XLI Seminario Internacional de Presupuesto Público (ASIP)

MEJOR GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA E INDICADORES DE RESULTADO
PARA SATISFACER DEMANDAS CIUDADANAS
Lic. Raúl E. Rigo
Subsecretario de Presupuesto de la Nación
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RESUMEN EJECUTIVO
Como respuesta a desafíos sociales crecientes que demandan acciones
regulatorias, compensatorias y de promoción económica y social del Estado, la
Subsecretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Hacienda
promueve la mejora continua de la gestión financiera pública impulsando para
ello la gestión presupuestaria orientada a resultados.
Este impulso se traduce en la innovación funcional y tecnológica de los
subsistemas de administración financiera (según la definición y regulación de la
Ley 24.156 y su plexo reglamentario) para coadyuvar al logro de objetivos
sustantivos del accionar gubernamental: la sostenibidad fiscal, la asignación de
recursos fiscales a objetivos estratégicos, la evaluación de las políticas públicas
y de sus productos y resultados y la transparencia fiscal.
La innovación funcional se ha propuesto y está logrando, por una parte,
revitalizar instrumentos existentes (planes estratégicos y su vinculación con el
presupuesto, presupuesto por programas, programación de corto y largo plazo
–presupuestos preliminares y plurianuales-, evaluación de la producción
pública –metas-, entre otros). Por otra parte, estudiar y poner en práctica
nuevas funcionalidades que faciliten a los responsables públicos el logro de los
resultados de política: evaluación de los resultados de las políticas públicas
mediante indicadores de resultados, gestiones descentralizadas, contabilidad
de gestión, mejoras cualitativas en la disponibilidad y explotación de la
información financiera y contable, entre otras.
La innovación tecnológica busca mantener y mejorar, para la Administración
Pública Nacional y otras administraciones en disposición de adoptarla, una
herramienta informática eficaz, flexible e interoperable que permita automatizar
gestiones e implantar herramientas del gobierno digital: firma digital,
despapelización, archivos virtuales, bandejas electrónicas de trabajo, teletrabajo,
entre otras.
El logo e-SIDIF que remite a “Sistema Integrado de Información Financiera en la
web” sintetiza esta visión política y funcional de la gestión financiera pública y su
expresión tecnológica.
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Hoy en día, el e-SIDIF permite gestionar, anualmente, casi 3 millones de
transacciones presupuestarias, financieras y contables en los 116 Servicios
Administrativos Financieros (SAF) de la Administración Pública Nacional (en
breve tiempo, también en algunos gobiernos provinciales) que pueden operar,
integradamente, todos los subsistemas de la administración financiera pública.
Su arquitectura hace posible, además de los registros presupuestarios y
contables simultáneos y automáticos, la explotación gerencial de la información
que brinda su base de datos única e integrada. Promueve, también, la
transparencia fiscal y posibilita brindar a sus usuarios internos y externos una
multiplicidad de servicios electrónicos que hacen sus gestiones más eficientes,
seguras y amigables.
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INTRODUCCIÓN
En ocasión de participar del XLI Seminario Internacional de Presupuesto
Público, organizado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público
(ASIP), en mayo de 2014 en Antigua, Guatemala, la Subsecretaría de
Presupuesto tuvo a su cargo una presentación sobre la relación entre la gestión
financiera pública y el resultado de las políticas públicas a lo largo de la historia
del presupuesto. Concretamente, se debía analizar si, históricamente, la
herramienta presupuestaria había sido efectiva en su contribución a la gestión
financiera pública facilitando, o no, la consecución de los logros de política.
La temática es sumamente desafiante porque obliga a salir de la discusión
sobre medios o insumos y abordar la discusión de fines que podría
caracterizarse como de resultados e impactos.
Se abordó, entonces, una breve síntesis de esta evolución histórica de la
aludida vinculación, identificando tres etapas bien diferentes: el presupuesto
tradicional (hasta fines de la segunda guerra mundial), una etapa de transición
(hasta la década del „80) y el presupuesto moderno. En la caracterización de
esta última etapa se puso foco en el caso argentino a fin de compartir con el
auditorio el modelo que la Secretaría de Hacienda de la República Argentina
está implementando para dar respuesta al desafío de contribuir
significativamente -desde una gestión financiera pública renovada funcional y
tecnológicamente- al logro de los resultados de las políticas públicas.
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El enfoque tradicional del presupuesto público tuvo lugar en una etapa
histórica que se caracterizó por documentos presupuestarios con una
estructura básica, relativamente inorgánica, con énfasis en el rol financiero y
legal del presupuesto. Los clasificadores presupuestarios usuales eran los
jurisdiccionales y por objeto del gasto. El objetivo de la información producida
se centraba en conocer “quién” gastaba y “en qué”se gastaba. La vinculación
entre las prioridades de política, los resultados alcanzados y el desempeño de
la gestión financiera pública era prácticamente inexistentelo que limitaba el rol
de la herramienta presupuestaria a los consignados más arriba.
La etapa de transición marca su inicio con la irrupción en la escena
profesional de la herramienta del Presupuesto por Programa a partir de la
experiencia pública norteamericana y de las recomendaciones de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Se postuló así la “visión
productivista” que identifica programas presupuestarios como gestores
responsables de funciones de producción que brindan al público, en función de
prioridades de política, productos presupuestarios para la satisfacción de sus
necesidades y demandas.
