Políticas y programas de población en el Perú: Del debate

Políticas y programas de población en el Perú:
Del debate a la acción
José Donayre Valle · Roger Guerra-García · Luis Sobrevilla Alcázar
CP
HB
853.P4
D89 Donayre Valle, José
Políticas y programas de población en el Perú: Del
debate a la acción / José Donayre Valle, Roger GuerraGarcía, Luis Sobrevilla Alcázar. -- Lima : Universidad
Peruana Cayetano Heredia, 2012.
242 p.
POBLACION / DEMOGRAFIA / EVOLUCION /
GOBIERNO / PERU / POLITICA DE POBLACION /
Guerra-García Cueva, Roger, Coaut. / Sobrevilla
Alcázar, Luis A., Coaut
Primera edición: Octubre 2012
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-12107
ISBN: 0000000000
© 2012 José Donayre Valle, Roger Guerra-García, Luis Sobrevilla Alcázar
© 2012 Universidad Peruana Cayetano Heredia
Av. Honorio Delgado 430, San Martín de Porras. Lima 31, Perú.
Teléfono: 319-0000 anexo 2248 / 2331
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http://www.upch.edu.pe/rector/ceditorial
Edición:
Centro Editorial UPCH
Cuidado de edición:
Eunice Ruiz Leveau
Diseño y diagramación: Jorge Valer B.
Carátula: Isabel Perea de Sobrevilla, Alicia Infante,
Jorge Valer B.
Ilustraciones:
Isabel Perea de Sobrevilla
Impresión: Z y B impresores S.A.C.
Mariano Valdarrago 224, San Miguel, Lima 32.
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Cel: 993514681.
Impreso en el Perú.
Las opiniones, análisis e interpretaciones aquí expresadas son de responsabilidad exclusiva
de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista oficiales de UNFPA.
A nuestras esposas, hijos, nietos
y a las mujeres del Perú
POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE POBLACIÓN EN EL PERÚ:
DEL DEBATE A LA ACCIÓN
Prólogo
Agradecimientos
Acrónimos y siglas
Introducción
9
19
21
23
Primera parte: Evolución de la población del Perú
1. El primer crecimiento demográfico: de los inicios a Cajamarca
2. La despoblación: Conquista y Virreinato
3. Recuperación y crecimiento
4. La Independencia y la joven República
5. El Primer Censo Moderno
6. La fase de crecimiento y urbanización
26
31
35
36
37
39
Segunda parte: Crisis, debate y planteamientos
1. La explosión demográfica
41
2. Los nuevos métodos de planificación familiar
43
3. El debate sobre el acelerado crecimiento de la población y el desarrollo 50
3.1. El debate internacional
50
3.2. Las Naciones Unidas
56
La declaración de los Jefes de Estado
La Organización Mundial de la Salud
Las Conferencias Mundiales de Población La Conferencia Mundial de Población, Bucarest,1974
La Conferencia Internacional sobre Población, México, 1984
La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994
3.3. El debate en el Perú
66
3.4. Los medios de comunicación
81
La prensa durante el GRFA 1968–1980
Durante el segundo periodo de F. Belaúnde Terry, 1980–1985
Durante el primer periodo de A. García Pérez, 1985–1990
Durante la década de A. Fujimori, 1990–1999
Tercera parte: Del debate a la acción
1. La etapa inicial 107
1.1. El Centro de Estudios de Población y Desarrollo
109
1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia 117
Simposio sobre Población y Altitud, abril, 1965
Instituto de Estudios de Población (IEPO)
Acta Herediana
1.3. Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas, 129
diciembre, 1965
1.4. Las primeras acciones en provisión de servicios de planificación 132
familiar
1.5. En el Ministerio de Salud
135
2. El gobierno militar: Negando el problema
137
2.1. La posterior evolución del CEPD
138
2.2. El plan de mediano plazo del GRFA
139
2.3. La Conferencia Mundial de Población, Bucarest, 1974
141
2.4. Los Lineamientos de Política de Población
144
2.5. La Asociación Multidisciplinaria de Estudios de Población 146
3. El retorno de la democracia
155
3.1. Segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry, 1980–1985156
3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planificación Familiar
157
3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)159
3.4. El Consejo Nacional de Población
160
3.5. El sector privado
163
3.6. La Segunda Conferencia Internacional sobre Población,
México, 1984
3.7. La Ley de Política de Población
Cuarta parte: Los siguientes periodos de gobierno
166
167
1. Alan García Pérez, 1985–1990
169
2. Alberto Fujimori Fujimori, 1990–2000
172
La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994
3. Valentín Paniagua Corazao, 2000–2001
182
4 Alejandro Toledo Manrique, 2001–2006
183
5. Las Agencias Internacionales.
186
6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia
188
Quinta parte: Programas de población y cambios
192
en la fecundidad
Bibliografía
199
Anexos
Índice alfabético
204
234
Prólogo
Actuando como testigos, estudiosos, y, a la vez, protagonistas y
realizadores de los eventos, entidades e instituciones que se han creado
para estudiar el problema poblacional en el Perú, y el desenvolvimiento de
los planteamientos, políticas y programas sugeridos y desarrollados para
enfrentar con acierto este desafío contemporáneo, los Dres. Donayre Valle,
Guerra-García y Sobrevilla Alcázar nos presentan este valioso aporte para el
desarrollo del país.
En forma cronológica, los autores describen el crecimiento demográfico
desde las primeras incursiones en el territorio sudamericano, provenientes de
Panamá, acaecidas, según la información arqueológica, hace 12 a 10 siglos,
subrayando que ya se encontraban grupos humanos dedicados a la agricultura
en los valles costeños del norte del Perú 2500 años a.C.
Las guerras de ocupación y conquista que siguieron, dirigidas a la
integración de los Chancas, hacia el sur y de los Collas, hacia el altiplano, según
los autores, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en una
época en la que los enfrentamientos bélicos se decidían por la masividad de las
fuerzas. Como su objetivo no era destruir, sino incorporarlas al Imperio, estas
poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demográfica del Imperio
para ampliar sus dominios. Los autores subrayan que en los 200 años entre
la ascensión de Mama Ocllo y Manco Cápac y la expansión de Pachacutec
debe haber ocurrido una gran expansión demográfica, facilitada por una
alta fecundidad y una baja mortalidad infantil, en ausencia de enfermedades
infecciosas que posteriormente harían estragos en la población con la llegada
de las huestes españolas.
La Conquista de América, desde la llegada de Cristóbal Colón en 1492,
significó uno de los mayores desastres demográficos de la historia de la
humanidad. Los autores subrayan que Matthew White, cronista de las peores
atrocidades en el mundo, coloca a la Conquista de las Américas en el onceavo
lugar de los episodios más letales ocurridos en el mundo, con 15 millones de
muertes.
9
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Las estimaciones demográficas que se han hecho en el Perú están sujetas
a supuestos que derivan de la ausencia de registros y del uso de diversas
metodologías indirectas. También están afectadas por la falta de referentes
precisos del ámbito geográfico que ocupó el Tahuantinsuyo. Las cifras que se
han propuesto abarcan entre un estimado alto de 35 millones hasta uno que
es 10 veces menor. Lo cierto es que, cualquiera que fuese la población del
Imperio en el momento de la conquista y más precisamente cuando ocurrió
la guerra fratricida entre Huáscar y Atahualpa y la captura de este último
en Cajamarca, al promediar el año 1533 la población del Imperio había
comenzado a disminuir. De allí en adelante, se inicia lo que Cook ha llamado
«el colapso poblacional» o «la hecatombe poblacional andina». Las causas
del descenso poblacional se explican por el incremento de la mortalidad,
como por la afectación de la fecundidad.
Se ha enfatizado en las implicancias de la mortalidad ocupacional, debida
al sufrimiento de las masas andinas por el trabajo forzado en condición de
explotación en los campos mineros y agrícolas. Más dramática fue, sin duda,
la exposición a patógenos desconocidos transferidos por los conquistadores
a poco de empezar su invasión en territorios epidemiológicamente vírgenes.
Por otro lado, se afectó también la fecundidad por la ruptura de la
cohesión familiar y comunitaria, como consecuencia de la segregación de los
hombres adultos para dedicarlos al trabajo en otras comarcas, así como por la
movilización de la población masculina para labores militares.
Los autores concluyen que la evolución demográfica durante el
Virreinato tiene bases empíricas concretas, ya que la organización colonial
requería de información estadística periódica. Durante los 270 años que duró
la Colonia, los recuentos se refieren a la población indígena y a la población
total. La población indígena se había reducido a 1.3 millones para 1570, y
a 400,000 hacia 1574, cuando sumados los españoles y mestizos llegaban
a los 700,000. Se detiene el descenso en 1750, llegándose a una etapa de
estabilización. A partir de ese momento, la población inicia un proceso de
recuperación. La masiva reducción demográfica había tomado solo 50 años
para reducir la población a una décima parte, pero requirió de 180 para llegar
a un número que advirtiera el inicio de la recuperación demográfica.
La eclosión de la Independencia no se acompañó de un proceso
ordenado de organización que permitiera seguir con la evolución del proceso
demográfico peruano. Recién en 1940, el Gobierno tomó conciencia de
la necesidad de llevar adelante un recuento detallado de las condiciones
10
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
demográficas, sociales y económicas de la población peruana; y realizó el
primer Censo de Población y Ocupación, operación que estuvo dirigida por
el Dr. Alberto Arca Parró. Ello dio inicio a una serie de estudios de carácter
analítico, que identificaron las bases demográficas para la planificación del
desarrollo del país. El censo de 1940 alcanzó a registrar 6 millones 207 mil
967 habitantes. A ese total se agregó la población selvática estimada en 350
mil, por lo que la cifra oficial del censo ascendió a 7 millones 23 mil 111
habitantes. La población urbana alcanzaba el 35.39% y la rural llegaba al
64.61%.
El censo de 1940 hizo evidente la recuperación de la tasa de fecundidad
y la reducción de la de mortalidad, que resultaron en una tasa de crecimiento de
18%. Quedaron, así, establecidas las tres bases para la evolución demográfica
del país: alta fecundidad, decreciente mortalidad y alto nivel de crecimiento.
Se puede concluir que la evolución demográfica del Perú ha estado signada
por la continua reducción de la mortalidad asociada a una disminución
gradual de la fecundidad, logrando una tasa de crecimiento que actualmente
se sitúa alrededor del 1.6%, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido
en el patrón demográfico. Contribuyen a este fenómeno la modernización,
el trasvase rural a las ciudades, la incorporación de la mujer a la fuerza de
trabajo, y la adjunción de los conceptos de planificación familiar y uso activo
de medios anticonceptivos.
Después de haber puntualizado los rasgos característicos del proceso
de evolución demográfica de la población peruana, los autores dedican
varios capítulos para discutir la perspectiva mundial frente al crecimiento
poblacional y el debate suscitado por los métodos de planificación familiar.
En la década de los años 50 del siglo pasado, economistas, demógrafos
y políticos comienzan a llamar la atención por el crecimiento acelerado de la
población en los países en vías de desarrollo, que contrastaba con el aparente
equilibrio demográfico alcanzado por los países desarrollados, como resultado
del proceso de industrialización y de los avances científicos logrados después
de las dos grandes guerras mundiales. La nueva organización mundial, y
el desarrollo de los conceptos de solidaridad y derechos humanos hicieron
evidente la necesidad de que se establecieran mecanismos para ayudar a los
países en desarrollo a resolver sus problemas sociales, y aliviar lo que podría
ser un nocivo y desmesurado incremento de su tasa demográfica.
11
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Esta situación, a principio de los años 60, avivó la discusión mundial
sobre el tema poblacional y condujo a que el profesor Paul R. Ehrlich, profesor
de la Universidad de Stanford, publicara su libro The population Bomb en
1968. A esta le siguieron una serie de publicaciones, sucesivos debates y
discusiones en torno a lo que denominaron «explosión demográfica», que
trasuntaba preocupación sobre el crecimiento de la población, y el paralelo
crecimiento y mantenimiento de los medios necesarios para sustentar a esa
población creciente.
En medio de esta valoración de puntos de vista pesimistas y optimistas,
sobre los efectos del crecimiento demográfico, la ciencia y la tecnología,
se habían realizado, paralelamente, avances notables en la investigación de
los factores que intervienen en la fecundidad y los mecanismos fisiológicos
responsables de los mismos.
Los autores presentan los métodos de planificación familiar desarrollados,
y los esfuerzos organizativos mundiales, regionales y nacionales que se
fueron delineando para enfrentar el problema poblacional. Subrayan cómo el
deseo de limitar la fecundidad se hace evidente en todas las culturas y cómo
los métodos anticonceptivos son tan antiguos como la religión. Los papiros
egipcios, la Biblia, la literatura del Renacimiento, entre otros, están plagados
de información relacionada al uso de piedras u otros artefactos precursores de
los dispositivos intrauterinos, así como de materiales que actuaban como los
modernos preservativos.
Asimismo, los autores se refieren al debate internacional que ha sucitado
el problema de la población. Al respecto, señalan que desde la publicación
del libro de Erlich se ha planteado la posibilidad de que la población del
mundo podría duplicarse en solo 37 años. Esta perspectiva ha definido
ideológicamente dos visiones del futuro: una capitalista y otra socialista,
reeditando la histórica discrepancia entre Malthus y Marx. Paralelamente,
también se abrió la discrepancia entre los países socialistas y comunistas, y
los Estados Unidos, que representaba el principal promotor para reducir el
crecimiento poblacional en los países en vías de desarrollo.
En Estados Unidos la posición a favor de la regulación de la fecundidad
obtuvo apoyo en medios privados, y, a fines de los años 50, la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) autorizó la utilización
de recursos para las investigaciones en población y los Institutos Nacionales
de Salud (NIH) facilitaron fondos para la investigación en contracepción. Fue,
sobre todo, el presidente Kennedy, el primer presidente católico de EE.UU., el
12
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
que en 1963 «apoyó las acciones de información e investigación en fertilidad
y reproducción humana a los países que lo solicitaron».
Como respuesta, los líderes de los países socialistas y de la izquierda
en general adoptaron una posición contraria. Sostenían que las políticas
poblacionales eran parte del intento de dominación imperialista y que la
explosión demográfica era una fuerza necesaria para la revolución popular.
Estas posiciones tuvieron matices, algunos países comunistas y socialistas no
solamente aceptaron, sino promovieron activamente la planificación familiar.
Por ejemplo, el caso de China, donde se estableció una política de Estado de
«un solo hijo». Esto generó el uso compulsivo del aborto y la práctica del
infanticidio femenino para lograr el unigénito varón.
En América Latina, dependiendo del tipo de política circunstancial
operante se produjeron contradicciones, intentos y retrocesos en el
establecimiento de las políticas poblacionales de cada país. En general,
puede decirse que los regímenes de izquierda se oponían a los esfuerzos en
planificación familiar, mientras que había sectores que intentaban avanzar por
ese camino.
Otro aspecto del debate ideológico, que también incidía en los intentos
de organizar una política de planificación familiar, se centraba a nivel religioso.
La aparición de la píldora anticonceptiva, los métodos hormonales y los DIU
confrontó a la Iglesia Católica, más que a otras, con el dilema moral de si la
utilización de métodos anticonceptivos significaba ir contra la ley natural y el
inicio de la vida.
Por algún tiempo obispos y algunos cardenales, consideraron que el
uso de la píldora anticonceptiva podía ser un agente ideal para fundamentar
un cambio de actitud como una variante, moralmente aceptable, del método
del ritmo. El papa Pablo VI en 1964 convocó a una Comisión Papal sobre
Población, Familia y Natalidad. Luego de 4 años de discusiones en su Encíclica
«Humanae Vitae», de julio de 1968, reafirmó la tradicional posición de la
Iglesia Católica en este campo, y condenó a todos los métodos artificiales de
anticoncepción, permitiendo solo la abstinencia periódica, aún por tiempo
prolongado, bajo ciertas circunstancias.
Desde entonces, las autoridades de la Iglesia Católica ejercen una
permanente presión para impedir el establecimiento o la ampliación de
los programas de planificación familiar, no solo en el sector público, sino
también en el privado, y hacen pública su oposición a través de los medios
13
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de comunicación. La Iglesia, que reconoce las implicaciones sociales del
crecimiento de la población, se encuentra en una situación paradójica. Esta se
ubica, en este contexto, del mismo lado de las corrientes políticas de extrema
izquierda en las que prevalece el ateísmo o el agnosticismo.
Por los años 70, se incrementaron los estudios y se desarrollaron modelos
socio-demográficos hacia el desarrollo de posiciones más equilibradas y menos
alarmistas de los efectos de la sobrepoblación en los países en desarrollo. Si
bien existía un consenso sobre que el crecimiento de la población hace más
difícil resolver los problemas de las naciones, se fue reconociendo el valor
complementario de la planificación familiar y el desarrollo socioeconómico.
Las controversias ideológicas no desaparecieron por completo, pero tomaron
un carácter más académico.
El debate llegó así a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y
tanto las agencias relacionadas directamente con el tema como las reuniones
periódicas globales incidieron con acciones específicas. Ya desde 1950, la
ONU comenzó a realizar conferencias decenales sobre el tema de la población,
y en 1960 los países miembros establecieron el actual Fondo de Población de
las Naciones Unidas.
En 1974, la ONU convocó a la Primera Conferencia Mundial sobre
Población, que tuvo lugar en Bucarest, Rumanía, en agosto de ese año. La
reunión de Bucarest significó un cambio en el debate sobre planificación
familiar. Se pasó de ver a esta como una medida para asegurar la
compatibilidad entre fecundidad y los propósitos del desarrollo, a un debate
sobre las interrelaciones entre crecimiento poblacional y desarrollo. En 1994,
la Conferencia Internacional sobre Población se desarrolló en El Cairo, y en
ella se puso énfasis en el vínculo entre el crecimiento y las características de la
población y el desarrollo económico y social. Al mismo tiempo, se establecían
los derechos humanos individuales, entre los que se consideraba el derecho
a la salud y en especial a la salud reproductiva, que incluía el derecho a la
planificación familiar y a la terminación del embarazo en aquellos países en
los que fuera permitido.
A continuación, los autores se refieren a aspectos del debate poblacional
en el Perú, a la creación de entes de estudio e investigación y a la participación
que ha tenido el Estado peruano en el problema poblacional en las últimas
décadas.
14
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Por casi una centuria, después de la Independencia, los intelectuales
peruanos mostraron poca preocupación por el tema poblacional. Los autores
consideran que Jorge Basadre, el gran historiador de la República, es el
miembro de la inteligencia peruana, que con más perseverancia se ha referido
al problema demográfico en el país. En su libro Historia de la República
del Perú, dedica un extenso artículo a la población. Basadre también estudia
la inmigración y la emigración, las razas, los idiomas, y el desarrollo de la
población urbana. Los autores señalan que en una de sus últimas publicaciones
Basadre se refirió a la explosión demográfica que ocurría en el Perú.
Además, comentan puntuales contribuciones de Augusto Salazar
Bondy, Emilio Romero, Juan Julio Wicht en el tema poblacional. Subrayan,
en particular, la importancia de las disquisiciones de Wicht «quien tuvo
habilidad para encausar de una mejor forma el debate y las posiciones sobre
el problema demográfico en el Perú, afirmando que antes de la segunda guerra
mundial no había conciencia de lo demográfico en nuestro país, y apenas
existía en el resto del mundo. Cuando se produce la explosión demográfica en
el Perú (décadas 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, financiada
en dólares, y sesgada por una visión parcial y superficial del problema. Los
estructuralistas de izquierda tienen razón en denunciarlo y situar la cuestión
en su real contexto económico, social y político. Sin embargo, la izquierda
estructuralista falla en oponerse a reconocer que, en el contexto de nuestro
subdesarrollo, existe al fin y al cabo un real problema demográfico que
requiere análisis y soluciones específicas dentro del esfuerzo total de reforma
de la sociedad».
Con respecto al papel de los medios de comunicación, afirman que estos,
en los años que siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demográfico con
la seriedad y profundidad que le correspondía, sino, más bien, enfatizando los
aspectos conflictivos o sensacionalistas. Destacan con excepción el caso de la
revista semanal Caretas, que consideran es la que mayor significación le ha
concedido al tema, divulgando comentarios y análisis realizados en diversas
partes del mundo, e informando acerca de los avances en las prácticas de
planificación familiar.
En 1969, Bonfiglio, Director de Informática del Consejo Nacional de
Población, publicó 25 años de debate sobre temas de población en la prensa
peruana, en esta obra incide en la actitud anticentralista y antimperialista
del gobierno velasquista, la moderación en la segunda etapa de Morales
Bermudez, y en general en una posición más conciliadora que acepta que el
15
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
problema poblacional es una variable que hay que considerar en los proyectos
y planes de desarrollo nacional.
El segundo gobierno de Belaunde inició una campaña de información
sobre el control de la natalidad, y puso en marcha las acciones para formular
y aprobar la Ley de Política Nacional de Población en 1985. Se ampliaron las
campañas de planificación familiar manteniendo reserva sobre algunos de los
procedimientos del control de la natalidad. Belaunde estableció en la Ley de
Política de Población que «la esterilización no es un método de planificación
familiar».
El primer gobierno de Alan García puso en marcha el primer Programa
Nacional de Población 1987-1990, avalado por el Secretario General de la
Conferencia Episcopal. Durante su periodo, se intentó restituir la esterilización
como método de planificación, pero esta iniciativa no tuvo acogida.
En el periodo 1990-1999, bajo el gobierno de Alberto Fujimori, vivimos
una etapa en la que el gobierno mostró una activa promoción de la planificación
familiar, llegándose a declarar el año 1991 como «El año de la Planificación
Familiar». Hubo entonces, distribución de anticonceptivos y preservativos
en programas de natalidad con apoyo gubernamental. En su segundo periodo
1995-2000, Fujimori continuó con los programas de planificación familiar
que encendieron, momentáneamente, una nueva polémica con la Iglesia
sobre los métodos artificiales. El punto álgido se alcanzó cuando el gobierno
implementó programas de Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria (AQV),
decisión que es revisadas al detalle.
Finalmente, los autores hacen un excelente resumen de las acciones
específicas realizadas en el Perú en pro de lograr un conocimiento cabal de
los mecanismos necesarios para enfrentar el problema poblacional. Resaltan,
así, el rol que cumplió el Dr. Arca Parró: la creación del Centro de Estudios
de Población y Desarrollo. El Dr. José Donayre Valle, autor principal de este
texto, asumió la dirección de este centro. Asimismo, subrayan la contribución
significativa del presidente Fernando Belaunde Terry, los aportes de la
Universidad Peruana Cayetano Heredia, del Instituto de Estudios de Población
y del Rvdo. Padre J.J. Wicht. También presentan un recuento de los logros
concretos alcanzados en los últimos cinco periodos presidenciales y ofrecen
una visión panorámica del estado de la cuestión.
16
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Los doctores Donayre Valle, Guerra-García y Sobrevilla Alcázar
pueden sentirse satisfechos de haber logrado un sesudo relato de la evolución
del conocimiento sobre la población en el Perú, y de la creciente toma de
conciencia sobre la existencia de un problema poblacional en nuestra patria,
de los esfuerzos e intentos para definir la mejor forma de enfrentarlo, las
posiciones adoptadas, los debates producidos y el logro de acercarnos a una
posición en consonancia con los intereses del país. Todo este esfuerzo merece
nuestra más sincera felicitación y reconocimiento.
Dr. Javier Arias-Stella
17
Agradecimientos
Numerosas personas han contribuido de diversas maneras en la
gestación y preparación de este libro. Algunas de ellas son mencionadas en él,
y reconocemos adicionalmente a otras que nos proporcionaron información o
nos guiaron a las fuentes donde podríamos hallarla. Entre ellas, se encuentran
Delicia Ferrando, María A. Bornek, Genny Martínez, Gloria Nichtawitz, Jaime
Antezana, Magdalena Chu y Raúl Necochea. También, queremos mencionar
especialmente a Giovanni Bonfiglio que nos ha permitido usar con amplitud
su meticuloso trabajo analítico sobre las publicaciones de la prensa peruana
durante las álgidas décadas de los años 70 y 90.
Asimismo, no debemos dejar de mencionar que los eventos que
reseñamos se dieron en una época en que muchos médicos, sociólogos,
demógrafos, investigadores, administradores, funcionarios públicos y otros
profesionales entregaron sus capacidades al trabajo en población; ello nos
permitió desarrollar nuestras actividades.
Así, las vivencias personales que relatamos fueron parte de un amplio
conjunto de esfuerzos que permitieron el avance de la conciencia nacional.
Entre estos, se encuentran Alberto Arca Parró y Carlos Muñoz T., directivos
del CEPD, y los funcionarios Teresa Giunta de Stiglich y Washington Patiño
Arca; Benjamín Samamé Pacheco, Alberto Insua, Francisco Codina y Edgar
Flores del Ministerio de Trabajo; Javier Arias-Stella, Uriel García C., Juan
Franco Ponce, Carlos Bazán y David Tejada, Ministros de Salud; Graciela
Fernández Baca, Eduardo Mostajo y Delicia Ferrando del INEI; Octavio
Mongrut M., Eduardo Valdivia Ponce, Horacio Tregear y Alfredo Guzmán del
IPSS; Carlos E. Aramburú, Mario Torres, Sandra Vallenas, Patricia Mostajo
y Marfil Francke del CNP; Alberto Hurtado, Alberto Cazorla, Fabiola LeónVelarde, Magdalena Chu, Carlos Cáceres, Giovanna Rodríguez, Víctor Díaz,
Carlos Rojas y Emilia Garthner de la UPCH; Gunther Balarezo, Elsa Alcántara
y Jorge Ortíz de AMIDEP; así como los asesores internacionales Ozzie
Simmons, Walter Mertens, Ramón Daubón y Krishna Roy; y John W. Morse
y Jonathan Fine, exfuncionarios de USAID en el área de Salud y Población.
La relación es, sin duda, parcial y no incluye a muchas otras personas,
particularmente a voluntarios y agentes de salud que trabajaron directamente
con las mujeres y familias atendiendo sus postergadas necesidades, y sin cuya
19
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
dedicación el penoso desarrollo de políticas y programas no habría tenido
los resultados que se reseñan al concluir este libro. A todos ellos también
extendemos nuestro agradecimiento.
Muchas personas participaron en nuestros periodos de formación y nos
llevaron a adquirir conciencia sobre las implicaciones sociales, económicas, y
particularmente médicas y de salud de los fenómenos demográficos —que luego
pudimos aplicar en el Perú abriendo una prolongada etapa de esclarecimiento
y acción. Algunos de ellos son Clifford Pease, Charles Lininger y Sheldon
Segal del Population Council; Gregory Pincus, Ming Chue Chang y Celso
Ramón García de la Fundación Worcester de Massachusetts; y John Rock del
Free Hospital for Women de Boston.
También, queremos agradecer a la Universidad Peruana Cayetano
Heredia que ha incluido nuestra obra en su programa editorial y a quienes han
sido responsables de su edición: la Dra. Cristina Guerra Giraldez, Directora
del Centro Editorial, y Eunice Ruiz Leveau, Editora Académica. Estamos
particularmente agradecidos a Isabel Perea de Sobrevilla por su invalorable
trabajo en las ilustraciones. Del mismo modo, deseamos reconocer el trabajo
secretarial de Grisel Valdivieso.
Agradecemos, en forma especial, al Fondo de Población de las Naciones
Unidas que ha financiado parcialmente esta publicación, a su Residente
Representante, Sr. Esteban Caballero, y a su Analista de Programas, Dr. Walter
Mendoza. Cabe mencionar que esta organización ha tenido gran influencia en
la promoción de los estudios, el desarrollo de las políticas y la ejecución de
acciones relacionadas con población en el Perú.
Los autores
20
Acrónimos y siglas
AECH
AFP
AMIDEP
AP
APPF
APROPO
APROSAMI
AQV
ATLF
CADE
CCRP
CELADE
CEPAL
CEPD
CIPD
CNP/CONAPO
DNEC
DIU
EUA
FAO
FDA
FFAA
FMI
FNUAP/UNFPA
GRFA
IEPO
IIA
INEI
INEN
INP
INPPARES
IPPF
IPSS
Asociación de Estudiantes de la Universidad Cayetano Heredia
Agencia Francesa de Prensa
Asociacion Multidisciplinaria de Investigación y Docencia en Población
Partido Acción Popular
Asociación Peruana de Planificación Familiar
Apoyo a Programas de Población
Asociación de Profesionales para la Promoción de la Salud
Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria
Asociación de Trabajo Laico Familiar
Conferencia Anual de Ejecutivos
Corporación Centro Regional de Población
Centro Latinoamericano de Demografía
Comisión Económica para América latina
Centro de Estudios de Población y Desarrollo
Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo
Consejo Nacional de Población
Dirección Nacional de Estadística y Censos
Dispositivo Intrauterino
Estados Unidos de América
Organización para la Agricultura y Alimentos
Agencia Federal para Drogas y Alimentos
Fuerzas Armadas
Fondo Monetario Internacional
Fondo de Población de las Naciones Unidas
Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
Instituto de Estudios de Población
Instituto de Investigaciones de la Altura
Instituto Nacional de Estadística y Censos
Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas
Instituto Nacional de Planificación
Instituto Peruano de Paternidad Responsable
Federación Internacional de Planificación Familiar
Instituto Peruano de Seguridad Social
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Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
IUSSP
JHPIEGO
MIT
NIH
ONU
OMS
ONG
OPS
PF PNUD
PPC
PRISMA
PROFAMILIA
PVPF
PUCP
SEDFRA
SERH
SFP
SMI
UNMSM
UPCH
USAID
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Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población
Johns Hopkins para la Educación Internacional en Ginecología y Obstetricia
Instituto de Tecnología de Massachusetts
Institutos Nacionales de Salud
Organización de las Naciones Unidas
Organización Mundial de la Salud
Organizaciones No Gubernamentales
Organización Panamericana de la Salud
Planificación Familiar
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Partido Popular Cristiano
Organización para Evaluación Sistemática y Meta–
Análisis
Proyecto Materno–Infantil
Proyecto Privado Voluntario de Planificación Familiar
Pontificia Universidad Católica del Perú
Seminario sobre Dinámica de la Fecundidad en la Región Andina
Servicio del Empleo y Recursos Humanos
Proyecto Sector Privado, Planificacion Familiar
Salud Materno–Infantil
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Universidad Peruana Cayetano Heredia
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Introducción
En los meses de verano, se anuncia en grandes titulares que Lima es
una ciudad sedienta, donde le falta agua a gran parte de la población, sobre
todo a la que vive en los pueblos jóvenes, los grandes asentamientos humanos
que se ubican en las áreas periféricas de la ciudad. Además, son estos peruanos
pobres, marginados y subempleados los que tienen que pág.ar los precios más
elevados por el agua. Esta les llega por medio de camiones cisterna y ellos
la almacenan en insalubres pozos individuales, y deben usarla con grandes
limitaciones. Este fenómeno anual, así como la presencia de esta gran cantidad
de migrantes en la capital y otras ciudades, generalmente desprovistos de
luz, agua, desagüe y otros servicios, son algunas de las manifestaciones más
visibles de los enormes problemas que ha creado en el país el crecimiento
demográfico acelerado de las últimas décadas.
Según el primer censo moderno de la población del país, 1940, la
población de Lima era de 630 mil habitantes; y la del país, 6.2 millones. El
último censo, 2007, evidencia que la población de Lima se ha multiplicado
en más de doce veces, cerca de 8 millones de habitantes, y la del país se
ha quintuplicado: 28.2 millones. Estas cifras dramáticas demuestran la
magnitud del crecimiento demográfico, y las masivas migraciones a la capital
y a las ciudades intermedias. Este proceso constituye un enorme reto para
el desarrollo y avance del país, y, una vez reconocido, impulsó políticas y
programas de población.
En este libro, los autores revisamos el proceso demográfico peruano,
y las políticas y programas de población a través de la historia, haciendo
énfasis especial en las décadas en que nos ha tocado desempeñar algún papel
protagónico en instituciones públicas y privadas. Hemos tenido la oportunidad
de participar en los más importantes eventos ocurridos en el Perú relacionados
a la población a partir de los inicios de la década de los 60. En esa década,
nos reintegramos al país luego de estudios de posgrado en el extranjero, y
formamos parte de uno de los equipos de investigación de endocrinología
y reproducción de la Universidad Cayetano Heredia, lo que nos llevó a
considerar los aspectos sociales que se relacionan con el crecimiento de la
población.
23
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Mientras dos de nosotros salimos nuevamente del país para ocupar cargos
en organismos internacionales especializados en población y planificación
familiar, uno permaneció en el Perú y continuó trabajando en temas de
población, aún cuando las condiciones se hicieron más inhóspitas en el largo
periodo de la revolución de las Fuerzas Armadas. Cuando las circunstancias
políticas se hicieron favorables y se reabrió la opción de desarrollar programas
de población, los ausentes retornamos al país para incorporarnos a la acción
operativa en cargos importantes en el sector público. Nuestro testimonio
personal de varias décadas está plasmado en estas páginas. Es nuestra
intención hacer un aporte al conocimiento de los temas tratados, y contribuir,
de esta manera, a un mejor manejo de los problemas demográficos que sigue
enfrentando el país y que tendrán una injerencia muy importante en su futuro.
El libro comienza con un recuento del proceso demográfico desde
los albores del poblamiento del país, analiza el crecimiento de la población
hasta la llegada de los españoles, la hecatombe demográfica que siguió a la
Conquista, y la lenta recuperación posterior, hasta el nuevo auge demográfico,
que ocurrió ya bien entrada la época republicana. Se revisan, también, los
comienzos de la conciencia del problema del crecimiento demográfico
acelerado, y el lento desarrollo de los esfuerzos por organizar una respuesta
en el contexto del debate nacional e internacional sobre las relaciones entre el
crecimiento de la población y el desarrollo socioeconómico, y la aparición de
los nuevos métodos de planificación familiar.
Asimismo, se describe el desarrollo de las políticas y programas
de población por los diferentes gobiernos desde los intentos iniciales
durante el primer gobierno de Belaúnde y la negación del problema, y el
desmantelamiento de los programas por el gobierno militar de Velasco, con
lo que el crecimiento demográfico continúa y se pierde más de una década.
La vuelta a la democracia con el segundo gobierno de Belaúnde permite el
desarrollo y consolidación de las políticas y programas de población, pese a
la oposición de los sectores conservadores, de la Iglesia Católica y de algunos
grupos de izquierda. Este periodo culmina con la promulgación de la Ley de
Política de Población, que da una base legal firme a los programas sectoriales
de población y planificación familiar. Además, en este libro, se relata su
evolución durante los gobiernos de Alan García y Fujimori, el retroceso
que vuelve a sufrir durante los primeros años del gobierno de Toledo, y su
recuperación posterior y continuación durante el segundo gobierno de García
y el gobierno de Ollanta Humala.
24
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Se concluye con una revisión y análisis de la coyuntura actual y los retos
que aún enfrenta el país como consecuencia del crecimiento demográfico, que
está claramente vinculado a la falta de educación, sobre todo de la mujer, a
la carencia de servicios de salud, y a la pobreza. El crecimiento demográfico
está también íntimamente vinculado con los problemas ecológicos, el
calentamiento global, las crisis de agua y energía, y los problemas migratorios
internos e internacionales.
Deseamos un futuro mejor para nuestros hijos y nietos, y para nuestro
país. Un conocimiento cabal y completo de nuestros problemas y de sus causas
profundas es requisito indispensable para plantear las soluciones requeridas,
esta obra constituye un aporte a dicho conocimiento.
Los autores
25
Primera parte:
Evolución de la población en el Perú
1. El primer crecimiento demográfico: De los inicios a Cajamarca
Se ha establecido que la llegada de los primeros pobladores al territorio
americano, provenientes de Asia a través del Estrecho de Behring, puede
haberse producido hasta 22 siglos atrás. El poblamiento de las áreas del
norte fue gradual y procedió en dirección sur. De este proceso, han quedado
numerosas evidencias arqueológicas como centros de carácter ceremonial,
algunos de los cuales han sido fechados por estudios con C-14 a edades aún
anteriores, pero, en todo caso, están sometidos a discrepancia. Es también
aceptado que las primeras incursiones en el territorio sudamericano, desde
Panamá, ocurrieron entre 10 y 12 siglos atrás. En realidad, de acuerdo a
información arqueológica, se ha determinado que la presencia de los primeros
habitantes dataría de 10,000 años a.C. Asimismo, hay una extensa, pero
discutida literatura que coloca la edad de ciertos complejos arqueológicos aún
más antes de los 10,000 a.C. Se sabe que alrededor del 2500 a.C. ya habían
grupos humanos dedicados a la agricultura y pesca en los valles costeños del
norte del Perú. Por ejemplo, el complejo de Caral, al norte de Lima, en el valle
del río Supe, ha sido fechado a 3000 a.C. con características que lo ubican en
una era Precerámica. Un punto crucial para el desarrollo de estas comunidades
fue la introducción del cultivo del maíz, y el desarrollo de la irrigación que
les permitió una gradual organización social para la constitución de pueblos
y ciudades.
La primera de las grandes comunidades Preincaicas es la cultura Chavín,
que se constituyó en la sierra norte y domino una amplia área del territorio
hasta la costa. Julio C. Tello consideraba a esta cultura como la cuna de la
civilización andina, hipótesis que es discutida por habérsele hallado raíces
amazónicas que la ligan a Mesoamérica. El Reino de Chavín duró unos 500
años entre 950 a.C. y 450 de la misma era, y tuvo un gran componente de
culto religioso–místico. El templo de Chavín de Huantar, que fue erigido en
el centro del cosmos, constituye la más alta expresión religiosa de la cultura
26
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Chavín. Su declinación al final del primer milenio cristiano dio lugar a una
serie de culturas, entre las que destacan las civilizaciones Mochica y Chimú
en la costa, y Cajamarca y Chachapoyas en la sierra.
La cultura Mochica se estableció en los valles costeños del río Moche,
y se caracterizó por sus magnos proyectos de irrigación que transformaron
el desierto y que sostuvieron la vida de cerca de 50,000 habitantes hacia
el final del primer siglo cristiano. Los Chimú, en contraste, fueron grandes
constructores de ciudades extensas, establecidas en las costas del norte del
Perú y Ecuador, que florecieron entre 1150 y 1540. Por su parte, Chan Chan
constituyó la más grande ciudad Prehispánica de Sudamérica tanto por su
diseño como por su dimensión, que se calcula en 20 km2, y su población que
llegaría, en su punto culminante, a los 100,000 habitantes.
El relato sobre la emergencia de la población del Imperio Incaico ha
tenido visos de fantasía y romanticismo histórico que la han convertido en
una aceptada leyenda. El imaginario reconocido universalmente convoca la
atención en la casi divina ascensión de Mama Ocllo y Manco Cápac de las
aguas del Lago Titicaca para fundar el Imperio.
Historias que adquieren visos más realistas se refieren a cuatro hermanos
y cuatro hermanas, los Ayar, como los iniciadores de la genealogía imperial,
personajes que provenieron de las inmediaciones del Lago Titicaca y que
migraron a las tierras del Cuzco alrededor de los años de 1200 a.C., como
refieren los cronistas españoles Bernabé Cobo y Juan de Betanzos. De los
cuatro hermanos Ayar, después de una serie de luchas y disputas familiares,
Ayar Manco resulta finalmente victorioso y emerge como el fundador de la
monarquía Inca.
