más se concentra el desempleo). Fomentar la creación de empleo y reducir la dualidad laboral Reforma mercado laboral Favorecer empresas la flexibilidad interna de las •Reforma de las políticas activas de empleo Favorecer a personas con problemas de reinserción laboral •Reformas en el ámbito educativo •Reformas orientadas al abandono escolar •Plan de empleo juvenil •Fomento al aprendizaje de lenguas extranjeras Reformas Estructurales 3/3 •Corrección energético del desequilibrio en el sector •Impulso a la sociedad de la información y comunicaciones Crecimiento y competitividad •Actuaciones en el ámbito de la I+D+i •Eliminación de barreras administrativas, unidad de mercado y fomento de la competencia •Apoyo a emprendedores •Actuaciones en el ámbito de la vivienda y suelo Reforma del sistema financiero • Sanear del sistema financiero Proceso de saneamiento de los balances Fusiones de entidades financieras Apoyo a las entidades con necesidades de capital del Reformas sistema financiero Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) Creación del SAREB (Sociedad gestora de activos procedentes de la reestructuración de la banca) • Pago a proveedores en Entidades Locales y Comunidades Autonómicas Pagos atrasados que aumentaron la liquidez de las empresas Se espera que en 2020 la contribución al crecimiento económico de todas las reformas se haya estabilizado Deuda Pública con respecto al PIB. Porcentaje 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Alemania 59,2 62,9 64,6 66,8 66,3 63,5 64,9 72,4 80,3 77,6 79,0 76,9 73,1 España 51,3 47,6 45,3 42,3 38,9 35,5 39,4 52,7 60,1 69,2 84,4 92,1 97,7 Francia 59,8 63,9 65,5 67,0 64,2 64,2 67,9 78,8 81,5 85,0 89,2 92,4 95,1 Italia Reino Unido 101,9 100,4 100,0 101,9 102,5 99,7 102,3 112,5 115,3 116,4 123,2 128,6 132,1 36,2 35,9 37,3 40,2 41,6 42,5 43,6 51,8 65,8 76,4 81,8 85,8 87,3 Japón 164,0 169,6 180,7 186,4 186,0 183,0 191,8 210,2 216,0 229,8 236,8 242,6 246,4 Estados Unidos 55,4 58,5 65,5 64,9 63,6 64,0 72,8 86,0 94,8 99,1 102,4 103,4 104,8 Fuente: FMI •Los niveles alcanzados por el déficit y la deuda pública hace necesario abordar procesos de consolidación creíbles que permitan retornar a la estabilidad presupuestaria •En España, destaca no solo los niveles alcanzados sino la rapidez del aumento de la deuda Se pasó de un 35,5% en 2006 a un 97,7% en 2014