Así, los documentos presupuestarios comenzaron a exhibir los objetivos
prioritarios de política,identificando insumos financieros, productos y metas
físicas. Se materializó la posibilidad de suministrar información referida al
desempeño de los programas presupuestarios (en función del logro o no desus
metas) que permitía, a su vez, a los decisores de política, evaluarlos. En
definitiva, en esta etapa se sentaron las bases de la vinculación entre la gestión
financiera pública y el logro de los resultados de política.Fue una etapa
fructífera desde el punto de vista político, conceptual y funcional. En algunos
países también hubo avances normativos significativos. Sus logros, sin
embargo, fueron acotados debidoa contextos políticos y económicos inestables
y a resistencias técnicas y culturales.
A partir del dictado de la Ley 24.156, de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Secretaría de Hacienda
inaugura, en Argentina, la etapa del enfoque modernosumándose así a una
tendencia regional similar. A partir de ese momento ha liderado una política
permanente orientada a mejorar la gestión financiera pública en lo funcional y
tecnológico.
En la última década, el objetivo de política ha sido la creación de contextos
favorables para que la gestión financiera pública aporte valor para facilitar el
logro de los resultados de política, impulsando los cambios necesarios para
consolidar la gestión presupuestaria orientada a resultados. En suma, la
visión estratégica ha sostenido que la gestión financiera pública puede
contribuir decididamente al logro de los resultados de políticas públicas
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prioritarias en la medida que la intervención de política promueva y logre
la modificación de las conductas de agentes y funcionarios públicos,
mediante la innovación constante en los procesos, en las reglas y en la
información disponible.
CONSTRUYENDO VALOR PÚBLICO
Una de las modificaciones deseadas en la conducta de los agentes y
funcionarios públicos se refiere a su contribución a la construcción de valor
público, o sea, a la satisfacción de las demandas ciudadanas a través de la
acción pública.
En efecto, la instalación de un proceso que tiende a implantar una gestión
presupuestaria orientada a resultados, por parte de la Secretaría de Hacienda,
se ha inspirado y sostenido en una visión que se ilustra, esquemáticamente, en
la figura siguiente
GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA MEJORADA
Vinculación del presupuesto con los planes estratégicos
Asignación de recursos a resultados prioritarios
Eficaz provisión de bienes y servicios públicos
Impacto de políticas públicas y satisfacción de demandas ciudadanas
Presupuesto preliminar, presupuestos plurianuales
Presupuesto por programas (función de producción)
Seguimiento y evaluación de metas y resultados institucionales (indicadores)
Información para la toma de decisiones
Herramientas informáticas modernas y adecuadas
Una gestión financiera pública mejorada es la visión objetivo.
Metafóricamente, es la fachada más vistosa, elaborada y mejor expuesta de un
“edificio de valor público” (es valioso porque es útil para los ciudadanos) que se
sostiene en tres columnas funcionales enclavadas en cimientos informáticos
sólidos.
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Desarrollemos la comparación.
La primera “columna” funcional es la
vinculación del presupuesto con los planes estratégicos de las áreas de
gobierno. Esta vinculación es imprescindible para que la asignación de
recursos financieros del presupuesto (insumos de la función de producción) se
oriente a las políticas estratégicas o prioritarias y para que exista una eficaz
provisión de bienes y servicios públicos (productos de la función de
producción). Estas condiciones, de cumplirse, darán origen al círculo virtuoso
de satisfacción de las demandas ciudadanas -que aquellas políticas
estratégicas o prioritarias perseguían- mediante el logro de resultados e
impactos que cambian positivamente las condiciones de vida de las
poblaciones objetivo. En la literatura, esta columna también suele identificarse
como la “cadena de valor público” que va desde la formulación de las políticas
prioritarias –acción de la alta política- hasta la mejora de la calidad de vida de
los ciudadanos por el conducto de los planes estratégicos y de los programas
presupuestarios que gestionan funciones de producción capaces de producir
los bienes y servicios que satisfacen demandas públicas.
La segunda “columna” funcional también se vincula con la planificación aunque,
en este caso, de tipo operativa. El delicado y frecuentemente lábil vínculo entre
los planes estratégicos y el presupuesto anual puede ser fortalecido por la
planificación operativa que se cristaliza en dos herramientas sumamente útiles
y eficaces para la programación: el presupuesto preliminar y el presupuesto
plurianual. El primero brinda una metodología de elaboración de escenarios
alternativos de formulación presupuestaria, para un mismo año fiscal, con el
objetivo de que las autoridades de un organismo o repartición pública puedan
evaluar distintas posibilidades de producción de bienes y servicios en contextos
de mayor o menor restricción financiera. Entonces, el presupuesto preliminar
es un ámbito de planificación que permite, en diferentes escenarios, vincular y
viabilizar objetivos estratégicos con planes financieros anuales asequibles: el
presupuesto y sus productos anuales.
Por su parte, el presupuesto plurianual permite extender el horizonte de
planificación operativa y, en el caso de nuestro país, avanzar con la
presupuestación por períodos trianuales. De alguna manera, la herramienta
permite recoger los frutos del ejercicio del presupuesto preliminar dando
alternativas de planificación, asignación de recursos y obtención de productos
presupuestarios en más de un ejercicio fiscal contribuyendo a la sostenibilidad
de mediano plazo.
Ambas herramientas encuentran soporte legal y normativo en la Disposición
SSP Nº 664/2007.
La tercera “columna” funcional es de naturaleza operativa y/o, como ya
señaláramos, productivista. Se propone revitalizar la idea de funciones de
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producción que combinan insumos para obtener bienes y servicios (productos)
que se ponen a disposición del público. El ámbito propio de gestión de estas
funciones de producción son los programas presupuestarios que dan su
impronta a la metodología de formulación presupuestaria que se ratifica en esta
visión: el presupuesto por programas.