En ese punto, el área de lo que hoy se conoce como el Cuzco estaba
poblada por pequeños grupos aislados y la actual capital de la región
tenía apenas unas cuantas chozas primitivas. De acuerdo con información
arqueológica, se ha determinado que la presencia de los primeros habitantes
del Perú dataría de10,000 a.C. El Imperio se estableció luego que declinaran las
culturas Chavín, Huari y Tiahuanaco que lo precedieron, y de cuya extensión
se sabe más que de la magnitud de su población. Luego, con Pachacutec,
comienza un periodo de gran expansión: por un lado, se ocupó los territorios
aledaños al Lago Titicaca, y, por otro lado, se integró a los Chinchas al
Impertio. Esto implicó una sostenida campaña guerrera de conquista de varias
décadas. También se reconoce a Pachacutec como un gran planificador urbano
que establece al Cuzco y lo convierte de un señorío provincial a no solo la
27
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
sede del Imperio, sino en el centro del universo inca. Más allá de ello, se
comporta como un gran organizador del territorio. Con una visión geográfica
sorprendente, hace que del Cuzco partan los cuatro grandes caminos que
integran a los cuatro suyos en una unidad social, cultural y espiritual que es el
concepto integral del Tahuantinsuyo. A él se atribuye también la construcción
del masivo complejo de Macchu Picchu.
Cápac Yupanqui y Túpac Yupanqui realizan la gesta de la conquista
interna bajo el mando de Pachacutec. Este último, considerado como el gran
conquistador, duplica la extensión del Imperio enviando tropas hasta los
territorios del actual Ecuador. Hay quienes lo han comparado, con justicia,
con Alejandro el Grande y Gengis Khan. El Imperio se extendía a 32 grados de
latitud en un territorio mayor que el que ocuparon la Dinastía Ming en China,
la Rusia de Iván el Grande o el propio Imperio Otomano. La ocupación de
este extenso territorio tiene carácter hegemónico: incorporó al Imperio a las
culturas existentes con su cúpula gobernante, que se transformaron en vasallos.
El crecimiento del territorio significó también una redistribución de fuerzas y
poblaciones afines para ejercer el dominio político en las áreas conquistadas,
estas eran incorporadas a una economía y planificación centralizada.
En la formación del Imperio, hay una figura adicional que es la de
Huayna Cápac. Se considera que él establece y consolida el gobierno y la
administración del Imperio. Su aventura final, la conquista del norte, termina
en un fracaso alrededor del 1520, cinco años después muere en la primera
epidemia de viruela que asolara el incario. A su muerte, deja el destino
del Imperio en las manos de sus hijos Huáscar y Atahualpa. El trágico
desenlace de la lucha fratricida, que registra alrededor de 35,000 muertos en
enfrentamientos, la victoria de Atahualpa, y su marcha victoriosa al Cuzco,
interrumpida por una fatal parada en Cajamarca, constituyen un evento
histórico que marca el inicio del sometimiento del Imperio a la voluntad de
los conquistadores españoles.
Esta evolución política tiene indudablemente un trasfondo de carácter
demográfico y social que ha sido poco explorado. La asunción Inca de las
aguas del Lago Titicaca se realiza no en un vacío demográfico, sino, por el
contrario, cuando el territorio ya estaba ocupado en forma dispersa por los
habitantes originales de lo que sería el Imperio. Hay referencias de que en la
zona del Cuzco se encontraban menos de 200 pequeños grupos de habitantes,
que luego se constituyeron en un señorío provincial bajo la familia imperial.
28
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Sin embargo, poco se sabe de lo que la primera expansión, que se dirigió al
Lago Titicaca, significó en términos de incorporación de habitantes.
Las guerras de ocupación y conquista que siguieron, particularmente
las dirigidas a la integración de los Chancas hacia el sur y de los Collas hacia
el altiplano, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en
una época en que los enfrentamientos bélicos se definían por la masividad de
las fuerzas invasoras. Las enormes distancias que tenían que recorrer en sus
conquistas constituye otro factor para la necesidad de ejércitos masivos que
se dirigiesen simultáneamente a territorios lejanos. Al mismo tiempo, siendo
el objetivo no la destrucción de la población objeto de la conquista guerrera,
sino su incorporación e integración al Imperio, a su organización social, a
sus reglamentaciones y a su absolutismo religioso, alcanzado el poder y la
dominación militar del Imperio, estas poblaciones fueron sometidas al poder
religioso y se asociaron al culto del Sol, lo que les dio carácter unitario. Por
tanto, estas poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demográfica
del Imperio, lo que le permitió ampliar rápidamente sus dominios.
En esta línea de referencia, es necesario concluir que la población del
Imperio debe haber sido considerable quizás desde los comienzos. En los
200 años entre la asunción de Mama Ocllo y Manco Cápac y la expansión de
Pachacutec, debe haber ocurrido una gran expansión demográfica. Esta fue
facilitada, al parecer, por una alta fecundidad y una baja mortalidad infantil
en ausencia de las enfermedades infecciosas que posteriormente generarían
estragos en la población, constituyendo una de las mayores consecuencias
negativas de la llegada de los españoles.
Es sabido que la calidad y cobertura de las mediciones o estimaciones
que se han realizado es mayor cuando más cercanas están las fuentes a los años
de la Conquista. Los datos demográficos que se han usado en esta publicación,
tanto aquellos correspondientes a la etapa previa a la Conquista como posterior
a ella, durante la Colonia y la fase republicana, proceden de publicaciones
del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), particularmente de
aquellas realizadas en conjunto con la Universidad Peruana Cayetano Heredia
(1987), Varillas y Mostajo (1990), y su más reciente versión publicada en
2010 como volumen de una obra más amplia (Li, Varillas, Mostajo y Espejo).
Métodos indirectos, desde los estudios de quipus, la organización
social, la capacidad de sustento del sistema ecológico hasta los estudios de
restos arqueológicos de ciudades, se suman a una serie de cálculos (Dobyns,
29
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Cook, Murra, Kroeber, Jeans, entre otros) que se basan en hechos y fuentes
más objetivas. Entre ellas están modelos estructurados sobre las cifras de
mortalidad por epidemias, algunas de las cuales habrían reducido la población a
la mitad (Dobyns), proyecciones y extrapolaciones de población sobre la base
de recuentos en ciudades y regiones, así como por diferenciales regionales y
estimados de densidad poblacional, etc. Los resultados son disímiles, dado
que el tratamiento de las diversas fuentes supone la utilización de supuestos y
márgenes de error imprecisos. La mayoría de los autores recurren a establecer
rangos entre cifras máximas y mínimas que en un panorama total señalan
una mínima de 3 millones y una máxima de 32 millones. Sin embargo, la
tendencia central se ubica entre 9 y 14 millones.
Del mismo modo, los estudios arqueológico-sociales basados en el
descubrimiento de restos de emplazamientos, establecimientos urbanos y
complejas ciudades muestra a la vida Precolonial como una empresa basada
en la agricultura y el intercambio comercial. Las ruinas de Caral proveen
una imagen de activo intercambio entre una sociedad costeña dedicada a la
actividad marina cercana a las playas y una sociedad establecida entre los
valles interandinos dedicada a la agricultura. El abandono de estos complejos
establecimientos sociales ha sorprendido a arqueólogos e historiadores por
lo súbito de su ocurrencia y la integridad de sus estructuras. No se trataría de
destrucción por invasores o guerras, sino de, quizás, un progresivo abandono.
Se han propuesto dos explicaciones para este fenómeno. Una consiste
en señalar la importante relación entre agricultura y fuentes de agua en
aquellas comunidades de carácter primariamente agrícola establecidas
alrededor o cerca de ríos y afluentes. Se asume que la pérdida de fuentes de
agua por sequías prolongadas o repetidas, o por desviaciones o cambios en
las corrientes habría determinado el éxodo de sus poblaciones a otros lugares
más adaptables a sus fuentes de vida. Otra explicación, posiblemente más
cercana a los años de la Conquista, estaría relacionada con los efectos de
epidemias que fácilmente habrían podido eliminar comunidades compactas,
en las cuales existiera contacto directo entre sus pobladores. Las epidemias
de la Conquista, que han sido bien estudiadas en su trayecto y en sus efectos,
se debieron a patógenos que la cultura Prehispánica no conocía. No obstante,
también es posible que las sociedades Prehispánicas estuvieran sometidas a
patógenos propios con efectos de similar letalidad. Al respecto, los ceramios
hallados en diferentes localidades evidencian una frecuente ilustración de los
síntomas visibles de algunos de estos posibles agentes. Estas representaciones
harían plausible tal situación.
30
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Más aun, el abandono de ciudades y asentamientos puede también ser
explicado por un efecto de sobrepoblación local que hubiera desbordado
la capacidad de sustento del lugar, particularmente si se trataba de un
establecimiento de carácter agrícola. La confluencia de trastornos en el
abastecimiento de agua, la producción de alimentos o insumos comerciables
y el crecimiento de la población podría haber ocasionado una crisis que no
pudo resolverse sin el éxodo hacia mejores condiciones de vida. En el cosmos
andino, ello constituiría una situación similar a la lógica de la migración interna
e internacional de nuestra época en busca de alternativas de vida y fuentes de
trabajo. Sin que los trastornos indicados para las fuentes de agua pudieran
haber llegado a un punto crítico, un crecimiento poblacional acelerado y
desproporcionado a las condiciones del lugar podría haber llevado a estas
comunidades a una crisis por rebasar su capacidad de sustento.
La construcción de los grandes monumentos Prehispánicos y la
existencia de abundante mano de obra es otra de las incógnitas a nivel del
estudio poblacional. Es aceptado que la construcción monumental, en las
condiciones en que se realizó en el inmenso Imperio, habría requerido de
grandes volúmenes de trabajadores. Ello es evidente en el caso de Macchu
Picchu, que en el cenit de su constitución como centro poblado llegó a
alcanzar los 100,000 habitantes en un área en la que hoy viven solo 20,000.
La conformación de algunos de estos monumentos, como el caso de las
Líneas de Nazca, parece indicar que pueden haber constituido elaborados
instrumentos de política como medios para dar ocupación a un amplio y
creciente capital humano. Si esto fuere así, se podría inferir que el Imperio
podría haber tenido un exceso importante de mano de obra compatible con un
proceso de sobrepoblación relativa.
2. La despoblación: Conquista y Virreinato
La magnitud de la hecatombe demográfica producida por la Conquista
de América —desde la llegada de Cristóbal Colón en 1492, que abarco
desde las Indias Orientales, el Caribe, México, América Central y el Imperio
Incaico— no puede calibrarse adecuadamente, si no es comparada con otros
eventos de alta letalidad. Al hacerlo, la Conquista de América resalta como
uno de los mayores desastres en la historia de la humanidad. En una obra
reciente, Matthew White (2011) coloca a la Conquista de las Américas en el
onceavo lugar de los sucesos más letales de la historia de la humanidad (15
millones de muertes), detrás de la Segunda Guerra Mundial (66 millones),
31
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
las guerras de Gengis Khan (40 millones), la revolución de Mao Zedong en
China (40 millones), las hambrunas de India durante el coloniaje británico (27
millones), la caída de la Dinastía Yuan en China (25 millones), y en similar
posición con la Primera Guerra Mundial (15 millones) o la trata de esclavos
de África a manos de los colonizadores europeos (16 millones).
Más concretamente, en lo que respecta al Perú, las estimaciones que
se han hecho de la población del Incanato están sujetas a diversos grados de
supuestos que se derivan de la ausencia de registros, lo que ha originado el uso
de metodologías indirectas de diversa calidad y poco compatibles entre sí. Por
tanto, sujetas a muchas reservas y observaciones. Sin embargo, también están
afectadas por la falta de referentes geográficos exactos sobre la delimitación
precisa del Tahuantinsuyo. Este, en su expansión mayor, abarcaba desde el
sur de Colombia hasta la mitad de Chile, el territorio de Bolivia y las áreas
septentrionales de Argentina. Estas condiciones, añadidas a las tendencias
particulares de los varios autores, explican la enorme divergencia de las cifras
que han sido propuestas y que abarcan entre un estimado alto de 35 millones
hasta uno que es diez veces menor.
Cualquiera que fuese la población del Imperio al momento de la
Conquista, y más precisamente antes de la tragedia de la guerra fratricida
entre Huáscar y Atahualpa, y la captura de este en Cajamarca por los taimados
aventureros de Pizarro, la población del Imperio había comenzado a declinar
a partir de 1520, en mucho, debido a las guerras de expansión a los territorios
Chancas. De allí en adelante, se inicia el desplome demográfico sobre el cual
han escrito muchos autores. Se le ha calificado como un «colapso poblacional»
(Cook) o la «hecatombe poblacional andina». Si se aceptan como más validas
las metodologías complementarias utilizadas por Cook, quien basa sus cálculos
en evidencias o estimaciones indirectas —usando desde datos arqueológicos
hasta la capacidad de sustento de la sociedad andina entre otras—, en 1520 la
población del Imperio era de 9 millones de habitantes. Dicha cifra tiene visos
más realistas que aquellas que llegan hasta los controvertidos 35 millones. En
las siguientes décadas, hasta 1570, el descenso es cataclísmico hasta llegar
a 1.3 millones en el relativamente corto tiempo de 50 años. Es decir, una
reducción de casi el 95% de la población original, descenso que fue muy
acelerado hasta 1550 y más moderado hasta 1600.
Las causas que se han señalado para explicar un descenso tan
pronunciado son múltiples y están interrelacionadas. Ellas se refieren tanto a
cambios que determinaron un incremento de la mortalidad como a otros que
afectaron a la fecundidad.
32
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Entre los primeros, la mortalidad de carácter ocupacional ha recibido
la mayor atención debido al sufrimiento de las masas andinas por el
trabajo forzado, en condiciones de explotación y en labores conducentes al
agotamiento físico, particularmente en la explotación minera y agrícola. A
ello se añade la violencia de la Conquista que puso a la población en un
estado de guerra permanente, y que incluyó las confrontaciones entre grupos
étnicos nativos una vez que la estructura social y de gobierno comenzó a
descomponerse en ausencia de la autoridad unificadora del Imperio.
Igualmente dramática fue la exposición a patógenos desconocidos
transferidos por los conquistadores a poco de empezar la invasión de los
territorios epidemiológicamente vírgenes. La población estaba biológicamente
inerme, sin defensas naturales ni terapias autóctonas, frente a estos agentes
desconocidos. Fueron principalmente afectadas las poblaciones de la costa y
la sierra baja. Por razones no muy bien explicadas, las poblaciones de ciudades
localizadas en mayores niveles de altitud, que eran las más pobladas del
Imperio, fueron providencialmente las menos afectadas. Ya en 1518 hacían
su aparición patógenos provenientes de América Central, pero la primera
gran epidemia de viruela se inicia en la Hispaniola entre 1524 y 1526, se
extiende rápidamente a través de México y Centroamérica hacia el sur, y esta
enfermedad es la que termina con la vida de Huayna Cápac y su primogénito.
A ella se suceden variadas ondas epidémicas que contribuyen al decrecimiento
de la población en aproximadamente un millón de habitantes hasta 1570 y de
allí en adelante continuaron durante más de un siglo. A ello hay que agregar el
proceso de desnutrición que afecto a la población indígena, en parte por la ya
señalada desorganización de los efectivos sistemas prevalentes en el modelo
de administración incaico, así como por los efectos de la explotación de la
fuerza de trabajo.
Además de esto y de efectos similarmente negativos, están las
condiciones que directamente o indirectamente afectaron a la fecundidad.
Si bien el desarrollo poblacional en el Imperio estuvo caracterizado por
una fecundidad relativamente alta, como se ha indicado anteriormente,
la transformación de la sociedad inca por la dominancia de la cultura que
trajeron los conquistadores tuvo un efecto considerable sobre la fecundidad.
El hecho más evidente en este sentido es la ruptura de la cohesión familiar
y comunitaria con motivo de la segregación de los hombres adultos para
dedicarlos al trabajo en áreas de explotación en otras comarcas, así como
la movilización de la población masculina para labores de carácter militar.
33
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Resaltan, en este sentido, el ejercicio de la mita, las entradas y las reparticiones
que fracturaron las unidades sociales.
Otro grupo de condiciones sociales impuestas a los pobladores del
Imperio, que tuvieron efectos negativos sobre la fecundidad, están reunidas
bajo los conceptos de «transformación» y «reestructuración social». La
pérdida de los basamentos sociales andinos y la imposición de un modelo
de organización social proveniente de experiencias europeas inéditas para
los locales rompieron los patrones de interacción andinos. Ejemplos más
evidentes son la concentración de poblaciones en ciudades creadas para los
efectos de la dominación, la imposición del poder español y su armazón
económica. Para ello, se fundaron numerosas ciudades en la costa en respuesta
a las necesidades del comercio marítimo, en contraste, con las ciudades de
menor rango que correspondía al modelo prevalente en la población del
Imperio. La intrusión de estos modelos inéditos de organización social tuvo,
al mismo tiempo, consecuencias demográficas, económicas y sociales, y
profundos efectos psicológicos de naturaleza individual y colectiva, que han
sido calificados como un estado de «desgano vital». Es decir, una situación
adicional de anomia colectiva que podría ser un factor determinante en el
descenso de la fecundidad.
El análisis de la evolución demográfica durante el Virreinato tiene
bases empíricas más concretas, ya que la organización colonial requería de
información estadística precisa y periódica. Como apunta Arca Parró —en
Sinopsis histórica de los Censos en el Perú (Ministerio de Hacienda. Dirección
Nacional de Estadística 1994), luego publicado independientemente en la
revista Historia dirigida por Jorge Basadre (Arca Parró 1944)—, así, como
otros autores, mientras los recuentos de la etapa Prehispánica a través del
uso de los quipus por los quipucamayocs tenían como objetivo primario,
más allá de la compilación de estadísticas de producción y abastecimiento,
la apreciación de las circunstancias de la población y la resolución de los
problemas que la afectaban; para la Corona, servían para establecer el tamaño,
localización y la distribución de la población sujeta a tributos.
Las fuentes primordiales para el estudio de la población en la Colonia
son los registros parroquiales de nacimiento, bautismo, matrimonio y
defunción que revelan el rol de la Iglesia como mecanismo de información
estadística. Además de sus funciones en la imposición de la nueva doctrina
y sus acciones de catequización conocidas, la Iglesia realizó las llamadas
«visitas» de inspección dirigidas a obtener datos acerca del volumen de
34
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
la población indígena. Los primeros recuentos de esa naturaleza fueron
realizados alrededor de 1570 por el Virrey Toledo y más tarde por el Duque
de la Palata en 1683. Hay que anotar que, debido a que el objetivo tenía un
carácter tributario, las «visitas» se enfocaban esencialmente en los varones en
edad productiva, dejando de lado a quienes estatutariamente no estaban afectos
a tributos como los mestizos y otros grupos que escaparon conscientemente al
régimen español y que fueron relativamente importantes. De lo que se trata es
de indicar que estos mecanismos de recopilación de datos poblacionales, por
su naturaleza, tuvieron un carácter incompleto y sesgado.
Siendo así, y dadas las condiciones del proceso de colonización, la
población del imperio colonizado cambio drásticamente en el curso de los 270
años que duro la Colonia. Es importante anotar que los recuentos se refieren a
población indígena, y a población total que gradualmente incluía a españoles
allí afincados y a los resultantes del mestizaje, así como a esclavos y libertos.
La población indígena original, que se había reducido a 1.3 millones para
1570, continuó su merma demográfica hasta 1574 cuando llega a 400,000.
Por su parte, los españoles y mestizos elevan el número de su población
a alrededor de 700,000. A partir de este momento, la población detiene
gradualmente su rápida involución, sucediéndose una etapa de estabilización
hacia 1750 cuando alcanzó su punto más bajo.
3. Recuperación y crecimiento
En una tercera etapa, la población inicia un lento proceso de recuperación.
Así, cerca a 1800, casi al final de la Colonia, la población total del Perú había
llegado a 1,150 millones, y la población indígena bordeaba los 600,000
habitantes, de acuerdo con la enumeración realizada entre 1791 y 1795 a la
que se le refiere como el censo de 1793. No debe pasar desapercibido el hecho
de que estas cifras ya evidencian el acelerado proceso de mestizaje. Mientras
que hacia 1530 la población total del Imperio, estimada en 9 millones de
habitantes, estaba representada exclusivamente por la población indígena, el
censo de 1793 revelaba que esta solo bordeaba el 56% de la población total,
los mestizos constituían el 23%, los españoles el 13%, y esclavos y libertos
se repartían en el restante 8%. Estas cifras representan el resultado de casi
tres siglos de coloniaje durante los cuales no solo la organización social, la
estructura productiva y el carácter cultural del Imperio habían cambiado, sino
también sus contornos y dimensiones.
35
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Establecido el dominio del régimen español en el curso de dos siglos,
se redujo la violencia de la Conquista y la de los enfrentamientos de grupos
étnicos. Además, impuesta la nueva organización social y económica, la
población indígena tuvo que adaptarse a los cambios y funcionar dentro
de ellos, reorganizando su vida comunitaria y familiar a lo largo de varias
generaciones. Ello debe haber contribuido a cierta estabilidad personal y
seguridad familiar aún cuando las condiciones económicas y laborales no
hayan llegado a ser óptimas, ya que las formas de producción continuaban
exigiendo la explotación minera y agrícola, que implicaban la mita y el
yanaconaje, tanto como la ocupación en lugares alejados y la disrupción de la
vida familiar. El reacomodo de la población nativa a las nuevas condiciones
de vida debe haber influido en la recuperación gradual de la fecundidad en las
generaciones ulteriores.
Por otro lado, los graves efectos iniciales de las epidemias fueron
reduciéndose en parte por el desarrollo gradual de resistencia inmunológica de
los nativos, así como por un mayor control sanitario, mejores condiciones de
higiene y medidas de prevención del contagio. Esto con el objeto de preservar
la capacidad de la fuerza de trabajo, factor ya esencial en la explotación de los
recursos naturales que constituyó el principal objetivo de la administración
colonial.
La influencia de estos factores, tanto sobre el comportamiento de
la mortalidad como sobre la fecundidad, explicaría la suave curva de
recuperación demográfica que se inicia alrededor de 1750, momento en que
termina la debacle demográfica que sucedió a la Conquista. Había tomado
solo 50 años reducir a la población nativa casi a su décima parte, pero se
necesitó de 180 para llegar a un punto en que se advirtiera el inicio de la
recuperación demográfica.
4. La Independencia y la joven República
La conmoción de la Independencia no se acompañó de un proceso
ordenado de organización que permitiera seguir el continuum demográfico
con metodologías y técnicas diferentes de las utilizadas durante los recuentos
coloniales. Solo en 1836 se pudo compendiar cifras de varios orígenes que
abarcaron todo el territorio; a dicho conteo se le conoce como el «Primer Censo
Republicano». Este determinó que el total de la población llegaba a 1’373,736
habitantes cifra que, comparada con la del recuento de 1793, indica una tasa de
36
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
crecimiento de apenas 0.6% anual. Es decir, que en los 40 años que mediaron
entre el inicio de la recuperación demográfica y las primeras dos décadas de la
República, no hubo mayor diferencia en cuanto a la evolución de la población.
Posteriormente, otra recopilación similar, en 1850, señaló que la densidad
demográfica del Perú superaba ligeramente los 2 millones de habitantes
(2’001,123); mientras que un primer censo en 1862 registraba 2,481,936, y, para
1876, cuando el país enfrentaba una etapa de serias dificultades que terminarían
en la Guerra del Pacifico, la población de la República llegaba a 2,699,106. El
análisis de estas cifras determinaba que en ese momento la tasa bruta de natalidad
era de 44.6% y la de mortalidad de 32.5%, dando como resultado una tasa de
crecimiento natural de 12,1%. Es de destacar que los niveles de natalidad, así
detectados constituyen un retorno a patrones de fecundidad prevalentes durante
la época imperial y una definida recuperación desde la época colonial. Esta
parece haber continuado hasta el discutido recuento de 1896 que detectó una
población de 4’609,881 habitantes.
5. El Primer Censo Moderno, 1940
Habían pasado 64 años desde el censo de 1876 cuando el gobierno
peruano tomó conciencia de la necesidad de realizar un recuento detallado de
las condiciones demográficas, sociales y económicas de la población peruana.
Ante esta preocupación, se realizó el primer Censo de Población y Ocupación
en 1940, operación que estuvo a cargo de Alberto Arca Parró. Este evento
da inicio a una serie de estudios de carácter analítico que enfocan las bases
demográficas para la planificación del desarrollo del país, que habían estado
ausentes por más de seis décadas y explica lo incierto de la evolución del país
en esos tiempos. 20 años después, se realizó otro importante censo en 1961, a
pesar de la propuesta del mismo Arca Parró, en la Comisión de Población de
la ONU, para que los países se comprometieran a realizar censos decenales,
propuesta que fue adoptada por unanimidad.
Aún con los defectos que se han señalado y las dificultades que crearon
algunos aspectos de su metodología para emprender análisis de carácter
comparativo, el censo de 1940 marca el inicio de los estudios demográficos en
el Perú sobre bases concretas. La enumeración alcanzó a registrar 6’207,967
habitantes, es decir, dos veces y media más que la población detectada en
1876 con una omisión calculada en 465,144 (7.5%), lo que daría un total
de 6’673,111. Sin embargo, se agregó una población selvática estimada de
350,000, cifra que era a todas luces exagerada, aparentemente para satisfacer
37
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
el deseo del gobierno de entonces de superar los 7 millones, con lo cual la
cifra oficial ascendió a 7’023,111. Se ha calculado que una cifra de 6’500,000
habría sido más realista.
Es importante señalar que el censo determinó una proporción mayor
para la población rural sobre la urbana, bajo la compleja definición adoptada
para el censo. Mientras esta alcanzaba al 35.39 %, la población rural la
superaba, llegando a ser el 64.61% del total. No obstante, en la publicación
oficial del censo, Arca Parró ya llamaba la atención sobre el inicio de un
desplazamiento de dirección rural-urbana, que posteriormente caracterizaría
a la evolución demográfica del país, adquiriendo una enorme importancia en
las décadas siguientes.
Una de las innovaciones del censo estuvo constituida por la determinación
de los niveles de población por zonas de altitud. El 34.28% de la población
habitaba entre el nivel del mar y los 1,750 m, y desde ese punto hasta los
4,000 m la población constituía el 63.99% del total. Esto llevó a Arca Parró
a señalar a esta área como el «reservorio del potencial humano del Perú», al
que Jorge Basadre se referiría, posteriormente, como «el cimiento profundo
de la vida nacional». Sin duda, ello fue consecuencia de su alta fecundidad y,
por tanto, factor determinante en la posterior evolución demográfica del país.
De similar importancia, el censo de 1940 revela una pirámide de
población de amplia base en la que predominan los menores de 19 años. Arca
Parró señala las demandas que significa una población no productiva que
constituye el 51.57% del total, frente a una población adulta productiva que
apenas llegaba al 42.02%.
Es evidente, entonces, que el censo de 1940, aparte de sus problemas,
consiguió ser un sustancial punto de referencia para el estudio de la población
del Perú, que en las siguientes décadas adquiriría una gran importancia en
los esfuerzos de planificación del desarrollo. Los méritos del censo son aún
mayores si se tiene en cuenta que el siguiente censo, realizado en 1961,
significó un retraso de 21 años más, lo que quiere decir que en el lapso entre
el recuento de 1876 y el de 1961 mediaron nada menos que 85 años que, en
ausencia del de 1940, habrían impedido contemplar con seguridad los retos
del desarrollo del país en críticas circunstancias.
38
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
6. La fase de crecimiento y urbanización
El censo de 1940 evidenciaba la recuperación de la tasa de fecundidad,
establecida alrededor del 45%, que se estima no había variado desde el censo
de 1876, y que a partir de allí alcanzaría niveles aún mayores, resultando en
una segunda y más marcada expansión demográfica. Esta estaba ligada a la
reducción de la mortalidad que se dio gradualmente a lo largo del mismo
periodo, de 32.5 a 25%, que resultó en una tasa de crecimiento de 18% para
1940.
Así, se habían sentado las tres bases para la evolución demográfica
del país. Es decir, una alta fecundidad, decreciente mortalidad, y, como
consecuencia, un alto nivel de crecimiento, características que por 21 años,
hasta el siguiente censo de 1961, quedarían sin identificarse adecuadamente.
Dicho censo detectó una población de 10’217,500 —población mayor en
50% a la censada en 1940— con tasas de natalidad de 46.5% y de mortalidad
de 18.0%, lo cual significa que en el termino de 21 años se había dado un
incremento notable de la fecundidad concomitantemente con una reducción
aún más marcada de la mortalidad y el resultante incremento de la tasa de
crecimiento del 18 al 28.5%.
Asimismo, mientras que en el censo de 1940 se estableció que la
población urbana constituía el 35.4% del total, el de 1961 indicaba que
esta había escalado hasta llegar al 47.4% en un movimiento sostenido que
presagiaba el cambio del país de una composición predominantemente rural
a una de carácter esencialmente urbano. Dicha condición llegó a detectarse
claramente en el siguiente censo, 1972, cuando la población urbana alcanzó
el 59.4% del total.
El censo de 1981, precedido por el de 1972, no hizo sino ratificar la
conducta de los tres factores señalados con una tendencia hacia la reducción de
la fecundidad, iniciada probablemente ya antes del censo de 1961, llegando a
37%, una continuada caída de la mortalidad hasta 11%, y una ligera reducción
de la tasa de crecimiento al 26.0%, ocasionada por la lenta reducción de la
tasa de fecundidad. En síntesis, el carácter de la población peruana en el curso
de dos décadas, hasta 1982, fue su persistente alto crecimiento demográfico,
que afectaría considerablemente sus perspectivas de desarrollo.
39
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
De allí hasta el presente, otros estudios censales y de encuestas de
variada naturaleza demuestran que la evolución demográfica del Perú ha
estado signada por la continuada reducción de la mortalidad, seguida —en
forma retrasada— por la reducción gradual de la fecundidad, y la consecuente
disminución en el tiempo de la tasa de crecimiento —actualmente, se sitúa
alrededor del 1.6 %—, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido
de su patrón demográfico. Contribuyeron en este pausado fenómeno, que en
nuestro país toma más de cuatro décadas, la modernización determinada por
el trasvase de la población rural a las ciudades, y la evolución de un lento
proceso de modernización —que incluye la incorporación de la mujer a la
fuerza de trabajo, la reducción del tamaño de las familias que se adaptan a
las condiciones de vida en las ciudades, la sobrevivencia de los infantes y la
incorporación del concepto de «planificación familiar» con el uso activo de
métodos anticonceptivos .
40
Segunda parte:
Crisis, debate y planteamientos
1. La explosión demográfica
La población mundial se mantuvo prácticamente estacionaria en cerca
de 300 millones hasta fines del primer milenio, y, luego, creció lentamente,
controlada por la alta mortalidad producto de la mala alimentación, las plagas
y enfermedades, la falta de sanidad, y la pobreza generalizada, hasta llegar
a 800 millones cerca de 1750 cuando el ritmo de crecimiento comenzó a
acelerarse coincidiendo con los inicios de la revolución industrial. Así, en
1850 bordeaba los mil millones.
El primer escritor que se preocupó por el desequilibrio entre el rápido
crecimiento de la población y el lento aumento de la producción agrícola fue el
reverendo Thomas Malthus, quien en 1798 publicó Ensayo sobre el Principio
de la Población. En él propuso que el excesivo crecimiento de la población
tendría que ser compensado por el aumento de la mortalidad por hambrunas
y enfermedades, lo que podría prevenirse «a través del control voluntario de
los nacimientos por medios virtuosos». Algunos años más tarde, Karl Marx
presentaba una teoría opuesta, sosteniendo que el crecimiento excesivo de la
población era un efecto del sistema económico capitalista que se aseguraba,
así, de más trabajadores para la producción. Desde entonces, la polémica
entre ambas posiciones se ha mantenido.
En 1930, se llegó a dos mil millones, momento a partir del cual,
coincidiendo con la revolución industrial, se acelera el crecimiento, y al
promediar el siglo la marcha alcanza su mayor velocidad cuando la población
comienza a crecer a tasas anuales de 1.7 a 2.1% en promedio. Sin embargo,
algunos países del África y Centroamérica ya crecían a inusitadas tasas de 3
y 4%.
Es en la década de los años 50 que se comienzan a sentir las voces
de economistas, demógrafos y políticos que llaman la atención acerca del
41
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
acelerado crecimiento de la población de los países en desarrollo; en contraste
con el equilibrio demográfico alcanzado por la mayor parte de los países
desarrollados, a la sombra de los avances fomentados por la industrialización
y los progresos científicos surgidos después de las dos guerras mundiales.
El retorno de la paz mundial hace más evidente que el mundo desarrollado
no podía continuar progresando sin atender a las necesidades de los países
subdesarrollados, que, hasta entonces, habían servido esencialmente de
proveedores de materias primas.
El inicio de esta década marca la acelerada ampliación de los sistemas
nacionales e internacionales. Estos fueron establecidos con el objetivo
de proveer asistencia para el desarrollo. Esta era una responsabilidad
fundamental de los países desarrollados, que veían peligrar sus sociedades
por la presión demográfica que ocurría más allá de sus fronteras y podría
resultar en corrientes migratorias desfavorables. Asimismo, sus inversiones
de ultramar o externas podrían ser afectadas por demandas y desbordes de las
poblaciones en creciente descontento. En este esfuerzo, se hizo patente que
los recursos e insumos para el desarrollo, tanto los provenientes de los países
desarrollados como aquellos provistos —en la medida de sus capacidades—
por los países recipientes, serían insuficientes si las demandas impuestas por
un excesivo crecimiento demográfico no eran reducidas.
Al mismo tiempo que se manifiesta una sostenida tendencia al
incremento de las tasas de fecundidad en los países en desarrollo, se logran
marcadas reducciones de la mortalidad, con lo cual la magnitud de las tasas
de crecimiento continúa aumentando. Así, según la ONU (1994), en el
quinquenio 1950–1955 la tasa anual de crecimiento en los países desarrollados
había alcanzado 1.28% y decrecía a 1.19, 0.90 y 0.86% en los siguientes
dos quinquenios; mientras que los países en desarrollo, que habían llegado
a 2.04 %, siguieron aumentando sus tasas a 2.35 y 2.54 % en el quinquenio
1965–1970, su punto más alto. Las diferencias por regiones entre países
en desarrollo eran notables. Para el quinquenio 1950-1955, África alcanzó
tasas de 2.22%, y América Latina se ubicaba en 2.70%, llegando a 2.78 en
el siguiente quinquenio. Por su parte, África siguió incrementándose a tasas
mayores hasta llegar al máximo de 2.93 % en el primer quinquenio de los
90. Por el contrario, América Latina comenzó un moderado descenso a partir
del quinquenio 1970–1975. Desde el primer quinquenio hasta 1960–1965, la
región asiática tuvo una tendencia al incremento con tasas que subieron de
1.89% a 2.44%. Sin embargo, luego de ello, como en el caso de Latinoamérica,
se inició un decenso que fue aun más rápido en razón de la existencia de
42
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
políticas de población orientadas a corregir la prevalencia de alta fecundidad
en los países de mayor población como China, la India, entre otros.
Es decir, las condiciones demográficas prevalecientes en el mundo
subdesarrollado durante las décadas de los años 50 y 60 encuadraban una
expansión marcada de las tasas de crecimiento derivadas de una acelerada
reducción de la mortalidad. Esto iba acompañado de persistentes tasas altas
de fecundidad, que aún se incrementan brevemente antes de comenzar un
descenso de menor cuantía que las tasas de mortalidad.
Esta es la situación que en los principios de los años 60 da lugar a la
mayor discusión mundial sobre el crecimiento de población y que corona
en 1968 con la publicación del libro de Paul R. Ehrlich, profesor del
Departamento de Ciencias Biológicas de la Universidad de Stanford, The
Population Bomb. Ello da lugar a las predicciones más oscuras respecto a los
efectos del acelerado crecimiento de la población. Como el propio Ehrlich
manifiesta al iniciar su libro, ese título y la otra gráfica expresión: «The
Population Explosion», en razón de las cifras citadas más arriba, ya habían
sido utilizados en un folleto de la Fundación Hugh Moore en 1954. Esto
revelaba que la preocupación sobre el crecimiento de la población ya había
comenzado casi dos décadas antes de la publicación de Ehrlich, pero se había
mantenido en algunos círculos de carácter intelectual.
2. Los nuevos métodos de planificación familiar
«Gandhi tenía la conciencia del problema demográfico, y esperaba (aunque sin creer
demasiado en ello), que podría resolverse propág.ando entre los recién casados la idea
de la continencia sexual. En realidad, es poco probable que este problema encuentre
una solución antes que los fisiólogos y los farmacólogos estén en condiciones de
procurar a las masas asiáticas y africanas alguna píldora anticoncepcionista, que pueda
administrarse como un comprimido de aspirina. En el espacio de una generación, el
descubrimiento de una píldora semejante permitiría estabilizar la población mundial,
esperémoslo, en una cifra fijada por debajo de cuatro mil millones» (Huxley 1956).
Al iniciar su vida como nación independiente en 1947, ante el enorme
problema del acelerado crecimiento demográfico, la India, bajo el gobierno
de Nehru, fue el primer país en ofrecer servicios de planificación familiar a
su población a través del Ministerio de Salud. Para este fin, se recurrió a los
métodos tradicionales y se investigó el uso de unos «collares de fertilidad»
con cuentas de colores, basados en el método del ritmo, los que pronto
43
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
fracasaron por su uso difícil y limitada efectividad. Durante la visita de una
misión de los Estados Unidos a la India, la Ministra de Salud, princesa Raj
Kumari Amrit Kar, le expresó a la comisionada de salud de Nueva York,
Dra. Leona Baumgartner, la necesidad de nuevos métodos anticonceptivos
diciéndole: «Si, sabemos que necesitamos ofrecer servicios de planificación
familiar a nuestra población, ahora dígame que podemos ofrecerles», pues los
programas no lograban tener acogida o éxito entre la población (Segal 2003).
La píldora anticonceptiva, que en un artículo de 1956 Huxley consideraba
«poco probable», fue aprobada por la Agencia Federal de Drogas y Alimentos
(FDA) de los Estados Unidos para uso anticonceptivo por la mujer en 1960.
A partir de la segunda mitad del siglo veinte, gracias a la ciencia e
industria modernas, se pudo disponer a gran escala de nuevos métodos de
planificación familiar modernos, efectivos, inocuos y de uso fácil, lo que ha
permitido el desarrollo de programas muy exitosos, aquí ofrecemos una breve
revisión de este tema.
El deseo de limitar la fecundidad es evidente en todas las culturas y
los métodos anticonceptivos son tan antiguos como la religión. Por ejemplo,
los anticonceptivos vaginales se encuentran descritos en los papiros egipcios,
y la interrupción del coito se encuentra en la Biblia. Asimismo, el uso del
preservativo se describe en la literatura del Renacimiento y hoy se utiliza
tanto para la anticoncepción como para la prevención de las enfermedades
por transmisión sexual y del síndrome de inmunodeficiencia adquirida, sida.
También, se encuentran en la literatura antigua algunas referencias al uso de
pequeñas piedras en el útero de animales con fines anticonceptivos, práctica
precursora de los dispositivos intrauterinos. Es con estos antecedentes que en
el siglo XX se desarrollan métodos eficaces y modernos con base científica, y
es también el avance de la ciencia y la tecnología lo que permite disponer de
materiales modernos para los preservativos y los dispositivos intrauterinos.
Del mismo modo, la síntesis química de productos con efecto hormonal
permite el desarrollo de la píldora anticonceptiva y de otros métodos.
Los métodos de barrera
Se denomina como métodos de barrera al preservativo, el diafragma y
otros dispositivos vaginales, y los espermicidas.
Los preservativos primitivos se hallan descritos en la literatura del
Renacimiento, y eran fundas de intestino animal. El nombre popular de
condón se atribuye a un médico inglés, el Dr. Condom, quien habría fabricado
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José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
preservativos para el rey Carlos II de Inglaterra en el siglo XVII, aunque esta
historia no ha podido comprobarse. Cuando se descubrió la vulcanización
del látex, y más tarde, los materiales sintéticos como el poliuretano, los
preservativos comenzaron a producirse en forma industrial, y prontamente
ganaron gran difusión y uso. También, el uso del látex permitió diseñar
diafragmas, copas cervicales y esponjas vaginales, que combinadas con
espermicidas químicos modernos para uso de la mujer, hicieron más eficaces y
fáciles de usar las barreras físicas que se usaban desde tiempos inmemoriales.