Los programas presupuestarios son un dispositivo clave en las “cadenas de
valor público” por cuanto, como se señalara, permiten vincular insumos
financieros y bienes y servicios (productos). En la medida que su formulación
sea metodológicamente correcta, es posible cuantificar en cada período las
cantidades de bienes y servicios que se obtendrán (metas).
Complementariamente, si su accionar se mantiene a lo largo del tiempo, será
posible mensurar su efecto a mediano plazo (resultado) mediante un indicador.
Así, el seguimiento y publicidad de metas e indicadores se constituyen
actividades típicas de la evaluación presupuestaria la que, de este modo,
brinda información valiosa que, sumada a otros reportes (financieros,
contables, de gestión), conforma el corazón de la información que la gestión
financiera pública pone a disposición de los responsables de programas y
autoridades para la toma de decisiones.
Los procesos, reglas e información que estas tres “columnas” generan, regulan
y retroalimentan pueden interactuar armónica y masivamente en toda la
administración pública nacional en la medida que la gestión financiera pública
pueda ser operada mediante un sistema informático concebido con esta visión
y construido con herramientas modernas y adecuadas. En el caso del gobierno
federal de Argentina, este sistema informático es el e-SIDIF.
LOS CIMIENTOS DEL EDIFICIO DE VALOR PÚBLICO
El e-SIDIF (sigla que significa Sistema Integrado de Información Financiera en
la web) es el sistema operativo que actualmente se encuentra desplegado en la
totalidad de la administración pública nacional Se trata de un sistema
informático de gestión y registro, simultáneo y automático, de todas las
transacciones propias de la administración financiera pública (presupuestarias,
contables y financieras).
Las gestiones en el marco del e-SIDIF son ejecutables en la medida que se
encuentren alineadas a las normas vigentes de formulación, ejecución y
evaluación presupuestarias; estas normas constituyen las reglas del negocio
que es una de las capas del sistema. Las otras dos son capas están
constituidas por los datos, integrados en una base única, y la interfaz con el
usuario.
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Un sistema integrado que opera en una base transaccional única
Los subsistemas que integran el sistema e-SIDIF son los que fueron
oportunamente creados y se encuentran regulados por las normas en vigor. Se
ilustran en el siguiente diagrama.
Presupuesto
Ejecución del
Gasto
Compras
Tesorería
Contabilidad
Formulación
Compras
Escenarios de pagos
Asientos automáticos
Ejecución
Recursos humanos
Selección y confirmación
de pagos y retenciones
Diarios, mayor, balance
Programación financiera
Productos, servicios y
gastos generales
Recursos
Transferencias
Embargos y cesiones
Servicios de la deuda y
activos fijos
Devolución de fondos
Administración de bienes
inmuebles
Programación física
Evaluación (metas e
indicadores)
Planificación financiera
Fondos rotatorios y gastos
extrapresupuestarios
Conciliación bancaria
Pasajes y Viáticos
Cada uno de estos subsistemas se ha visto enriquecido con un número
creciente de funcionalidades, muchas de ellas puestas en producción
recientemente como consecuencia de la innovación funcional llevada adelante
por la Subsecretaría de Presupuesto. Estas nuevas funcionalidades han
tomado forma y han madurado al calor de la visión inherente a la gestión
presupuestaria orientada a resultados. Ejemplo de algunas de ellas son el
Módulo de Evaluación Presupuestaria (dentro del subsistema de presupuesto)
o el de Embargos y Cesiones (dentro del subsistema de tesorería).
Un sistema diseñado a partir de las mejores prácticas metodológicas y
tecnológicas que produce efectos positivos en la gestión
El e-SIDIF es un sistema informático robusto porque, para su diseño y
desarrollo,la Subsecretaría de Presupuesto adoptó las mejores prácticasal
momento de seleccionar tanto la metodología de trabajo como la tecnología a
ser utilizada.
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En efecto, la observancia de las mejores prácticas en lo metodológico resultó
crucial porque el gerenciamiento de este megaproyecto ha sido, íntegramente,
in-house, es decir, con recursos políticos y técnicos propios de la Secretaría de
Hacienda. En ese contexto, y a efectos de enfrentar el desafío que tamaña
empresa representa para una organización pública, las autoridades de la
Subsecretaría de Presupuesto decidieron proponerse un desarrollo incremental
de la herramienta informática usando una combinación de RUP/SCRUM,
conformando, a la vez, equipos de arquitectos y de ingenieros para privilegiar
el control de la calidad mediante el testing automático. De esta forma fue
posible asegurar, en cada etapa de desarrollo, la productividad laboral, la
oportunidad de los resultados y, fundamentalmente, la calidad del producto
final.
El desarrollo del e-SIDIF, en tanto, ha sido mixto (in-house y tercerizado)
utilizando, desde un punto de vista tecnológico, software libre de última
generación. En tal sentido, se ha seguido un desarrollo orientado a objetos
incorporando herramientas tales como Java, Hibernate, JBoss, JMock,
JasperReports, entre muchas otras.
La orientación estratégica de sus funcionalidades y su robustez informática
hacen del e-SIDIF una herramienta capaz de producir impactos positivosen
diferentes ámbitos de la gestión financiera pública.
Veamos los más
relevantes, según el esquema que a continuación se despliega.
Evaluación y
rendición de cuentas
Favorece la toma de decisiones
Incorpora funcionalidades del presupuesto orientado a resultados.
Reportes de información flexibles y parametrizables por el usuario.
Metas físicas e indicadores de resultados integrados y operables desde la base
transaccional y única.
Firma digital y bandeja electrónica de trabajo.
Gestión
Automatización y despapelización de gestiones.
Promueve la eficiencia
Navegabilidad de las transacciones.
Desarrollo basado en
buenas prácticas.
Capitaliza la experiencia de 20
años de la Secretaría de
Hacienda
Interoperabilidad (agencia recaudadora, sistema bancario nacional).
Flexibilidad (permite su adopción a nivel subnacional: experiencia piloto exitosa en
una provincia; futuro despliegue en 2015).
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En primer lugar, el e-SIDIF hace un aporte significativo a la actividad de
evaluación y rendición de cuentas, íntimamente ligada a los procesos
decisorios de definición de políticas, asignación de recursos y transparencia
pública.
Ello así porque, como ya se ha señalado,el e-SIDIF incorpora funcionalidades
propias de la gestión presupuestaria orientada a resultados en todos los
subsistemas de la administración financiera. Ejemplo de ello, entre otros, son
las funcionalidades vinculadas con el seguimiento de metas e indicadores
desde la base única.
Además, el e-SIDIF ha multiplicado el acceso de los usuarios de todos los
subsistemas a reportes de datos flexibles y parametrizables, capaces de
brindar información oportuna, verosímil, fácilmente obtenible y comprensible y
exportable a múltiples formatos.
Finalmente, el e-SIDIF trae la novedad de incorporar plenamente la evaluación
presupuestaria a la base de datos única y transaccional. Así, se ven
fortalecidas tanto la evaluación de productos (metas) como de resultados
(indicadores) en todas las etapas del ciclo presupuestario y relacionados con
las magnitudes financieras.
El campo de la gestión operativa ha sido también positivamente impactada por
el e-SIDIF, haciéndola más ágil, segura y auditable. Todas las gestiones de la
administración financiera, creciente y paulatinamente, se han automatizado y
despapelizado mediante la incorporación de firma digital. Tanto es así que
hacia fines del año 2015 la totalidad de las gestiones presupuestarias,
financieras y contables operadas desde el e-SIDIF estarán despapelizadas. A
modo de ejemplo, téngase presente que en la actualidad, la formulación y
evaluación presupuestarias en todas las jurisdicciones y entidades y los pagos
y la liquidación de gastos en muchas de ellas, son gestiones despapelizadas.
En relación a la auditabilidad y trazabilidad de las gestiones, el e-SIDIF brinda
la posibilidad de navegar, en cualquier sentido, las transacciones dentro de la
base única y transaccional. Así, partiendo desde cualquier instancia de la
transacción es posible trazar el acto administrativo que le dio origen (por
ejemplo, una resolución de adjudicación de una licitación), todos los
comprobantes de los momentos presupuestarios (compromiso, devengado) y
llegar hasta el pago de la obligación por parte de una Tesorería Jurisdiccional o
por la Tesorería General de la Nación.
Finalmente, el e-SIDIF es una herramienta flexible por varias razones.
Primeramente, es posible implantarla en otros ámbitos distintos de la
Administración Pública Nacional. En efecto, la Secretaría de Hacienda ya ha
concluido exitosamente una prueba piloto con una provincia argentina en tanto
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que se encuentra en avanzado estado un plan de implantación integral del
e-SIDIF durante el primer trimestre del año 2015, en una segunda provincia
argentina.
En segundo lugar, la flexibilidad de la herramienta informática se expresa en su
interoperabilidad, es decir, en su capacidad de interactuar con otros sistemas
integrales de gestión vinculados con la administración financiera tal como el
Sistema Nacional de Pagos a través del cual se administra el clearing bancario
nacional y por donde la Tesorería General de la Nación cursa todas sus
transacciones bancarias. Otro ejemplo de interoperabilidad viene dado por la
interacción con los sistemas utilizados por el organismo nacional de
recaudación (Administración Federal de Ingresos Públicos -AFIP-) para
corroborar la situación ante el fisco de proveedores del estado, pago de tributos
por parte de organismos públicos, etc..
Información, conocimiento y toma de decisiones
La mejora de la gestión financiera pública y las posibilidades tecnológicas del
e-SIDIF sientan las bases para fortalecer el rol de los gerentes públicos. Ello
ocurre porque la simplificación del proceso de obtención e interpretación de la
información incrementa, ostensiblemente, el conocimiento que dichos gerentes
tienen de su propia organización, de sus funciones de producción y de sus
cadenas de valor. Además, el proceso de toma de decisiones gerenciales
puede valerse de insumos de mejor calidad.
Esta novedad genera un impacto positivo que es, cualitativamente, diferente a
los demás y bien puede considerárselo como un punto de inflexión en la
evolución de la gestión financiera pública en nuestro país.
La decisión estratégica que ha hecho posible tal mejora es la incorporación, a
la gestión financiera de rutina, de herramientas gerenciales de gestión de
información que posibilitan,tanto a usuarios internos como externos, una
explotación amplia, sencilla y oportuna de la información (acumulada en la
base de datos única y transaccional) que enriquece y potencia los procesos
analíticos y gerenciales propios del sector público.
Los “usuarios internos”
En efecto, y a modo de ejemplo, los usuarios internos del subsistema de
presupuesto cuentan en la actualidad, en el nivel gerencial, con tableros de
comando que permiten, de manera sencilla y rápida, conocer el estado
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presupuestario de una entidad, sus créditos vigentes, su grado de ejecución en
distintas clasificaciones (por fuente de financiamiento, por carácter económico,
por finalidad, etc.) a través de tablas, gráficos, tacómetros, semaforizaciones y
otros recursos gráficos. En definitiva, los tableros de comando puestos a
disposición de responsables de programas y de las autoridades políticas de
una repartición pública dan la posibilidad de contar con informaciónvaliosa para
soportar un proceso de toma de decisiones de mayor calidad. Además, la
Secretaría de Hacienda ha trabajado expresamente para que el acceso y
administración de estas herramientas sea simple y ágil. A continuación,
algunos ejemplos gráficos.