El método del ritmo
En la primera mitad del siglo pasado, basados en un mejor conocimiento
del ciclo ovulatorio de la mujer, Ogino en el Japón y Knauss en Alemania
proponen la abstención de las relaciones sexuales durante el período fértil
como un método de prevención del embarazo. A este método se le conoce desde
entonces como el método del ritmo, y se encuentra ampliamente difundido
con el respaldo de la Iglesia Católica y algunos otros grupos religiosos, pese
a su mayor incidencia de fallas.
Con el fin de mejorar la eficacia del método del ritmo, el Dr. Billings
propuso detectar los cambios en el moco del cuello del útero inducidos por
los cambios hormonales que siguen a la ovulación. También, se ha propuesto
la utilización diaria de termómetros muy sensibles que permiten una mejor
detección de la ovulación, y además se ha desarrollado otros métodos
simplificados para detectar los cambios hormonales relacionados a la
ovulación para uso en el hogar. Estos refinamientos han mejorado la eficacia
del método, la que pese a ello se mantiene baja, lo que refleja la variabilidad
natural de la ovulación y la motivación de las parejas.
Los métodos hormonales
En la primera mitad del siglo pasado, los grandes descubrimientos
sobre fisiología y bioquímica permitieron el desarrollo de varios métodos
anticonceptivos basados en el uso de hormonas o sus derivados, entre ellos
se cuentan la píldora, los inyectables, los implantes y métodos que permiten
la absorción de las hormonas a través de las paredes de la vagina o de la
piel. El primero de estos métodos, el más difundido y utilizado es la píldora
anticonceptiva.
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Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
La píldora
Margaret Sanger, una abnegada enfermera de salud pública de Nueva
York, con el deseo de evitar la muerte de jóvenes mujeres víctimas de graves
infecciones por abortos clandestinos, funda el movimiento de planificación
familiar y las primeras clínicas dedicadas a este propósito. Asimismo,
comienza una lucha decidida por legalizar el acceso de la mujer a métodos
anticonceptivos, lo que logra con grandes esfuerzos y un arduo proceso legal.
No satisfecha con esto, en 1951, Sanger visita la Fundación Worcester en
Massachusetts y pide al biólogo Gregory Pincus que acometa la creación
de un anticonceptivo eficaz y seguro. Para ello, aporta una donación con el
apoyo financiero de Katherine McCormack. Con este aporte, Pincus y sus
colaboradores, en base a los avances recientes en los conocimientos sobre
el funcionamiento del sistema reproductivo humano, logran el desarrollo de
un nuevo método hormonal, que combina un progestágeno sintético y un
estrógeno en una píldora anticonceptiva. Esta la produce la compañía Searle
con el nombre de Enovid, y en mayo de 1960 es aprobada por la Agencia
Federal de Medicamentos de los Estados Unidos.
La introducción y uso de la píldora revoluciona tanto la práctica médica
como a la propia sociedad al hacer disponible a las parejas un método muy
efectivo que no interfiere con la relación sexual y que da a la mujer el poder
de controlar su fecundidad. Gracias a esto, el uso de la píldora determina
cambios importantes en la conducta sexual, y no es exagerado decir que la
píldora cambia a la medicina y la sociedad.
A lo largo de las décadas, la píldora se ha convertido en un producto
bien aceptado, de uso muy difundido y con numerosas formulaciones que
incluyen mini píldoras con un solo componente hormonal progestacional a
baja dosis, píldoras combinadas con diferentes componentes y formulas, y
píldoras que se toman en forma continúa con supresión de la menstruación
por varios meses.
Además de las píldoras anticonceptivas que tienen como efecto
predominante la supresión de la ovulación, se ha desarrollado también
anticonceptivos orales que tienen como mecanismo la prevención o
interferencia de la implantación. Entre estos se encuentra el mifepristone.
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José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Los inyectables
El efecto progestacional y antiovulatorio de la hormona progesterona la
hicieron pronto candidata a ser utilizada como anticonceptivo, lo que no resultó
posible por su muy limitada absorción intestinal. Cuando se pudo disponer de
un derivado eficaz de la progesterona, el acetato de medroxyprogesterona
como inyectable de depósito, la depoprovera, este producto comenzó a ser
usado como anticonceptivo.
Elsimar Coutinho en Brasil y otros investigadores demostraron su uso
eficaz como anticonceptivo inyectable, con un efecto que dura tres meses.
Por estas bondades, la depoprovera fue pronto incorporada a los programas
de planificación familiar. Poco después, se incorporó un producto similar
inyectable de la casa farmacéutica Schering, con un efecto anticonceptivo de
dos meses, la noretisterona fue estudiada en el Perú por Kesseru y Larrañaga, y
por otros investigadores a nivel internacional. Tiempo después, se introdujeron
también productos inyectables mensuales que tienen una composición similar
a la de la píldora, puesto que asocian estrógenos y progestágenos inyectables.
Los implantes
Entre los años 70 y 80, Sheldon Segal y un grupo de investigadores del
Population Council desarrollan un método anticonceptivo hormonal basado
en la utilización de implantes subcutáneos de silástico. El silástico permite la
liberación diaria de una pequeña dosis del progestágeno norgestrel. Asimismo,
trabajan en el método conocido como «norplant», que consiste en cinco
pequeños implantes de silástico rellenos de norgestrel que se colocan bajo la
piel y tiene una alta eficacia, similar a la de los métodos quirúrgicos, y que se
mantiene hasta por cinco años, cuando los implantes deben ser reemplazados.
El norplant es estudiado en Chile por Héctor Croxatto y a nivel
internacional por otros investigadores, y ha sido incorporado a los programas
de planificación familiar en todo el mundo, incluyendo el Perú. También, como
en los casos de la píldora y el DIU, posteriormente, se desarrollan nuevos
implantes, con nuevos progestágenos, a los que se denomina «implanon» y
«jadelle» ―que aunque aún son de uso limitado, amplían la disponibilidad
de estos métodos.
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Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Los dispositivos intrauterinos
Los primeros dispositivos intrauterinos modernos fueron pequeños
anillos flexibles de plata que se utilizaron en forma limitada en Alemania y
Japón en la década de los 30, a propuesta del ginecólogo Ernst Graffenberg y
del Profesor Ota.
En 1960, el ginecólogo Jack Lippes, en Estados Unidos, inventa un
dispositivo de plástico premoldeado en forma de asa, que puede estirarse
e introducirse fácilmente en el útero, donde recobra su forma y permanece
ejerciendo un efecto anticonceptivo eficaz por varios años. En esta misma
década, se experimenta con otros dispositivos intrauterinos: el Dr. Jaime
Zipper, en Chile, diseña un anillo de nylon muy barato y de eficacia aceptable,
por lo que se utiliza en Chile y Cuba. Una vez autorizados por las agencias de
salud, los DIU se comienzan a usar en los programas de planificación familiar.
Al igual que con la píldora, los nuevos dispositivos presentan variaciones,
algunos dispositivos se cubren parcialmente con metal, como la T de cobre, y
otros llevan un vástago de silástico con un componente hormonal, como la T
con el progestágeno norgestrel.
Hoy en día, la píldora, los dispositivos intrauterinos y los métodos
quirúrgicos son los métodos anticonceptivos más utilizados en el mundo.
Los métodos quirúrgicos
Estos métodos, a los que también se ha llamado métodos de
«Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria» (AQV) —que han despertado
rechazo y oposición en muchos países, incluido el Perú— requieren de una
pequeña operación quirúrgica para interrumpir el transporte del óvulo por
las trompas hacia el útero en la mujer, o para impedir el transporte de los
espermatozoides del testículo a las vesículas seminales en el varón. Aunque
estas operaciones son reversibles, el éxito de las operaciones de recanalización
es muy bajo, por lo que estos métodos pueden ser considerados permanentes.
En la mujer, la operación más utilizada es la ligadura de las trompas de
Falopio, esta puede hacerse mediante un procedimiento laparoscópico o por
medio de una pequeña incisión en el bajo vientre a la que se denomina «mini
laparotomía». Recientemente, se ha desarrollado una técnica no quirúrgica
de inserción en las trompas, a través del útero, de unos pequeños tapones de
plástico que las cierran de una manera permanente.
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José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
En el varón, la operación es la vasectomía, que puede hacerse con
anestesia local, esta cierra los conductos deferentes, que son los que llevan
los espermatozoides de los testículos a las vesículas seminales. Dicho
procedimiento ha demostrado alta eficacia e inocuidad.
Efectividad, aceptación e inocuidad de los métodos anticonceptivos
La elección y el uso continuo de un método se encuentran fuertemente
influidos por sus características, las que comprenden su efectividad, su
aceptabilidad y su inocuidad. La efectividad de un método es su capacidad de
prevenir el embarazo en forma confiable y segura, se expresa como la tasa de
embarazo, la que se puede definir como la proporción de mujeres que tendrán
un embarazo indeseado al término de un tiempo definido de uso del método.
Si se observa a cien mujeres que hacen vida marital sin usar
anticonceptivos, entre 80 a 85 quedaran embarazadas al cabo de 12 meses: la
reducción del número de embarazos entre las mujeres que usan anticonceptivos
es mayor cuanto más efectivo es el método.
Entre los métodos modernos, los más efectivos son los quirúrgicos:
la ligadura de las trompas y la vasectomía, solamente una entre mil a dos
mil parejas que los usan tienen un embarazo indeseado por falla del método.
Entre los métodos hormonales, los más efectivos son los implantes y los
métodos inyectables, de 500 usuarias, 1 o 2 podrían embarazarse. En el caso
de las mujeres que usan la píldora, de cada 100 usuarias, 2 o 3 pueden quedar
embarazadas. Entre las mujeres que usan los dispositivos intrauterinos, se
pueden dar entre 3 a 6 embarazos por falla del método por cada 100 usuarias.
El preservativo tiene una tasa de embarazo de entre 2 a 12 casos por cada 100
usuarios; y el método del ritmo, entre 8 a 20 embarazos por cada cien parejas
de usuarios.
El tercer tema de interés en la valoración de los métodos anticonceptivos
se refiere a su inocuidad. Este tema es muy importante, pues las encuestas
demuestran que la selección de los métodos, así como la continuidad en su
uso, están fuertemente influidas por las reacciones adversas. En general,
puede decirse que los métodos anticonceptivos modernos son muy seguros,
dado que no causan complicaciones mayores a las usuarias, como demuestran
numerosos estudios epidemiológicos y la experiencia de más de 50 años con
la píldora y el dispositivo intrauterino.
49
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
De otro lado, hay que considerar el riesgo de la anticoncepción en el
contexto del embarazo indeseado, que es mucho mayor, pues, la mayoría de
las veces, este lleva al aborto clandestino, con tremendos peligros y daños
para la salud de la mujer (Hatcher et al. 2008).
3. El debate sobre el acelerado incremento de la población y el desarrollo
3.1. El debate internacional
El primer libro de Ehrlich (1968) plantea la necesidad de establecer
acciones de «control de población», luego de presentar un sombrío análisis
del poco tiempo en que las tasas actuales de población podrían duplicarse
en cualquier país, solo 37 años en el caso de la población total del mundo.
Asimismo, señala los graves efectos del crecimiento de la población sobre
la capacidad de producción, la demanda de alimentos y la salud del medio
ambiente. La primera frase de su libro apunta a lo primero y afirma que «en
realidad la batalla para alimentar a la humanidad ya se ha perdido». En la
sección titulada «Un planeta agonizante», afirma que «en una visión de largo
plazo el deterioro progresivo de nuestro medio ambiente puede causar mucho
más muerte y miseria que cualquier falla en la ecuación población-alimentos».
The Population Bomb resume uno de los planteamientos fundamentales
del debate y da lugar a un intenso intercambio internacional frecuentemente
virulento. A nivel ideológico, confronta la visión capitalista del mundo con
la detentada por el socialismo, reeditándose la histórica discrepancia entre
Malthus y Marx, a propósito de su Ensayo sobre el Principio de la Población
publicado en 1798. Accesoria a esta arena de discusión es la discrepancia
entre algunos países socialistas y comunistas y los Estados Unidos, que se
convierte en el principal promotor de las medidas para reducir el crecimiento
de la población en los países en desarrollo.
En Estados Unidos, la posición a favor de la regulación de la
fecundidad alcanza niveles de alta convicción en medios privados que,
como la International Planned Parenthood Federation (IPPF), el Population
Council, la Fundación Ford, el Population Crisis Committee y otros muchos,
promueven la investigación en población, y particularmente el establecimiento
de servicios de planificación familiar en los países en desarrollo más afectados
por el crecimiento acelerado de sus poblaciones. Mientras los organismos
privados señalados trabajaban activamente con sus congéneres de los países en
50
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
desarrollo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
(USAID) guardaba una cautelosa actitud y no permitía una abierta acción en
este campo hasta 1963 cuando se permitió que la agencia utilizara recursos
para investigación y los Institutos Nacionales de Salud (NIH) destinaran
fondos para la investigación en contracepción. Fue al acceder al poder el
Presidente Kennedy ―el primer presidente católico de EE.UU., en contraste
con el Presidente Eisenhower, quien era protestante y negó la responsabilidad
del gobierno en materia de control de natalidad― que se anunció en 1963 que
«[se] apoyaría acciones de información a los países que lo solicitaran y que el gobierno
podría apoyar la investigación en fertilidad y reproducción humana así como hacer los
resultados accesibles para que cada cual haga su propio juicio».
Posteriormente, el Presidente Lyndon Johnson ―tras asumir el
gobierno en 1963, luego del asesinato del Presidente John Kennedy― opta
por una abierta política en pro del control de población y llega a expresar
que la inversión de un dólar en ello equivale a cien dólares invertidos en
programas de desarrollo. Subsiguientemente, como parte de su política de
«Guerra contra el Hambre», Johnson, en su presentación anual al Congreso,
en 1965, expresa que buscará «nuevas formas de usar nuestro conocimiento
para ayudar a confrontar la explosión mundial de la población y la creciente
escasez de recursos en el mundo».
La respuesta de los líderes de países socialistas y de la izquierda
en general no se hizo esperar y arreció en muchos países en desarrollo,
haciendo, en muchos casos, imposible la adopción de políticas sensibles
de población. La respuesta se centraba en la acusación de constituir un
instrumento de dominación imperialista propuesto por «neomalthusianos»
para mantener sojuzgadas a las clases pobres, al mismo tiempo que se argüía
que la explosión demográfica era una fuerza necesaria para llegar al poder y
construir la revolución popular. En las mejores circunstancias, se planteaba
que los problemas del desarrollo no eran derivados de la superpoblación,
sino del modelo de desarrollo neocapitalista adoptado por los países bajo la
sombra y explotación del imperialismo y las fuerzas políticas neocoloniales
vigentes en el mundo. Sin embargo, en algunos círculos menos dogmáticos,
se comprendía los efectos sociales del crecimiento de la población a nivel
de los estratos menos favorecidos y a nivel de las familias, y se consideraba
corrientes marxistas más modernas y adaptadas a las necesidades del mundo
en desarrollo.
51
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Al mismo tiempo, se hicieron conocidas las políticas de población de
varios países comunistas y socialistas que no solamente aceptaban, sino que
promovían activamente la planificación familiar. En algunos casos, con ribetes
sumamente drásticos, por ejemplo, el caso de la China y su política de «un solo
hijo», esta medida tuvo como consecuencias el uso compulsivo del aborto y la
práctica del infanticidio femenino para lograr el unigénito varón, considerado
como elemento más productivo para las familias dedicadas tradicionalmente
a las labores de producción agrícola. Años después, China había de confrontar
consecuencias derivadas del desequilibrio entre segmentos poblacionales
etáreos. Casos menos severos ocurrían en otros países de Europa del Este
y hasta Cuba, que ya entonces tenía un activo programa de planificación
familiar.
En América Latina, se concentraron frentes políticos de carácter
marxista y de izquierda socialista en una onda ideológica que siguió a la
revolución castrista y generó gobiernos de izquierda. Estas circunstancias
hicieron difícil cuando no imposible establecer políticas y programas de
población avanzados acordes con las serias condiciones sociales reinantes
que coincidían con el preocupante crecimiento de la población. En muchos
casos, regímenes de izquierda declarada se oponían a cualquier esfuerzo en
este sentido y prolongaban el debate ideológico entre los círculos políticos e
intelectuales de la región.
Un segundo debate se gestó a nivel ideológico–religioso en respuesta
a la aparición de la píldora anticonceptiva ―aprobada por la Administración
de Drogas y Alimentos de los EE.UU. (FDA) en mayo de 1960―, y,
posteriormente, por la presencia del dispositivo intrauterino (IUD). La
aprobación de estos métodos anticonceptivos confrontaron a la Iglesia Católica
más que a otras iglesias con un dilema moral comparable a la excomunión de
Galileo Galilei. La Iglesia Católica parece adoptar una posición instrumental
por la que se opone tajantemente al uso de metodologías anticonceptivas
para la planificación familiar. Sin embargo, una visión ligera de sus bases
ideológicas, conduce a que ello tiene origen en una posición filosófica sobre
la Ley Natural y el inicio de la vida. Lo primero deriva de las enseñanzas de
Santo Tomás de Aquino en el siglo XIII, quien afirma que en el plan divino
los órganos sexuales tienen un único propósito que es el procreativo y, por
tanto, cualquier intento de afectarlo a través de medidas anticonceptivas es
un pecado, pues va en contra de la Ley Natural. Lo segundo deriva de la
evasiva determinación de cuándo comienza la vida; es decir, en qué punto de
52
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
la evolución del oocito fecundado este se torna en un ser humano con derecho
a la vida y se convierte en sujeto legal.
Ante la presión de algunos laicos importantes en los círculos
eclesiásticos, algunos obispos y cardenales liberales ven en la píldora
anticonceptiva un agente ideal para generar un cambio de actitud, como una
variante moralmente permisible del método del ritmo por su capacidad para
regularizar el ciclo menstrual. En esta coyuntura, el Papa Pablo VI establece,
en junio de 1964, una Comisión Papal sobre Población, Familia y Natalidad,
la primera en su género en la historia de la Iglesia. Luego de cuatro años
de discusiones mayormente internas y cuando se esperaba una resolución
favorable, el Papa pone de lado los informes de sus cardenales y reafirma en
su Encíclica «Humanae Vitae», julio de 1968, la tradicional posición de la
Iglesia en este campo. Al hacerlo, la Iglesia Católica vuelve a los principios de
la Encíclica «Casti Connubii» del Papa Pío XI, 1931, que, condenando todos
los métodos artificiales para la anticoncepción, solo permitía la abstinencia
periódica, aun por tiempo prolongado bajo ciertas circunstancias. Con ello,
también cierra la puerta que dejó ligeramente abierta el Papa Pío XII en 1950
cuando al aprobar el uso del método del ritmo para prevenir el embarazo,
reconoció las circunstancias médicas, sociales, económicas y eugénicas en las
cuales podía ser necesario evitarlo.
Como resultado, las autoridades de la Iglesia, especialmente en los países
católicos, ejercen una permanente presión sobre los gobiernos para impedir
el establecimiento o la ampliación de los programas de planificación familiar
no solo en el sector publico, sino también en el privado, y hacen pública
su oposición en los medios de comunicación a través de pronunciamientos
específicos cada vez que ocurre un avance. En estas circunstancias, la Iglesia,
que reconoce las implicancias sociales del crecimiento de la población, se
encuentra paradójicamente del mismo lado del problema que las corrientes
políticas de extrema izquierda, donde prima el ateísmo o el agnosticismo.
Esta asociación tendrá consecuencias políticas importantes en países de
mayorías católicas, donde los regímenes de izquierda habrían de contar con
el apoyo de la Iglesia en este sentido. Cabe recalcar que este tema alcanza, en
particular, a las clases marginadas que están justamente caracterizadas por su
alta fecundidad.
Como veremos más adelante, a nivel internacional el Vaticano adopta
una posición de corte político para influenciar a los gobiernos de los países
católicos en los eventos multinacionales. No obstante, al optar por una
53
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
posición irreductible, la Iglesia pierde control sobre sus fieles, quienes en
la necesidad de solucionar sus problemas de fecundidad se alejan de sus
autoridades o deciden obedecer a sus conciencias en lo que atañe a su vida
sexual, adoptando masivamente la planificación familiar.
En tercer lugar, se da un intenso debate, especialmente en círculos
intelectuales universitarios y primariamente en los Estados Unidos, acerca de
la seriedad de las premisas que sustentaban la negatividad de los efectos del
crecimiento de la población sobre ciertos factores principalmente económicos
relacionados con la producción de alimentos, las fuentes de energía y el uso
de la mano de obra, entre otros.
El punto de partida lo constituyen los planteamientos de Paul Ehrlich,
en su libro The Population Bomb (1968), hacia los cuales se dirigen en amplio
acuerdo los agonistas que apoyan su tesis tanto como los antagonistas que
lo critican duramente atacando sus premisas. No es que antes de Ehrlich no
hubieran autores que se pronunciaron acerca de las graves consecuencias de
la sobrepoblación, sino que Ehrlich condensa de una manera dramática la
situación y se convierte en el más reconocible propág.andista del caso. Ya
doce años antes, por ejemplo, en un artículo publicado con el título «Libertad,
calidad y maquinismo» en una importante revista latinoamericana, Aldous
Huxley se refiere a los problemas derivados del crecimiento de la población
mundial (Huxley 1956), tema que analizó casi hasta su muerte en 1963. El
prolífico filosofo y escritor británico encaró angustiosos problemas sociales
y el de población fue uno de los más controversiales. Aunque lo consideró
en el contexto de la ecología social, no dejó de precisar sus contornos más
específicos. En una sección de ese artículo, se ocupa premonitoriamente de
la posibilidad de contar con un fármaco oral de carácter anticonceptivo, y, en
otra, se refiere al crecimiento demográfico de la siguiente manera:
«Allí donde la naturaleza mata desde la infancia a la mayoría de los seres vivos, la
práctica del aborto es un suicidio de la especie. Pero allí donde los seres humanos
aplican los principios de higiene y donde, por consiguiente, la mayor parte de los
miembros de las familias numerosas sobreviven, para engendrar a su vez, es la
fecundidad sin restricción la que amenaza destruir, no solo la dicha y la libertad, sino
también la vida misma, a medida que el número de hombres rebasa los recursos. La
limitación generalizada de la muerte impone el deber de la limitación generalizada de
los nacimientos».
Algunos años más tarde, en 1963, su hermano Julián Huxley, biólogo,
filosofo e igualmente prolífico escritor, en su libro The Human Crisis, llama
54
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
la atención sobre la gravedad de las proyecciones, vaticinando que, si no se
tomaban medidas de control, la población del mundo alcanzaría los 4,000
millones en 1980 (Huxley 1963). En realidad, ambos habían subestimado la
seriedad del problema, pues al llegar a esa fecha la población del mundo era
de 4,500 millones y ha crecido aun más.
En la década de los años 70, varios países comenzaron a estructurar
políticas y planes de población que requirieron la construcción de modelos
sociodemográficos de variada naturaleza, dando lugar a una expansión y
significativo avance de la investigación en este campo. Uno de ellos fue el
modelo GE Tempo (GE Center for Advanced Studies, 1970) preparado para
la USAID y cuya orientación estuvo esencialmente dirigida a los beneficios
de los programas de planificación familiar. Otro modelo de construcción más
compleja fue el propuesto por el Club de Roma, un grupo internacional de
carácter informal de connotados hombres de negocios, estadistas y científicos.
Este se desarrolló en el Instituto Sloan de Administración del Massachussetts
Institute of Technology (MIT). En su informe «Los Limites del Crecimiento»
(Meadows et al. 1972), los autores señalan que
«si las tendencias actuales del crecimiento de la población mundial, de la
industrialización, la polución ambiental, la producción de alimentos y la depleción
de los recursos naturales continúan sin cambiar, los límites del crecimiento de este
planeta se alcanzaran dentro de los próximos 100 años. El resultado más probable
será una declinación más bien súbita e incontrolable de la población y de la capacidad
industrial».
Como resultado de estas y otras contribuciones realizadas por numerosos
centros universitarios privados ―como Harvard, Cornell, Georgetown y
otros―, hacia el final de la década de los 70, y habiendo el tema tomado
un sesgo más serio, se van sosegando los criterios alarmistas más extremos.
Igualmente, se aquietan las tendencias a explicar todos los problemas
sociales del tercer mundo como resultado de la sobrepoblación. Asimismo,
se aceptó el consenso alrededor de la seriedad de los cambios demográficos
y el hecho de que el rápido crecimiento de la población exacerba y hace más
difícil resolver los problemas del desarrollo. También, se concluyó que esta
situación tiene implicaciones sobre la acumulación de capital, la capacidad
de empleo, el nivel y distribución del ingreso, el gasto en servicios sociales
especialmente en salud y educación, y la provisión de alimentos. Al mismo
tiempo, se reconoció el valor complementario de la planificación familiar y el
desarrollo socioeconómico en la reducción de la fecundidad, dejando atrás la
idea de que «el desarrollo es el mejor anticonceptivo». Ello se logró sobre la
55
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
base de la experiencia acumulada por los programas y las políticas nacionales
de población, y por los resultados de los estudios sobre los efectos del
crecimiento de la población y el desarrollo. Sin embargo, las controversias,
sobre todo en el terreno ideológico, no desaparecen, solo se hacen más
sensibles y pasan a darse en niveles intelectuales más especializados, que
enfocan áreas más específicas y temas que podrían calificarse como un tanto
esotéricos, particularmente relacionados con aspectos económicos.
Nada ejemplifica mejor este debate que la confrontación entre Paul
Ehrlich ―quien publica un segundo libro con su esposa Anne H. Ehrlich,
esta vez titulado The Population Explosion (1988)― y Julian Simon ―que
había publicado un libro altamente crítico bajo el título de The Ultimate
Resource (1981). Ehrlich, biólogo, hace notar que al publicar su primer libro
en 1968 la bomba de la población estaba prendida y veinte años después había
explotado. Por ello, dedica su libro a analizar la gravedad de la situación,
haciendo énfasis, como en el anterior, en la relación población–alimentos,
en los efectos sobre los recursos naturales, la tierra agrícola y la demanda de
energía. Simon, economista pronatalista, rechaza los pronósticos negativos
aplicando una visión de muy largo plazo desde la óptica de los países
desarrollados, por la cual los recursos y las alternativas para reemplazar a
aquellos que son agotables dependen de la inteligencia y la acción del genio
humano. Considera que cuanto más numerosa es la población, existe mayor
posibilidad de generar genios y que el potencial de la raza humana sea alto,
de allí el título de su libro.
Es interesante señalar que en el curso del intenso debate sobre el efecto
de la superpoblación sobre el ingreso y su distribución, el crecimiento del
capital y la fuerza de trabajo, por ejemplo, Ehrlich llega a apostarle a Simon
que el crecimiento de la población conduciría al deterioro de la calidad de
vida por el alza de precios de insumos esenciales. Aunque esta vez Simon
estuvo en lo cierto, pues los precios en realidad decrecieron durante los años
80 a pesar del crecimiento de la población, lo importante fue que la calidad de
vida en ese periodo se deterioró claramente en la gran mayoría de los países
en desarrollo.
3.2 La Organización de las Naciones Unidas (ONU)
Gran parte de este debate internacional, que comprende la posición
particular de países individuales, termina en la ONU, tanto en las agencias
56
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
directamente relacionadas con el tema como en las reuniones globales, sobre
las cuales descansa la organización y las acciones específicas.
A partir de la década de los años 50, la ONU comenzó a realizar
conferencias decenales de carácter mundial sobre población. La primera
Conferencia Mundial sobre Población se realizó en Roma, entre agosto y
setiembre de 1954, y tuvo un carácter esencialmente académico, teniendo
por objeto intercambiar información científica relacionada con las variables
demográficas, sus determinantes y consecuencias. Las conclusiones y
recomendaciones de la conferencia estuvieron dirigidas a crear los medios
necesarios para obtener información más completa sobre las condiciones
demográficas en los países en desarrollo. Entre las principales resoluciones
tomadas, que luego adquiririeron gran importancia, estuvo el desarrollo
de centros regionales de adiestramiento para producir un mayor número
de analistas demográficos en los países en desarrollo, esto con la finalidad
de facilitar los estudios nacionales de los problemas de población. Como
consecuencia de esta resolución, se crearon centros demográficos en Bombay,
India, El Cairo, Egipto y Santiago de Chile. En este último caso, por convenio
entre la ONU y el gobierno de Chile, se estableció el Centro Latinoamericano
de Demografía (CELADE), que sigue teniendo una influencia notable tanto en
el análisis de la situación demográfica en la región y en los países particulares,
como en la preparación de cuadros profesionales para la región.
En 1960, los países deciden establecer un organismo ―que inicialmente
adopto el nombre de Fondo de las Naciones Unidas para Actividades de
Población, y, luego, simplemente Fondo de Población de las ONU― para
asistir a los países en la elaboración de sus políticas y programas de población,
y ayudar en su financiación y ejecución. A pesar de que la ONU ya contaba
con una División de Población a nivel de su Secretariado, encargada de la
recolección y análisis de datos demográficos y sociales, la nueva entidad
tendría un carácter más operativo, por lo que pronto se le asignó al Programa
de Desarrollo de la ONU (PNUD). Su primer Director fue el político filipino
Rafael Salas, quien fuera anteriormente Secretario del Presidente Ferdinand
Marcos y, también, había estado involucrado en el programa que hizo a las
Filipinas autosuficiente en la producción de arroz.
La Segunda Conferencia Mundial sobre Población se realizó en
Belgrado, Yugoslavia (hoy Serbia), del 30 de agosto al 10 de septiembre de
1965, esta fue organizada por la ONU y la Unión Internacional para el Estudio
Científico de la Población (IUSSP). En ella, se congregaron la mayoría de
57
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
científicos en materia de población del mundo. A diferencia de la anterior, el
mayor énfasis de la conferencia estuvo dirigido al análisis de la fecundidad y
su relación con las políticas de desarrollo nacional, a pesar de que la atención
de la ONU y de la comunidad internacional empezaba a dirigirse a los procesos
de planificación en los países en vías de desarrollo.
La Declaración de los Jefes de Estado, 1968
Uno de los efectos de la segunda conferencia fue la movilización
de algunos gobiernos que, en base a las resoluciones de la conferencia,
comenzaban a tomar conciencia sobre las consecuencias del crecimiento
de la población. Fue así que, en inédita acción, 30 Jefes de Estado de las
varias regiones del mundo se pronunciaron con respecto a las interrelaciones
entre el crecimiento poblacional y el desarrollo, y propusieron medidas para
confrontarlas (Boletín Informativo del CEPD 1968). La declaración incluyó la
firma de los presidentes de Colombia, Dr. Carlos Lleras Restrepo, y República
Dominicana, Joaquín Balaguer, y la del Primer Ministro de Trinidad y Tobago,
Eric Williams, únicos representantes de América Latina. Entre los firmantes,
se encontraban también los mandatarios de Australia, Suecia, India, Irán,
Países Bajos, Japón, Reino Unido, Noruega, Estados Unidos, Corea, Filipinas.
Luego de las consideraciones demográficas pertinentes, la declaración
expresa su preocupación por las implicancias del acelerado proceso de
crecimiento de la población, plantea la necesidad de enfrentarlo, y subraya en
forma sorprendentemente explícita el valor de la planificación familiar para
el progreso nacional y el bienestar de las familias, considerándola como un
derecho humano fundamental:
«Las cifras son de ya impresionantes, pero sus repercusiones revisten aun mayor
trascendencia. El crecimiento demasiado rápido de la población entorpece seriamente
los esfuerzos encaminados a elevar el nivel de vida, promover la educación, mejorar
la salud y la sanidad proporcionando mejores viviendas y medios de transporte,
fomentar las actividades culturales y educativas e incluso, en algunos países, asegurar
una alimentación suficiente. En pocas palabras, se está frustrando y perjudicando la
aspiración humana a una vida mejor, común a los hombres de todo el orbe.
Como jefes de gobierno activamente preocupados por el problema demográfico,
compartimos las siguientes convicciones:
Creemos que el problema demográfico debe ser reconocido como elemento principal
de la planificación nacional a largo plazo, si es que los gobiernos han de alcanzar sus
objetivos económicos y satisfacer las aspiraciones de sus pueblos.
58
Visita del Sr. Rafael Salas, Director Ejecutivo del UNFPA y
la Dra. Nafis Sadik, Directora de Programas del UNFPA, al
Presidente del Perú, Fernando Belaunde Terry, abril 1964
59
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Creemos que la gran mayoría de los padres desean contar con los conocimientos y
los medios necesarios para planificar sus familias y que la oportunidad de decidir el
número y el espaciamiento de los hijos constituye un derecho humano fundamental.
Creemos que una paz duradera y provista de sentido dependerá en grado considerable
de la forma en que se haga frente al problema del crecimiento demográfico.
Creemos que el objetivo de la planificación de la familia es el enriquecimiento de la
vida humana y no su restricción; que la planificación de la familia, al proporcionar
mayores oportunidades a cada persona, da libertad al hombre para lograr su dignidad
individual y realizar todas sus posibilidades.
Reconociendo que la planificación de la familia reviste vital interés para la nación
como para la familia, nosotros, los infrascritos, confiamos sinceramente en que los
dirigentes de todo el mundo compartan nuestras opiniones y se nos unan en esta gran
empresa por el bienestar y la felicidad de todos los pueblos».
Esta es la primera oportunidad en la que jefes de gobierno se manifestaron
enfáticamente acerca de los problemas derivados del crecimiento acelerado de
la población. Seis años después, respondieron masivamente al llamado de las
Naciones Unidas a participar en una conferencia mundial sobre el tema. Así,
comenzaba a gestarse la Conferencia Mundial sobre Población de Bucarest,
1974, que se revisa en varias secciones de este libro.
La Organización Mundial de la Salud (OMS)
La OMS fue la primera agencia especializada de las Naciones Unidas en
acometer la delicada cuestión de población en relación con la salud materno
infantil, la planificación familiar y la anticoncepción. En su asamblea de 1962,
se esperaba que se tomara una decisión favorable e incorporara el espinoso
tema en la agenda, pero el Director, Dr. Marcelino Candau, un cauteloso
católico brasileño, personalmente favorable al tema, prefirió no hacerlo. Sin
embargo, al año siguiente, estableció un Comité sobre Reproducción Humana
que constituyó el origen de la intervención de la agencia en el tema. Asimismo,
ese año recibió un donativo de US$ 500,000 del gobierno del Presidente
Kennedy para llevar a cabo las actividades planteadas por su asamblea.
De allí en adelante, la OMS participó activamente en la elucidación
de los efectos de la superpoblación sobre la salud familiar, de la madre y del
niño, y en incorporar las actividades de planificación familiar en las acciones
de salud materno–infantil en los países en desarrollo. Con ello, logró, por un
lado, incrementar los siempre escasos recursos destinados a este tema tan
60
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
trascendente, y, por otro lado, reducir la resistencia a la planificación familiar
en los organismos estatales y ministerios correspondientes. La asociación
entre ambos propósitos constituyó, al mismo tiempo, un desarrollo lógico de
las políticas de salud y una integración a la cual era difícil oponerse.
La Conferencia Mundial de Población
Mérito del Fondo de Población de las Naciones Unidas es la organización
de las sucesivas Conferencias Mundiales de Población que siguieron a las de
1954 y 1965, estas se realizaron con intervalos de 10 años hasta 1994. En
dichas conferencias, el debate estuvo al nivel de los países participantes y al de
sus particulares opciones políticas. A diferencia de las anteriores, que fueron
en esencia exclusivamente técnicas, las conferencias siguientes adicionaron
a la discusión un claro carácter político, buscando establecer un consenso
acerca de las acciones dirigidas a enfrentar las consecuencias del crecimiento
de la población. Sin embargo, en la conferencia de 1954, ya se encuentra un
atisbo de preocupación por las acciones de planificación familiar: una de las
presentaciones gira alrededor de las nacientes actividades en la India. Sten
Wahlund presentó la «Experiencia de los Estudios de Planificación Familiar
en India» (Organización de las Naciones Unidas 1954). En esta ponencia
presentó las acciones realizadas por la misión de la OMS de 1951, a solicitud
del gobierno de la India, para estudiar la aceptabilidad y aplicabilidad del
método del ritmo. La misión concluyó que existía una gran dificultad en la
aplicación del método del ritmo en poblaciones de alta fecundidad y que para
ser aplicado a gran escala tenía que ser simplificado.
Las modernas conferencias de las Naciones Unidas llamaron a
participar a delegados y representantes oficiales de los gobiernos que, aunque
en muchos casos incluyeron a técnicos nacionales, manifestaron la posición
de los gobiernos respectivos. Estas conferencias fueron el estadio final de
reuniones técnicas y regionales orientadas a elaborar, y, luego, revisar el
borrador de un Plan de Acción Mundial sobre Población. Como es el caso
de otras conferencias y cumbres de las Naciones Unidas para temas sociales
y políticos, los términos de los planes resultantes reflejan un consenso entre
los países participantes, pero no son mandatorios. Sin embargo, el valor del
consenso es que señala objetivos y horizontes viables para que los países
puedan orientar sus políticas y programas.
61
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
La Conferencia Mundial de Población de Bucarest, 1974
Precedida por la Conferencia sobre Derechos Humanos de Teherán,
1968, que acordó que «los padres tienen un derecho básico para determinar
libre y responsablemente el número y espaciamiento de sus hijos», la ONU
convoca la Primera Conferencia Mundial sobre Población, a través del Fondo
de Población, en Bucarest, Rumania, en agosto de 1974. Esta fue, a la vez,
la primera conferencia de carácter intergubernamental. La conferencia de
Bucarest estuvo precedida por una serie de reuniones regionales preparatorias
que tenían por objeto generar el mayor grado posible de consenso sobre los
principales aspectos del crecimiento demográfico cuando ya algunos países
habían tomado una posición definida acerca de ellos.
La atmosfera en la que se desarrolla la conferencia refleja la subsistencia
de diferencias de tipo ideológico, consecuencia del antiguo debate entre
Malthus y Marx, y el recrudecimiento de la desconfianza de los países del
tercer mundo de las intenciones de los países desarrollados, especialmente
de los EE.UU., al proponer medidas de control de la natalidad. Precisamente,
el primer Plan de Acción Mundial sobre Población, que se gestó para la
conferencia, tenía por objeto replantear la discusión y ofrecer parámetros más
amplios para el análisis de los problemas, y para la estructuración de políticas
y programas de población en los países en desarrollo. El auspicio de las
Naciones Unidas era considerado como óptimo para lograr un entendimiento
internacional productivo.
Durante la reunión, se traen al debate posiciones divergentes: por
un lado, la que expresan Estados Unidos, algunos países europeos, India,
Indonesia y Bangladesh, esta hace énfasis en la reducción del crecimiento
demográfico; y, por otro lado, la que propugnan Argentina, Argelia y China,
que apoyan a los países latinoamericanos y otros del tercer mundo, que
consideran al problema demográfico como solo un componente del problema
socioeconómico y consecuencia del modelo de desarrollo neoliberal. En
el espíritu de la conferencia, que además manifiesta la preocupación sobre
los derechos de la mujer y su papel central en la planificación familiar, se
contrapone a los términos iniciales del debate la noción de que «el desarrollo
es el mejor anticonceptivo».
Al cabo de un amplio debate, la conferencia mundial aprueba tres
acuerdos centrales:
62
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
1. Reconocer la interdependencia entre población y desarrollo,
considerando que el problema demográfico es parte del problema
socioeconómico, y teniendo en cuenta que el objetivo esencial es el
desarrollo social, económico y cultural de los países.