El e-SIDIF extiende las bondades de la difusión y explotación de la información
también a los niveles operativos de las reparticiones que tienen a su
disposición tablas dinámicas que facilitan y agilizan las tareas analíticas propias
de estos niveles.A continuación, se cita un ejemplo de actualidad. En efecto,
dentro de las numerosas tablas disponibles para colaborar con el proceso de
formulación presupuestaria (y que utilizan analistas de la Oficina Nacional de
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Presupuesto) se encuentra la que a continuación se acompaña la que, para un
Ministerio en particular, el Ministerio del Interior, permite analizar la aplicación
de una asignación presupuestaria adicional asignada a dicha Cartera en el año
fiscal anterior.
Tablas dinámicas que facilitan la labor operativa y potencian el análisis
Usuarios internos – Niveles operativos y medios
Usuarios internos – Niveles operativos
Navegación
transversal
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La novedad y potencia de estas tablas dinámicas residen en que, por un
lado,su acceso es ágil (se minimizan tiempos de obtención de listados, vuelco
de datos, exportación a otros formatos y otras iteraciones y se “libera” tiempo
para el análisis); por otro, los datos permanecen actualizados porque la tabla
se nutre, de manera directa y permanente, de la base única y transaccional
del e-SIDIF.
Los “usuarios externos”
Los ejemplos anteriores se refieren a usuarios internos, es decir, agentes,
funcionarios y autoridades de la Administración Pública Nacional. Pero esta
mejora en el acceso y la comprensión de la información también ha llegado a
los usuarios externos: el público en general y ciudadanos que se vinculan
profesionalmente con el sector público (proveedores del estado, por ejemplo).
En efecto, mediante una adaptación -desarrollada “in house”- de estas
herramientas gerenciales se modernizó, en el año 2012, elSitio para el
Ciudadano, disponible en: http://sitiodelciudadano.mecon.gov.ar,que brinda
información respecto de la evolución del presupuesto nacional a través de las
clasificaciones presupuestarias usuales: jurisdiccional, por programas, por
fuente de financiamiento, entre otras, haciendo posible la navegación horizontal
y vertical por parte del usuario. El Sitio, al igual que en los ejemplos anteriores
referidos a usuarios internos, extrae los datos que se publican de manera
directa de la base única y transaccional del e-SIDIF lo que hace posible que la
información que se brinda a la ciudadanía se actualice semanalmente.
El aporte concretado, en términos de transparencia, es significativo y
destacable. Tanto es así que, en el año 2013, el Banco Mundial realizó una
encuesta entre los 198 países de la OCDE que ponen a disposición,
regularmente, información para el ciudadano (Financial Management
Information Systems and Open Budget. Do governments report where the
money goes? Washington DC, World Bank, 2013) al efecto de calificar la
calidad, accesibilidad y oportunidad de dicha información.
Así, la premisa (o benchmark) de la encuesta era la siguiente:
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“La nueva generación de los sistemas informáticos de información financiera combinarán los
sistemas operacionales bajo formas de transacción y procesamiento on line con capacidades
poderosas de datawarehouse para un procesamiento analítico multidimensional también on
line. Esto facilitará las capacidades de pronóstico, planificación, desempeño, monitoreo y
fortalecerá los procesos de toma de decisiones. Las soluciones más innovadoras también
proveerán opciones para consultas dinámicas, relacionadas a herramientas de business
intelligence, para una audiencia interna y para usuarios externos, facilitando la publicación del
presupuesto abierto”.
El análisis de este benchmark enunciado por el Banco Mundial no es trivial
dado que ratifica la robustez tanto de la herramienta informática e-SIDIF como
de la visión estratégica que ha sustentado su diseño y desarrollo. En efecto, es
posible identificar correspondencias interesantes con el “estado del arte” de la
gestión financiera gubernamental en la Argentina:
- el e-SIDIF es un sistema de transacción que opera en una base única, con
multiplicidad de gestiones automatizadas que tienen registro presupuestario
y contable simultáneo y automático,
- están disponibles y operativas herramientas gerenciales que interactúan con
el sistema transaccional y permiten el análisis on line de la información para
soportar procesos clave de la administración financiera: formulación
presupuestaria, evolución, monitoreo, etc., y
- las herramientas gerenciales también permiten llegar a usuarios externos
para mejorar el acceso a la información por parte del público.
La encuesta realizada por el Banco Mundial posibilitó dos evaluaciones:
¿Cuáles son las prácticas actuales en la divulgación de los gobiernos?
¿Cuál es la fuente de información de los datos que se publican?
Respecto del primer asunto, se clasificaron los casos en cuatro
grupos:información altamente visible, información visible, de visibilidad limitada
o de visibilidad mínima. Argentina resultó incluida en el primer grupo, junto a
otros 24 países que ponen a disposición información pública de alta visibilidad:
el Sitio para el Ciudadano. A continuación se muestra el resultado de la
encuesta.
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Altamente visible (amplia información)
A
Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Eslovenia, España,
Estados Unidos, Guatemala, India, Irlanda, México, Nueva Zelanda, Nicaragua, Países
Bajos, Paraguay, Perú, Reino Unido, Rusia, Singapur, Turquía, República de Korea
24
Visible (información significativa)
B
Afganistán, Armenia, Austria, Bélgica, Bolivia, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Croacia,
Dinamarca, Estonia, Filipinas, Finlandia, Francia, Honduras, Indonesia, Italia, Japón,
Malasia, Malta, Nepal, Paquistán, Polonia, Portugal, República Dominicana, Rumania,
Suecia, Suiza, Tanzania, Tailandia, Ucrania, Uganda, Uruguay, Venezuela, Vietnam (etc.)