2. La formulación e implementación de políticas de población es un
derecho soberano de cada Estado, y ellas deben reconocer la diversidad
y condición de cada país.
3. Las parejas e individuos tienen el derecho de decidir libre y
responsablemente el número de hijos que desean tener y el espaciamiento
entre cada uno de ellos, para lo cual se recomienda a los países ofrecer
la información, educación y medios necesarios para ello.
La gran virtud de esta conferencia es que mientras se pudo confrontar
seriamente las divergencias sobre la aplicación de la planificación familiar
como medio para reducir la fecundidad, cuando más estridentes eran las voces
ideológicas de ambos lados, se impuso con fuerza inusitada la necesidad de
considerar los procesos demográficos dentro de las concepciones, objetivos y
acciones dirigidas al desarrollo económico y social. Con ella, se inició un largo,
pero efectivo progreso en esta dirección, que fue confirmada decenalmente
en cada una de las subsiguientes conferencias mundiales. Bucarest, en este
contexto, aparece como el origen de un vuelco histórico en la transformación
del debate sobre la planificación familiar, y como medida para asegurar una
compatibilidad entre la fecundidad y los propósitos del desarrollo.
La Conferencia Internacional sobre Población, México, 1984
Esta conferencia tuvo como finalidad revisar los acuerdos de la anterior,
y ampliar la concepción de los problemas de población, incorporando los
resultados de las investigaciones realizadas en diez años y la más reciente
información provista por los gobiernos. El nuevo Plan de Acción sobre
Población revisado por la conferencia daba mayor énfasis a los derechos
humanos individuales, las condiciones de salud y bienestar de los núcleos
humanos, la familia y el individuo, y las condiciones de empleo y educación.
Al mismo tiempo, instaba a la cooperación internacional a brindar recursos
y asistencia técnica a los países en desarrollo para lograr la adopción de
políticas de población que respondieran a las necesidades determinadas por
los gobiernos. Las recomendaciones del Plan de Acción, que fueron adoptadas
como consecuencia de las discusiones en la conferencia, se lograron a pesar
de las controversias alrededor del uso del aborto, tema que caracterizó parte
del debate.
63
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
La reunión coincidió con la presencia de la administración conservadora
del Presidente de EE.UU., Ronald Reagan, que se había manifestado
contraria a la planificación familiar, a diferencia de la posición de ese país en
las otras conferencias y en reuniones internacionales, donde Estados Unidos
aparecía consistentemente a favor de la regulación de la fecundidad y de la
moderación del crecimiento de la población en los países en desarrollo. Hasta
ese momento, los Estados Unidos habían sido los mayores promotores de
dicha política y se habían convertido en el principal foco de crítica de los
oponentes que encontraban en ello una acción de carácter imperialista.
La nueva posición de los Estados Unidos provocó un cisma entre los
representantes del régimen de Reagan y los americanos que encabezaban
las ONGs y otras instituciones del país. La representación oficial de Estados
Unidos tenía como líder a James Buckley ―exsenador, entre otros cargos
importantes en administraciones republicanas, de profundas convicciones
católicas, y quien en 1974 había promovido la revisión de la décimo cuarta
reforma de la constitución americana, por la cual se considera al embrión como
persona con los atributos legales correspondientes. A pesar de ello, Buckley,
que era uno de los más distinguidos intelectuales del conservadorismo extremo
estadounidense, no había participado muy activamente en los debates sobre
población de los años previos. Posiblemente, el representante más estridente
del grupo oficial fue Alan Keyes, que hizo de representante suplente de la
delegación y traía, además de su capacidad oratoria, una larga historia de
oposición al aborto. Esta llevó a la adopción, por Reagan, de la llamada
«política de la Ciudad de México». Dicha política se encontraba basada en
las discusiones de la conferencia. Asimismo, ella establecía la supresión de la
ayuda financiera de los EE.UU. a las organizaciones que apoyaran el aborto.
Subsiguientemente, esta prohibición se extendió a todas las organizaciones
que de alguna manera apoyaban el aborto. Keyes fue un agresivo participante
en los debates de la conferencia y algunos años más tarde se convertiría en
candidato a la presidencia por el partido Republicano en dos oportunidades,
aunque sin mayor suerte. Posteriormente, terminaría como un duro agente
conservador en un talk shows de radio en los Estados Unidos.
Sin embargo, a pesar del giro confrontacional que dominó la conferencia
en este tema, los países llegaron a manifestar su apoyo a un planteamiento
que resumiera la situación conceptual sobre las acciones de población, hasta
ese entonces, en un lenguaje que hubiera sido imposible de esperar diez años
antes en Bucarest:
64
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
«La experiencia de las políticas demográficas aplicadas en los últimos años es
alentadora. Las tasas de morbilidad y mortalidad disminuirán, aunque no en la
proporción prevista. Los programas de planificación familiar conseguirán reducir
la fecundidad a un costo relativamente bajo. Los países que consideran que su
tasa de crecimiento demográfico obstaculiza o dificulta la implementación de sus
políticas deben adoptar políticas y programas adecuados en materia de población.
La oportuna adopción de medidas en ese sentido podría evitar que se acentuaran
problemas como la sobrepoblación, el desempleo y la insuficiencia de alimentos».
Específicamente, los países reconocieron la importancia y la demanda
de la planificación familiar, enfatizaron la necesidad de que los hombres
compartieran las responsabilidades de planificación familiar y la crianza
de los hijos. Además, plantearon la existencia de necesidades no atendidas
en planificación familiar entre las parejas que desean limitar o espaciar los
nacimientos, pero no tienen acceso adecuado a la anticoncepción.
La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994
Esta conferencia, la última de la serie, fue la más grande de todas. Dicha
conferencia fue precedida por conferencias preparatorias, la última de las
cuales se desarrolló en la sede de la ONU en Nueva York, culminando con la
preparación del nuevo Plan de Acción sobre población. A esta concurrieron
más de 180 países representados por más de 11,000 delegados oficiales. Al
haber cambiado el gobierno de los EE.UU. a una administración liberal, con
el Presidente Richard Clinton, su posición estuvo más comprometida con los
principios del plan y su actuación en general fue más constructiva, incluso en
los asuntos que daban lugar a mayores discrepancias.
Como consecuencia de la evolución conceptual de los problemas de
población y yendo más allá de los objetivos demográficos, el Plan de Acción
estuvo caracterizado por la atención a los más significativos aspectos de la
interrelación entre el crecimiento y las características de la población, y el
desarrollo económico y social. Asimismo, se preocupaba por los derechos
humanos individuales, entre los que consideraba el derecho a la salud y en
especial a la salud reproductiva ―que definía ampliamente, pero que contenía
el derecho a la planificación familiar y a la terminación del embarazo en
aquellos países y sociedades en los que fuera permitido. Al mismo tiempo
y a diferencia de los planes discutidos sin mayor énfasis en conferencias
anteriores, el plan enfocaba con gran intensidad la situación de la mujer y sus
derechos en la sociedad, culminando las discusiones de varias conferencias
anteriores de la ONU sobre el tema particular de los derechos de la mujer.
65
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Estos fueron discutidos inmediatamente después en la Conferencia sobre la
Mujer en Beijing a pocas semanas de la de El Cairo.
No faltaron las discrepancias alrededor de las conclusiones y
recomendaciones sobre salud reproductiva, derechos reproductivos y
derechos sexuales, que se convirtieron en temas álgidos de la conferencia.
Ellos confrontarían a delegaciones más liberales y permisivas con aquellas
que se asociaron ideológicamente con el Vaticano, el que ejerció, otra vez, una
influencia marcada, jugando un rol político similar al de otras conferencias.
Algunas de estas delegaciones expresaron, al cierre de la conferencia, sus
diferencias con algunos de los textos aprobados y sentaron sus posiciones,
pero sin dejar de aprobar el Plan de Acción en su conjunto. Así, se llegó a
adoptar en El Cairo una guía para la acción de los países en desarrollo y para
la comunidad internacional, que regiría por dos décadas y que ha servido para
evaluar periódicamente los avances realizados por los países.
3.3. El debate en el Perú
Pocos intelectuales peruanos comentaron o se preocuparon por los
problemas creados por el crecimiento de la población en el Perú antes del
censo de 1940, a pesar de que desde antes de la década de los años 30 se habían
dado serias discusiones y movimientos de carácter político que asediaban
a los esquemas de gobierno establecidos a partir de la Independencia.
Evidentemente, la falta de información estadística por ausencia de censos
y otros estudios de cobertura nacional mantuvo ocultas las condiciones de
la creciente población nacional y sus consecuencias. Aunque la información
hubiera estado accesible, posiblemente no hubiera suscitado preferente
atención al tratarse de asuntos de muy largo plazo, ya que el país confrontaba
agudos problemas de naturaleza más inmediata.
Como señala Bustíos (2011, p. 61), a partir de los primeros años de
la Independencia y por más de una centuria, hasta el inicio de la década de
los 60, la actitud de la sociedad peruana y de sus gobiernos se caracterizó
por la despreocupación por la dinámica demográfica hasta desarrollar señales
indirectas de pronatalismo. El autor señala los incentivos y beneficios tributarios
por familia numerosa y las altas penas por aborto o infanticidio. Asimismo,
es útil recordar cómo se premiaba y honraba a las madres más prolíficas
ya en los años 50 y 60. Igualmente, menciona las cortapisas impuestas a la
importación, fabricación y distribución comercial de anticonceptivos. Si hubo
66
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
alguna preocupación por lo poblacional, ello se manifestó principalmente a
través del énfasis dado al mejoramiento de las condiciones sanitarias para
reducir la morbi-mortalidad.
Sin embargo, los temas referentes a migración, en particular la migración
internacional originada por la intención de poblar el país y, al mismo tiempo,
atraer poblaciones para el trabajo agrícola y mano de obra especializada, sí
estuvieron presentes. Muchos autores, especialmente Basadre, han ilustrado
los esfuerzos destinados a favorecer la migración de ciertas etnias tanto como
a absorber poblaciones desplazadas de Europa por los efectos de la Primera
Guerra Mundial. En este sentido, la atención dirigida a las migraciones, a partir
de esas motivaciones, precedió a las consideraciones acerca del crecimiento
de la población por largo tiempo.
La más significativa obra de análisis político y social del país ha sido
sin duda la producida por José Carlos Mariátegui y publicada en 1928. Si
bien es cierto que en esa época la presión demográfica en el Perú no se
había hecho aun manifiesta ni era tema de controversia local, a pesar de
que la confrontación entre Marx y Malthus estaba presente con referencia
a la situación de Europa, los Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad
Peruana podrían haber constituido un punto de confrontación sobre las
doctrinas demográficas, particularmente por la posición declaradamente
marxista del autor y por su especial foco en las condiciones históricas de
la población indígena y su explotación en el trabajo agrícola. El especial
tratamiento que hace Mariátegui de los temas sociopolíticos y económicos
del Perú de entonces es tan lúcido que conserva su vigencia aún en un país
que, dejando de ser rural, se ha transformado en predominantemente urbano,
pero mantiene similares desigualdades.
Sin embargo, sus referencias a lo demográfico se limitan a enfatizar
el proceso de despoblación durante la Colonia y a analizar lo económico en
términos de la evolución poblacional prevista en ese tiempo sin presagiar
la significación de la alta fecundidad rural ni el desborde migratorio a las
ciudades. Así, su referencia en la primera página a las condiciones óptimas
de bienestar de la población incaica lo lleva a decir que, por ello, «el imperio
ignoró radicalmente el problema de Malthus». Esta es, lamentablemente,
la única referencia directa a lo demográfico. Y ello es más sorprendente
aun, porque en una anterior publicación (Mariátegui 1970) ―citada por
Víctor Urquidi, Presidente del Colegio de México, en la inauguración de la
Conferencia Regional Latinoamericana de Población de agosto de 1970― se
67
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
advierte en Mariátegui conciencia de las interrelaciones de lo poblacional
con lo social y económico, aunque solo deplora la ausencia de información
demográfica expresando lo siguiente:
«¿Hace falta remarcar que un país que no conoce su demografía, tampoco conoce su
economía? No se puede saber lo que un país produce, consume y ahorra si se ignora
esta cosa fundamental: la población. Todos los estudios, todas las previsiones… parten
de este dato. El economista, el político….antes de formular cualquiera teoría, antes de
propugnar cualquiera orientación, averigua el movimiento demográfico, su ritmo y su
proceso… En un país donde no se puede contar a los hombres, menos aun se puede
contar la producción. Se desconoce el primero de sus factores: el factor humano, el
factor trabajo».
Alberto Arca Parró fue el primero en llamar la atención sobre los hechos
demográficos, indudablemente influenciado por las cifras que llegaron a sus
manos. Fue el Director del censo de 1940, en el prólogo de esa publicación
se pronuncia sobre los efectos del crecimiento de la población. Señala que,
como es predecible, de continuar la tendencia, los esfuerzos para desarrollar el
país enfrentarían serios obstáculos en términos de la absorción de una fuerza
laboral en marcado crecimiento, y en la provisión de servicios básicos de
salud, alimentación y educación. Veinticinco años después, en plena actividad
política en el Senado nacional como representante por Ayacucho, tendría un
trascendente rol en la promoción del estudio de la realidad poblacional del
país, y, más allá de ello, en comprometer la acción del Gobierno para enfrentar
las consecuencias del crecimiento acelerado de la población, especialmente
al ser nombrado el primer Presidente del Centro de Estudios de Población y
Desarrollo.
Jorge Basadre, el miembro más reconocido de la intelligentsia peruana,
nuestro más notable historiador, ha sido, sin duda alguna, el que con más
claridad, solidez y perseverancia, nunca suficientemente tomadas en cuenta
por las elites nacionales, ha descrito en múltiples oportunidades la naturaleza
del crecimiento demográfico en el país. En el cenit de su producción, Basadre
está presente en otro momento crítico, en la formación de la conciencia de los
fenómenos demográficos a raíz de la publicación de los resultados del censo
de 1961. Estos revelaron un país en plena marea demográfica, en la que al
descenso de la mortalidad y al incremento de la fecundidad de las dos décadas
precedentes se añadía la distorsión en la distribución de la población, causada
por la acelerada migración de sentido rural–urbano con la consecuente y
explosiva expansión de la capital y otras ciudades mayores, particularmente
de la costa.
68
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Jorge Basadre publica Historia de la República del Perú (1964), en esta
obra dedica un extenso artículo a la población ―en el Capítulo CXCV del
Tomo X, que comienza directamente con una sección titulada «La población
del Perú y su crecimiento»― en el que compara los resultados del censo
de 1961 (10’420,357 habitantes) con los del de 1940. A partir de dicha
comparación, concluye que en veintiún años el país había crecido 48.4%:
«uno de los porcentajes más elevados del mundo», situación que relaciona
con la evolución de la población mundial, diciendo que
«este fenómeno surgido, al parecer, desde el comienzo del siglo XX, señala un
contraste con el fenómeno de estancamiento o de desarrollo pausado a lo largo del
siglo XIX. Se ha producido, pues, una revolución demográfica paralela a la revolución
industrial y a la revolución agrícola.
Hay aquí, en realidad un fenómeno universal, especialmente notorio en los países
llamados subdesarrollados, o sea, aparte del continente latinoamericano, en Asia y
África. Hasta finales del siglo XVIII la población del mundo se caracterizó, a la vez,
por la elevada fecundidad y la elevada mortalidad…».
Agrega, además, una revisión de los antecedentes socioeconómicos y
demográficos de la región y del Perú mismo, ocupándose en particular de la
evolución de la mortalidad desde el siglo XIX:
«No ha sido un fenómeno súbito ni fácil. Pertenece a un tiempo histórico que se mueve
mucho más lentamente que los acontecimientos y los personajes y actúa debajo de
ellos; pero ejerce, a la larga, una influencia más poderosa».
«Ya al avanzar el siglo XX la característica más saltante de la “explosión demográfica”
surgida en los países subdesarrollados ha sido el aumento del índice de natalidad que
compensa el alto índice de mortalidad a pesar del mayor número de victorias en la lucha
contra la muerte. Con esos niveles y con la elevada mortalidad infantil, la duración
probable de la vida en países como el nuestro es, en promedio, corta, acaso de 37 a 40
años. En su composición, la población del Perú, como la de las naciones en análogo
estado es relativamente joven. …. Los países con población joven se caracterizan
por un alto índice de natalidad y por el incremento sucesivo de cada generación de
adultos, o sea de procreadores potenciales. Además, los índices proporcionalmente
subidos de natalidad y de mortalidad y la corta duración probable de la vida no solo
llevan consigo un significado en términos de felicidad y bienestar humanos sino que
también ostentan implicaciones económicas. Por ejemplo: los hombres adultos en
edad de trabajar tienen, por cierto, que hacerse cargo de más dependientes y la aptitud
adquirida en determinados ramos, la pierde la colectividad después de una utilización
relativamente corta».
«La “explosión demográfica” de América Latina, fenómeno típico de nuestro tiempo,
es uno de los temas favoritos de los economistas, de los observadores sociales, de los
organismos internacionales y hasta de algunos políticos que se preocupan por estar
69
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
bien informados. La CEPAL, organismo dependiente de Naciones Unidas, ha hecho
los cálculos acerca del crecimiento de la población en el Perú cuya dinámica marca
seguramente un contraste con las cifras de la primera parte del siglo.»
«Según la CEPAL la población del Perú crece en la actualidad en una proporción
de 2.6% al año (suficiente para duplicarse en 27 años) mientras que el Servicio
Cooperativo Interamericano de Salud Pública calcula que ese crecimiento anual
es de 3.4%. La CEPAL pronostica que en el periodo 1955-1965 el número de los
peruanos aumentara en casi 2.5 millones y el Servicio estima que se duplicará en más
o menos veinte años y posiblemente antes, puesto que el fenómeno del descenso de
la mortalidad ya mencionado es muy visible en algunas zonas urbanas importantes».
Basadre también se ocupa en sendas secciones de la inmigración y la
emigración, las razas, los idiomas, y del desarrollo de la población urbana.
Anota respecto a esta última que las Naciones Unidas habían considerado que
en el Perú se daba «uno de los casos más extremos de crecimiento urbano».
Mientras que la ruralidad había sido tradicionalmente «el cimiento profundo
de la vida nacional», el desarrollo urbano desde fines del siglo XIX derivó del
crecimiento natural de la población al que se sumó la corriente migratoria del
campo a la ciudad y de la zona andina a la costa. «Este fenómeno tomó luego
caracteres aluviónicos en Lima y ha amenazado en convertir a Arequipa en
ciudad indígena». Asimismo, apunta que el terremoto de 1940, que afectó a
Lima y Callao, produjo las primeras barriadas y urbanizaciones clandestinas
como expresión del ruralismo serrano fugado a la capital en ruda contradicción
con las comodidades de la población allí asentada. Ocupándose extensamente
de la suerte que corría Lima, dice que
«desde fines del siglo XIX comenzó a esbozarse un creciente desarrollo urbano.
Este proceso se derivó del aumento natural de la población y también de la corriente
emigratoria del campo a la ciudad y de la provincia a la capital, así como, en parte, de
la política anexionista de las ciudades respecto a los poblados limítrofes. En la capital
comenzó a tomar mayor impulso, a partir de 1918, con un tímido progreso industrial,
a lo que se agregó como fuerza de atracción entre 1920 y 1930 la apertura de nuevas
zonas de residencia y trabajo».
Basadre evidencia que valora altamente las circunstancias creadas por
el crecimiento de la población al describir los cambios ocurridos en los tres
factores demográficos, pues se ocupa en forma detallada tanto de la evolución
de la fecundidad como de la mortalidad y las migraciones. Sin embargo, y
a pesar de que anota su gravedad, es parco en propuestas para morigerar
las tendencias y en describir lo que ya en los años de la década de los 60
constituía un debate casi universal acerca del control poblacional, asunto
encendido a partir de las publicaciones sobre la explosión demográfica, sus
70
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
consecuencias y su posible confrontación. Si bien es cierto que Historia del
Perú es de carácter descriptivo y conceptual; y por tanto, no es posible plantear
posiciones de carácter personal, el movimiento alrededor del crecimiento de
la población adquiría dimensiones históricas justamente en los años de la
publicación de su obra.
Sin embargo, posteriormente, Basadre hace una presentación histórica
con motivo de la inauguración la Décima Conferencia Anual de Ejecutivos
(CADE), «Perú: Problemas y Soluciones», en noviembre de 1979 en su
ciudad natal Tacna, a la que volvía como invitado especial apenas seis meses
antes de su muerte. En esta, que tituló «Este Perú dulce y cruel», Basadre
hace una sentida revisión de los problemas del país, de sus esfuerzos por
cambiar las condiciones de vida de su población, de sus avances, frustraciones
e incoherencias, y, en forma significativa, incluye una sección sobre la
población, una de sus doce secciones. Comienza su exposición señalando que
«el panorama se complica con el desmesurado crecimiento de la población. En 1876
el Censo General de la República dio al Perú 2’700,000 habitantes. El Censo de 1940
señaló 6’700,000. El Gobierno Militar asumió en 1968 la conducción de 12’700,000
peruanos. En 1980 dejará más de 17’000,000. De cada 100 compatriotas de hoy, 28
han nacido en estos últimos once años. La explosión demográfica es la más formidable
de nuestra historia».
Asimismo, abunda en referencias sobre la situación de Lima, el
transformativo proceso migratorio que la había convertido de una ciudad de
223,000 habitantes en 1920 a una inmensa conurbación de casi 5 millones.
Además, anota la poca atención con que se han tratado la expansión
demográfica y los esfuerzos por presentar sus serias consecuencias, justamente
menciona la reunión llevada a cabo por AMIDEP ese mismo año y a la que
nos referimos más adelante:
«Por lo demás, en lo que atañe al grande y complejo problema de la demografía
que tiene facetas económicas, educacionales y otras, no menos importantes, que se
relacionan con la salud, la alimentación, el empleo, el subempleo, etc. Es necesario
estudiar los documentos de la reunión nacional efectuada en junio de 1979,
lamentablemente ignorada por todos los medios de comunicación aunque debieron
ser ellos comentados y discutidos con máxima amplitud».
Víctor Andrés Belaúnde prologa la importante obra editada por
José Pareja y Paz Soldán en 1962, que concita a 28 de los más prestantes
intelectuales, empresarios y dirigentes del país alrededor de temas altamente
relacionados con el desarrollo del Perú desde la política económica, la
agricultura, las industrias, las Fuerzas Armadas, hasta la cultura y la historia. Es
71
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
importante señalar que ninguna de las contribuciones se detiene en el carácter
del proceso demográfico del país ni se refiere a las posibles consecuencias
del crecimiento poblacional sobre los varios aspectos de los que trata. Solo el
prólogo y el artículo de Emilio Romero, «El Proceso Económico del Perú en
el Siglo XX», mencionan ligeramente el tema de la población, pero estos no
constituyen referencia específica en ninguna de las importantes contribuciones
de prestantes autores.
En el prólogo, V. A. Belaúnde menciona la caracterización de la revista
The Economist del problema de la migración interna como «the flight from
the heights». Luego, plantea su crítica a la inoperancia del Estado peruano,
pero solo en términos referentes a la migración interna sin detenerse en los
condicionantes del crecimiento explosivo de la población que sí menciona
como factor determinante:
«La deserción de nuestros campos había comenzado ya en 1908, por la escasez de
los recursos en las provincias, las dificultades de la vida, la artificial emigración de
la población a la capital. El volumen en que se ha efectuado no puede explicarse
solamente por la mágica atracción de las grandes ciudades ni explicaría el movimiento
masivo que hemos presenciado en los últimos años, determinado por la explosión
del desarrollo demográfico. En lugar de la marcha hacia el Este, con todo lo que
tiene de esperanza, de augurio de triunfo y de poder creador, hemos tenido la marcha
hacia las ciudades superpobladas, marcha que tenía como consecuencia la inferioridad
económica, los contrastes dolorosos, la improvisación de habitaciones sin servicios
higiénicos, la tremenda presión burocrática y el azar de la propág.anda demagógica.
Nos felicitamos hoy que ya se ha formado una conciencia nacional sobre este problema,
cuya solución debe contar con el apoyo caluroso de la opinión pública. Pero nos queda
esta triste interrogación: consolidado el Estado de Derecho, gravemente comprometido
en los años de 1908 a 1914, aumentada la riqueza nacional e incrementados los
registros fiscales por la Primera Guerra Mundial, ¿no pudo el Perú, entre los años
1919 y la época actual, plantear el problema e iniciar su solución? Algo representó la
carretera de penetración a Huánuco y Pucallpa y los trabajos iniciados de la de Olmos
al río Marañón. Pero había otras zonas en el Madre de Dios, en el Mantaro y en el
Satipo, que bien merecían la atención pública».
Emilio Romero, en la primera sección del artículo citado y bajo el
subtítulo de «Estado de la población del Perú al terminar el siglo XIX y
hechos básicos» (Pareja Paz Soldán 1962, p. 83), hace un análisis histórico
como telón de fondo de los factores económicos que, prevalentes en el siglo
XIX y luego por la postración nacional a su término, se debían considerar
en el siguiente siglo. Asimismo, caracteriza a la población del Perú de la
siguiente manera:
72
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
«En cuanto a la distribución de la población, la mayoría era de tipo rural. Lima, la capital
del Perú, que ofrece las únicas estadísticas interesantes, puede dar algunas puntas
de cabo para deducciones. Lima en el año de 1903 tenía una población de 139,409
habitantes. Las ciudades de segundo orden no llegaban a cuarenta mil habitantes y las
de tercer orden a 20,000. El resto de las ciudades principales fluctuaban entre 5,000 y
10,000 habitantes.
La pirámide de la población de Lima hacia el 1900 era muy reveladora, de acuerdo
con los datos estadísticos municipales. Con un coeficiente de 2% de crecimiento su
mortalidad era una de las más altas del mundo. El número de habitantes alrededor
de los 60 años era superior al de la población entre 6 meses a 2 años. En vez de una
pirámide, el grafico de la población de Lima era una clepsidra, demostrando un tipo de
población envejecida y en proceso de acabamiento, después de 4 siglos de existencia
sin renovación».
El autor continúa analizando los más obvios aspectos poblacionales de
entonces de la siguiente manera:
«El paso de la población rural al sector urbano es lento e imperceptible al principio.
Se hace más intenso a medida que avanza el siglo.
En el orden social, los estamentos sociales coloniales formado por la oligarquía
terrateniente y por el campesinado indígena, apenas dejan vivir a un sector de
mestizaje en aumento, en el que empiezan a formarse los profesionales, los maestros,
los policías, los soldados. Ellos serán el germen de una nueva clase social cada vez más
numerosa y con más exigencias. Ella exigirá más escuelas, más puestos de sanidad,
más correos y telégrafos; nuevos servicios urbanos de agua y luz. Este es un proceso
social visible y claro y tangible, a partir de 1925 y que se hace grande y urgente al
promediar el siglo actual; porque la formación de esta nueva clase social ha sido más
rápida que el crecimiento material del Perú.
Este fenómeno puede considerarse como general para América Latina y es posible
constatarlo con las estadísticas demográficas proporcionadas por los Censos. Por
desgracia en el Perú solo se realizó un Censo, en 1940, como único punto de referencia
al proceso de medio siglo de su economía y sociedad; pero ninguna nación latinoamericana escapa, como excepción a este proceso social de aumento de la población
urbana, con mengua del sector rural y a la formación de un tercer estamento social,
de clases medias, que no demora en ingresar inmediatamente al sector político, con
exigencias cada vez más grandes y justificadas, a tomar parte en la dirección política
de la nación desde diversos sectores.
Posiblemente este cambio social ha sido más rápido que el alcanzado por el sector
económico y no ha dado tiempo para que la nación organice y disponga de una reserva
de carácter educacional que capacite a la nueva clase en el nuevo desempeño de sus
funciones sociales.
73
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Este es el problema del Perú del Medio Siglo. Su cuadro económico no ha sido
desarrollado ni aprovechado en forma armónica, posiblemente por la rapidez de los
acontecimientos y la mayor velocidad de la ansiedad de progreso».
Sebastián Salazar Bondi —notable intelectual, escritor, filósofo y
educador—, en su artículo «Imagen del Perú de hoy» (1961), describe
sombríamente los problemas acumulados en la historia del país, ninguno de
ellos confrontado y solucionado, sino, por el contrario, considera que se han
continuado agravando. En este artículo, hace énfasis en las condiciones de
la población refiriéndose a tres de los datos que grafican la gravedad de la
situación del país. Uno son los datos demográficos, y los otros corresponden
al sistema económico y a la agricultura. Respecto de los primeros dice que
«la población peruana, que sobrepasa ya los 10 millones de habitantes, dispone de
un ingreso promedio per cápita de 120 dólares al año —uno de los más bajos de la
América Latina— y está creciendo a un ritmo de 3.3 % al año —una de las tasas de
crecimiento demográfico más altas del mundo— al tiempo que la economía peruana
tiene una tasa de inversión de apenas 3.4 % y, por tanto, un ritmo de crecimiento muy
lento».
Salazar Bondi falleció en 1964. Sin duda, su presencia en el debate
poblacional posterior podría haber sido importante, pues fue asesor del
GRFA, un régimen tan opuesto, ya que consideró al factor poblacional en su
verdadera medida.
Juan Julio Wicht SJ —con una sólida preparación en economía y en
teología, además de una notable disposición para tratar asuntos demográficos—
se ocupará del tema por casi cuarenta años, a partir de la década de los 70,
haciéndose presente en las discusiones sobre población. Wicht provenía
de la vertiente del Concilio Vaticano II de 1962, y de la Conferencia
Episcopal Latinoamericana de Medellín de 1968 en la que participó. Esta
dio lugar a la Teoría de la Liberación, cuyo fundador es Gustavo Gutiérrez
Merino, sacerdote dominico peruano. Dicha teoría surgió de la intensidad
de las confrontaciones ideológicas de la región, y, asimismo, prometía la
modernización de las actitudes de la Iglesia Católica y una mayor atención
a las necesidades de las mayorías. La influencia de estas experiencias se
revela en su visión sociopolítica de los asuntos de población en los párrafos
que siguen, pero también en otros, incluidos en secciones adicionales, y que
corresponden al tiempo en que fungió como asesor en el Instituto Nacional de
Planificación del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, de clara
tendencia socialista.
74
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Wicht tenía la capacidad de funcionar asentado en los principios de la
Iglesia, pero ser, al mismo tiempo, profundamente sensible a las condiciones
de la sociedad peruana. Por ello, fue capaz de conservar una visión integral
de los problemas sociales sin limitarse a la perspectiva exclusiva de la Iglesia.
Como resultado, su producción refleja su flexibilidad intelectual entre el
mundo religioso y el mundo real que vivió sin padecer de ambivalencias
o cómodos compromisos. En realidad, en el tema de población Wicht se
constituyó en el respetado intermediario entre las posiciones de la Iglesia y las
de los gobiernos y grupos de tendencias diferentes, y, en momentos críticos,
en un eje de entendimiento entre ellos. Sus contribuciones en conferencias,
mesas redondas, comités especiales, etc., se extiende desde su participación
en la gestación de la posición del Perú en conferencias internacionales,
como la Conferencia Mundial sobre Población de Bucarest en 1974, hasta
la generación de políticas nacionales de población y desarrollo a las que se
sumó productivamente.
La mayor síntesis de su pensamiento en población se encuentra en
extensas presentaciones que hizo en las dos reuniones nacionales sobre
población organizadas por la Asociación Multidisciplinaria de Investigación
y Docencia en Población (AMIDEP), ambas en Tarma en 1979 y 1985
(Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980; Guerra-García 1986). En
contraste con los autores que se han mencionado anteriormente, quienes optan
por una escueta mención de los mayores factores demográficos en sentido
simplemente descriptivo y producto de un análisis limitado, Wicht entra de
lleno en el análisis circunstancial y detallado de los elementos que rodean al
tema demográfico.
En la primera de estas presentaciones, Wicht examina los datos
estadísticos en una primer acápite que titula «La Realidad Demográfica
Peruana». En este, se refiere a las causas y a los efectos del fenómeno
expansivo, señalando que «la causa profunda de nuestra explosión demográfica
se encuentra en nuestro subdesarrollo», y explica lo siguiente:
«Nuestra tasa de mortalidad, reflejo del precario nivel de vida de nuestro pueblo,
era todavía en 1940 semejante a la tasa de mortalidad de Europa en 1750. Un tal
“anacronismo” no podía perdurar. Cuando la tasa de mortalidad es muy elevada, y
precisamente porque es muy elevada, es relativamente fácil para la técnica moderna
reducirla; no hace falta cambiar substancialmente el nivel de vida de la población,
basta un leve incremento nutricional, y sobre todo algunas medidas sanitarias básicas
con campañas de vacunación y erradicación de epidemias, unidas a mejores vías de
transporte y comunicación, para obtener resultados espectaculares en la reducción de
la mortalidad… La natalidad, en cambio, sigue otros determinantes más complejos:
75
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
JUAN JULIO WICHT ROSSELL SJ.
Nació en la ciudad de Salaverry, Trujillo, el 18 de abril
de 1932. Ingreso a la Compañía de Jesús el 18 de marzo
de 1949, cuando apenas cumplía 17 años de edad,
y se ordenó como sacerdote el 15 de julio de 1963.
Posteriormente, realizó estudios de Teología en España,
Filosofía en Francia, y Economía en la Universidad
de Harvard. Su formación profesional añadió solidez
intelectual y notable capacidad de análisis a su intenso
interés por los problemas del Perú y a la sensibilidad
social con que los trató. Fue docente, Decano de
la Facultad de Economía y Director del Centro de
Investigaciones en la Universidad del Pacífico.
Uno de los factores que, sin duda, fue determinante en su enfoque de la problemática
nacional fue su participación en el Concilio Vaticano II (1962) y en la Conferencia
Episcopal Latinoamericana de Medellín (1968). La Teoría de la Liberación, hoy
expugnada por la Iglesia, parece haber influenciado en su pensamiento y en sus
opciones de acción desde su condición de sacerdote de características especiales,
que se constituyó tempranamente en asesor de la Dirección del Instituto Nacional
de Planificación.
Esto es particularmente claro en el caso de los problemas demográficos del Perú,
a los que dedicó particular atención. Aparentemente absorbido primero por la
prédica del Gobierno Revolucionario de la FF.AA. participó activamente en la
formulación del Plan de Desarrollo de Mediano Plazo 1971–1975 y, más aun, en
la posición socialista del Perú en la Conferencia Mundial de Población de Bucarest
(1974). El cambio de liderazgo en el Gobierno le significó una atmósfera política
más de acuerdo con sus ideales. También, esto le permitió fungir como el principal
arquitecto de los Lineamientos de Política de Población de 1976, y desde entonces
estuvo presente en los eventos de mayor importancia en este campo. Lo más notable
fue su participación en la estructuración de la posición del Perú en los siguientes
eventos: conferencias mundiales en México (1984) y El Cairo (1994), y el desarrollo
de la Ley de Política Nacional de Población (1985), que rige hasta hoy los varios
planes nacionales de población.
Además de estos importantes hitos en el proceso del desarrollo de la conciencia
nacional sobre población, fue llamado a participar en numerosos eventos y
conferencias sobre el tema, y ha dejado valiosos artículos y presentaciones en los
que trata asuntos demográficos, económicos y sociales, así como otros relacionados
con la posición de la Iglesia sobre población, contracepción y planificación familiar.
Tras larga enfermedad, Juan J. Wicht falleció en Lima en el 2006.
76
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
obedece a estructuras sociales y culturales, formas de comportamiento humano que
tienen poco que ver con una racionalización calculada de la pareja o con una u otra
fe religiosa y si mucho que ver con el nivel de analfabetismo, el status oprimido de la
mujer en la sociedad, las formas sociales y económicas de trabajo y de vida. Cambiar
esto supone una transformación mucho más honda de la sociedad».
En cuanto a los efectos, considera que estos deben ser analizados a dos
niveles:
«El nivel macro-social (qué consecuencias, favorables o desfavorables, tiene este
rápido y considerable aumento poblacional sobre el país como colectividad nacional…)
y también el nivel micro familiar y personal (qué consecuencias tiene la explosión
poblacional en la vida de las familias y de las personas, en los derechos y deberes de
la persona humana, en la situación del padre, de la madre y del niño)… A nivel macrosocial, un incremento tan grande de la población significa una verdadera explosión
de potencialidades y de exigencias: un incremento extraordinario de mano de obra
en busca de empleo productivo y un incremento similar pero inmediato de demanda
de alimentos y de bienes y servicios de transporte, educación, salud y vivienda. Lo
extraordinario de estos incrementos (de oferta de trabajo y de demanda de servicios
esenciales) es no solo su volumen sino su rapidez en el tiempo.
Si a nivel macro-social la explosión demográfica tiene efectos negativos, aunque
también envuelve un positivo potencial que requiere esfuerzos urgentes para hacerse
efectivo y no caer en un fracaso caótico total, a nivel micro-familiar y personal casi
todos los efectos son negativos para la inmensa mayoría de la población. A esta
situación, de un número excepcionalmente elevado de nacimientos, no ha llegado
la población peruana por una decisión plenamente libre y consciente de las parejas,
y la natalidad elevada con respecto a la mortalidad es solo un aspecto del problema
demográfico el cual incluye también presiones para emigrar y otros desequilibrios
que afectan la vida familiar y personal…Hay una correlación comprobada entre
el alto número de hijos y el bajo nivel de educación e ingresos de la madre; estos
datos censales se confirman con las numerosas encuestas que se han hecho con las
estadísticas que nos revelan el resquebrajamiento de la institución familiar, la crisis
del rol del padre en la sociedad peruana, la dramática situación de la madre y el niño».
Luego de un amplio análisis prospectivo —que incluye un examen del
crecimiento poblacional de acuerdo a la estructura por edades, la distribución
territorial de la población, el crecimiento de la fuerza laboral y los problemas
de empleo y vivienda—, el autor presenta una segunda sección titulada
«La Toma de Conciencia de esta Realidad». En ella, explora la visión de
lo poblacional en el pasado inmediato, las consideraciones ideológicas,
incluyendo a la Iglesia dentro de los sectores conservadores, y revisa la
posición adoptada por el gobierno durante la administración del Gral. Velasco
y durante el cual Wicht fue asesor del Instituto Nacional de Planificación.
Además, tuvo una importante oportunidad para desarrollar su posición con
77
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
respecto al crecimiento demográfico. En otras secciones de este libro, se
hace referencia a la cercanía de la Iglesia al Gobierno Revolucionario de las
Fuerzas Armadas, particularmente, de algunos de los miembros de la jerarquía
católica involucrados en asuntos de población y planificación familiar.
Con respecto a la cuestión ideológica, en la publicación de AMIDEP,
Wicht se refiere a las posiciones adoptadas por los sectores conservadores
haciendo énfasis en la actitud de la Iglesia Católica, los sectores intelectuales
de izquierda y lo que llama «los activistas». Con ello, revela una actitud
ecléctica, intermedia, a pesar de su carácter sacerdotal, que lo hace aparecer
como imparcial. La síntesis final de este segmento guía al lector a observar
en ellos ciertos elementos comunes «…en todas estas posiciones». Así, en
referencia a lo religioso, señala lo siguiente:
«Hay que reconocer que la Iglesia Católica (jerarquía y fieles), ha tenido en todo el
mundo especial dificultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional, tanto
a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un enfoque
predominantemente ahistórico e individual, como sobre todo a nivel micro-familiar,
porque aquí entra lo sexual, y en lo sexual la Iglesia ha tenido una actitud de cautela
y una visión fisiológica y algo estrecha (identificando casi lo sexual con lo genital),
permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con una orientación abierta
hacia la procreación, dentro de un esquema que se apoya en lo “natural” en el sentido
aristotélico-tomístico. El magisterio o enseñanza de la Iglesia comprende dos círculos
concéntricos: uno más restringido que se apoya en la revelación, se acepta solo por la
fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes (por ejemplo, lo que se refiere
a los sacramentos); y otro, más amplio, de verdades que se apoyan en los principios
filosóficos y tienen vigencia para todo ser humano, no porque lo diga la Iglesia sino
porque se puede probar por la razón (por ejemplo, lo relativo a la justicia social y a los
derechos de la persona humana). Temas como la sociedad, la familia y la sexualidad,
pertenecen sobre todo a este último círculo. Al enseñar la Iglesia esta doctrina debe
presentar las pruebas en las que se apoya, el argumento de la autoridad no basta si
espera que su mensaje sea aceptado por todos….En su defensa de los derechos del ser
humano, la Iglesia tiene un mensaje avanzado en las relaciones internacionales por
la justicia y el desarrollo de los pueblos; pero en el caso de lo privado y familiar su
mensaje puede ser considerado conservador».
«Si estas eran las dificultades a nivel de la Iglesia universal entre nosotros, ellas
se agravaron por nuestro subdesarrollo religioso. La Iglesia en el Perú es muy
heterogénea como el país mismo; pero en conjunto tenemos indudablemente poca
reflexión y madurez teológica propia, ignorancia en vastos sectores, fanatismo y
superstición en muchos, y dependencia de todo lo que nos viene de fuera, sin hacer
el esfuerzo necesario de interpretación y asimilación. En 1968 fue sintomática la
reacción a la Encíclica “Humanae Vitae”; el Papa, hablando al mundo, pero teniendo
presente sobre todo la situación de Europa y los países avanzados, con su egoísmo y
su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los esposos a tener los
78
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
hijos que están evitando, o a abstenerse, según un alto ideal de la familia cristiana.
Nosotros, tomamos su carta como un documento infalible, que no lo es, y lo aplicamos
mecánicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los hijos que ya tienen y que
no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opción, esos medios, nunca estuvieron a su
alcance como tampoco la lectura o comprensión del documento; son los analfabetos
los que tienen más hijos y no lo hacen por fidelidad al Vaticano, evidentemente). Los
dirigentes de algunas de nuestras instituciones religiosas (dirigentes clérigos y laicos)
lucharán por bloquear toda política o campaña destinada a proveer la información y
los medios de planificar la familia…».
«…De la lectura de la Encíclica, esos grupos conservadores concluyeron que la
situación con respecto a la vida sexual y familiar no debía cambiar en el Perú, cuando
debían haber sacado la conclusión opuesta: lo que la “Humanae Vitae” dice con tanta
insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se cumple en el
Perú. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la encíclica, esos conservadores
solo se fijaron en el párrafo de los anticonceptivos. Su actitud fue de hecho no solo
conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que intentaron hacer algo,
que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el mensaje de la Iglesia, que
era tan necesario en el país».
Cuando se refiere a la posición adoptada por los sectores intelectuales
de izquierda, el autor también analiza las motivaciones y bases ideológicas de
un amplio, pero no homogéneo componente del liderazgo político peruano.
Este quizás puede ser consistente en el tiempo, pero se encuentra sujeto a
los vaivenes de la lucha política en el país y, consecuentemente, de variada
factura en su influencia en el país.
«En el ángulo opuesto a todos los anteriores, pero con el mismo resultado de rechazo
de la cuestión demográfica, encontramos a fines de la década del 60 y comienzos
de la década actual, a un grupo bastante heterogéneo en sus diversas tendencias,
pero muy influyente: los intelectuales y grupos políticos de izquierda. Para ellos,
ocuparse de los desequilibrios en la estructura de la pirámide de edades o en las
migraciones es irse por las ramas y dejar de ver el verdadero problema de la sociedad:
la presencia del sistema capitalista, que explota a los trabajadores y subordina al país
al imperialismo internacional. La cuestión demográfica vendría a ser “una cortina de
humo” distractiva».
«En esta posición de la izquierda peruana, como también en la posición sensata de
algunos conservadores que vimos anteriormente, no deja de haber una razón profunda
para la protesta y el rechazo. Esos conservadores denuncian con toda razón las
aberraciones de quienes defienden un liberalismo sexual prácticamente sin fronteras
y que degrada al ser humano; y los izquierdistas estructuralistas denuncian con no
menor razón los argumentos y las campañas que nos vienen del exterior, cargados
de falacias en lo económico-social sobre lo demográfico. Particularmente falso y
ofensivo es el pretendido argumento de que somos pobres “porque somos muchos”
(históricamente es más cierto lo contrario: somos muchos porque somos pobres), que
tenemos que limitar nuestra natalidad porque no hay recursos para toda la humanidad
79
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
(y no se dice nada de quien se apodera de esos recursos y quien consume más). Antes
de la Segunda Guerra Mundial no había conciencia de lo demográfico en el Perú y
apenas existía en el resto del mundo; cuando se produce entre nosotros la explosión
demográfica (décadas del 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, financiada
en dólares, y nos viene sesgada por una visión muy parcial y superficial del problema.
Los estructuralistas de izquierda tienen razón en denunciarlo y situar la cuestión
en su real contexto económico, social y político. En este sentido la posición de la
izquierda es muy valiosa: rechazo de una injerencia extranjera que es parcializada en
su “explicación” del problema y ofensiva en la “solución” que se propone. Pero la
izquierda estructuralista falla en oponerse en reconocer que en el contexto de nuestro
subdesarrollo existe al fin y al cabo un real problema demográfico que requiere un
análisis y unas soluciones especificas dentro del esfuerzo total de reforma estructural
de la sociedad…».
El tercer sector que examina el autor corresponde a lo que llama
los activistas, que serían los que se sienten responsables de proponer y
operacionalizar las respuestas a lo que consideran una crisis demográfica de
consecuencias negativas altamente previsibles. Conclusión a la que llegaban
al analizar la evolución de la población, en contraste con el lento y accidentado
camino que describían las acciones hacia el desarrollo económico y social
en un país que había pasado sin éxito por todas las tendencias posibles de
gobierno. Para Wicht,
«hay un tercer grupo que entra en la cuestión ideológica con una bandera muy especial:
la de no tener ninguna ideología (según ellos dicen). Se presentan como personas
“practicas”, “realistas”, “sin prejuicios ni preocupaciones filosóficas”, Rechazan el
planteamiento teórico de lo demográfico, que en el mejor de los casos consideran
como algo doctrinal o académico y, en el peor de los casos, como una pérdida de
tiempo. Ellos actúan, al máximo de lo posible (que en esos años no era mucho en
el Perú), en programas concretos de “planificación familiar” (es decir, control de la
natalidad). Son activistas, pero en el fondo no dejan de tener una ideología que los
guía y que los mueve, aunque ellos no lo reconozcan. En algunos hay un sincero y
noble deseo de aliviar la situación que plantea la alta tasa de natalidad en el país; en
otros, desgraciadamente, no deja de haber otros motivos (no todos son confesables,
como un racismo solapado), o un simple interés lucrativo, atendiendo a familias de
altos ingresos o ganando un sueldo o comisión en programas con financiamiento
externo. Lo lamentable es que la ausencia de un pensamiento coherente los lleva
en su acción a confundir medios con fines y a atropellar normas éticas básicas de
respeto al ser humano. Reducir la cuestión demográfica a una “alta natalidad” y la
solución a “anticonceptivos” es un error que ha hecho mucho daño al prestigio de sus
instituciones y al estudio y solución del problema mismo».
Poniendo de lado la referencia, un poco sesgada de Wicht, a los activistas
y al hecho de que se dirige a los conservadores como representados por la
Iglesia, el contraste fundamental que él presenta en cuanto al crecimiento de la
80
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
población es, en realidad, un contraste entre una versión del conservadorismo
que insumido de actitud religiosa es al final de cuentas un teoconservadorismo,
en la acepción de Jacob Heilbrunn, y otra posición ideológica representada
por el marxismo. Si bien ambos apuntan a desconocer, minimizar o evadir
el problema de la población en el Perú, existen, como lo señala Wicht,
diferencias importantes de concepción y método. La trascendencia de los
señalamientos del autor es que estas posiciones se han mantenido irresueltas,
y han originado un estado latente que ha impedido que los sucesivos gobiernos
tomen los problemas demográficos con la seriedad necesaria para aplicar las
políticas de población, que tan trabajosamente se han elaborado en varias
oportunidades y han quedado inaplicadas, a veces aplicadas parcialmente y
otras operacionalizadas en forma contraproducente.
3.4. Los medios de comunicación
En general, los medios de comunicación en el Perú, durante los años que
siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demográfico con la seriedad
y la profundidad que le correspondía, a pesar de que las evidencias, tanto de
su crecimiento como de su distribución como consecuencia de la aceleración
de los movimientos migratorios de sentido rural–urbano, hacían prever
considerables obstáculos para su desarrollo. Ocasionalmente, se refirieron
a los temas relacionados, pero de manera tangencial y, particularmente, a
aquellos de carácter conflictivo o sensacionalista.
Una excepción a esta conducta estuvo representada por la revista
semanal Caretas —dirigida inicialmente por Francisco Igartua y por Doris
Gibson, y actualmente por Enrique Zileri Gibson— que a lo largo de más de
setenta años ha sido y hoy continua siendo la publicación periodística de mayor
categoría en el país. La amplia referencia que hacemos a las publicaciones de
Caretas obedece tanto a la variedad de su enfoque periodístico como a su
sostenido interés en el tema, así como a la presentación de los varios aspectos
que podrían afectar el desarrollo del país y al hecho de haber publicado,
antes de la década critica de los años 60, artículos relacionados llamando la
atención sobre la problemática demográfica. Ejemplo particular de ello es
el artículo producido por un gran personaje, intelectual y político peruano,
Guillermo Hoyos Osores, colaborador de la revista, «El Mayor Problema
del Perú» (Caretas 1957). Refiriéndose a Ortega y Gassett y su libro «La
Rebelión de las Masas», conecta el hecho de que en el siglo XIX la población
de Europa creció casi tres veces y su «contrapartida de problemas inmensos,
peligros estremecedores», con la situación del Perú, en donde se desarrolla
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Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
en «proporciones y agudeza excepcionales. Según informes recogidos por
las Naciones Unidas, el crecimiento demográfico del Perú es el mayor de
Sudamérica: 3 por ciento al año».
La virtud de esta revista, razón por la cual se le selecciona entre otras
publicaciones periodísticas, no es solo el haberse preocupado por divulgar
tempranamente el carácter y la magnitud del fenómeno demográfico, sino
también la de reflejar las controversias por las que atravesaba el país en esa
década y despertar el interés sobre el tema. Este es planteando en forma abierta
y consecuente en circunstancias en que este permanecía ignorado y fuera del
centro de atención entre los más acuciantes problemas que confrontaba el Perú.
En efecto, Caretas abrió el año 1963 con un artículo, que bajo el título
«Demasiados Niños» (1963a), que daba cuenta del fenómeno del crecimiento
demográfico y de las consecuencias de una alta fertilidad en los países en
desarrollo, señalando la seriedad de los déficits en salud y educación. Al mismo
tiempo, informaba acerca de los avances en la práctica de la planificación
familiar y el uso de los modernos anticonceptivos de mayor efectividad, como la
recientemente creada píldora anticonceptiva y el dispositivo intrauterino (DIU).
Este artículo dio lugar a un extenso y vehemente intercambio que duró
todo el año en las páginas de Caretas entre cartas al editor, contribuciones
espontáneas y artículos de respuesta y contra respuesta que, por primera
vez en el Perú, pusieron el tema en el centro de la atención pública. Las
primeras escaramuzas se dieron en el terreno teológico cuando un lector, el
Sr. Alfonso Martínez de Molina, criticó la posición de la Iglesia Católica y
entabló una polémica con un joven y carismático sacerdote, el Padre José
María de Romaña, entonces párroco del balneario de San Bartolo (Caretas
1963b; Caretas 1963c). En el número de Caretas citado anteriormente
(1963a), con el artículo «La Iglesia y los Anticonceptivos», este último se
había tornado en el representante del más conservador sector de la Iglesia
en este campo, afirmando, en palabras de inalienable lógica que sintetizan
claramente la condición del debate de esa época, que en último término el
objetivo fundamental del matrimonio era la procreación. Y que si bien las
relaciones sexuales son un acto humano, personal, la fecundación era un acto
«no de la persona sino de la naturaleza». De modo que
«cumplir una relación sexual con trabas físicas o químicas es un acto voluntario,
personal, responsable, moralmente malo por ser antinatural y en consecuencia “los
anticonceptivos que fuerzan a la naturaleza son antinaturales y, por eso, no porque lo
diga la Iglesia, son inmorales”».
82
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Terciaron en el debate un connotado líder de la izquierda peruana, el Ing.
agrónomo Carlos Malpica Silva Santisteban, y un representante de la Iglesia
Metodista, el Pastor Elton Watlington. En marzo de 1963, la revista publica el
artículo «Hambre y Sobrepoblación» (Caretas 1963d), que Malpica escribía
desde El Frontón, la prisión política por excelencia, luego de haber pasado
por la Colonia del Sepa. En dicha publicación, Malpica rechaza que el Perú
fuera un país sobrepoblado, recurriendo, en primer lugar, a las diferencias en
densidad poblacional entre el Perú con 8 habitantes por Km2 y con
«más de la mitad de su territorio despoblado por falta de brazos… su potencial
hidroeléctrico, carbonífero y de petróleo… casi intocado» y donde «aun no se explotan
sus cuantiosas riquezas mineras»,
y los países europeos con centenares de habitantes por Km2. Asimismo,
critica acerbamente la «ingenua tesis» del Padre Enrique Bartra, quien se había
referido al efecto de los «excitantes sexuales» rampantes en la sociedad: el
consumo de alimentos excesivamente condimentados, la ociosidad, el hambre
y la incultura se consideraban factores determinantes del crecimiento de la
población porque fomentan la sensualidad. En este orden, cita declaraciones
del Dr. Baltazar Caravedo, fue un psiquiatra culto y conservador, que se
desempeñó como Ministro de Salud del gobierno militar del General Odría,
en El Comercio del 9 de febrero, en relación con el V Congreso Sudamericano
de Salud Mental, en las que señala la posición tomada por ese Congreso.
«El Congreso se opuso al control de la natalidad porque está demostrado que el hambre
aumenta la sensualidad del hombre, que los países mas hambrientos tienen mayor
índice de natalidad y que, en consecuencia, el control automático de la natalidad debe
hacerse mejorando la alimentación de la población».
Malpica se adhería a la hipótesis de moda de esos tiempos proveniente de
Josué de Castro, cuyos pergaminos incluían haber sido Ministro de Agricultura
de Brasil, Director de la ONU para la Agricultura y la Alimentación (FAO), y
su famosa obra Geopolítica del Hambre. En ella, en su punto más agudo, se
refiere a la correlación entre hambre y fecundidad, asevera que la fecundidad
disminuye en la proporción en que sube el consumo de proteínas de origen
animal. En el Perú, tal consumo era de 12.0 gr., mientras que en Suecia se
consumían 62.6 gr. Finalmente, Malpica afirma que
«necesitamos romper el cerco feudal y colonial. Reformar el agro e industrializar el
país, lo cual mejorará el nivel de ingresos de nuestro pueblo permitiendo adquirir más
y mejores alimentos, ser sanos y educar a sus hijos».
83
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Ello evidencia que, en los primeros años del decenio 1960, estas
hipótesis no parecían descabelladas y más bien circulaban en importantes
ambientes profesionales e intelectuales de Latinoamérica.
En el numero 268, de junio del mismo año, en el artículo «Los
anticonceptivos y los Protestantes. Planificación de la Progenie» (Caretas
1963e), Caretas publica la carta del Pastor Watlington y glosa dos documentos
enviados por él que se refieren al tema en discusión y están destinados a crear
conciencia sobre la responsabilidad de los padres evangélicos en «planear el
bienestar de sus hijos». Estos documentos eran «La Paternidad Responsable
y la Conciencia Cristiana» y «Planee su Familia para una mejor Salud y
Felicidad». En ellos, se manifiesta que «el fenómeno de la reproducción
humana es inseparable de la actividad divina», y es necesario guiarse por
dos principios básicos: en primer lugar, la providencia divina designa que
los padres son colaboradores con Dios y el acto reproductivo es una obra de
Dios mismo. Por tanto, la acción de los padres en el control de la fertilidad
bien puede justificarse como una verdadera colaboración con Dios, como
es el caso de la utilización de los conocimientos como expresión de la
voluntad divina en el control de las enfermedades y, en este caso, al servicio
del planeamiento inteligente y consciente de la familia. Para la aplicación
sabia de los conocimientos científicos, un segundo principio necesario es el
respeto a la personalidad que permite al ser humano ejercer su dignidad solo
subordinada a Dios mismo e independiente de mandatos ajenos a la persona.
A la posición de la Iglesia Católica Romana que afirma que el control
artificial de la fecundidad viola una ley natural impuesta por Dios y es, por
consiguiente, inmoral, las autoridades Protestantes contraponen la noción
que el uso responsable de los anticonceptivos en el planeamiento familiar
no viola, sino cumple la voluntad de Dios, de acuerdo con las revelaciones
de las Sagradas Escrituras. La lectura Protestante de ellas determina que
las relaciones sexuales dentro del matrimonio producen una fusión de los
cónyuges y el amor y conocimiento mutuo que devienen en el propósito
fundamental del matrimonio, mientras que la procreación es considerada
como el segundo propósito de la unión matrimonial entre hombre y mujer.
Reconoce, así, en el matrimonio tres funciones: la primera de las cuales es la
madurez de la personalidad humana dentro del estado marital, la procreación
como la segunda y, finalmente, la provisión de una sociedad idónea para
la crianza de los hijos. Además, sostiene que mantener el concepto de
que la abstinencia sexual en el matrimonio como especialmente virtuosa,
que el celibato es aún más meritorio y que la finalidad del acto sexual es
84
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
fundamentalmente procreativa corresponde a una noción muy inferior
proveniente de la Iglesia Primitiva.
A finales de los 60, la Iglesia Protestante contaba en el Perú con
alrededor de 100,000 evangelistas, pero su número era infinitamente menor
que el de los miembros de la Iglesia Católica, estos eran cerca del 90% de la
población del Perú. Por ello, tratándose de una reducida minoría, su posición
tan claramente contraria a la de la Iglesia Católica pasó desapercibida y no
mereció mayor comentario. Décadas después, la Iglesia Evangelista, en
mérito a su trabajo de difusión y a su obra proselitista y social, adquirió una
mayor significación, suficientemente determinante para constituir una fuerza
política de importancia en el país.
Antes de terminar el año, Caretas publicó dos artículos más en el
mes de octubre. En la edición número 275, bajo el titulo «La Inflación de la
humanidad» (Caretas 1963f), Cesar Lévano —el notable periodista liberal
peruano, que continua teniendo considerable vigencia como Director del
diario La Primera—, en una extensa revisión del problema, hacía referencia
a las proyecciones de población, indicando que para el 2000 la población
mundial podría alcanzar los 25 mil millones de habitantes y el Perú podría
llegar a los 40 millones de no descender en forma importante las tasas de
natalidad. Esto se publicaba en nuestro país mientras que las perspectivas
de desarrollo se tornaban dudosas en las palabras del Presidente del Banco
Mundial, Eugene Black, él señaló que
«el crecimiento de la población amenaza anular nuestros esfuerzos por elevar los
niveles de vida en muchos de los países más pobres. Estamos llegando a una situación
en la que el hombre optimista será aquel que piense que los actuales niveles de vida
puedan ser mantenidos».
Asimismo, parecía que la Iglesia Católica podría estar en vías de
modificar su cerrada posición contra la planificación familiar. El artículo hace
notar que Pío XII había comentado la necesidad de controlar la natalidad
mediante la continencia, y Juan XXIII, en «La Iglesia Continua», lo había
hecho al referirse a la necesidad de adaptarse a las circunstancias del mundo
actual. Monseñor Helder Cámara y el Cardenal belga Suenens abogaron por
tal cambio, y la revista Catholic Layman publicó un artículo en el que se
refería a la Sagrada Familia de Nazaret como una familia de un solo hijo.
Pronto, como se ha referido anteriormente, las especulaciones y propósitos
de algunas personas cercanas a la Iglesia, que habían recogido el sentir de los
creyentes, habrían de ser desdeñadas por Roma, que permaneció anclada en
su histórica posición.
85
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
El artículo de Lévano traía también la noticia de la visita de la Dra.
Ofelia Mendoza, médico hondureña en ese entonces Presidente de la
Federación Internacional de la Planificación Familiar para Latinoamérica, y
su entrevista con el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella. Esta visita
coincidía con la discusión sobre la problemática de la planificación familiar,
que, por primera vez en el Perú, alcanzaba los niveles de gobierno y tuvo
la virtud de plantear las responsabilidades que le competían. Funcionarios
públicos respondían que ningún anticonceptivo estaba a la venta, «porque la
importación y fabricación están expresamente prohibidas», ya que el Código
Penal prohíbe su uso y la Ley de Aduana su internamiento, aseveraciones
que parecen haber sido hechas ligeramente. Las declaraciones del Ministro
a Caretas fueron menos categóricas, pero revelaban una muy ligera
atención al problema: «El Ministerio no puede adoptar ninguna medida
específica sobre los anticonceptivos. Lo único autorizado son los métodos
naturales para la no concepción, es decir, lo que la Iglesia Católica permite.
Los anticonceptivos que se venden están supervisados por la Dirección de
Farmacia. Estos específicos hormonales se expenden cuando se considera su
carácter medicinal». Posteriormente, con mayor información y atención a las
cuestiones demográficas y sus repercusiones sociales, particularmente en el
ámbito de la salud, el Ministro se constituyó en uno de los más ponderados
promotores de la acción gubernamental en el tema de población.
En el siguiente número, en un artículo titulado «La Explosión Urbana»
(Caretas 1963g), Caretas muestra el crecimiento de las grandes urbes del
mundo como un problema mundial, pues si bien en 1910 solo existían 10
ciudades con más de un millón de habitantes, en el año de la publicación,
1963, ya habían 61. Con esta información, era posible predecir la presencia
de extensiones urbanas con carácter de megalópolis, particularmente en
los Estados Unidos, alrededor de los mayores centros poblados, en las que
confluirían ciudades enteras sin solución de continuidad. En cuanto al Perú,
señala, en el subtítulo, que «uno de cada dos peruanos vive en áreas urbanas:
un mal que complica la grave enfermedad de la superpoblación». Asimismo,
llama la atención sobre el crecimiento de Lima, señalando que Pizarro la
fundó con 70 hombres y que en 1793 la Guía del Virreinato del Perú, editada
por Hipólito Unanue, le adjudicó 52,627 habitantes. Poco más de un siglo
después, en el censo de 1903, Lima aparecía con más del doble de habitantes:
140,000, y entre 1940 y 1961, solo dos años antes de esta publicación, Lima
pasaba de 520,000 a 1,800,000. Al respecto, el artículo examina los retos que
ello representa para los gobiernos locales y para los planificadores urbanos.
86
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Al año siguiente, en su número 296, Caretas publica un extenso
artículo que titula «La Encuesta Hall. La Verdad intima sobre el Control de la
Natalidad en la ciudad de Lima» (1964), glosando algunos de los resultados
preliminares de la que fue la primera encuesta realizada en el país sobre el
tema. El estudio fue realizado bajo el auspicio de la Fundación Milbank de
los EE.UU. y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, y fue dirigido
por la Dra. Françoise Hall, médico belga, nacionalizada norteamericana, y
especialista en el tema de población desde la perspectiva de la salud de la
mujer. La encuesta cubrió un total de 500 mujeres y se concentró en temas
sociales como nivel educacional y económico, sexualidad, planificación
familiar, práctica anticonceptiva, e incidencia y características del aborto.
De acuerdo con los resultados, casi la mitad de las mujeres habían
iniciado su vida sexual antes de los 20 años y 77.4 % expresaron estar a
favor de la planificación familiar, pero solo 41.2% usaba algún método
anticonceptivo, siendo el preservativo el método más usado (28.6%), seguido
por el método del ritmo (23.1%). Solo un 13.8% de las entrevistadas declaraba
usar métodos relativamente modernos.
En cuanto al aborto, la encuesta permitía calcular que de los 10,000
a 16,000 abortos anuales que ocurrían en Lima entre 3000 y 5000 eran
provocados, y de ellos la mayoría se daban en las clases socioeconómicas
más altas, alcanzando el 25.2% de abortos por cada 100 nacidos vivos. Las
cifras correspondientes para el nivel medio y bajo eran de 21.7% y 13.4%
por cada 100 nacidos vivos, respectivamente. Cabe anotar que el 55% de
los abortos provocados correspondían a mujeres con educación universitaria,
superior, y con 4 a 6 años de educación secundaria o técnica; mientras que las
mujeres con educación primaria completa e incompleta incurrían en 26% de
los abortos provocados.
Los resultados del análisis de los datos de la encuesta, particularmente
las diferencias entre clases sociales respecto al conocimiento y la práctica de
la anticoncepción como la incidencia del aborto provocado, conmovieron a
la población limeña e hicieron más aguda la necesidad de contar con datos
seguros para confrontar lo que se presentaba como una amenaza para la salud
de la mujer en el Perú. A partir de esta encuesta, numerosos investigadores
e instituciones públicas y privadas realizaron otros estudios que abarcaron
desde poblaciones particulares, como las realizadas en Pamplona Alta,
Cerro de Pasco, etc., hasta encuestas de carácter nacional, en las que el tema
fecundidad se incorporaba a otros de naturaleza social (como encuestas de
ocupación y vivienda), y los censos ulteriores.
87
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
En 1968, pocos meses antes que se produjera el golpe militar contra el
Presidente Belaúnde, la revista publicó un extenso artículo, que tituló «Dejad
que los niños vengan» (Caretas 1968), en comentario a la reciente Encíclica
«Humanae Vitae» del Papa Paulo VI, que reflejaba la honda decepción que
produjo esta en círculos progresistas y entre segmentos laicos y religiosos
de tendencias liberales. El emotivo prefacio del artículo hace manifiesto este
sentimiento.
«En el tercer mundo, la revolución de los antibióticos disminuye la mortalidad infantil
y acelera el crecimiento demográfico a ritmos que la humanidad no soñó. El Perú tenía
en 1920 cinco millones de habitantes. En 1960 eran 10 millones. Tendrá 18 millones
y medio en 1980. Y ahora el 53% de su población tiene menos de 20 años, es decir,
reclama escuelas, alimentos, vivienda antes de exigir un empleo…Para enfrentar
el problema de la explosión demográfica, Pablo VI ofreció la quincena pasada en
su Encíclica “Humanae Vitae” una solución: la paternidad responsable a través del
método rítmico o la abstinencia. Pero hoy millones de católicos se preguntan: ¿No es
esta una solución demasiado simple? ¿Qué porcentaje de las mujeres tienen un ciclo
menstrual regular y están, en consecuencia, en condiciones de escuchar el consejo del
Papa? ¿Cuántas de ellas tienen la cultura y los hábitos de disciplina suficientes para
controlar su ciclo? ¿No está predicando el Papa, por encima de sus buenas intenciones,
la impotencia del hombre frente al mal que lo amenaza, y, lo que es peor el egoísmo y
la indiferencia de los adultos frente a los inocentes que pueden pág.ar un crimen que
no han cometido?»
Más aun, el artículo proyecta la difícil disyuntiva que se le presentó
a Pablo VI al tener que balancear la posiciones de diversos personajes y
estructuras eclesiásticas. Ello se evidencia en los primeros párrafos.
«Paulo VI pasara a la historia como el Papa que estimuló a su pesar la democracia
interna de la Iglesia Católica: su Encíclica sobre el control de la natalidad ha suscitado
la más combativa, resonante y franca oposición de todos los tiempos en el clero y los
fieles. Si es exacto que una Encíclica no es infalible, “Humanae Vitae” puede resultar,
tal como van las cosas, uno de los documentos mas errados en toda la historia del
catolicismo.
El difunto Juan XXIII, el Papa que, por encima de latines y otras sutilezas teológicas,
puso a la Iglesia en la órbita veloz del mundo moderno y de la vida humana actual,
dijo una vez que el Cardenal Montini hoy Paulo VI era un “Hamlet”. Quizás eso
explica por qué el mismo Pontífice que dio a luz la radical “Populorum Progressio”
pone ahora a circular la discutible y discutida “Humanae Vitae”
La duda hamletiana parece haber corroído durante meses al Sumo Pontífice. Lo cierto
es que la reciente Encíclica ha salido con retrasos y postergaciones, incluso después
de haber estado impresa semanas atrás, debido a una polémica ruda y prolongada
en el seno de una comisión nombrada por el Papa. Una parte de ella, la mayoritaria,
había propuesto, respecto al matrimonio y a la natalidad, un cambio en la actitud de
88
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
la Iglesia, una actitud que se remonta a los criterios de San Agustín (354-430) y a la
Encíclica “Casti Connubii” de Pío XII dada a conocer el 31 de diciembre de 1930. La
otra, la minoritaria, planteaba un retorno a “las verdades eternas” y es la que ha sido
aceptada en el texto de la Encíclica para orientar la vida de los católicos en un mundo
en el que existen la explosión demográfica y los anticonceptivos bien probados por
la ciencia».
El duro artículo reseña las reacciones suscitadas en la región, se refiere
a la disensión publicada por 87 teólogos católicos estadounidenses, y termina
con una apreciación de los conflictos que frecuentemente se producen entre
los conceptos teológicos y aquellos derivados de la medicina y la ciencia.
Poco después, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
cerraría los diarios, los ocuparía y nombraría como sus nuevos directores a
personajes afines a sus principios políticos. En este contexto, Caretas pasaría
una larga época sin publicarse.
Otra revista semanal de carácter social y político, similar a Caretas, fue
Oiga, dirigida por otro periodista de alto calibre, Francisco Igartua, quien fue
Director de Caretas hasta 1959. En la mayor parte de los casos y los temas
publicados, Oiga mantuvo una posición contraria a Caretas, particularmente
en temas de actualidad política, en los que mantenía una posición de
centro izquierda y muchas veces mas allá en esa dirección. Como era de
esperarse, Oiga desplegaba una posición contraria en los temas de población,
anticoncepción y planificación familiar, de modo que las publicaciones de
Caretas siempre contaron con un eco opuesto que cultivaba una actitud
antineomaltusiana concordante con las corrientes socialistas prevalentes en
el Perú de ese entonces.
La prensa durante el Gobierno Revolucionario de las FF.AA. (GRFA),
1968–1980
A partir de octubre de 1968, cuando un golpe militar terminó con el
primer gobierno de F. Belaúnde, los principales órganos de la prensa nacional
fueron intervenidos, sus dueños y directores fueron desposeídos, y nuevos
directores nombrados entre los asociados del régimen para dirigirlos. El
resultado inmediato fue que estos órganos perdieron su independencia, se
transformaron en voceros del régimen, y mantuvieron, durante los doce años
que duró el gobierno, una monolítica defensa de las medidas socialistas. Era
el tiempo en que se calificaba a la prensa peruana como «parametrada»; es
decir, funcionando dentro de los parámetros determinados por la dirección
revolucionaria, practicando, cuando era necesario, una suerte de autocensura.
89
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Como era de esperarse, el tratamiento de los problemas demográficos,
en la prensa, a partir del año 1968, fue afín a los postulados del GRFA que,
esencialmente, consideraba que las causas del incremento de la población
dependían directamente del estado de subdesarrollo del país. Además,
afirmaban que solo podían ser resueltas con una transformación profunda
de las estructuras económicas y sociales, y que la planificación familiar era
solamente un ardid de los países dominantes para mantener al Perú en el
subdesarrollo. En particular, la posición en contra de la planificación familiar
estaba teñida de una actitud antiimperialista, eje fundamental del GRFA, y
dirigida acusatoriamente en contra de los Estados Unidos y sus agencias.
La excelente recopilación de los artículos aparecidos en la prensa
nacional entre 1974 y 1999 por Giovanni Bonfiglio (Bonfiglio 1999), quien
estuvo a cargo de la Dirección de Informaciones del Consejo Nacional de
Población, constituye la más autorizada fuente de información sobre el
comportamiento de los medios de comunicación respecto a población en
estos años. Asimismo, permite conocer las tendencias de la discusión sobre
el tópico durante esa larga época, examinar el comentario y el tenor de la
propág.anda del gobierno revolucionario, y la interpretación de los siguientes
gobiernos sobre ciertos eventos importantes en el Perú y el mundo, así como
reconocer a los principales actores periodísticos. Dada la amplitud del trabajo
de Bonfiglio, en esta sección hacemos libre uso de los textos recogidos de los
principales diarios del país por el autor con el objeto de seguir la evolución de
la opinión periodística sobre el tema.
El autor divide el periodo en varios segmentos que se organizan
alrededor de los cambios políticos sostenidos en el país: comienza con la
revolución velasquista, a los seis años de iniciada, continúa entre 1974 y 1980
cuando se da su «segunda etapa» a cargo del Gral. Morales Bermúdez, quien
opera cambios positivos en el tema de población y genera una mayor libertad
de opinión, y termina en la vuelta a la democracia con el segundo gobierno
de F. Belaúnde.
En esta etapa, la prensa da cabida a los temas recurrentes en población. Es
decir, en primer término, reseña sobre la defensa de la actitud anticontrolista,
antiimperialista del gobierno, acusatoria de la contribución estadounidense a
programas sobre población y planificación familiar; en segundo lugar, sobre
las actividades de organismos no gubernamentales y de las organizaciones del
sector privado; así como, en tercer término, de las organizaciones y agencias
del propio gobierno, como el CEPD. Bonfiglio relata que en el artículo de La
90
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Crónica, del 24 de abril de 1974, «Control de la natalidad: Imperialismo vs.
Nacimientos. En los 60 comenzó la gran campaña: alto a la natalidad»,
«se hace una reseña de las iniciativas surgidas en la década de 1960, en Estados Unidos,
para reducir la natalidad en el mundo. El articulista (que no firma), achaca estas
iniciativas al “imperialismo” y en especial al gobierno de J. Kennedy. También critica
el “maltusianismo” de algunos médicos latinoamericanos que apoyan la planificación
familiar para reducir la natalidad en el continente. Ese artículo, en realidad, formaba
parte de la campaña de justificación del cierre del CEPD (Centro de Estudios de
Población y Desarrrollo), medida que había sido dispuesta por el gobierno militar de
entonces, pues otros artículos aparecieron sobre el mismo tema en esos días».
Es el caso del artículo de Expreso, «Imperialismo vs. natalismo: el largo
brazo yanqui llego al Perú a través del CEPD», que Bonfiglio describe como
«una larga exposición de lo que considera intentos imperialistas de controlar la
población en el tercer mundo…. Se afirma que en el Perú el CEPD fue creado en 1964
con esas intenciones, financiado por AID y la Fundación Ford, contando con asesores
norteamericanos como John Saunders y Jonathan Fine: “Estos centros funcionaron
hasta hace pocos meses y fueron cerrados luego de que el Perú planteara claramente
su posición respecto del Control de la Natalidad. Pero, en realidad, la campaña para
intentar reducir los nacimientos en nuestro país fue realmente una vasta operación
cuyos alcances están aún por ser investigados y conocidos”».
Respecto a los círculos oficiales, el diario La Prensa, en su edición
del 24 de abril de 1974, informa que el Ministro de Salud, Miro Quesada
Bahamonde,
«dijo ayer que en el Perú operaba una institución internacional, a la que se abstuvo
de identificar, interesada en influir para que la población no crezca. Señaló que
esa institución era subvencionada por un país altamente industrializado y operaba
al margen del Gobierno. Miro Quesada señaló que el Perú tiene una baja densidad
poblacional y apenas el 32 % de ella es económicamente activa. Hay países interesados
en que la población del Perú no crezca… conviene al país aumentar su población para
poder explotarlo».
Unos meses después, el 14 de julio, un suplemento, La Estampa, en el
artículo «Tercer Mundo Protesta», acoge un artículo proveniente de Colombia
en el que se señala lo siguiente:
«El imperialismo norteamericano se ha apropiado de las ideas del control de la
natalidad para proteger sus intereses, especialmente en los países subdesarrollados. El
empuje que desde Washington se ha dado a los problemas de control de la población
no es precisamente el producto de presiones de parte de las masas sumergidas sino que
responde a las necesidades muy particulares de la clase dirigente norteamericana. Por
el momento la AID tiene más dinero que el que puede gastar en programas de este tipo,
91
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
pero su escollo máximo esta en convencer a los naciones elegidas. Con este fin está
tratando de “latinizar” la imagen de los programas a través de divulgaciones con sede
en Bogotá: Population Reference Bureau. También el Population Council en Nueva
York está ensayando científicamente nuevos métodos para la esterilización…Como
de costumbre en esta práctica, como ocurrió con la “píldora”, Estados Unidos escoge
como conejillos de indias a las capas más pobres de la población latinoamericana».
Asimismo, se ocupa de los frecuentes pronunciamientos oficiales y
comentarios de los miebros de la Iglesia (clérigos y laicos) ante las presiones
de individuos y organizaciones que señalaban la necesidad de una política de
población y de servicios de planificación familiar. Aunque este fue un telón de
fondo en esos años, dos eventos reciben la mayor atención en la prensa. Uno
de ellos es la participación del Perú en la Primera Conferencia Mundial sobre
Población, que se realizó en Bucarest en 1974; y el otro es la preparación y
adopción de los Lineamientos de Política de Población, en 1976, promovidos
en el gobierno del Presidente Gral. Morales Bermúdez.
En cuanto a la Conferencia de Bucarest, cuyos detalles se revisan en
dos secciones separadas, esta ocurrió durante la etapa más dura del Gobierno
Revolucionario, y la prensa recogió las acusaciones provenientes de miembros
del gobierno y de civiles afines. Esta presentaba a las Naciones Unidas y
específicamente al Fondo de Población como instrumentos de los Estados
Unidos para imponer a los países en desarrollo una receta a favor del control
de la población, la planificación familiar y el aborto. Al mismo tiempo, se
propulsa una posición radicalmente contraria a la de la conferencia, y se
resalta y elogia los términos en los cuales la representación del Perú se dirigió
a la conferencia y participó en los debates. Dichos términos eran compatibles
con los principios del gobierno militar. Al finalizar la conferencia, La Prensa
publica el artículo «Con enfrentamiento de tesis dispares concluyó reunión
mundial de población», en el cual informaba, a través de un cable de AFP,
que Argentina y casi todos los países latinoamericanos habían denunciado
duramente
«la fraseología y la hipocresía de los partidarios del control de nacimientos que, según
su tesis, quieren reemplazar el problema fundamental del desarrollo por la panacea
ilusoria de la planificación demográfica. Inesperadamente, se formó alrededor de
Argentina, China y Argelia una mayoría que se mostró hostil a los dogmas hasta ahora
aceptados … y que “desapareció lo que constituía la esencia misma de la propuesta
inicial que era pedir a los gobiernos que adoptaran medidas a fin de que el tipo de
crecimiento de la población mundial fuera de 1.7% al año en vez del 2% actual y
que se pusieran a disposición de todos los hombres y mujeres del mundo medios
de información y de educación sexual con vistas a la planificación familiar antes de
1985”».
92
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
En la misma línea, el diario Correo publica el texto de otro cable, con
el título «El Tercer Mundo venció a grandes: cita de Bucarest», en el mismo
tono triunfalista glosando partes, por ejemplo,
«el Tercer Mundo denuncio al “maltusianismo” de los países desarrollados e impuso
en la Conferencia de población la tesis que el problema demográfico es solo un
componente del problema socioeconómico… Una vasta coalición cuyos líderes
fueron Argentina, Argelia y China, compuesta además por países de Latinoamérica,
de África y países socialistas, logró imponer una revisión fundamental del “Plan de
Acción” presentado por la ONU cuyos objetivos fundamentales eran la difusión de la
planificación familiar y el descenso del tipo de crecimiento de la población mundial…
Según esta coalición la planificación familiar es ilusoria…La verdadera solución al
problema de la población se halla en el desarrollo socioeconómico».