69
Visibilidad limitada (alguna información)
C
Arabia Saudí, Andorra, Angola, Antigua y Barbuda, Bahamas, Cambodia, Taiwan, Costa
Rica, Emiratos Árabes, Egipto, Etiopía, Grecia, Guyana, Haití, Hungría, Irak, Israel,
Luxemburgo, Mauritania, Mongolia, Nigeria, Panamá, Ruanda, Senegal, Trinidad y Tobago,
Yemen,Zimbawe (etc.)
60
Visibilidad mínima (mínima y ninguna información)
D
45
Barbados, Belice, Brunei, Camerún, Congo, Cuba, Guinea, Irán, Kuwait, Mali, Mónaco,
Qatar, Somalia, Surinam (etc.)
En relación a la fuente de los datos publicados, la encuesta del Banco Mundial
caracterizó, otra vez, cuatro situaciones en las cuales la base podía ser: un sitio
web dinámico vinculado a la base transaccional, un sitio web dinámico
vinculado a algunas bases del sistema transaccional, un sitio web estático no
vinculado a las bases y sin información disponible sobre las finanzas públicas.
Nuevamente, la calificación que el caso argentino merece para el Banco
Mundial fue la máxima posible porque, como ya se señalara, el Sitio para el
Ciudadano es un sitio web dinámico, con amplias facilidades de navegación de
datos obtenidos de manera directa de la base transaccional donde gestionan
las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Nacional. A
continuación, se reseñan los resultados de la encuesta en este tópico.
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Sitio web dinámico vinculado con la base de datos del SIAF con opciones de
consultas interactivas
12
Alemania, Argentina, Brasil, Colombia, Estados Unidos, Finlandia, México, Perú, Reino Unido,
República de Korea, Rusia, Turquía
Sitio web dinámico vinculado con algunas bases de datos para presentar datos
de una lista predefinida de publicaciones
22
Bolivia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, El Salvador, España, Estonia, India, Japón, Malta,
Nicaragua, Países Bajos, Paraguay, Portugal, Singapur, Suecia, Ucrania
Sitio web estático no vinculado a bases de datos para publicar datos de fuentes
no identificadas
132
No hay información de las finanzas públicas
32
Dentro de los usuarios externos del e-SIDIF es posible detectar grupos que se
vinculan con el sector público por sus actividades comerciales y/o
profesionales. En tal sentido, ha sido posible -mediante la utilización de las
herramientas gerenciales asociadas al e-SIDIF- poner a disposición de este
grupo un servicio de información on line referido a sus cobros en proceso por
venta de bienes y/o servicios en el ámbito de la Administración Pública
Nacional.
Así, el e-SIDIF brinda el aplicativo e-PROV a los proveedores del Estado
quienes pueden accederlo con su clave fiscal (la misma que utilizan para sus
gestiones ante AFIP, la agencia nacional de recaudación) y consultar sus
cuentas por cobrar: estado de sus facturas, pagos y retenciones practicadas.
De este modo, las jurisdicciones y entidades ven reducida su carga de atención
al público (presencial y telefónica) y los proveedores ganan autonomía de
gestión, liberándose de traslados y restricciones horarias.
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El aplicativo e-PROV es accesible desde PC, notebooks, tabletas y teléfonos
celulares.
UN CAMINO DE MÁS DE 20 AÑOS…
Se ha señalado que los 20 años transcurridos desde la sanción de la Ley de
Administración Financiera (1992) han sido testigos del desarrollo de una
política de estado liderada por la Secretaría de Hacienda para mejorar la
gestión financiera pública. Con tal propósito, sus autoridades hanpromovido,
desde el año 2005, la gestión presupuestaria orientada a resultados y la
renovación tecnológica de los sistemas informáticos quela soportan. El eSIDIF brinda funcionalidades que potencian la asignación estratégica de
recursos, la programación y evaluación presupuestarias y que hacen más
eficiente y eficaces las gestiones de rutina.
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...Y UN PLAN DE ACCIÓN PARA EL PRESENTE…
Volviendo sobre la metáfora del “edificio de valor público”, es oportuno destacar
que -en el marco del Plan Estratégico 2012-2015 de laSubsecretaría de
Presupuesto- se ha puesto foco, a partir del año 2013, en el fortalecimiento de
la “columna” productiva, es decir, en la revalorización del presupuesto por
programas.
En efecto, pueden identificarse dos líneas de trabajo encaradas con el
propósito de profundizar la evaluación de los programas presupuestarios a
través del seguimiento de sus resultados y de sus metas físicas
integradamente con la programación financiera del presupuesto. Esto es, por
un lado, se propone hacer el seguimiento y evaluación de los resultados y
metas de los programas a través del módulo informático referido a la
evaluación presupuestaria (e-PEF) que opera integrado en la base única y
transaccional del e-SIDIF; por otro lado, se persigue la vinculación de las
cantidades de producto (metas) y sus efectos a mediano plazo con las
asignaciones financieras de los programas presupuestarios.
Para acometer este objetivo, la Subsecretaría de Presupuesto cuenta con el
apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo a través de una asistencia
financiera y metodológica en el marco del Préstamo PROFIP II 2754 / OC-AR.
PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Impulsando la mejora de la gestión financiera pública
Marco Legal
LAF 24.156, arts. 25, 44 y 45 – Disposición N° 664/2007 de la SSP
Objetivos específicos
Desarrollo de indicadores de resultado para fortalecer la evaluación del desempeño de los programas
presupuestarios, fortaleciendo la figura del responsable de programa.
Impulso a la rendición de cuentas por resultados y a la transparencia fiscal.
Cobertura esperada: 75% del gasto público (100 programas presupuestarios) con indicadores de
resultado en 2016.
Publicación anual de los indicadores de resultado en la Cuenta de Inversión.
Modalidad de trabajo
Fomentar un espacio de cooperación entre la SSP, los organismos públicos y los responsables de
programa.
La SSP brinda asistencia técnica, metodológica y tecnológica (e-SIDIF) a fin de incorporar indicadores de
resultado representativos al proceso presupuestario, seleccionando organismos que ejecutan programas
enmarcados en distintas finalidades.
20
INDICADORES DE RESULTADO, EL DESAFÍO DEL MOMENTO
La primera línea de trabajo promueve la mejora de la gestión financiera pública
impulsando la adopción de prácticas presupuestarias orientadas a resultados.
En el entendimiento que este objetivo será asequible en la medida que los
actores de la gestión financiera pública modifiquen sus conductas y su cultura
organizacional, la Subsecretaría de Presupuesto ha ideado un conjunto de
herramientas funcionales, procedimentales e informáticas (una suerte de
“combo”) que son puestas a disposición de jurisdicciones y entidades de la
Administración Pública Nacional al efecto de coadyuvar al fortalecimiento de la
gestión de los programas presupuestarios por tres vías:
- rutinas de gestión más seguras y eficientes,
- herramientas para transformar datos en información y conocimiento,
haciéndolos comprensibles y accesibles a los responsables de programas y
gestores de políticas,
- instrumentos para medir y evaluar el efecto a mediano plazo de las políticas
públicas.
En la fase práctica, este “combo” se conforma en un plan de implementación en
todas las jurisdicciones y entidades y que comprende estos hitos:
(i) despliegue de todos losmódulostransaccionales del eSIDIF, reemplazando
versiones informáticas anteriores
(ii) conjuntamente con (i):
- promoción y adopción de herramientas del gobierno electrónico
(despapelización, firma digital, bandeja electrónica de firmas, etc.)
- impulso a la utilización de tablas dinámicas y tableros de comando
(datamarts) para transformar datos en información oportuna y útil para la
toma de decisiones de gerentes públicos y autoridades;
(iii)diseño, implantación, seguimiento y publicación de indicadores de resultado
en programas presupuestarios relevantes
Este último hito es especialmente relevante al igual que novedoso por su efecto
y por su modalidad de implementación.
21
La medición de los resultados (o ¿cuál es el efecto positivo en la
población cuando un programa presupuestario pone a su disposición un
bien y/o servicio deseado, durante varios años?)
El diseño, adopción, medición y seguimiento de indicadores de los resultados
de los programas presupuestarios es unaporte distintivo que la gestión
financiera pública hace al logro de los resultados de políticas públicas. Como
señaláramos en otra parte de este documento, el resultado es el efecto del
ciclo virtuoso de una política pública que, a partir de insumos financieros ofrece
al público productos y servicios valiosos que, a mediano plazo, deberían
generar mejoras en las condiciones objetivas del desarrollo de la población (los
“resultados”). (Nota: como se dijo, la literatura distingue otros efectos, de más
largo plazo, que tienen que ver con el mantenimiento de los resultados a lo
largo del tiempo, y los denomina “impactos”).
La propuesta de la Subsecretaría de Presupuesto para la implantación de una
metodología de trabajo para el diseño, adopción y seguimiento de indicadores
de resultado encuentra sumarco legalen la Ley de Administración Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. A través desus
artículos 25, 44 y 45, dicha Ley establece la obligación de concretar esta acción
por parte de la Subsecretaría de Presupuesto.
La Disposición de la
Subsecretaría de Presupuesto Nº664/2007 complementa y reglamenta el
marco general provisto por la Ley de Administración Financiera.
Los objetivos específicos de esta acción son varios. En primer lugar, se
persigue el desarrollo de indicadores de resultado para fortalecer la
evaluación del desempeño de los programas presupuestarios rescatando la
figura del responsable de programa o gestor de política quien resulta el “dueño
natural” del indicador de resultado.
Un segundo objetivo es impulsar la rendición de cuentaspor resultados para
contribuir a la transparencia fiscal. La Subsecretaría de Presupuesto se ha
propuesto, para fines del año 2015, de tener indicadores de resultado
diseñados, implementados e incorporados al seguimiento mediante el e-SIDIF
en 100 programas presupuestarios relevantes financieramente.
Otro objetivo es la publicidad tanto de los indicadores de resultados como de
las conclusiones de su evaluación entendiendo que el documentoapropiado
para ello es la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal.
Respecto de la modalidad de trabajo, la Subsecretaría de Presupuesto
promueve la creación de ámbitos de cooperación entre ella y los organismos y
reparticiones que se integran alainiciativa. A tal fin, la Subsecretaría promueve
la suscripción de convenios a través de los cuales se compromete a brindar
asesoramiento conceptual, metodológico y tecnológico (e-SIDIF).
La
22
contraparte asume los siguientes compromisos; (i) revisar las mediciones
físicas y su correlación con los procesos productivos que se reflejan en los
programas presupuestarios; (ii) incorporar las herramientas informáticas (eSIDIF) y (iii) construir indicadores de resultado e incorporarlos al sistema de
seguimiento del e-SIDIFa través de comprobantes electrónicos firmados
digitalmente.
Indicadores en el Presupuesto Nacional
65
70
60
48
50
40
28
24
30
20
14
16
10
0
Organismos
Programas
Marzo 2014
Indicadores
Diciembre 2014
SEGUIMIENTO DE METAS FÍSICAS, CONTINUANDO EL ESFUERZO DE MUCHOS AÑOS
La segunda línea de trabajo tiene por objetivo fortalecer la evaluación de los
programas presupuestarios a través del seguimiento y el reporte periódico,
tanto en el e-SIDIF como la web, del cumplimiento de las metas físicas
programadas.