En marcado contraste, el culto periodista José B. Adolph, autor de varias
novelas de éxito y desde 1967 Director del Boletín de AMIDEP, escribió una
serie de artículos en reacción a la posición adoptada por el Perú en Bucarest. En
uno de ellos, titulado «Alimentos y Población: por una solución autónoma»,
dice lo siguiente:
«Las cifras hablan por sí solas: el Perú, con tres millones de hectáreas aprovechadas…
y una población de 15 millones de habitantes, tiene más habitantes por kilómetro
cuadrado agrícola que Holanda. Y con un crecimiento demográfico de 3.1% (contra
1.9% de Holanda), US$ 450 per cápita anuales (US$ 2,400 en Holanda), bajísima
productividad, etc., etc. Tal situación merece el calificativo de explosión demográfica.
Recordé asimismo que una obra de irrigación tan inmensa y costosa como la de
Majes, solo nos dará 350 kilómetros cuadrados de nuevas tierras de cultivo y
mejorara a otros 250. A lo cual hay que añadir, finalmente, que la leyenda de la selva
ubérrima y colonizable ya ha muerto en todas las cabezas sensatas…Por qué no se
enfrenta claramente el problema? No ha dicho oficialmente el Perú en la Conferencia
Mundial de Población de Bucarest y aquí en Lima en más de una oportunidad, que
su política humanista-revolucionaria está basada en hallar soluciones soberanas,
que no responden sino a nuestra propia realidad, sin admitir presiones ni influencias
extranjeras, sean estas cuales fueran y vengan de donde vinieren?...El Perú debe tomar
sus propias decisiones, basadas exclusivamente en el interés de su población y en las
necesidades de su desarrollo… Se deben superar mitos como el del “país vacío”, el del
“mendigo en el banco de oro”… y una ficticia “libertad para escoger” el número de
hijos, a la cual, hasta ahora, solo han tenido acceso las mujeres de los grupos sociales
más adinerados e instruidos».
En otro artículo, titulado «Población, desarrollo y revolución», Adolph,
erigido en la voz periodística más acerba sobre la situación, escribe lo
siguiente:
«Como sabemos, la explosión demográfica existe a nivel mundial y también en el
Perú. Por cada fábrica… cada vez más nuevas bocas imposibles de ser empleadas.
93
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Mientras tanto, cual es la posición del gobierno revolucionario peruano? Que cada
pareja, o en su caso, cada persona tiene el derecho de decidir libremente si tiene
hijos, cuantos y cuando. Filosóficamente, es una posición impecable. Pero, cual
es la realidad? Que mientras las señoras y señoritas de los grupos sociales altos y
medios tienen la educación y los medios para practicar la planificación familiar, las
mujeres del pueblo, en su mayoría, carecen de tal educación y/o de tales medios.
En consecuencia, no puede practicar la libertad que les ofrece la revolución…
Todos hemos visto sucesivas campañas terroristas contra la anticoncepción, ya sean
campañas de origen religioso, médico o político. Pero mucho más incomprensible es
la opinión (supuestamente izquierdista), que identifica la anticoncepción voluntaria
con ‘burguesía e imperialismo’. Hoy, supuestamente en nombre del socialismo, se
vuelve a las cavernas de la más atroz cucufatería conservadora: las mujeres educadas
controlan su fecundidad y a las campesinas, obreras, pobladoras de tugurios y
pueblos jóvenes que las parta un rayo… es muy grande la tentación de encontrar
revolucionarios nuevos para el vino viejo de la represión sexual y de la construcción
de ejércitos proletarios de reserva. Nada más fácil para un católico pre-conciliar que
volverse pekinés. No es más que cambiar una religión por otra»
Respecto a la formulación de los Lineamientos de Política de Población
del Perú (Anexo I), que se revisan con mayor detalle en sección separada
(ver p. 144), estos reflejan un cambio notable en la conceptualización del
problema demográfico por el gobierno revolucionario, determinado por el
cambio de liderazgo al asumir el gobierno el Gral. Morales Bermúdez. La
prensa respondió activamente al reto que significaba interpretar el cambio
dentro del marco de los principios ideológicos del régimen manteniendo, al
principio, la posición antiimperialista que los había caracterizado. Ejemplos
de las formas adoptadas por la prensa para mantener cierta coherencia política,
no siempre exitosas, son dos artículos publicados en El Comercio en el mes
de setiembre de 1974. El primero de ellos lleva el escueto título de «Política
de Población en el Perú» y sostiene que
«no obstante que la Política de Población favorece implícitamente la reducción de la
natalidad, el Gobierno Revolucionario rechaza el controlismo neomalthusiano que,
con frecuencia, esconde ambiciones de poder por parte de grupos o naciones. La
explosión demográfica que se produce principalmente en el Tercer Mundo, es efecto
del subdesarrollo. La lección fundamental de la historia es que un pueblo solo reduce
su tasa de natalidad cuando al mismo tiempo se ha dado un cambio profundo en
sus estructuras sociales que haya elevado al país y no a través de la manipulación
interesada y del control impuesto, que es contrario a la ética y a la dignidad.… La
implementación de la política de población se hará siguiendo los principios propios de
la Revolución Peruana, rechazando doctrinas ajenas a nuestra realidad e injerencias de
organismos foráneos, y avanzando en formas paralela a otras reformas, especialmente
las de Educación y Salud, a través de las cuales se incidirá en la dinámica poblacional».
94
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
El segundo artículo, «La persona es libre y responsable para determinar
el número de hijos. Así lo consagro el gobierno en su Política de Población»,
presenta una expansiva y confusa noción de sus contenidos y objetivos al
decir que
«...el gobierno busca primordialmente objetivos cualitativos más que metas
cuantitativas…Paralelamente la política está orientada a lograr una reducción
significativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre y del niño… De
otro lado la política aprobada propende adecuar la estructura económica y social del
país en función de la población en su conjunto, propenderá al pleno empleo como
expresión de la promoción humana y justicia social…Además orientará el desarrollo
urbano, replanteara el problema de la vivienda, promoverá la organización del
desarrollo del espacio económico y apoyara el desarrollo de la conciencia familiar,
social y nacional…».
Finalmente, un tercer artículo, publicado días después, escrito por Cesar
A. Rodríguez del diario Correo y titulado «Política poblacional y revolución
peruana», vuelve al nudo irresuelto de la ambivalencia revolucionaria:
«Nadie cuestiona que el crecimiento demográfico plantea graves problemas a la
humanidad a nivel de poder satisfacer las necesidades de esta población creciente.
Pero debemos considerar también que la principal causa que estas necesidades
no puedan ser satisfechas es, precisamente, el injusto orden económico en que se
sustenta el mundo actual y que un mejor reparto de riqueza aliviaría sustancialmente
la gravedad del problema».
Por otro lado, se multiplicaron los artículos y entrevistas que hicieron
notar cierta ambigüedad en los Lineamientos, así como revelaron expectativas
embalsadas de implementación inmediata, particularmente provenientes de
grupos e instituciones privadas relacionadas con los derechos de la mujer.
La prensa durante el segundo periodo de F. Belaúnde T., 1980–1985
Una vez llegado a su fin el experimento socialista de las Fuerzas
Armadas, hubo un período de reconstitución de las posiciones de los diarios
mayores, recuperando El Comercio su opción histórica conservadora que, en lo
poblacional, se caracterizo por el acceso que dio a la Iglesia y al pensamiento
católico. Al mismo tiempo, el diario La República inició y mantuvo una
activa posición de izquierda algunas veces moderada; y el diario Expreso,
especialmente cuando estuvo dirigido por Manuel D’Ornellas, se mantuvo en
una posición liberal progresista. Como se verá más adelante, los dos diarios
anteriores participaron activamente en las polémicas que se suscitaron en
relación con población y planificación familiar, mientras que el último, dentro
de su aporte liberal, no tuvo un rol predominante. Otros diarios dieron cabida a
95
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
información y comentarios relacionados con el tema en forma variable, quizás
con excepción del periodo de mayores discrepancias, la década de los 90.
El principal carácter de este periodo está determinado por el retorno
a la libertad de expresión con la devolución de los diarios incautados por el
GRFA a sus dueños originales al ser elegido por segunda vez el Arq. Fernando
Belaúnde en julio de 1980. Como en el periodo anterior y magnificados por
la apertura democrática, se vuelven a presentar en la prensa las posiciones
contrapuestas de los sectores religiosos y de la izquierda sobre planificación
familiar, esterilización como método anticonceptivo y aborto. Otra vez,
dos eventos importantes, uno de carácter mundial, la Segunda Conferencia
Mundial de Población que se realizo en México en 1984, y otro nacional,
la formulación y aprobación de la Ley de Política Nacional de Población en
1985, concentraron la más intensa discusión y debate.
Ya desde el inicio del gobierno democrático, diarios como El Comercio
y Correo, que habían sido declarados enemigos de la planificación familiar
durante el régimen militar, liberados de su sumisión a este, comenzaron a
publicar artículos que postulaban la urgente necesidad de una política de
población (El Comercio: «La urgente necesidad de una política de población»).
También, llamaron la atención sobre la magnitud de la incidencia del aborto
provocado (Correo: «Perú: un millón de abortos al año. Un problema que
se perfila sin soluciones») e informaron sobre los planes del gobierno (El
Comercio: «El sector salud iniciara campaña sobre el control de la natalidad»).
Así, se anuncia que
«el Ministerio de Salud iniciara una campaña a nivel nacional para impartir los
conocimientos del control de la natalidad, anuncio el Dr. Uriel García Cáceres,
titular del ramo. Señaló que uno de los motivos de la campaña es que nuestro país
tiene el índice de crecimiento poblacional muy alto y la proporción habitante-tierra
es deficitaria. Asimismo, señaló que la campaña será puesta en marcha siempre en
concordancia con la Iglesia Católica».
Al iniciarse los trabajos preliminares a la Segunda Conferencia Mundial
de Población, se comenzaron a sentir las reacciones del Vaticano, que fueron
ampliamente publicitadas en la prensa peruana. En su edición de 26 de marzo
de 1984, El Comercio incluyó un artículo titulado «El Papa hizo una severa
crítica a la anticoncepción» que afirmaba que
«el brillo del matrimonio es hoy día empañado por la poligamia, la plaga del divorcio,
el amor libre, la plaga del aborto y el cada más frecuente recurso de la esterilización y
la imposición de una verdadera mentalidad de anticoncepción».
96
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
En ediciones sucesivas de este diario, exactamente en el mes de julio,
se publicaron tres declaraciones del Papa sobre el control de la natalidad. El
primero de ellos, «Iglesia dice no al control natal», relata que
«el Papa Juan Pablo II emprendió hoy una importante campaña en defensa de la
Encíclica “Humanae Vitae” que prohíbe el uso de controles artificiales de la natalidad,
al tiempo que uno de los principales asesores afirmaba que la controvertida posición
de la Iglesia en este asunto permanecía invariable. … “La Iglesia enseña que cada acto
del matrimonio debe estar de por si abierto a la transmisión de la vida”… “La Iglesia
condena todas las relaciones sexuales que se mantengan al margen del matrimonio”…
“Esta enseñanza está basada en la vinculación inseparable entre los dos aspectos del
acto conyugal; su significado de unión y su significado de procreación”».
El siguiente, titulado «Papa reitera oposición al control de la natalidad»,
dice que
«el Papa Juan Pablo II ratifico hoy la oposición de la Iglesia Católica al control de la
natalidad e insistió que la unión entre marido y mujer debe ser siempre capaz de crear
una nueva vida. La disertación del Papa ante a la multitud congregada en la Plaza San
Pedro fue la primera de una serie de charlas sobre sexualidad y matrimonio cristiano
que se propone ofrecer durante sus audiencias semanales de verano».
Sin embargo, en el mismo diario y cerca a la conferencia, cuyo desarrollo
se reseña en sección aparte (ver pp. 57 y 166), aparece una referencia al
documento Plan de acción, con el título «La planificación familiar es clave
para la calidad de vida», que señala que
«de las políticas, los programas y las medidas que se tomen durante el resto del
decenio, dependerá la calidad de vida que tendrán seis mil millones de personas
que entrarán a un nuevo siglo dentro de solo 17 años. Un informe del Fondo de las
Naciones Unidas para Actividades en materia de Población, indica también que en la
próxima conferencia internacional a celebrarse en agosto en México, se establecerá la
naturaleza y el alcance del compromiso a asumirse con respecto a los programas de
población. La política de población, afirma el informe, solo podrá tener éxito si se le
concibe como parte de una política social y para que las parejas acepten los programas
de población será necesario que perciban los beneficios a ella y su familia. … Las
naciones aplicarán programas de población si consideran que los mismos pueden
conducir al logro de metas sociales deseadas y que sin ellos habrá gastos económicos
irrecuperables. Según las proyecciones de la ONU, si el crecimiento demográfico se
desarrolla de acuerdo a la hipótesis de “variante media” la población ascenderá a
8,177 millones en el año 2025. Y si se desarrolla de acuerdo a la “variante baja”
ascendería a 2,278 millones de habitantes. En el documento se remarca que si no se
toman medidas, la diferencia entre los países en desarrollo y los desarrollados será
cada vez más abrumadora y estima que, a fines de siglo, alrededor del 80% de las
personas vivirán en el mundo en vías de desarrollo».
97
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
El segundo evento que convocó la atención de la prensa fue la
preparación y aprobación de la Política Nacional de Población, que se dio
en las postrimerías de la segunda administración de F. Belaúnde en 1984.
El gobierno determinó que era importante diseñar una política explícita de
población en vista que los Lineamientos aprobados casi diez años atrás, a pesar
de haber constituido una adecuada e importante declaración de principios, no
habían tenido consecuencias de carácter operativo. Por ello, no habían dado
lugar a la implementación efectiva de programas o acciones específicas.
En esta ocasión, la mayor parte de la reacción provino de los miembros
eclesiásticos y laicos de la Iglesia, a pesar de que esta tuvo participación
directa en su formulación, quienes exageraron y tergiversaron los posibles
contenidos de la política para atacar al gobierno y a instituciones involucradas
en programas de población. Sorprendentemente, en este caso, las voces de
los miembros de la izquierda política no se hicieron sentir. Se puede decir
que pasada la efervescencia con que acompañó al gobierno militar en el
tema demográfico, la izquierda peruana fue perdiendo interés directo en sus
facetas más visibles, revelando la cierta madurez que había alcanzado en la
consideración de los problemas demográficos y frente a la aceptación general
de la opinión pública acerca de la necesidad de actuar para moderar los efectos
del crecimiento de la población. Evidentemente, el «infantilismo marxista»
en frase de Carlos Delgado Olivera, el ideólogo civil de la revolución, en
relación a lo demográfico, había dado paso a una posición más serena.
Como relata Bonfiglio, las primeras denuncias por parte de la Iglesia
fueron dirigidas a la posibilidad de que la política en ciernes contuviera la
aprobación de la esterilización y el aborto. Dichas denuncias eran conducidas
por religiosos como Monseñor Alfredo Noriega, Presidente de la Comisión de
Familia del Episcopado Peruano, Monseñor Durand Flores, Obispo del Callao,
y laicos como el diputado Luis Giusti La Rosa, Presidente de la Comisión
de Familia de la Cámara de Diputados, quienes se referían a programas
masivos de esterilización operados por Inppares en los barrios marginales
de Lima. Así, los diarios presentaban títulos sensacionalistas como «Iglesia
denuncia masivo plan. Se aplica desde 1980. Esterilizan a hombres y mujeres.
Gobierno populista puede legalizar este método», «Contra la opinión de la
Iglesia esterilizan a hombres y mujeres en los barrios pobres», «Presidente
de la Comisión de Familia de diputados denuncia: presionan a Belaúnde para
que legalice esterilización masiva», «Iglesia expresa su condena al método de
esterilización», entre otros.
98
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Tanto el Ministro de Salud como directivos de Inppares rechazaban las
acusaciones que aparecieron en la prensa con títulos como «El Ministerio de
Salud no protege las esterilizaciones», «No hay esterilización masiva en el
país», «Ministro de Salud: no hay esterilización masiva», «No esterilizamos
a nadie afirman Ministros de Salud y de Justicia», etc.
Esta fase de aguda controversia se ha interpretado como un esfuerzo
de la Iglesia por impedir la formulación de la política de población y
planificación familiar, y prevenir que se incluya la esterilización entre los
métodos anticonceptivos. La campaña de desinformación creó confusión
en muchos círculos, pero llegó a forzar al Presidente Belaúnde a declarar
que no daría pase a la esterilización masiva y a establecer en la Ley que
«la esterilización no es un método de planificación familiar». Con ello, la
prensa recogió declaraciones y comentarios más equilibrados, y la Ley fue
recibida con aprobación por la mayoría de los órganos de prensa que habían
participado en la polémica, a excepción de La República, que tituló su artículo
sobre el tema como «Se aprobó ley genocida».
La prensa en el primer periodo de Alan García P., 1985-1990
A diferencia de los periodos anteriores que sumaron controversias
públicas en los diarios, el primer gobierno de Alan García encontró una
situación óptima en vista de la promulgación de la Ley de Política Nacional
de Población. Esta le permitió establecer el primer Programa Nacional de
Población 1987–1990 a través del sector salud, que fue avalado en su
preparación, aunque con reservas, por el Secretario General de la Conferencia
Episcopal. Esto lo destacó La República en un artículo titulado «Planificación
Familiar avala la Iglesia. Siempre que se utilicen métodos naturales», que
decía que
«Monseñor Augusto Vargas Alzamora reiteró ayer que la Iglesia Católica avala la
propuesta del Presidente García en el sentido de establecer una planificación familiar,
pero indicó que utilizando siempre los métodos naturales, jamás los artificiales. Afirmó
que los métodos naturales, como el de Billings, son perfectamente seguros si se instruye
a la pareja para practicarlos eficientemente. El problema está en la educación que se
debe dar a las familias que ahora desconocen estos sistemas y por consiguiente no
confían en ellos…Todo tipo de anticonceptivo artificial es contrario a lo natural y por
consiguiente contrarios a los mandamientos de Dios. … Si solo tomáramos conciencia
que el 50% de los nacimientos se producen fuera del matrimonio y muchos de ellos
son abandonados por sus padres, no se producirían ni la mitad de estos nacimientos».
99
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
El consenso al que se había llegado fue manifiesto en la prensa.
Dicha situación dio cabida a enfáticas y repetidas declaraciones a favor de
la planificación familiar del Presidente, funcionarios públicos, miembros
de organizaciones involucradas en el tema, médicos y otros. Sin embargo,
este proceso se vio interrumpido, al promediar el régimen, por un proyecto
de ley para restituir en la Ley de Política de Población a la esterilización
como método de planificación familiar. El proyecto de ley, que provenía de la
representación del partido de gobierno, sumió otra vez a la prensa en aguda
y prolongada protesta, en la que la Iglesia tomó la parte más activa como
reflejan artículos de entrevistas a connotados religiosos como el RP. Enrique
Bartra («El proyecto de ley no es éticamente válido porque la esterilización
no está permitida por la ley»), el Obispo Bambarén («¿Y por qué no se castran
los diputados?» u «Obispo Bambarén rechaza esterilización de la mujer»), el
Cardenal Landázuri («¡No! A la esterilización dice Cardenal Landázuri» o
«Cardenal rechaza la esterilización») y el Monseñor Augusto Vargas Alzamora
(«El proyecto de Ley es inmoral e inaceptable»). También, intervinieron en la
prensa laicos que pidieron al Colegio Médico que abra proceso disciplinario
a algunos de los proponentes del proyecto: el Colegio Médico, sociedades
médicas especializadas y el Colegio de Abogados. Sorprendentemente, una
entrevista del diario La República al Padre Juan J. Wicht presentaba una
posición más equilibrada, cuya calma no prosperó, en un artículo titulado
«No es ético ignorar problema demográfico», que afirma que
«la esterilización es aceptable a condición que se cumplan con dos requisitos
fundamentales. Primero, que sea consciente, responsable, sabiendo plenamente
lo que implica. Solo con este conocimiento podrá considerarse que la decisión ha
sido tomada en forma libre y voluntaria. El segundo requisito es que el motivo que
lleve a la esterilización sea justo y esta es una cuestión de conciencia que debe ser
resuelta personalmente. Si se dan estas condiciones, no hay ninguna objeción ética a
la esterilización».
La resolución de este delicado asunto, que llegó a ser aprobado en la
Cámara de Diputados, se produjo al llegar al Senado, en el que no se le dio
trámite, fue encarpetado y rápidamente olvidado. Sin embargo, poco antes del
término del régimen, en plena debacle económica y política, se comenzó a
elaborar un nuevo Código Penal en el que se despenalizaría el aborto en caso
de violación y otros. El propuesto artículo 120 decía que
«no es punible el aborto practicado por un médico con el conocimiento de la mujer
embarazada o de su representante legal, si lo tuviere, en los siguientes casos:
Cuando el embarazo sea consecuencia de violación sexual fuera del matrimonio o de
inseminación artificial no consentida y ocurrida fuera del matrimonio, siempre que el
100
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
aborto se realice dentro de las doce primeras semanas de gestación y que los hechos
hubiesen sido denunciados o investigados cuando menos policialmente».
La inmediata reacción de la Iglesia llegó a la prensa en diferentes
formas y, a pesar de que algunas mujeres que habían sufrido violación y
un alto número de organizaciones femeninas se pronunciaron a favor de la
despenalización del aborto, el gobierno, acosado y desgastado por la crítica
situación económica que había creado, no tuvo la capacidad de enfrentar este
complicado asunto. En esta coyuntura, decidió no promulgar el nuevo Código
Penal antes de dejar Palacio de Gobierno.
La prensa en la década de A. Fujimori, 1990–1999
Este período, que ocupa los dos gobiernos sucesivos de Alberto
Fujimori, constituye una época de gran movimiento en la prensa respecto a
los temas de población, planificación familiar y sus métodos, dada la posición
adoptada desde el principio por el Presidente Fujimori y su equipo político.
Esta posición no solo era abiertamente favorable a la planificación familiar,
sino combativa y hasta desafiante. La prensa reflejó tanto la actitud personal
del Presidente, que hizo pública su posición continuamente, así como la
posición al principio reactiva de la Iglesia, que luego se hizo manifiestamente
agresiva, evidenciando que se encontraba definitivamente organizada en
todos sus estamentos para resistir los avances del gobierno. Mientras tanto,
una vez más, la izquierda virtualmente desaparece del debate. Esto se aprecia
en las publicaciones periodísticas alrededor de cada evento mayor, como la
declaración del año 1991 como el «Año de la Planificación Familiar», que
pudo llegar a ser la «Década de la Planificación Familiar» con la elaboración
de la nueva Constitución. Luego de la disolución del Congreso, el Presidente
Fujimori asistió a la Conferencia Internacional de Población de El Cairo, 1994,
y la Conferencia Internacional sobre los Derechos de la Mujer en Beijing.
En favor de la posición del gobierno, el artículo de Expreso, octubre de
1990, es el que mejor percibe la importancia del cambio que significaba la
nueva actitud del Presidente:
«… honra la tradición de los Jefes de Estado democráticos del Perú que se han
preocupado por los temas de población» y se refiere a la Ley de Política de Población
que «lamentablemente en esa oportunidad el texto parlamentario fue modificado en el
último momento antes de su promulgación por presiones de ciertos medios influyentes,
y se introdujo en ‘el unas líneas, descartando como métodos de planificación familiar
el aborto y la esterilización. Cosa que se justificaba para el aborto pero no para la
esterilización voluntaria. … Hace bien el Presidente en tocar estos temas de alcance
101
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
netamente social. Más allá de las cifras demográficas… está la vida cotidiana de
millones de niños y mujeres que viven situaciones crueles, injustas, y que podían
haber sido evitadas».
Mientras hubieron quienes apoyaron y publicitaron las decisiones
del gobierno («Gobierno entregará anticonceptivos y preservativos en
forma gratuita. Programa piloto empieza la próxima semana», «Plan de
gobierno sobre natalidad apoyan políticos. Es necesario en momentos de
crisis»), la prensa destacaba la defensa hecha por el Presidente en artículos
como «Fujimori hace cerrada defensa de política destinada al control de la
natalidad», «Fujimori lanza duras criticas y defiende control de la natalidad»,
«Programa con métodos naturales no sería verdadera planificación. Fujimori
responde a críticas y pide tratar tema con seriedad», «Fujimori niega que
gobierno busque esterilización masiva. Rechaza campaña absurda y poco
honesta», entre otros.
Paralelamente, los diarios publican declaraciones igualmente
encendidas de la Iglesia oficial y laica como «Iglesia condena al gobierno
por campaña de control natal. La califican de actitud manipuladora», «La
Iglesia no participara en el Programa de Planificación Familiar propuesto por
el gobierno», «Es inmoral controlar la natalidad» y muchas otras.
La polémica que, durante todo el primer gobierno de Fujimori fue materia
constante en los diarios, se encendía alrededor de cada evento significativo,
esencialmente en los mismos términos de la confrontación gobierno e Iglesia.
Así, como ocurrió alrededor de la declaración del «Año de la Planificación
Familiar», aconteció también durante las sesiones del Congreso Constituyente
que elaboraba la nueva Carta Magna, pero esta vez principalmente en relación
con el aborto. Igualmente, ocurrió durante la organización y desarrollo de
la Conferencia Internacional de Población de El Cairo, 1994, de la que nos
ocupamos en sección aparte (ver p. 65). En esta última, la acción de la Iglesia
fue no solo una respuesta local, sino que estuvo organizada eficientemente por
el Vaticano a nivel internacional, de modo que las publicaciones periodísticas
reflejan una concertada acción con la Iglesia peruana, como lo evidencian los
siguientes título de artículos periodísticos: «Cuestionan propuesta de la ONU
sobre población y desarrollo», «Cuidado con la liberación del aborto. Alerta
iglesia en vísperas de la CIPD de El Cairo», «Conferencia sobre población. Se
aproxima amenaza contra la vida», «El Cairo. Aborto e Imperialismo», etc.
El segundo periodo, 1995–2000, fue abierto por el reelegido A. Fujimori,
incluyendo en su mensaje presidencial al Congreso, en forma marcadamente
102
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
combativa, la decisión del gobierno de ejecutar los programas de planificación
familiar. Este mensaje acaparó la atención de la prensa y ocasionó la más
dura respuesta de la Iglesia, originando un enfrentamiento, esta vez, directo,
continuo y de altos decibeles. Un artículo en Expreso resaltaba «Presidente
Fujimori puntualiza: política poblacional compete al Estado, no a la Iglesia»,
y La República daba cuenta de las declaraciones del Presidente: «FMI no
impone política de Planificación Familiar». Por el lado de la Iglesia y sus
adherentes, se publicaban artículos como «Trasnacionales promueven control
de la natalidad por métodos artificiales», «Fujimori en guerra con la Iglesia»,
«El gobierno no hará callar la boca a la Iglesia». Encendida la confrontación,
intervinieron parlamentarios, sociedades profesionales, médicos, etc., que
ocuparon las hojas de los diarios continuamente en frecuente contrapunto.
Este es el caso del Colegio Médico, que aparece en un artículo titulado
«Colegio Medico fija posición sobre los métodos anticonceptivos», el cual es
respondido en «Conferencia Episcopal critica posición del Colegio Medico
sobre Planificación Familiar».
Apenas dos semanas después, el Grupo Parlamentario Interamericano
sobre Población y Desarrollo organizó el taller «La Nueva Década de Población
1994-2004» para parlamentarios de la región andina y en seguimiento de la
Conferencia de El Cairo. En esta reunión, el Presidente Fujimori renovó su
discrepancia con la Iglesia:
«Precisamente en el mensaje inaugural de mi gobierno expresé mi preocupación,
que es antigua, por el tema de la planificación familiar. Más concretamente, por el
derecho que tienen las familias más pobres de nuestro país de ser informadas sobre
todos los métodos de control de natalidad, natural y artificial, a efectos de que puedan
elegir, libremente, aquel que convenga a sus legítimos intereses. Como nadie ignora
en el Perú, hacer realidad este derecho, repito, legitimo, de las familias más pobres
que son las que más hijos tienen, como es de suponerse, no significa otra cosa que
democratizar la información y el acceso a los medios de planificación familiar.
Yo he sido claro y terminante al expresar que la política de población es asunto del
estado y asunto, por cierto, opinable, como todos los asuntos que atañen a la vida
humana, parte de los cuales este taller debatirá.
Respeto la posición de la Iglesia católica, pero no concederé a esta mas atribución que
la que le corresponde y que es de origen religioso y espiritual. El que haya este tipo
de, vamos a llamarlo “voces”, no me alarma ni me desasosiega: creo que es natural en
un proceso de modernización y de cambio social.
Las instituciones por más respetables que sean tienen que actualizarse, ponerse al día.
Así ha ocurrido más de una vez en los últimos quinientos años cuando el dogmatismo
religioso ha tenido que ceder».
103
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
En estos términos, estaba planteada la posición del gobierno en el
tema de planificación familiar al comenzar su segundo periodo. La franca
confrontación con la Iglesia daría como resultado una agria respuesta de
ella, apelando a todos sus medios de presión públicos y privados. Al mismo
tiempo, se hizo manifiesta una profundización de las acciones del gobierno
hacia el cumplimiento de su compromiso público a favor de la planificación
familiar.
Mientras ocurría el juego mediático entre acusaciones, explicaciones y
defensas, el Congreso debatía y aprobaba un proyecto de ley que restituía a
la esterilización voluntaria entre los métodos a usar para planificar la familia.
Con ello, se acentuó la polémica y los ataques destemplados de la Iglesia
como, por ejemplo, un artículo que señalaba «Vasectomía o ligadura es matar,
dice Cardenal Vargas Alzamora», u otros de la misma fuente: «Deberán rendir
cuentas a Dios», «Cardenal condena a congresistas que aprobaron ley de
esterilización. Son unos cobardes». En otros, se revela que la «Iglesia prepara
plan para enfrentar a ley que legaliza la esterilización» y en un comunicado
la «Conferencia Episcopal lamenta modificación de la Ley de Política de
Población».
A esta seria confrontación siguieron otras motivadas por eventos
locales, como los supuestos efectos esterilizantes de la vacuna antitetánica
aplicada a estudiantes en Arequipa, explotada por el obispo local, campaña
normal de salud que tuvo que ser suspendida («Piden investigar vacuna
anticonceptiva»), o la escaramuza alrededor de la preparación de las Guías
Metodológicas de Orientación Sexual («Iglesia se opone a guía sexual porque
tiene intereses creados»), y algunos eventos internacionales que mantuvieron
el tono sensacionalista en los medios de difusión alrededor del tema. El primero
de ellos fue la Cumbre Mundial sobre la Mujer en Beijing a la que acudió el
Presidente en setiembre de 1995 —pocos meses después de su reelección—,
y en donde lo precedió un artículo en reacción a sus declaraciones: «Fujimori
se opone al Vaticano en Planificación Familiar» y otro lo siguió tras su
intervención en la cumbre: «Presidente Fujimori ha desprestigiado al Perú
asevera Vargas Alzamora».
No obstante, el más intenso intercambio en los diarios se produjo
alrededor de la implementación de los programas de Anticoncepción Quirúrgica
Voluntaria (AQV), de los que se trata más adelante, que ocasionó la más
grave de las confrontaciones entre el gobierno y la Iglesia con la participación
de numerosos actores de uno y otro lado. La temprana reacción contra la
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José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
esterilización, como método de planificación familiar («Iglesia rechaza
campaña antinatal del gobierno»; o «Gobierno debe combatir tuberculosis
y no impulsar esterilización masiva” del Cardenal Vargas Alzamora»), se
transformó rápidamente en agudas críticas a la forma de implementación
del programa (Obispo del Callao «Irizar critica incentivos para esterilizar»,
del Obispo del Callao «Rechazan plan de esterilización que otorga premios
e incentivos a promotores», etc.) y su agresividad («En camiones llevan a
hombres y mujeres para esterilizarlos», «Denuncian que obligan a médicos a
realizar ligaduras de trompas»).
Pronto, la reacción desatada en varios círculos religiosos y políticos
alcanzó tal magnitud que el gobierno fue puesto a la defensiva, particularmente
el Ministerio de Salud, que intentaba corregir las aseveraciones de otros
(«Ministro de Salud niega plan de esterilización masiva en el país»). También,
intervinieron el Ministerio de Justicia («Schenone [Ministro de Justicia] niega
canje de esterilización por pan») y la Defensoría del Pueblo, que era llamada
a investigar («Santisteban [Defensor del Pueblo], debe detener campaña
antinatal», «Flora Tristán pide intervención de Defensor del Pueblo: exigen
frenar esterilización forzada a humildes madres», etc.).
Adrian Lerner, en su tesis del 2000, ofrece un análisis del conflicto
público entre el Presidente Fujimori y la Iglesia, que abarca los más agitados
eventos ocurridos en el Perú en el medio siglo que abarca su publicación. Los
referentes fundamentales son el drástico cambio en la actitud del Estado con la
llegada de Fujimori a la presidencia tanto en relación con el tema de población
como en la relación con la Iglesia, la Conferencia de El Cairo, los cambios en
la política de población con relación a la esterilización, y el establecimiento
de un agresivo programa de planificación familiar y el particular enfoque de
la esterilización como su método preferencial. Se refiere particularmente a lo
que llama el «estallido mediático» en respuesta a las revelaciones sobre las
irregularidades del programa de AQV.
En primer lugar, llama la atención sobre la calculada escalada del
gobierno de Fujimori para liberar a los programas de planificación familiar
de cualquier supervisión al pasarlos al MEF y poner a cargo de ello al ex
Ministro de Salud, Yong Motta. Asimismo, genera curiosidad el cambio de
la política de población que incluye a la esterilización entre los métodos de
planificación familiar, y, finalmente, el establecimiento del programa de AQV
que utiliza agresivamente a la prensa para legitimarlo.
105
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Al mismo tiempo, indica como la respuesta de la Iglesia es afín a
la creación de un «pánico moral», que Stanley Cohen, mencionado por el
autor, define como «una condición, un episodio, una persona o un grupo de
personas se presentan como una amenaza a los valores e intereses sociales»,
y sus tendencias, propósitos y acciones son pasibles de interpretaciones
exageradas, antojadizas y malévolas, y de ataques públicos virulentos que la
prensa recoge en gran parte por su valor de escándalo. A esto el gobierno de
Fujimori tampoco fue ajeno, y se puede decir que la estrategia fue compartida
en presencia de una prensa ávida de controversia y titulares.
Las discrepancias públicas se continuaron acentuando y llegaron a
ocupar las planas de los diarios por más de dos años hasta el final del gobierno
de A. Fujimori. Esto melló su capacidad de respuesta, a pesar de varios intentos
por reformar el programa e instituir procedimientos más éticos y seguros.
106
Tercera parte:
Del debate a la acción
1. La etapa inicial
Al comenzar su vida independiente en 1821, el Perú era un país poco
poblado, con una población predominantemente rural estimada en 2 millones
de habitantes, y que además crecía lentamente, por lo que los primeros
gobiernos mantuvieron políticas pro natalistas y favorecían la inmigración
internacional. Es a mediados del siglo XX que se aprecia un cambio importante
en la demografía del país, que triplica su población y, además, se comprueba
que esta crece muy rápidamente. En 1940, el Presidente Manuel Prado recibe
con entusiasmo los resultados del primer censo moderno del país, dirigido
por Alberto Arca Parró, que señala una población total de 6.2 millones, en
tanto que Lima contaba con 600 mil habitantes. El censo comprueba una muy
elevada tasa de natalidad de 45 nacimientos por mil habitantes y una tasa
global de fecundidad de 6 hijos por mujer.
En estas condiciones, la primera alerta sobre los problemas que planteaba
el crecimiento acelerado de la población para el desarrollo social y económico
del país fue recién señalada en 1960 en el informe de la Misión Little (Arthur
Little et al. 1960), contratada por el segundo gobierno de Manuel Prado
para hacer recomendaciones sobre las políticas a seguir para dar impulso al
desarrollo industrial del país. En su informe final, citado frecuentemente por
su trascendencia y claridad casi descarnada (Varillas y Mostajo 1990; Bustíos
201), los integrantes de la misión señalan que
«la expresión “explosión demográfica” se emplea para describir el incremento
catastrófico de la población que está ocurriendo en muchos países en proceso de
desarrollo como resultado de la creciente y sostenida disminución dramática de
las tasas de mortalidad mientras que las de natalidad se mantienen en sus niveles
tradicionalmente altos. Hay pocos países como el Perú donde esta expresión describe
con tanto rigor una situación tan seria».
107
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
«No hay lugar a duda que el índice de natalidad en el Perú es prácticamente tan alto
como el de cualquier parte del mundo en desarrollo, casi el doble del de Europa
Occidental y los Estados Unidos. El índice de mortalidad en el Perú aun es más alto
que muchos países, en realidad poco menos que el doble del índice de mortalidad de
Argentina, Puerto Rico y el área continental de los Estados Unidos; pero lo cierto es
que continuara disminuyendo en función de un mayor desarrollo de los servicios de
sanidad. Nuestra conclusión es que durante la década de 1960–1970 la población del
Perú aumentara de 3 a 4 millones y la fuerza laboral en más de un millón y que el país
habrá duplicado su población a más o menos 20 millones en 1980. A no ser que se
realicen esfuerzos sobrehumanos para alcanzar el máximo crecimiento de la economía,
empleando todo medio disponible, será difícil para el Perú mantenerse adelante en la
creciente avalancha de gente y mucho menos lograr un aumento, siquiera moderado,
en el nivel de vida promedio».
«Será difícil para el Perú adelantarse a la creciente avalancha de población y aun
prever moderado incremento en sus niveles de vida mientras no se lleven a cabo
esfuerzos sobrehumanos en una campaña nacional para el desarrollo».
«Incurriríamos en deshonestidad si de lo dicho pudiera deducirse que hay una solución
para la problemática económica del Perú a largo plazo que pueda no considerar una
reducción en la tasa de crecimiento de la población. Una país con una geografía hostil,
como el Perú, no puede duplicar su población cada veinte años y abrigar esperanza
alguna de siquiera mantener el bajo nivel de vida de su población. La industrialización
puede ayudar, el desarrollo agrario y la colonización pueden ayudar, pero no podrán
proveer lo suficiente con el crecimiento poblacional que actualmente está ocurriendo».
«Hay una necesidad urgente de acelerar la tasa de desarrollo económico. La estabilidad
política y la supervivencia económica a largo plazo se ven seriamente amenazadas por
la explosión de población, los niveles de vida de subsistencia de más de la mitad de
la población y la concentración de la riqueza en manos de una minoría. A menos que
el peligro de esta situación sea reconocida y se movilicen recursos para confrontar el
inminente peligro, vastos números de peruanos no tendrán la oportunidad de obtener
un modo de vida ni de sobrevivir con algún nivel de vida decente» (Caretas 1968).
El gobierno de Prado, que pudo haber aprovechado las sugerencias
de la misión en sus planes de desarrollo industrial ulteriores, no tomó en
cuenta esta clarísima advertencia sobre el rápido crecimiento de la población
y no hizo nada para formular políticas de desarrollo que respondieran a esta
preocupación, pese a que en esos años la migración hacia Lima se intensificaba
y comenzaban a aparecer y desarrollarse los primeros asentamientos humanos
marginales, las llamadas «barriadas». Este nuevo hecho, de carácter tan
agudo, despierta un debate político, y en una sesión del Parlamento se llega
a proponer como «solución» requerir que quien quiera migrar a la capital
obtenga una autorización especial, o que se cree un cerco alrededor de la
ciudad. Por cierto, ninguna de estas medidas hubiera sido factible y no
tuvieron la menor aceptación.
108
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Las elecciones de 1963 llevaron al gobierno a Fernando Belaúnde
Terry y es durante este periodo democrático que el debate sobre los retos
determinados por e1 acelerado crecimiento de la población se plantea por
primera vez como tema de importancia para la política nacional. Es también
en este momento que se comienza a plantear en círculos cada vez más amplios
la necesidad de diseñar una política de población integral y, al mismo tiempo,
iniciar acciones dirigidas a moderar el crecimiento de la población. Como
consecuencia, el gobierno trata de establecer mecanismos para incorporar
algunos elementos demográficos en los planes de desarrollo a través de los
organismos y sectores afines. Tal es el caso, que bien recuerda Wicht (Basadre
1964, p.48), de la creación de la Unidad de Análisis Demográfico en la Oficina
Nacional de Estadística y Censos, el Centro de Estudios de Mano de Obra en
el Ministerio de Trabajo, y la División de Bioestadística en el Ministerio de
Salud y Asistencia Social. Se culminó la creación de estos mecanismos con
la instauración de una institución que se encargaría de promover el análisis
de las condiciones demográficas del país, estimulando la investigación y la
formación técnica: el Centro de Estudios de Población y Desarrollo.
1.1. El Centro de Estudios de Población y Desarrollo (CEPD)
El establecimiento del CEPD resultó de la confluencia de varios
factores. El principal fue las condiciones políticas que se dieron con la
llegada del Arq. F. Belaúnde Terry al gobierno el año 1963, lo que fue de gran
trascendencia por su visión progresista y el renovado enfoque tecnocrático de
la nueva administración. Otro factor fue los efectos de la publicación de las
cifras del censo de 1961, que se habían retrasado por casi cuatro años. En el
área de salud, tres profesores de la Universidad Peruana Cayetano Heredia,
los Dres. Javier Arias-Stella, Carlos Muñoz Torcello y Octavio Mongrut
Muñoz, tuvieron destacada actuación en el desenvolvimiento institucional
inmediato. El primero de ellos ocupaba el cargo de Ministro de Salud; el
segundo, profesor de Ginecología y, al mismo tiempo, Director del programa
de planificación familiar del Hospital A. Loayza; y el ultimo había sido
Secretario Académico en la Facultad de Medicina de San Fernando y, luego,
de la UPCH, y sería después Presidente Ejecutivo del Instituto Peruano de
Seguridad Social. El sector trabajo tuvo también importante participación,
dada su estrecha interrelación con la dinámica poblacional, a través del
Ministro Frank Griffiths Escardó.
109
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
No obstante, el personaje sobre el que gravitó la idea del CEPD fue el
entonces Senador Alberto Arca Parró, figura trascendente en el campo de la
demografía social y de la política nacional, quien era altamente respetado por
todos los sectores. Otros importantes participantes —tanto en la consideración
del factor demográfico como en la construcción del aparato institucional,
con el cual se tenía que afrontar el reto de abrir el tema de población en el
gobierno— habían estado involucrados en la gestación del nuevo organismo,
que habría de crearse bajo el nombre de Centro de Estudios de Población y
Desarrollo (CEPD) en diciembre de 1964. A poco tiempo de su creación,
el CEPD apoyó decididamente a la UPCH en la organización del Simposio
sobre Población y Altitud, abril de 1965; además, convocó la realización del
Primer Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas. Con estas
acciones, se elevó la importancia del tema más allá del más limitado esfuerzo
de la UPCH, solo nueve meses antes.
El CEPD fue creado por Decreto Supremo del 4 de diciembre de
1964 (Anexo I), firmado por el Presidente Belaúnde, como organismo
descentralizado del sector salud, y se nombró como Presidente al Dr. Alberto
Arca Parró y como Vicepresidente al Dr. Carlos Muñoz Torcello, representante
del Ministerio de Salud. Los primeros miembros de su Junta Directiva fueron
el Sr. Numa León de Vivero, Director de la Oficina Nacional de Estadística
y Censos del Ministerio de Economía y Finanzas; el Sr. Benjamín Samamé
Pacheco, Director del Servicio de Empleo y Recursos Humanos del Ministerio
de Trabajo; y el Dr. Jorge Campos Rey de Castro, representante del Consejo
Interuniversitario.
El centro contó con una partida presupuestal asignada por el Ministerio
de Salud para cubrir los gastos de local, personal y costos de operación.
Además, se le asignó un Director Ejecutivo; un Administrador, el Sr. Carlos
Uriarte, también experto en encuestas de mercadeo; un especialista en
comunicaciones, el Sr. Washington Patiño Arca, de importante trayectoria en
el periodismo; una especialista en educación, la Dra. Teresa Giunta de Stiglich;
y otro personal administrativo. Uno de los primeros convenios se firmó con la
Fundación Ford, que permitió contar con fondos para proyectos, así como para
el concurso de consultores, el primero de los cuales fue el Dr. John Saunders
de la Universidad de Florida, sociólogo especialista en investigación social.
También, se incorporó al centro la Dra. Krishna Roy, demógrafa natural de
la India, por coincidencia, residente en Lima. Posteriormente, en marzo de
1967, el centro obtuvo 1a contribución de USAID a través de un convenio
para la realización de proyectos específicos.
110
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
ALBERTO ARCA PARRÓ
Nació en Ayacucho el 1 de setiembre de 1901. Se
graduó de Bachiller en Letras, Ciencias Económicas y
Derecho en la UNMSM en 1929 con una tesis que hacía
prever lo que sería su permanente interés en temas
nacionales de carácter estadístico, Organización del
registro nacional de identificación y del estado civil.
Integró la comisión que redactó el Proyecto de Ley
Electoral en 1931 y pronto inicio su carrera política
en el Partido Socialista, llegando a ser Representante
por el Departamento de Ayacucho ante el Congreso
Constituyente entre 1931 y 1936, fue elegido Senador
por Ayacucho manteniendo ese cargo hasta sus últimos
años de actividad política.
Sus mayores contribuciones son la organización del
Servicio Nacional de Estadística, cuya Ley propuso,
logrando su aprobación en 1932. Asimismo, condujo
exitosamente el censo nacional de 1940, calificado como «el primer censo moderno
del país», y fue Director Nacional de Estadística desde 1942, participó como delegado
peruano en la Comisión de Población de las Naciones Unidas, la que presidio en su
inicio. En ella propuso con éxito la celebración de censos decenales por los países
miembros, regla a la que se ciñeron la gran mayoría de los países. Fue coautor de la ley
que creó el Fondo Nacional de Desarrollo Económico, que constituyó el mecanismo
más importante de inversión en los mayores programas de desarrollo en el país. Fue
autor de la ley de 1957 que ordenó la reapertura de la histórica Universidad de San
Cristóbal de Huamanga, la tercera en fundarse en el Perú en 1540. La universidad,
que había sido clausurada más de una vez, pudo así reabrir sus puertas en 1959,
esta jugó un importante rol en la cultura del país, rol posteriormente distorsionado
al asumir un papel central en el proceso terrorista que asoló al Perú por dos décadas.
Cuando en el primer gobierno del Presidente Belaunde Terry se dieron las condiciones
necesarias para acometer el problema del crecimiento demográfico, el respetado
Senador Arca Parró fue la persona más calificada para asesorarlo en la elaboración
del DS de creación del Centro de Estudios de Población y Desarrollo, y, luego,
presidirlo. El centro se benefició con su visión política, conocimiento y sensibilidad
social, y obtuvo su mayor atención hasta que el golpe de las Fuerzas Armadas, en
1968, lo obligó a renunciar. Posteriormente, continuó asesorando a los gobiernos e
instituciones nacionales en temas relacionados con las estadísticas nacionales y los
censos, particularmente en la orientación de las labores del censo de 1971, cinco años
antes de su sensible fallecimiento en agosto de 1976.
111
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Se establecieron como objetivos del CEPD: primero, servir como
un elemento coordinador y organizador de 1as iniciativas de estudio e
investigación demográficas, incorporándolas a un programa nacional de
investigación y promoviendo su multiplicación. El segundo objetivo era
recopilar y difundir información relacionada con los temas de población y
desarrollo al grueso de la colectividad, información que, de otro modo, tiende
a permanecer en los estratos profesionales. Y, tercero, evaluar la problemática
poblacional del país por medio de un proceso de investigación programado
que incluía el estudio de la necesidad y factibilidad del establecimiento de
una política de población a nive1 nacional.
Tanto la amplia y multisectorial composición de su Junta Directiva como
su asignación al Ministerio de Salud anunciaban la seriedad del gobierno y
aseguraban un respaldo político importante. Sin embargo, la definición de
sus objetivos revela el considerable cuidado del gobierno de mantener al
CEPD como un instrumento de aproximación al problema, pero limitándolo a
estudios, investigación y a la provisión de información, sin darle una función
de carácter operativo y de promoción de servicios. Se previó cautelosamente
los obstáculos políticos derivados de la oposición ideológica prevaleciente en
la izquierda peruana, y la manifiesta reacción de la Iglesia y sus círculos laicos,
ya expresada públicamente en varias oportunidades. Esta fue posiblemente
una sagaz posición de los miembros del gobierno involucrados en el proceso,
y restaba comprobar en la operación del CEPD si se permitiría una acción
más determinante en la promoción de servicios de planificación familiar a
través de investigaciones, ensayos y fomento de la información.
Asumió el cargo de Director Ejecutivo del CEPD, uno de los autores
de esta publicación, el Dr. José Donayre Valle, miembro del Instituto
de Investigaciones de Altura de la UPCH, de activa participación en el
Simposio de Población y Altitud, que se revisa más adelante, y convencido
de la importancia de enfrentar la situación demográfica del país. Con una
estructura mínima, el CEPD comenzó a funcionar difundiendo información
a través de un boletín. Uno de los proyectos más importantes en el área de
información estuvo constituido por la producción de un documental sobre el
crecimiento de la población que, refiriéndose a los datos del censo de 1961
y al proceso de migración interna, tomo el nombre de «Datos Explosivos»
y fue usado por varios años. Al mismo tiempo, el CEPD, reconociendo la
necesidad de estimular la formación de profesionales con conocimientos en
población, dedicó particular atención a la selección de candidatos para asistir
a eventos y conferencias nacionales e internacionales sobre población, así
112
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
como para becas de especialización en el exterior de más largo plazo, las
que en conjunto sumaron docenas para las cuales gestionó apoyo financiero.
También, auspició la realización de numerosos seminarios y conferencias sobre
aspectos específicos relacionados con población, ofreciendo la participación
de sus técnicos en muchos de ellos. El boletín del CEPD, que incluía cada
mes las listas de proyectos financiados, las tesis apoyadas, las becas otorgadas
y los eventos realizados, es testigo de la amplitud del esfuerzo en estas áreas y
revela la importante demanda que el centro llegó a estimular y cubrir.
El CEPD comenzó a publicar su Boletín Informativo en 1966 con una
periodicidad mensual hasta 1972. La labor de edición la realizó Washington
Patiño Arca, quien condujo acertadamente la página editorial, planteando
con claridad y profundidad los diferentes aspectos del problema, sus facetas
controversiales y sus perspectivas de resolución. Con ello, produjo un
sustantivo, pero ágil medio de información y difusión. Así, el centro tuvo un
instrumento de amplia distribución, que difundía datos referentes a población
que, además de incluir datos nacionales e internacionales, revisaba las
implicaciones del crecimiento de la población sobre variados aspectos del
desarrollo como la salud, la vivienda, la urbanización, migraciones, etc. El
boletín dio acceso a sus lectores a artículos de opinión y testimonios de los más
importantes autores sobre la experiencia de otros países en el establecimiento de
políticas y programas de población, que de otra manera hubieran permanecido
inaccesibles. Igualmente, se difundieron los resultados de los más saltantes
estudios y encuestas relacionadas con la fecundidad. Resaltan entre ellos los
de la encuesta Hall sobre la frecuencia del uso de métodos anticonceptivos
y aborto; una encuesta y censo experimental en Pamplona Alta, pueblo
joven del cono sur de Lima, donde se había establecido un servicio de salud
materno–infantil y de planificación familiar como proyecto del CEPD; la
encuesta de opinión sobre el tamaño de la familia en el área metropolitana de
Lima; la encuesta de fecundidad en El Agustino, auspiciada por el CEPD en
el pueblo joven más antiguo de Lima; y las encuestas nacionales conducidas
por el Ministerio de Trabajo y la Dirección Nacional de Estadística y Censos.
Parte importante del contenido del boletín fueron los informes de reuniones
y seminarios auspiciados por organismos internacionales, el CEPD y otras
instituciones, así como noticias, artículos y comentarios sobre la situación y
actividades en otros países.
113
Boletín Informativo del CEPD año 4, setiembre, 1970.
Población y Tierra en el Perú.
114
Boletín Informativo del CEPD año 6, noviembre, 1972.
Informe Demográfico del Perú.
115
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Despedida del Sr. John W. Morse, funcionario de Salud y Población de
USAID, CEPD 1967. Dr. Jose Donayre V., Director Ejecutivo; Dr. Alberto
Arca Parró, Presidente; Carlos A. Uriarte, Gerente; John Morse y Sra.;
funcionario MSPyAS; Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud.
El estudio más importante y de mayor envergadura que condujo el CEPD
se realizó en los primeros años del gobierno revolucionario cuando emprendió
la formulación del Informe Demográfico Perú, 1970. Este precedió a la
realización del censo nacional programado para 1971, cuya publicación final
se esperaba para 1973. El objetivo era ofrecer datos y análisis demográficos
que sirvieran a las acciones de planificación del desarrollo, finalidad esencial
del gobierno militar, que descansaba en el creado Sistema Nacional de
Planificación. El informe fue publicado dos años después, pero su revisión de
la evolución demográfica del país y el análisis de la situación demográfica en
ese punto fueron de gran utilidad (CEPD 1972).
La presencia del Centro de Investigación Social por Muestreo (CISM)
en el Ministerio de Trabajo, el que contó con expertos de la Universidad de
Michigan para la formación de especialistas peruanos y el desarrollo de marcos
muestrales de las principales ciudades y a nivel nacional, puso en manos del
116
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
CEPD y otras instituciones interesadas en población una metodología de
gran valor para investigar las características de la situación poblacional en
el Perú y la actitud de la población con respecto a los problemas derivados
de su crecimiento. Así, el CEPD alentó la utilización de esta metodología
para la realización de las encuestas de fecundidad mencionadas, además de la
encuesta sobre cambios de la fecundidad en Cerro de Pasco, donde la UPCH
había establecido una clínica de ginecología y fertilidad que incluía servicios
de planificación familiar.
1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH)
En 1964, los autores de este libro, de vuelta al país después de haber
completado estudios de posgrado en los Estados Unidos, se incorporaron
a la recientemente creada Universidad Peruana Cayetano Heredia. Fueron
invitados a formar parte del Laboratorio de Endocrinología por los Dres.
Federico Moncloa, su Jefe, y Alberto Hurtado, Director del Instituto de
Investigaciones de la Altura. Con el apoyo del Population Council, una
fundación privada norteamericana sin fines de lucro especializada en asuntos
de población, comenzaron una amplia investigación sobre los efectos de la
vida en la altura sobre la función endocrina y la reproducción animal y de los
seres humanos, siguiendo derroteros iniciados por Carlos Monge Medrano
y Alberto Hurtado durante sus investigaciones pioneras sobre la vida en las
alturas.
El proyecto financiado por el Population Council tuvo una duración
de ocho años. Entre las investigaciones propuestas, se incluyó el desarrollo
de un programa de planificación familiar en la ciudad de Cerro de Pasco,
una comunidad tradicional, andina, minera, de alta fecundidad. El objetivo
era estudiar las características de la fecundidad y la aceptación, eficacia e
inocuidad de la recientemente creada píldora anticonceptiva cuando esta era
utilizada por las mujeres que vivían en las condiciones sociales y culturales
prevalecientes en esa ciudad. Los resultados de este proyecto se encuentran
en un libro publicado en el 2005 sobre temas endocrinológicos (Donayre,
Guerra-García, Pretell y Sobrevilla 2005).
El Simposio sobre Población y Altitud, abril, 1965
En vista de la importancia de estos temas para el país y las investigaciones
de los autores, se propusó a Federico Moncloa Freundt, al profesor Alberto
Hurtado, Decano de la Facultad de Medicina, y al Rector, Dr. Honorio Delgado,
117
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Simposio sobre Población y Altitud, Lima, 1965. Representante de la Iglesia
Catolica, Dr. Humberto Aste (IIA), Dr. Alberto Arca Parró, Presidente CEPD;
Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud; Dr. Honorio Delgado E., Rector
UPCH; Dr. Alberto Hurtado A., Decano F. de Medicina UPCH, Director IIA.
la organización de un Simposio sobre Población y Altitud en la UPCH.
Después de un democrático debate interno sobre el tema, las autoridades del
IIA y de la Universidad aprobaron la realización del Simposio (Lerner 2000).
Fue muy significativo en esos tiempos que el profesor Hurtado recibiera con
marcado interés y entusiasmo la propuesta de abrir la Universidad a un tema
que tenía aristas de carácter ideológico y político que muchas instituciones,
sobre todo las educativas, preferían evitar. Tratándose de una persona de
acendrados sentimientos religiosos, su incondicional apoyo a la realización
del simposio revela su profunda sensibilidad social, tema que ha sido tratado
en un artículo celebrando el centenario de su nacimiento (Donayre 2001).
El simposio se realizó exitosamente del 26 al 29 de abril de 1965, en
el Auditorio de la UPCH, y estuvo presidido por el Decano de la Facultad
de Medicina de la UPCH, Dr. Alberto Hurtado A., quien afirmó el rol y la
pertinencia de la intervención de la Universidad en la consideración de los
problemas nacionales. Asimismo, se dirigieron al simposio los Dres. Javier
Arias-Stella, Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, y Carlos Muñoz
Torcello, Vicepresidente del CEPD, cuyo Presidente, el Dr. Alberto Arca Parró,
estuvo presente en la mesa directiva. El simposio contó con la participación
118
Informe del Simposium de Población y
Altitud, Lima, 1965.
119
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de profesores de la Universidad y ponentes invitados, entre los que se
encontraban el demógrafo Leonel Alvarez, consultor en el Instituto Nacional
de Planificación (INP) y la Dirección Nacional de Estadística y Censos
(«Aspectos demográficos mundiales. a. La situación demográfica en América
Latina. b. La Población del Perú desde el punto de vista demográfico»), los
Ing. Jorge Gonzales Velasco y Jorge Bravo Bresani de la Universidad Agraria
(«Reflexiones e interrogantes acerca del desarrollo y política de población
en el Perú»), José Mejía Valera de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos («Densidad demográfica y desorganización social»), Luis Barua
Castañeda y el asesor Ney Marques del INP («Desarrollo económico y
crecimiento demográfico. a. La problemática del desarrollo económico y su
penetración desigual en las diferentes áreas del mundo. b. Características del
desarrollo económico en el Perú. c. Estructura y vocación económica de la
sierra peruana»), el Dr. Alberto Temoche del Ministerio de Salud Publica y
Asistencia Social, División de Estadísticas de Salud («Demografía y desarrollo
sanitario en el Perú»), el profesor Humberto Rotondo del Centro de Salud
Mental Hermilio Valdizan («Organización y cambios psicológicos»), y el Dr.
Roger Guerra-García, miembro del Instituto de Investigaciones de la Altura
de la UPCH («Reproducción y Altitud»). El evento contó con un público
amplio e interesado en los temas presentados, ello generó un vigoroso debate.
Se recibieron con incredulidad y asombro las proyecciones demográficas
al año 2000, presentadas por el demógrafo Leonel Álvarez, que señalaban una
población cercana a los 30 millones para el país en su conjunto y una Lima
de más de 10 millones que cubriría el espacio de Lurín a Ancón y que por el
este se enlazaría con Chaclacayo. Se proyectó, también, que escasearían los
recursos hídricos y energéticos, todo lo que años más tarde se convertiría en
una dolorosa realidad.
El simposio comenzó a abrir los ojos a la comunidad científica y política
nacional a la descarnada realidad de los problemas demográficos del país;
sin embargo, la reacción de la prensa fue dispar. Así, el diario conservador
La Prensa adoptó una crítica y hostil posición, y el decano de la prensa, El
Comercio, una fría distancia. Ambos periódicos apoyaron, en sus páginas
editoriales, la tesis mayoritaria que, en ese momento, expresaba que el país
era vasto y relativamente poco poblado. La opinión de la izquierda era que
la preocupación sobre el crecimiento demográfico acelerado solo pretendía
hacer el juego a la oligarquía y al imperialismo para tratar de aliviar la presión
demográfica de las masas que era, en su criterio, un importante factor de
cambio político y social.
120
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
El único medio escrito que comprendió y apoyó plenamente los
resultados del simposio fue la revista Caretas, que le dedicó en sus páginas
una amplia y favorable cobertura (Caretas 1965), José B. Adolph, antes
mencionado, era el Jefe de la Sección Editorial. Para ella, «las exposiciones
precisaron la desproporción en el reparto de la renta nacional, el predominio
de la economía dependiente del mundo exterior, la escasez de recursos
propulsores de la suficiencia interna, la carencia de satisfacción adecuada
de los costos humanos (educación, alimentación, vivienda y descanso)»,
resaltando la participación del relator Leopoldo Chiappo, Director de la
Facultad de Ciencias y Humanidades de la UPCH, quien en sus palabras
finales destacó que
«el Simposio asumió una de las funciones de la Universidad peruana que es la de
promover el estudio coordinado “inter-universitario e interuniversitario-estatal” de
problemas de fondo de la realidad nacional y cuya solución o descuido comprometen
el destino del país y el futuro de la comunidad peruana.
Problema de fondo es problema-causa que no hay que confundir con los problemasefecto que por graves que sean solo tienen carácter ocasional y son planteados por su
espectacularidad y carga política del momento».
El relator, además, manifestó la necesidad de llegar al establecimiento
de una política de población que tuviese en cuenta lo que calificó como una
«explosión demográfica funcional»,
«entendiéndose ello no puramente como una alta tasa de crecimiento demográfico
sino como producto en función del desequilibrio entre este crecimiento demográfico y
el ritmo de desarrollo entendido como satisfacción de los costos humanos, adecuada
distribución de la renta, ruptura del enquistamiento de una estructura económica
que ya hace injusta esa distribución, economía autopropulsora, existencia de
bienes y servicios adecuados a las necesidades crecientes y capaces de reorientar
adecuadamente el proceso migratorio interno»
La iniciativa de la UPCH, al traer a la discusión pública un tema
esencialmente relegado en el país, justamente por las aristas ideológicas que
había adquirido en el ambiente internacional y las reacciones de la Iglesia
particularmente en los países latinoamericanos, tuvo un efecto positivo de
gran importancia.
Sin duda, el simposio —que concertó a técnicos y profesionales de
variada posición en relación a los problemas demográficos, algunos de ellos no
convencidos de su importancia o ideológicamente cautos en su consideración,
121
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
si no abiertamente opuestos, y otros más cercanos al problema, proponentes
aún tentativos de una política de población— terminó por acercar a todos
al examen de las circunstancias demográficas del país. Aunque limitada, la
exposición de las discusiones en la prensa promovió el tema como uno que
requería un serio examen, pero también como un tema que, en sus aspectos
controversiales, podía ser utilizado en forma sensacionalista, situación que al
final fue favorable para la difusión de los varios aspectos comprendidos en el
asunto.
El interés y la participación de la UPCH en asuntos relacionados
con población no se redujeron a la organización del simposio, sino que se
manifestaron en la ejecución del proyecto de investigación biomédica y de
servicios de salud materno infantil y planificación familiar en la localidad
de Cerro de Pasco, mencionado anteriormente, que fue seguido de las que
constituyeron las primeras encuestas de actitud y conocimientos sobre
anticoncepción y fecundidad en una comunidad andina. Ese interés continuó
en los años que siguieron, de diversas formas, de las cuales la creación del
Instituto de Estudios de Población fue la más importante.
Instituto de Estudios de Población (IEPO)
Durante el gobierno de Alan García, en 1986, a pedido del Dr. Luis
Sobrevilla, el Rector de la Universidad Cayetano Heredia, Dr. Alberto
Cazorla, autorizó la reactivación del IEPO, que había sido creado en la década
de los años setenta por un grupo de profesores de la UPCH, pero que no entró
en funcionamiento por el clima adverso a las actividades de población que
predominaba durante el gobierno militar de Velasco Alvarado.
El IEPO contó con la participación de los profesores Víctor Díaz y
Carlos Rojas del Departamento de Ginecología y Obstetricia, Magdalena
Chu del Departamento de Estadística y Demografía, Giovanna Rodríguez,
Carlos Cáceres y Luis Sobrevilla del Departamento de Medicina, y del Sr.
Gunther Balarezo, como contratado. El instituto funcionó inicialmente en un
pequeño ambiente del Hospital Arzobispo Loayza en el área de ginecología
y obstetricia. Al aumentar sus actividades y necesitar más espacio, la UPCH
autorizó la mudanza del IEPO a un local en la Escuela de Enfermeras del
mismo Hospital, que era administrada por la UPCH a través de un convenio
con el Ministerio de Salud, donde se instalaron la Oficina del IEPO y la
Biblioteca especializada en publicaciones sobre población y planificación
familiar. Esta comenzó con la donación de los libros y revistas sobre el tema
122
Sexualidad Humana, UPCH-IEPO, 1993.
123
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
del Dr. Sobrevilla, y creció a través del intercambio de publicaciones y la
suscripción a publicaciones sobre población y planificación familiar.
El IEPO obtuvo el apoyo financiero de diversas organizaciones
internacionales para realizar proyectos de investigación y docencia en
población y planificación familiar. En colaboración con el Ministerio de
Salud y con el apoyo financiero de la Organización Mundial de la Salud, el
IEPO organiza un proyecto de investigación sobre extensión de servicios de
atención primaria de salud en el área de influencia del Hospital Cayetano
Heredia, el Rímac. El proyecto culmina con éxito durante el gobierno de Alan
García y la publicación «Nacer y morir en la pobreza» (Sobrevilla, Alcántara
y Garthner 1987), que presenta los resultados de la encuesta demográfica y
de salud al inicio del proyecto, recibe ese año el premio Hipólito Unanue a la
investigación en salud.
Con el apoyo del Futures Group, una institución con sede en Washington,
y utilizando el modelo GE Tempo, la Dra. Chu revisó las proyecciones de
población vigentes y presentó los resultados, que demostraban reducciones
importantes en relación a las proyecciones oficiales al año 2000, en un
seminario realizado en la Municipalidad de Miraflores con la asistencia de
profesionales y técnicos de los sectores público y privado que trabajaban en
el campo de población. Este trabajo fue publicado por el IEPO en 1989 (Chu
y Sobrevilla 1989). Con el apoyo del International Development Research
Council de Canadá y en colaboración con el Movimiento Manuela Ramos, se
realizó un amplio proyecto de cursos de capacitación para maestros del sector
público en reproducción humana y sexualidad. Para dicho evento, se preparó
y editó el texto Sexualidad Humana que tuvo numerosas reimpresiones y
llegó a tener un tiraje de más de 3000 ejemplares (Sobrevilla y Cáceres 1993).
Con apoyo financiero y técnico del Population Council, el IEPO
realizó un proyecto de investigación sobre la aceptación y uso del implante
anticonceptivo norplant en la Clínica de Planificación Familiar del Hospital
Arzobispo Loayza, a cargo de los Dres. Víctor Díaz y Carlos Rojas. Este
demostró un alto nivel de aceptación y excelente eficacia, resultados que se
pusieron a disposición del Ministerio de Salud.
A fines de la década del 90, al reducirse las actividades de investigación
y docencia del IEPO, las autoridades de la UPCH decidieron su desactivación.
124
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Acta Herediana
La revista cultural de la UPCH trajo la discusión sobre aspectos de
población a sus páginas con la publicación de dos polémicas entre personas
que reflejaban tendencias contrastantes: una de ellas se centró en temas de
carácter ideológico político y otra alrededor de temas de inspiración religiosa.
El primer intercambio, que ocupó tres artículos de una edición de la revista en
1970, ocurrió entre Francisco Moncloa, reputado líder político de izquierda y
uno de los mayores agonistas de la revolución militar, y el Dr. José Donayre,
quien dirigía el Centro de Estudios de Población y Desarrollo, a propósito
de un artículo de este último, «Población y Revolución» (Donayre 1970a).
El artículo afirmaba la presencia de un proceso demográfico acelerado
de serias consecuencias para el desarrollo del país, proceso que debía ser
confrontado. Asimismo, refutaba las tesis izquierdistas prevalentes contrarias
a la regulación de la natalidad y criticaba la consiguiente opción de favorecer
el incremento de la población para asegurar la revolución social. A este
planteamiento Francisco Moncloa respondió (Moncloa 1970) criticando la
opción «neomaltusiana». En su crítica, fundamentó la necesidad de alcanzar
el desarrollo a través de las medidas de transformación social en ejecución y la
necesidad de mantener la presión demográfica. Esta posición que fue finalmente
contrarrestada señalándose que la promoción del «estallido demográfico» o
el «ariete demográfico» para romper las estructuras dominantes condenaba
a grandes segmentos de la población peruana a un permanente estado de
pobreza en condiciones de alta fecundidad (Donayre 1970b).
La segunda oportunidad en la que Acta Herediana publicó un debate
semejante fue en 1997 y 1998 cuando puso en intercambio al abogado,
periodista y entonces congresista del partido fujimorista Arturo Salazar
Larraín y al mismo Dr. José Donayre a propósito de un artículo del primero,
«Reproducción y Demografía». La argumentación de este nacía, en esta
oportunidad, de la reconocida convicción católica del autor (Salazar 1974;
Donayre 1998). El principal planteamiento refutaba la antigua hipótesis de
Malthus y combatía la aplicación de medidas de regulación de la natalidad
con argumentos de carácter demográfico y económico, transferidos de la
experiencia de los países desarrollados. Al mismo tiempo, descontaba las
condiciones reales y las perspectivas de la evolución demográfica de los
países en desarrollo en aras de disminuir la importancia de las acciones
destinadas a reducir la fecundidad. El debate terminó con el señalamiento de
que, a pesar de la intensa oposición a la planificación familiar, las encuestas
revelaban que la gran mayoría de las familias del Perú, como en otros países
125
Acta Herediana, marzo, 1970
126
Acta Herediana, abril – setiembre, 1994.
127
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
en desarrollo, habían tomado independientemente la decisión de adoptar un
patrón de fecundidad acorde a sus circunstancias e intereses a través del uso
de los métodos anticonceptivos de su preferencia (Salazar 1999; Donayre
1999).
En una tercera oportunidad, Acta Herediana publicó un artículo titulado
«Después del Cairo: Una Compleja Tarea» (Donayre 1994) meses después
de la accidentada actuación de la delegación peruana en la Conferencia
Internacional sobre Población y Desarrollo, que se describe más adelante.
En el artículo, el Dr. José Donayre revisaba los acuerdos de la conferencia
en sus varios aspectos, anotaba que ellos eran compatibles con la Ley de
Población vigente desde 1985 y que el Perú tenía, con el Consejo Nacional de
Población, la estructura para implementarlos en forma efectiva. Concluía que,
para ello, sería necesario reactivar el Consejo y ubicarlo en una posición que
asegurase su capacidad para garantizar una acción intersectorial.
Aun cuando, en general, la atmósfera de la Universidad era ampliamente
favorable a la consideración del problema y de los medios para confrontar la
situación poblacional, entre los docentes, también existían actitudes contrarias,
especialmente entre los estudiantes, aunque sin llegar a niveles de conflicto.
Es de destacar en este sentido, algunos artículos publicados en Hontanar,
la revista de la Asociación de Estudiantes de Cayetano Heredia (AECH) y
principalmente una densa contribución de la delegación de la UPCH al IV
Congreso Nacional de Estudiantes de Medicina en 1972. Ella se desenvolvía
en tres temas: «Las Tesis Controlistas», que daba cuenta del maltusianismo
y rechazaba los argumentos del neomaltusianismo; «La Escalada del Control
de la Natalidad: Estrategia del Imperialismo Norteamericano», que listaba
las contribuciones de las tres principales fundaciones norteamericanas y la
USAID a programas relacionados con población y planificación familiar;
y «El Control de la Natalidad en el Perú», que centraba sus criticas en las
actividades de la UPCH, incluyendo su participación en el Seminario de
Paracas. El lenguaje usado por los estudiantes del grupo los asimilaba a la
retórica y a los argumentos del GRFA en plena efervescencia revolucionaria
cuatro años después del golpe militar y dos años antes de la Conferencia de
Bucarest. El texto de la presentación terminaba con un párrafo que concentra
el pensamiento de los estudiantes, algunos de los cuales son hoy notables
profesionales:
«Nosotros no abordamos el problema del control de la natalidad como un problema
moral en abstracto, sino en base a consideraciones económicas y políticas. Sabremos
128
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
aceptarlo cuando sea necesario. Por ahora, ya que no representa ninguna solución, nos
toca combatirlo».
La presencia de estas posiciones en la UPCH fue limitada y no llegó a
alterar sus planes y programas de investigación y docencia en los temas de
población, que fueron continuados a lo largo de todo el gobierno militar y en
las siguientes administraciones hasta nuestros días.
1.3. Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas, diciembre,
1965
Si bien el simposio de la UPCH fue la primera vez que se presentaba
seriamente el tema en el Perú en un medio académico, el más significativo
evento a nivel gubernamental ocurrió a dos años de la llegada al poder de
Fernando Belaúnde Terry y a un año de la creación del CEPD. En acción
intersectorial, con los sectores que lo componían, el CEPD auspició y organizó
el Primer Seminario sobre Población y Desarrollo, primera intervención directa
del gobierno en el tema. Es importante señalar que, a diferencia del anterior,
en este caso el seminario reunió entre sus ponentes y asistentes a importantes
funcionarios del gobierno, destacados especialistas de las universidades y del
sector privado, así como autoridades internacionales en el tema, como Carmen
Miró, Directora del Centro Latinoamericano de Demografía, el RP. Gustavo
Pérez Ramírez, de importante rol en la respuesta de la Iglesia en Colombia,
quienes se hicieron presentes en el temario de la reunión, y Hernán Mendoza
Hoyos, pionero de los estudios y acciones de población en Colombia.
El Seminario fue inaugurado por el Dr. Alberto Arca Parró como
Presidente del CEPD y el Dr. Daniel Becerra de la Flor, Ministro de Salud
Pública y Asistencia Social, y desarrolló cinco aspectos generales: pasado,
presente y futuro de la población peruana; población y desarrollo económico
y social; los recursos humanos para el desarrollo; y temas varios.
Para el primero de ellos, Carmen Miró presentó «La población del
Mundo: dos “bloques” claramente diferenciados»; Alejandro Arancibia E.,
«Apuntes para la Historia de la Población Peruana hasta 1940»; Eduardo
Mostajo Turner de la DNEC, «Evolución de la población en el Periodo
intercensal 1940-1961»; Leonel Álvarez L. de CELADE, «Proyecciones de la
Población Peruana»; y el Dr. Carlos Monge Medrano del Instituto de Biología
Andina de la Facultad de Medicina de la UNMSM, «Distribución vertical de
la Población».
129
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
El segundo grupo de exposiciones sobre «población y desarrollo
económico y social» fue dividido en dos partes. La primera de ellas contó
con las presentaciones de Luis Barua Castañeda del INP, que presentó «El
Desarrollo Económico y Social y las características demográficas en el
Perú»; José Palomino Roel del INP, «El Desarrollo Industrial en el Perú»;
Víctor Raúl Montesinos del Ministerio de Agricultura, «El Desarrollo de la
Agricultura y la Producción de Alimentos»; y Jorge F. Cossío, «Estudio sobre
la Migración y Dominancia Interregional ocurrida en los años 1940–1961».
En la segunda parte, el Dr. Armando Petrozzi Grata del Ministerio de Salud y
Asistencia Social se ocupó de «El Plan Nacional de Salud»; y Carlos Alcedan
La Cruz del Ministerio de Vivienda, «Algunos planes del Desarrollo de la
Vivienda en el Perú».
En el área de «recursos humanos para el desarrollo», el Dr. Benjamín
Samamé Pacheco del Ministerio de Trabajo expusó «Los Recursos Humanos
en el Perú» y «Desarrollo Económico y Social, Recursos Humanos y
Educación». Finalmente, en la sección de «temas varios», Carlos Capuñay y
Toribio Fernández Baca presentaron «La Investigación Social y Económica
y los Estudios de Población en el Perú»; los Dres. Luis A. Sobrevilla A., José
Donayre V. y Federico Moncloa F., «La Investigación Médica y Biológica y
los Estudios de Población en el Perú»; el RP. Gustavo Pérez Ramírez, «La
Iglesia Católica y la Planificación Familiar»; el Dr. Carlos Monge Medrano,
«El Hombre de los Andes (Comportamiento Biológico)»; y, finalmente,
Carmen Miró volvió a intervenir refiriéndose a la «Asistencia Técnica en
demografía prestada al Perú por CELADE. Recomendaciones para el futuro».
El Presidente Belaúnde clausuró el evento con un discurso que no
trató lo medular del tema, a pesar de la decisión tomada por el gobierno
para estudiar la situación y conocer más a profundidad las características y
la naturaleza de la evolución de la población del país. Parte de su discurso
es claro reflejo de la noción ya expresada en su libro La Conquista del Perú
por los Peruanos (Belaúnde 1959), como la esperanza del Presidente de que
el desarrollo en el Perú sería posible simplemente extendiendo las fronteras
agrícolas para absorber la creciente población del país que sí reconocía como
un hecho. Esta tema fue una constante de su primer gobierno al concentrar sus
esfuerzos en la construcción de la Carretera Marginal de la Selva, que le valió
una carátula de la revista Time y un extenso artículo que los mostraba como
un presidente constructor:
130
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
«…dentro de otros veinticinco años, tal vez habrá disminuido o aumentado el ritmo del
crecimiento, pero habrá habido ritmo de crecimiento y frente a la realidad no podemos
mantener estáticas las tierras. Es necesario que ampliemos las áreas laborables, y este
es el propósito que inspira a mi gobierno…»
«La explosión demográfica es un hecho…Nuestra actitud debe ser constructiva.
Debemos incorporar aquellas regiones del país que son aptas para reducir nuestro
déficit en el consumo de alimentos y ofrecer horizontes a nuestra población creciente».
J.J. Wicht (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 49) es el
que, en forma más coherente, ha criticado con dureza la indecisa posición del
Presidente Belaúnde, quien tras haber creado el CEPD y realizado el primer
seminario, desvió, en ocasión de este último, la atención de la evolución de
la fecundidad y el crecimiento demográfico a asuntos más globales. Con este
objetivo, puso énfasis en la importancia de desarrollar nuevas fronteras y
explotar las ingentes riquezas que esperaban la mano del hombre:
«El Presidente Belaúnde se refería a la selva; la carretera marginal era una solución
constructiva al problema demográfico. Sin quitar lo que hay de cierto y positivo en
ese proyecto de la carretera marginal, obsérvese el ingenuo optimismo con que se
plantea y se resuelve la cuestión de la población a nivel macro-nacional; digo ingenuo
porque en ningún momento se detiene a analizar las implicancias económicas ni mide
las magnitudes demográficas envueltas. Y obsérvese sobre todo la ausencia de un
planteamiento micro-familiar y personal: aunque hubiere tal solución ideal, es decir,
aunque hubiera un plan viable de colonización de amplios espacios vacíos ¿qué está
sucediendo con la situación de la familia en el país, con la salud de la madre, con el
cuidado del niño? Nada de esto se menciona. No había todavía conciencia en el país
de que nuestra explosión demográfica (reconocida explícitamente como un hecho),
era un grave problema nacional y, además, constituía una situación que atropellaba
derechos fundamentales de la persona humana».
Si bien después del arduo trabajo del seminario de Paracas se hubiera
esperado un categórico llamado a la acción de todos los sectores involucrados
por parte del Presidente, la reacción de los asistentes fue positiva; interpretaron
su medrosa actitud como necesaria para no despertar conflictos políticos.