Seguimiento de metas físicas (o ¿Se ha puesto a disposición del público
la cantidad de bienes y servicios que fueron programados al inicio del
ejercicio fiscal? ¿Cuáles han sido las causas de los eventuales desvíos?)
Nuestro país tiene una larga tradición en evaluación de desempeño de
programas presupuestarios a través del seguimiento de sus metas físicas. Las
primeras acciones datan del año 1994 y, desde entonces, el proceso ha
logrado un interesante grado de maduración, estabilidad y cobertura medida
23
ésta en porcentaje financiero del presupuesto nacional representado por
programas con seguimiento fisico.
En efecto, el 77% del gasto público se ejecuta a través de programas
presupuestarios cuya producción está, anualmente, mensurada en metas
físicas.
El seguimiento de las metas se realiza en todas las instancias del proceso
presupuestario y tanto su programación como su reporte y seguimiento se
concreta mediante comprobantes electrónicos estandarizados de los módulos
de formulación (e-FOP) y de evaluación física (e-PEF) del e-SIDIF.
integradamente en la base única transaccional, como ya se ha manifestado.
Las metas son informadas por los responsables de los programas
presupuestarios trimestral y anualmente.
Dichos responsables firman
digitalmente los comprobantes electrónicos estandarizados e identifican,
también, en el caso de existir, las causas de los desvíos entre las magnitudes
programadas y observadas proponiendo cursos de acción para subsanarlos o
mitigarlos. El sistema e-SIDIF facilita esta actividad de evaluación
presupuestariamediante soportes en línea, menúes contextuales y gestiones
despapelizadas. El seguimiento del sistema de metas es liderado por la
Dirección de Evaluación Presupuestaria dependiente de la Oficina Nacional de
Presupuesto.
24
Complementariamente a su reporte integrado en la base única transaccional,
se ha considerado de vital importancia mejorar los estándares de calidad y
oportunidad de la publicidadde las conclusiones de la evaluación del
cumplimiento de las metas físicas de los programas presupuestarios. Dicha
publicidad se materializa a través de dos canales.
Por un lado, reportes trimestrales publicados en la página web del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas.El siguiente cuadro da cuenta del contenido de
los reportes, su frecuencia y actualización más reciente.
Reportes trimestrales publicados en la página web del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, Último publicado: acumulado al I trimestre 2014
 Informe funcional, de seguimiento por programas físico (metas) y financiero, con explicación de
desvíos
 Informe sobre inversión pública, de seguimiento por organismo y programa, físico (metas) y financiero,
incluyendo transferencias de capital
 Informe ejecutivo, de seguimiento financiero, de los principales programas presupuestarios
 Informe orientado al ciudadano, resumen y por programas, de seguimiento físico (metas) y financiero,
para no expertos en presupuesto público
25
Un segundo canal de publicidad es la rendición anual de las metas
presupuestariasa través de la Cuenta de Inversión, cuyo Tomo II está
íntegramente dedicado a una exhaustiva evaluación de metas físicas de la
totalidad de los programas presupuestarios para los que existen metas físicas
definidas. La última Cuenta de Inversión remitida al Honorable Congreso de la
Nación y publicada en la web de nuestro Ministerio es la del año 2013 en línea
con las prescripciones legales en vigor.
Crédito
Final
Gasto
Devengado
%
Ej.
540.115.911
526.261.672
97,4
Tipo de Producción:
Servicios o Bienes
Asistencia
Medicamentos
con
Unidad de Medida
Tratamiento
Entregado
Meta Final
Meta Ejec.
% Ej.
1.950.000
1.587.367
81,4
Publicaciones
Ejemplar Distribuido
300.000
247.399
82,5
Capacitación
Persona Capacitada
4.000
15.123
378,1
Asistencia Nutricional con
Leche Fortificada
Kilogramo de Leche
Entregado
16.000.000
17.596.666
110,0
Provisión de Equipamiento
a Centros de Salud
Centro Equipado
36
0
0,0
Asistencia
para
la
Detección
de
Enfermedades Congénitas
Análisis Realizado
1.500.000
1.425.000
95,0
Financiamiento
de
Cirugías de Cardiopatías
Congénitas
Paciente Operado
200
156
78,0
CONCLUSIONES
Las múltiples, variadas y crecientemente sofisticadas demandas ciudadanas
(asistencia directa, regulación, información, inclusión, entre otras) pueden ser
satisfechas en la medida que nuestros presupuestos orienten sus asignaciones
financieras a las políticas públicas prioritarias. Dichas políticas deberían
expresarse en programa presupuestarios prioritarios.
Los programas presupuestarios y sus gestores cobijan las cadenas de valor
público que permiten que el Estado agregue valor a los insumos y los convierta
en productos y resultados atractivos y efectivos para la satisfacción de las
demandas ciudadanas.
La administración financiera gubernamental puede dar una ayuda crucial a los
responsables de programas si logra alinear objetivos políticos estratégicos y
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asignaciones financieras y si brinda herramientas idóneas para gestionar mejor.
Complementariamente, la evaluación presupuestaria es un insumo clave para
la mejora de la gestión financiera gubernamental y para el logro de productos y
resultados.
Datos confiables que puedan ser convertidos, en cualquier momento y con
simpleza, en información hacen posible que los gestores de política tengan la
oportunidad de conocer sus organizaciones y administrarlas para que generen
valor satisfaciendo las demandas del público.
El caso de la gestión financiera pública en Argentina, hoy, es un ejemplo
robusto y equilibrado de dicha oportunidad.
27