En consecuencia, quienes estaban en condiciones de realizar actividades
de investigación, análisis y estudio o de servicios a la población, tanto por
parte de los sectores públicos como de la sociedad civil, se dedicaron a ello
sintiendo que, por lo menos, había una apertura y un inicio de conciencia
sobre el asunto. En la historia moderna de la población en el Perú, Belaúnde
marca, lo deseara o no, íntimamente, un importante cambio de actitud.
131
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
1.4. Las primeras acciones en provisión de servicios de planificación
familiar
La apertura mencionada, ocurrida luego del seminario, dio lugar a un
renovado interés en la provisión de servicios de planificación familiar por
parte de organizaciones del sector privado que se iniciaron en Lima.
En 1964, el Dr. Carlos Muñoz Torcello, Jefe del Departamento de
Ginecología del Hospital Arzobispo Loayza, y profesor de la UPCH, fue
nombrado por el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella, para asistir a
una conferencia sobre planificación familiar en San Juan, Puerto Rico. A su
regreso, organiza la Clínica de Planificación Familiar del Hospital Arzobispo
Loayza, la primera en un hospital perteneciente a la Beneficencia Pública
de Lima. Este era significativamente administrado por las hermanas de San
Vicente de Paul y gracias a que era también un centro docente universitario,
pudo continuar sus labores más tarde cuando el gobierno militar cierra las
clínicas privadas de planificación familiar.
Algunos años más tarde, esta clínica se constituyó en un programa de
planificación familiar y de investigación en reproducción humana auspiciado
por el programa Johns Hopkins International Educación in Ginecology and
Obstétrics (JHPIEGO) del Departamento de Ginecología y Obstetricia de esa
universidad. Este programa resultó en el adiestramiento de un selecto grupo de
médicos peruanos en reproducción humana y anticoncepción, quienes luego
iniciaron o se incorporaron a servicios de la misma naturaleza en hospitales
y clínicas (Guzmán 2010). La clínica de PF del Loayza se ha mantenido
a lo largo de los años como un centro importante de servicio, docencia e
investigación, y continúa sus labores hasta la actualidad.
En marzo de 1965, los ginecólogos Alfredo Larrañaga y Esteban
Kesseru iniciaron servicios de planificación familiar e investigación en
métodos anticonceptivos en la ciudad de Huando y otros pueblos del valle de
Huaral, con el apoyo de la familia Graña, dueños de la Hacienda Huando. En
vista de la gran aceptación y demanda por estos servicios, fundan en 1967 en
Lima, en los Barrios Altos, el Instituto Marcelino. Se denomino así al instituto
en honor a un niño de dramática historia, que vivía en un pueblo joven, tenía
diez hermanos, y murió de hambre y desnutrición. Larrañaga y Kesseru
recibieron también anticonceptivos orales e inyectables donados por la casa
farmacéutica Schering AG., para la que Kesseru trabajaba como investigador.
132
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
La experiencia peruana con el uso del anticonceptivo inyectable de Schering
contribuyó de manera significativa a su aprobación a nivel internacional.
En 1967, se funda la Asociación Peruana de Planificación Familiar
(APPF) bajo la dirección del Dr. Carlos Alfaro, quien había sido Director
de Educación Sanitaria en el Ministerio de Salud, la participación de la
Dra. Carmen de Thays, y con el apoyo de la Federación Internacional de
Planificación Familiar (IPPF). La IPPF promovió su formación y proveyó
de fondos a esta filial peruana, la cual también obtuvo recursos financieros a
través de donaciones de origen privado nacional.
Las primeras clínicas de la APPF iniciaron sus actividades en los barrios
marginales de Lima, con el apoyo técnico y financiero de la IPPF, en las que
se prestaba servicios de ginecología, planificación familiar y tratamiento de la
infertilidad. En estas clínicas, se ofrecían anticonceptivos orales, dispositivos
intrauterinos y preservativos como métodos de planificación familiar. Las
clínicas que fueron establecidas en varios distritos de Lima respondieron a
la demanda existente, fueron muy bien recibidas por la población y pronto
contaron con un creciente número de clientes.
Como se relata más tarde, las actividades de la APPF fueron
suspendidas por el gobierno de las Fuerzas Armadas en 1969. Sin embargo,
se restablecieron, como filial nacional de la IPPF, en 1976, bajo el nombre
del Instituto Peruano de Paternidad Responsable (Inppares). Este se afianzó
como la más amplia red de servicios de planificación familiar, salud materno
infantil y temas afines.
A pesar de que entre los objetivos del CEPD no se hacía referencia
a la promoción o al estudio de servicios de regulación de la natalidad, se
consideraba conveniente dirigirse al tema en términos de investigación y se
iniciaron algunas actividades importantes. La primera fue la construcción
de un centro comunal, en 1966, con servicios de salud materno infantil y
planificación familiar en el pequeño pueblo joven de Pamplona Alta, al sur de
Lima, con la anuencia y participación del párroco de la localidad. Los planos
de construcción fueron realizados por un arquitecto voluntario del Cuerpo
de Paz que trabajaba en la zona. Este proyecto fue la acción más arriesgada
del CEPD y sirvió para demostrar que era posible satisfacer la demanda
de servicios en un proyecto de demostración a bajo costo en una localidad
restringida sin afectar la limitada capacidad de ejecución del Centro.
133
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Las actividades del centro comunal, que se iniciaron en 1967, cubrieron
las necesidades inmediatas de la población, sobre todo en el área de salud
materno infantil, impartiendo información y medios para una paternidad
responsable. Estas actividades se desenvolvieron muy exitosamente con el
apoyo del vecindario. A esta siguieron proyectos menores para el estudio de
la aplicación de anticonceptivos en mujeres bajo tratamiento por cáncer en
el INEN y tuberculosis en el Hospital de Bravo Chico en Lima, quienes, por
razones médicas, debían ser protegidas de la posibilidad de un embarazo.
Pronto, se hizo sentir la reacción de la Iglesia que culminó con una
visita al CEPD por parte del Obispo Luis Bambarén, destacada personalidad
de la Iglesia por su interés manifiesto en los problemas sociales del país y
vocero de ella en lo concerniente a materias de población y planificación
familiar, con quien se discutieron asuntos relacionados con el rol del CEPD,
sus planes e intenciones.
El resultado más sorprendente de estas discusiones fue el reconocimiento
de las claras responsabilidades de la Iglesia en el tema, más allá de su misión
pastoral de tajante oposición y su capacidad para presionar al gobierno
con el objeto de detener cualquier avance hacia programas oficiales de
planificación familiar, llegándose a identificar opciones validas para ella
en el establecimiento de servicios con el uso de los métodos naturales que
propugnaba. No era que no existieran actividades en algunas parroquias y
pequeños consultorios parroquiales, ya desde 1961, como lo registran Raúl
Necochea y Carlos Bustíos (2011), sino que en el seno de Iglesia se venía
desarrollando un enfoque susceptible de ser adoptado para darle la capacidad
de operar programas dentro de los cánones sentados por la Iglesia.
Se trataba de aceptar que era conveniente para la salud de la madre,
luego de un embarazo y parto, extender el periodo de anovulación creado por
la lactancia con el objeto de regularizar el ciclo menstrual, y hacer más efectivo
y seguro el método del ritmo a través de la utilización del anticonceptivo oral
por un periodo de hasta dos años. El principal proponente de este enfoque era
el RP. Enrique Bartra SJ, uno de los religiosos católicos de más sensibilidad
en materia de paternidad responsable de esa época, quien jugó un importante
rol de mediación entre la posición de la jerarquía católica y los proponentes
de la planificación familiar, y cuyos aportes aparecen en varias partes de esta
publicación (Necochea; Bartra 1973; Pazos, Cancino, Tagliabue, Flores–
Guerra y Bartra 1970).
134
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Al poco tiempo de estas conversaciones, el CEPD firmaba convenios
con el Movimiento Familiar Cristiano para la ejecución de un programa de
promoción conyugal y familiar en pueblos jóvenes. El Dr. Ricardo Subiria,
miembro del movimiento, contribuyó con el trabajo con parejas católicas en
acciones educativas y de consejería, y su personal clínico colaboró con los
servicios correspondientes. Estas circunstancias dieron apertura a una serie
de importantes acciones por parte de la Iglesia que se inician en 1967 con
la llegada del misionero americano Dr. Joseph Kerrins, y están descritas
exhaustivamente en las publicaciones de Carlos Bustíos y Raúl Necochea.
Estas constituyen la más detallada historia sobre el tema de la intervención de
la Iglesia en la discusión sobre el crecimiento demográfico y la provisión de
servicios de paternidad responsable.
El Movimiento Familiar Cristiano llegó a mantener un amplio programa
de planificación familiar en 19 clínicas parroquiales en áreas de bajos recursos
de Lima que se iniciaron en el pueblo joven de El Agustino. En estas clínicas,
las actividades educacionales y médicas relacionadas con la paternidad
responsable y el bienestar familiar fueron administradas por esta organización
laica de la Iglesia. El programa enseñaba el método del ritmo y los asistentes
eran predominantemente parejas católicas. Los servicios médicos aplicaron el
enfoque descrito e incluyeron el suministro de anticonceptivos orales por dos
años posteriores al parto sin costo alguno para las mujeres. Al final de 1970,
el programa cubría casi a 2500 mujeres. Ese año se estableció el Apostolado
de Trabajo Laico Familiar con el cual el CEPD celebró un convenio firmado
con el Sr. Pedro Pazos Gamio. Asimismo, con la dirección del Dr. Guillermo
Tagliabue, se ejecutaron programas de paternidad responsable inicialmente
en el Callao, el densamente poblado puerto de Lima, que luego se extendieron
a otras provincias del interior.
El programa continuó hasta 1975 con el apoyo de sectores liberales
de la Iglesia Cató1ica y de profesionales católicos laicos peruanos, pese a la
aparición, en 1968, de la Encíclica «Humanae Vitae» que desautorizaba el
uso de los anticonceptivos orales por los católicos.
1.5. En el Ministerio de Salud
En ausencia de directivas especificas sobre planificación familiar y
anticoncepción en el Ministerio, algunos departamentos de gineco obstetricia
de los principales hospitales de Lima desarrollaban actividades de esta índole
durante la atención a las pacientes que concurrían a ellos. Los más importantes
135
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
fueron los que se dieron en el Hospital de San Bartolomé, que estuvo a cargo
del Dr. Abraham Ludmir de la Facultad de Medicina de la UNMSM, y en el
Hospital de la Universidad Cayetano Heredia con los Dres. Manuel Gonzales
del Riego y Rodolfo Gonzales Enders.
Con el objeto de establecer programas de planificación familiar y salud
materno infantil en el sector público, el CEPD alentó la incorporación de estas
actividades en los programas de salud materno infantil como parte del convenio
que se venía gestando entre el Ministerio de Salud Pública y la Organización
Panamericana de la Salud (OPS). Este convenio fue firmado, finalmente,
el 24 de junio de 1968. El objetivo de este era contribuir al «Programa de
Expansión de Servicios de Salud Materno Infantil en las Áreas de Salud de
Lima y Callao». En el diseño de este plan, la OPS habría suministrado la
financiación y la asistencia técnica para una expansión considerable de los
servicios de salud en un área que era de carácter prioritario para el Ministerio.
Se iban a incorporar las actividades de paternidad responsable a un programa
completo de cuidado prenatal y posnatal, atención de maternidad, detección
del cáncer ginecológico, programas de control de laboratorio, salud y
educación sexual y materna, educación sobre vida familiar, y adiestramiento
de personal. Los servicios iban a ser ofrecidos sobre una base voluntaria, de
libre elección, aunque se esperaban algunas restricciones sobre la metodología
anticonceptiva a usarse.
Dentro del plan, se utilizarían clínicas de SMI en las facilidades de
salud pública ya existentes, en los hospitales de Lima y de las áreas rurales
cercanas. Después del primer año de operación, el programa iba a ser extendido
gradualmente a todo el país. Se planeó la apertura inmediata de cuatro centros
en los distritos más poblados de Lima, y la Escuela de Salud Publica llevó
a cabo el primer programa de adiestramiento, el cual tuvo cuatro semanas
de duración, para los médicos y personal paramédico que sería empleado en
tales centros. El programa había comenzado a ejecutarse cuando ocurrió la
revolución de las Fuerzas Armadas, que lo interrumpió con los resultados que
se detallan en la sección siguiente.
En enero de 1974, el Dr. Suarez López, Director del Instituto Materno
Infantil del Ministerio de Salud, critica a la APPF, expresando que «esta
entidad es financiada por capitales extranjeros y que lleva a cabo una campaña
de control de la natalidad sin tener autorización y sin tomar en cuenta los
criterios técnicos y científicos necesarios». Poco después, el Ministro de
Salud, General Miro Quesada, declara que «en el Perú operan instituciones
136
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
internacionales interesadas en que la población del país no crezca». Por
ello, procede al cierre de las clínicas de planificación familiar de la APPF
e incluso aprisiona por un día al Dr. Miguel Ramos, su Director. Asimismo,
se interrumpen las labores del Instituto Marcelino y las clínicas católicas
deben limitar sus servicios. La Universidad Cayetano Heredia continúa sus
programas de docencia, y la clínica de planificación familiar del Hospital
Loayza, con el apoyo de la UPCH, también continua con sus actividades de
docencia y servicio.
2. El gobierno militar: Negando el problema
El 3 de octubre de 1968, a través de un golpe de estado, se instaló en
el poder un gobierno militar dirigido por una junta de gobierno presidida por
el Jefe del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, el General Juan Velasco
Alvarado. La junta deporta al presidente Belaúnde y a sus ministros, cierra el
Congreso y comienza a gobernar el país a través de decretos ley. El gobierno
militar toma una orientación socialista, en el marco del tercermundismo y el
antiimperialismo, inicia una política de expropiaciones y nacionalizaciones,
y hace suya la ideología de izquierda que se opone a los programas de
planificación familiar y población. El gobierno militar elimina también la
libertad de prensa, confisca los periódicos de circulación nacional, designa a
sus nuevos directores y entrega los diarios a corporaciones de comunidades
laborales controladas por grupos políticos favorables al gobierno. Se controla,
así, el debate sobre temas de población y planificación familiar, el que se
limitaría la difusión de la posición oficial sobre estos temas.
Bajo el nuevo gobierno, todos los ministerios estuvieron a cargo de las
diferentes ramas de las Fuerzas Armadas, y la administración del Ministerio
de Salud recayó, por once años, en generales de la Fuerza Aérea. El cambio
resultó en la inmediata suspensión de todos los preparativos para la ejecución
del plan mencionado en diciembre de 1968. Los opositores o críticos del
plan dentro del Ministerio de Salud, que tenían una tendencia de izquierda
y habían estado mayormente silentes durante los años que duro el gobierno
de Belaúnde, no tardaron en salir a la superficie para anular los esfuerzos
realizados por el Ministerio en esta y otras áreas. El nuevo Director General
de Salud, Dr. Manuel Villacrespo, quien había participado en la elaboración
del proyecto por el Ministerio de Salud, una vez que estuvo bajo el Primer
Ministro Militar, no tuvo dificultades en cumplir con los designios del nuevo
gobierno. El plan fue reconsiderado en dos oportunidades, pero luego fue
137
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
totalmente abandonado, la discusión tendió a permanecer dentro de los círculos
internos del Ministerio de Salud y nunca llegó a ser anunciado públicamente.
Un penoso efecto de esta intromisión militar en la administración de
salud durante once años fue la sostenida reducción del presupuesto del sector,
que de 8% en 1968 bajó a 4% en 1980, y no se ha recuperado desde entonces.
2.1. La posterior evolución del CEPD
La primera etapa del CEPD duró menos de tres años, y fue interrumpida
por el golpe de estado militar. Dada la orientación del nuevo régimen, era de
esperarse una etapa de información y discusión acerca de los objetivos del
CEPD dentro de los planes del gobierno. Sin embargo, pronto se hizo evidente
que en los más altos niveles, incluyendo al propio Jefe del GRFA, primaba
una concepción exclusivamente militar. Esta era tan simplista y primitiva que
parecía estar en línea con la antigua frase de Alberdi para la Argentina del
siglo XIX: «Gobernar es poblar», y bajo la cual se categorizaba al país como
esencialmente despoblado por su baja densidad poblacional, pensando que
la fuerza de un país estaba en el tamaño de su población, ignorando, así, la
importancia de su calidad educativa y técnica.
El Plan Inca, un plan secreto que se supone guiaba a los revolucionarios
y planteaba la estrategia de gobierno, no consideraba el factor población y,
por tanto, no incluía acciones en el campo de población. Por esta razón, fue
uniforme el planteamiento ideológico de izquierda entre las figuras más
destacadas del régimen y sus consecuencias inmediatas fueron la oposición
a los planes y programas del CEPD, tanto en el plano educativo como en
el de investigación y servicios. Esta situación desencadenó el bloqueo de
los programas con el Ministerio de Salud, llegándose al cierre, en varios
casos violento, de varios programas aun en el sector privado. Esto incluyó
en parte a los programas de la propia Iglesia, aun cuando varios de sus más
altos dignatarios habían manifestado su apoyo al régimen y participaron de la
perspectiva socialista que este instauró.
En marzo de 1969, a escasos cinco meses del establecimiento del
gobierno revolucionario y en ausencia de una aproximación al diálogo,
el Presidente del CEPD, Alberto Arca Parró, quien ya había cesado en
sus funciones de Senador de la República como consecuencia del golpe
militar, renunció a su cargo. Él fue reemplazado por el Sr. Santiago Salinas
Saavedra, quien había sido Director General de Trabajo y Director Nacional
138
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
de Estadística y, también, había ocupado varias posiciones en la seguridad
social. Al mismo tiempo, se produjo la renuncia del Vicepresidente, Dr.
Carlos Muñoz Torcello. Casi dos años después, por las mismas razones y a
pocas semanas de la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 1971–1975,
renuncia a la Dirección Ejecutiva el Dr. José Donayre Valle, y es reemplazado
por el Dr. Federico Moncloa Freundt, otro investigador de la UPCH con
mayor sensibilidad ante los propósitos del GRFA y uno de los promotores del
Simposio sobre Población y Altitud de la UPCH, el mismo que tres años más
tarde decidiría también apartarse del CEPD. A fines de 1972, renuncia a la
presidencia el Sr. Santiago Salinas Saavedra y es sustituido por el Coronel EP
Néstor Urrutia Dapueto, quien tuvo como Director Ejecutivo al Dr. Arnaldo
Cano Jáuregui, docente en psiquiatría y Jefe del Departamento Psicotécnico
del Centro de Instrucción Militar del Perú; por tanto, tenía familiaridad con
los estamentos militares. Él fue el último Director Ejecutivo del CEPD.
Sorprendentemente, el CEPD fue mantenido en operación por 12 años
durante todo el GRFA en sus dos fases, pero no recibió mayor atención por
parte del gobierno ni cumplió un rol dentro de los objetivos de este. En
consecuencia, se produce su rápida declinación, pierde vigencia dentro del
aparato estatal especialmente a partir de 1972, continua improductivo hasta
el final del gobierno militar, y, luego, fue absorbido por el nuevo Consejo
Nacional de Población al iniciarse un nuevo régimen democrático en 1980.
Lamentablemente, en el curso de estos cambios, se perdió la valiosa biblioteca
que poseía, que era la más amplia del país en temas de población.
2.2. El plan de mediano plazo del GRFA
El gobierno militar que había centrado sus planes de gobierno en el
funcionamiento de un sistema nacional de planificación sobre la estructura
del existente Instituto Nacional de Planificación, creado durante el régimen
de Belaúnde, prontamente inició la formulación de un plan de mediano plazo.
Por RS del 23 de junio de 1970, conformó una Comisión Horizontal de
Población y Ocupación presidida por el Sr. Alberto Insua, Director General
del Servicio del Empleo y Recursos Humanos (SERH), e integrada por el
Dr. José Donayre Valle, Director del CEPD, el Ing. Numa León de Vivero,
Director General de la Oficina Nacional de Estadística y Censos, representado
por el Dr. Pedro Gutiérrez, Director de la Oficina Central de Estadística, el Dr.
Benjamín Samamé, Subdirector General del SERH, el Sr. Francisco Codina,
Subdirector del Centro de Estadística de Mano de Obra del SERH, y el Ing.
Juan Trigoso, Técnico del Área de Programación Regional del Instituto
139
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Nacional de Planificación. La amplitud del tema determinó la constitución de
dos subcomisiones, una de ocupación y otra de población.
La subcomisión de población se constituyó con e1 Director del CEPD,
Dr. José Donayre, los funcionarios de la Oficina Nacional de Estadística y
Censos, Dr. Pedro Gutiérrez, Eduardo Mostajo y Julia Salazar, los funcionarios
del Instituto Nacional de Planificación, Ing. Juan Trigoso y Ernesto Choy, y
el Dr. Benjamín Samamé del SERH. La subcomisión elaboró un informe que
examinaba la situación demográfica del país sobre la base de los censos de
1876, 1940, 1961 y las proyecciones hasta el 2000, detallando las características
del crecimiento de la población, fecundidad, mortalidad, su distribución por
sexo, edad y distribución espacial. Revisaba también las interrelaciones de la
población con algunas importantes variables económicas y sociales, como el
producto per cápita, la salud y nutrición, vivienda y educación.
El informe, que fue emitido en agosto de 1970, proponía que se
incorpore una política de población como parte de las políticas que orienten
el Plan de Desarrollo Económico y Social. Dicha propuesta tenía la finalidad
de moderar la velocidad del incremento de la población, establecer una
adecuada distribución geográfica, y, a nivel familiar, atender la demanda por
información sobre regulación de la fecundidad y por servicios para ese fin.
Ello buscaba eliminar las diferencias sociales y económicas en el acceso a
la información y servicios asistenciales. Para cumplir con esos objetivos,
el informe proponía los Lineamientos de Política de Población específicos.
Asimismo, recomendaba el establecimiento de un organismo de planificación
demográfica a nivel del Sistema Nacional de Planificación y señalaba las
posibles acciones a su cargo. Finalizaba con una sección extraordinariamente
positiva que sintetizaba un análisis de la previsible estructura demográfica
derivada de medidas para reducir el crecimiento de la población, y sus efectos
favorables sobre las condiciones sociales y económicas de la población
peruana. Esto resultaría en una mejor capacidad del Estado para atender a sus
necesidades.
A pesar del acertado análisis de la situación demográfica del país y la
de las propuestas presentadas por la subcomisión, el Instituto Nacional de
Planificación las desechó prácticamente en su totalidad. El documento final
del Plan 1971–1975 enfocó el tema desde el ángulo de la distribución de
la población, que ciertamente constituía uno de los problemas revisados,
y le impartió un sesgo militar relacionado con la ocupación y defensa del
territorio. Así, propuso el concepto de las «fronteras vivas», que apuntaban
140
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
a la necesidad de poblar las zonas de frontera para lo que, supuestamente, se
requeriría de una población cada vez mayor.
El gobierno militar iniciaba su régimen con una población calculada en
13.5 millones; doce años después esta había alcanzado la cifra de 17.3 millones.
Este crecimiento se dio a una tasa promedio de 2.75%. La activa oposición del
gobierno militar para considerar el problema poblacional del Perú llevó al país a
continuar en un proceso de crecimiento que ciertamente afectó sus posibilidades
de desarrollo. El fracaso del ensayo socialista militar tuvo consecuencias
económicas y sociales dentro de las que se debe contar las derivadas de la
continuas altas tasas de crecimiento poblacional que, de otra manera, pudieron
moderarse a lo largo de más de una década de su duración.
2.3. La Conferencia Mundial de Población, Bucarest, 1974
Afirmado el gobierno militar y definida su posición en el Plan Nacional
de Desarrollo, debió prepararse para elaborar el informe nacional a la
conferencia. J.J. Wicht, quien era Asesor del Director del Instituto Nacional
de Planificación, relata, en su presentación a la reunión de AMIDEP en
Tarma, antes citada (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980), la
formación de la comisión de la que fue miembro y el trabajo que desarrolló
en la preparación del informe en los siguientes términos que revelan la
uniformidad en la actitud esencial del gobierno a la que Wicht se había
adherido plenamente:
«Se formó un equipo en la Oficina del Primer Ministro, del cual dependía la Oficina
Nacional de Estadística y Censos (ONEC), con participación de técnicos de varios
ministerios (Relaciones Exteriores, Salud, Trabajo) y del INP, y asesoramiento del Dr.
Arca Parró.
La agenda y las primeras versiones de lo que iba a hacer un Plan de Acción Mundial
que nos llegaban de las Naciones Unidas, desde Nueva York, nos planteaban un
desafío. Se translucía en esos documentos preparatorios de la Conferencia, una clara
ofensiva orquestada por expertos de los países desarrollados, para imponernos a los
países subdesarrollados una política controlista de la natalidad. Al Perú le cabían dos
respuestas inmediatas posibles pero ninguna satisfactoria: una, negar que existiera un
problema demográfico; otra, aceptar el problema y el control de la natalidad. El equipo
trabajó a la altura de su misión y encontró la respuesta cabal: existe, si, un problema
demográfico, pero no en los términos en que se plantea; la natalidad es elevada, pero
su reducción solo se logrará por la decisión libre y responsable de nuestras poblaciones
en un contexto de desarrollo y justicia social, nacional e internacional».
141
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
La delegación peruana a la Conferencia de Población de Bucarest fue
presidida por el General EP Enrique Falconi M., y estuvo conformada por
miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores y asesorada por el Obispo
Luis Bambarén, que se había caracterizado, como se ha dejado establecido,
como uno de los principales voceros de la Iglesia Católica en temas de
población, particularmente en lo relacionado con planificación familiar y
contracepción, los temas a los que la Iglesia había prestado mayor atención.
La presencia del Obispo Bambarén también reflejaba la actitud de la Iglesia,
que había sido consistentemente conservadora, con respecto al gobierno de
las Fuerzas Armadas, al que en forma sorprendente se asocio rápidamente con
inusitados afanes socialistas.
Refiere Wicht en la misma presentación:
«En Bucarest, en la sesión del 20 de Agosto, ante más de cinco mil delegados y
representantes gubernamentales de los cinco continentes, la delegación peruana
se expresó en estos términos: ‘El fenómeno demográfico no se da en el vacío; los
problemas poblacionales solo pueden comprenderse y resolverse en el contexto
histórico, social, político y económico en que se producen’. ‘Son los países en vías
de desarrollo los que tienen la tasa demográfica más alta. Esta tasa en lo que tiene de
‘excesiva’ no es la causa del subdesarrollo sino un efecto del mismo’. ‘La posición
del Perú, por consiguiente, es que el llamado ‘problema demográfico’ forma parte
de una problemática más antigua y más real, que es el problema de la justicia social
en el mundo’. Dejar de verlo en esta perspectiva es no comprender ni la cuestión
demográfica ni el problema del desarrollo. Elaborar programas y políticas fuera de
este contexto real es condenar tales medidas a la ineficacia más absoluta. Insistir de
una manera estrecha en lo demográfico equivale a eludir los problemas sustantivos
que generan la pauperización creciente de las sociedades subdesarrolladas así como la
frustración humana de los países desarrollados. Esa actitud parcial contiene un mensaje
ideológico destinado a ocultar las relaciones de dominación que aun caracterizan a
nuestras sociedades’. ‘Conociendo las enormes y crecientes brechas en la distribución
del ingreso per cápita en el mundo (de 50 a 1 entre los ricos y los pobres) ¿Cómo
podemos hablar de escasez de recursos a nivel global?’. ‘Para nosotros, y en esto
somos tajantes, crecimiento poblacional y subdesarrollo son dos caras de un mismo
problema y el primero no podrá solucionarse si es que antes no se orientan las políticas
de población en el mundo dentro de un contexto integral de desarrollo solidario de
toda la humanidad en su conjunto apuntando fundamentalmente a un cambio de las
estructuras injustas de propiedad y de poder a nivel nacional e internacional».
La delegación peruana opta, en la encendida retórica de un régimen en
ascendencia, por una posición política en línea con el pensamiento socialista
del gobierno y se asocia abiertamente a la Argentina, a pesar de las notables
diferencias demográficas entre los dos países, cuando el retorno del Presidente
Juan Perón seguido del gobierno de Isabel, su segunda esposa, garantizaba
142
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
una tendencia poblacionista de raíz militar y tradicional en la Argentina. En su
informe a la conferencia, se establecía que el gobierno peruano no incluía los
programas de planificación familiar en su plan de desarrollo para el decenio
ni una política de población especifica, puesto que ella estaba implícita en
las políticas de acondicionamiento territorial y de recursos humanos. Esto lo
señalan cuando afirman que
«dada la visión integral del gobierno peruano, el tratamiento de la variable poblacional
como una variable dependiente es coherente con los postulados de transformación
económica y social que ha emprendido».
Así, el Perú apoyaba la posición de un bloque de países como China,
Argelia, y otros musulmanes conservadores y varios países socialistas, con
excepción de Rusia, a los que se asocia también el Vaticano por otra vertiente
ideológica. Optando por una actitud «tercermundista», el bloque rechaza la
adopción de acuerdos a favor de la reducción de la natalidad y la planificación
familiar, y pone énfasis en aspectos de desarrollo, cuya influencia se
manifestaría indirectamente y a más largo plazo.
Como se evidencia en la sección sobre la prensa, los acuerdos de
Bucarest renuevan en el Perú el debate sobre población y planificación
familiar. El mordaz periodista y escritor José Adolph expresa en La Crónica
que «en estos tiempos el concepto del Perú como un país despoblado, que
predomina en la esfera oficial, es un mito», y que «la situación real en el Perú
es que frente a una minoría de mujeres de clases altas y medias que si las
tienen, existe una mayoría que carece de educación sexual, de información y
de acceso a los métodos anticonceptivos». Critica también Adolph la posición
de la Iglesia Católica que adoptó posiciones progresistas, pero que en el
terreno de la planificación familiar arroja a millones de mujeres a la neurosis
y el conflicto. Señala Adolph que «existe en nuestro medio un evidente temor
a tocar este tema, temor producido por una campaña ideológica terrorista en
la cual se dan la mano sectores religiosos conservadores y elementos que se
definen marxista-leninistas. Para unos, las mujeres deben parir todo lo que
Dios les envíe, para los otros, la limitación de los nacimientos es un complot
imperialista para despoblarnos».
También, los movimientos feministas nacidos en la década de los
70 reclaman servicios de anticoncepción y educación sexual desde una
perspectiva de liberación de la mujer. Ana María Portugal expresa en un
artículo sobre el tema que «la posición que rechaza la planificación familiar
143
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
como una postura del reformismo capitalista que solo sería admisible
dentro de un cambio revolucionario, es reaccionaria y aristocratizante, pues
en los países pobres, mientras las mujeres de las clases altas gozan de la
anticoncepción, las posiciones de los revolucionarios dogmaticos, condenan
a las mujeres pobres a seguir pariendo “hasta que llegue la revolución”».
2.4. Los Lineamientos de Política de Población
En 1975, se produce un cambio en la cúpula del gobierno militar,
cuando por un golpe interno, el General Velasco Alvarado y su grupo radical
son depuestos y asume la jefatura del gobierno el General Francisco Morales
Bermúdez. Él, en la llamada «Segunda Fase» de la revolución militar, cambia
la orientación del gobierno, convoca una asamblea constituyente y, entre
otros avances, amplia la apertura del gobierno a los temas de población,
demostrando que la resistencia anterior provenía del liderazgo más alto del
GRFA, particularmente de su líder absoluto, el General Velasco Alvarado.
Como resultado de la participación peruana en la Conferencia de
Bucarest y el debate subsiguiente, el gobierno crea en el Instituto Nacional de
Planificación, una comisión intersectorial encargada de proponer una política
peruana de población, la que es promulgada en setiembre de 1976 como los
«Lineamientos de Política de Población». J.J. Wicht no solamente contribuyó a
la elaboración del documento en forma significativa, como lo revela el estilo del
texto, sino que acercó a la Iglesia al proceso que se estaba llevando a cabo, como
lo relata el mismo (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 57):
«Se encargó al General Tamayo de la Flor, entonces Ministro de Salud, formar una
comisión multisectorial para elaborar ese proyecto en estrecha colaboración con el
INP y recibiendo el aporte de otras instituciones de dentro y fuera del gobierno como
la Oficina Panamericana de la Salud. Muy valiosas fueron también las sugerencias
que llegaron del Consejo Superior de Educación y del Consejo Episcopal de Acción
Social… una versión preliminar pero muy avanzada del proyecto se hizo llegar al
Cardenal, en forma oficial pero no pública. Se trataba de evitar en lo posible un
enfrentamiento futuro con la Jerarquía… y se deseaba recibir los aportes que la
Iglesia peruana podía hacer en un campo de tanta importancia para el país. Así, se
pidió entonces su parecer, de manera franca pero informal y privada, y que hiciera las
sugerencias que él y sus asesores creyeran convenientes. La Comisión, y en última
instancia el Gobierno, se reservaban la entera libertad de aceptarlas así como también,
por supuesto, el Cardenal y la Iglesia mantenían igualmente su plena libertad de
manifestar su acuerdo o desacuerdo con el resultado final. La respuesta que encontró
la Comisión fue muy positiva y los aportes que recibió fueron muy valiosos y se
incorporaron al documento; se reforzó el principio del respeto a la persona humana,
144
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
de la educación, responsabilidad y libertad de las familias y del rol del Estado de
promover un orden social justo con autentica participación de toda la población».
Los lineamientos, que fueron aprobados por DS No. 00625-76-SA del
31 de agosto de 1976 (Anexo II), reflejaron una concepción integralista de los
problemas de desarrollo y sus relaciones con el crecimiento de la población,
y tomaron un tono declamatorio de proposiciones filosóficas muy positivas
en relación con el bienestar nacional, enfocándose en particular la situación
de la familia. Es en su sección introductoria, «Antecedentes y Objetivos»,
en la que mejor se aprecia el carácter del documento que no deja de usar la
terminología socialista de la primera fase del GRFA:
«La política de población es el conjunto de objetivos y acciones que inciden directamente
sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución de la población, y sobre el
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, para asegurar el bienestar de
las familias y el desarrollo del país. Estos objetivos y acciones son necesariamente
multisectoriales y forman parte de los Planes Nacionales de Desarrollo.
La política poblacional tiene una doble dimensión familiar y social y, por tanto, su
propósito es también doble: lograr que la decisión de las personas sobre la extensión
de su familia sea una opción auténticamente libre y responsable y, a la vez, lograr que
la sociedad como un todo alcance, en su estructura demográfica y en su distribución, la
configuración que más favorezca la consecución de su proyecto nacional de seguridad
y desarrollo. Los objetivos de la política de población son tres:
-Lograr un crecimiento de población que este en armonía con la libre decisión de la
población sobre la dimensión familiar y que contribuya a hacer efectivos los esfuerzos
que la sociedad peruana realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que
aspira.
-Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre
y el niño, que permita elevar la calidad y esperanza de vida de toda nuestra población.
-Lograr una racional redistribución de la población en el territorio en concordancia
con los objetivos de desarrollo regional y de seguridad nacional».
«La visión humanista que inspira los Lineamientos de Política de Población sitúa el
problema dentro del contexto histórico y estructural que lo sustenta, entendiendo que la
cuestión demográfica es solo un aspecto del desarrollo. Existe una doble interrelación
causal entre lo demográfico y la situación de una sociedad: lo demográfico está en
gran parte determinado por las estructuras vigentes en el país y, al mismo tiempo,
influye significativamente en su proceso de desarrollo. Consecuentemente, se plantea
una solución integral que cubre ambas variables, reconociendo al mismo tiempo la
dignidad del individuo, el respeto por la persona humana, su libre determinación y la
necesidad de eliminar todo tipo de discriminaciones».
Los lineamientos culminan casi diez años de avances y retrocesos, y
preceden otros treinta años de lo mismo, que hacen decir a Marcos Cueto
145
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
que «lo que ha caracterizado la evolución de los programas y políticas de
población en el Perú ha sido una extraña tendencia a “volver a empezar”»
(Cueto 2006). A pesar de todo, los lineamientos fueron oportunos, dado que
provocaron consenso, consolidaron una visión de conjunto, y trazaron un
diagnóstico acertado sobre la situación demográfica del país y sus relaciones
con la producción y el empleo, la nutrición y la salud, la educación y la
familia. Sin embargo, estuvieron carentes de objetivos y acciones concretas,
instrumentables. Por ello, tuvieron poca trascendencia operativa, no sirvieron
de guía, y quedaron simplemente como lineamientos a ser transformados en
una política de población, lo que no ocurriría sino después de nueve años y en
otras circunstancias políticas que se tratan más adelante.
Este dispositivo, el primero de esta índole en el país, es anunciado en
una reunión de trabajo a los directores de diarios de circulación nacional por
el Ministro de Salud, General Tamayo de la Flor, quien declara que no se
trata de proponer un control de la natalidad, sino más bien de promover la
paternidad responsable y fortalecer la unidad de la familia. También, reafirmó
que las parejas pueden decidir libre y auténticamente el número de sus
hijos, propendiendo a que la sociedad como un todo alcance en su estructura
demográfica y en su distribución sobre el territorio la configuración que más
convenga a su proyecto nacional de seguridad y desarrollo.
2.5. La Asociación Multidisciplinaria de Estudios de Población (AMIDEP)
AMIDEP fue creada en 1977 por iniciativa de Ramón Daubón,
economista portorriqueño que era profesor visitante de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP). Él percibió la iniciativa de conformar
en el Perú una asociación que estudie los problemas de la población peruana.
Así, es declarada la intención de la asociación de «servir de catalizador que
cristalice el deseo de los investigadores peruanos de efectuar los estudios
básicos que ayuden a conocer aspectos de la realidad poblacional peruana».
La asociación fue fundada por un grupo de profesores universitarios y
sus actividades se dirigieron a estimular el análisis y la investigación de los
problemas poblacionales en medios universitarios, y a difundir información
a través de seminarios y publicaciones. Su creación fue muy oportuna, pues
había un enrarecido ambiente para tratar lo poblacional, dada la orientación
del gobierno militar. AMIDEP se convirtió en un medio serio de encuentro de
profesionales peruanos interesados, y en un oasis de discusión y entendimiento
de varias disciplinas.
146
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Uno de los autores de este libro, el Dr. Roger Guerra-García, médico,
profesor fundador de la UPCH y Director del Instituto de Investigaciones
de la Altura UPCH (IIA), fue elegido director ejecutivo de AMIDEP con
la perspectiva de lograr financiamiento de la fundación estadounidense GE
TEMPO, lo que ocurrió varios meses después. Posteriormente, la Fundación
Ford, representada por Antonio Muñoz Najar, hizo una contribución adicional
que permitió el inicio de las actividades de la nueva entidad, comenzó sus
funciones en el local del CEPD. La Junta Directiva de AMIDEP era elegida
por los miembros. De sus varios presidentes destaca el Dr. Humberto
Rotondo, psiquiatra y respetado profesor de la Universidad de San Marcos,
quien presidió la asociación con sabiduría y discreción.
Los primeros miembros fueron profesores de la Universidad Católica y
de la UPCH, y pronto AMIDEP fue creciendo en membresía y en actividades,
llegando a tener más de 30 miembros, de los cuales la mitad eran profesores
universitarios del interior del país. En Arequipa, Cuzco, Trujillo, Ayacucho y
Cajamarca, se realizaron reuniones sobre diversos aspectos de la problemática
poblacional del país como consecuencia del interés despertado en sus círculos
universitarios.
La actividad inicial fue el Seminario sobre Fecundidad en 1977 en el
que tres o cuatro expositores presentaron sus investigaciones al respecto a una
audiencia de diez o quince profesores universitarios. La frecuencia de seminarios
se incrementó en 1978, realizándose otros sobre temas diferentes. También
ese año se iniciaron los seminarios sobre metodología de la investigación y
su aplicación al estudio de los problemas poblacionales en Cajamarca. Los
seminarios, de cinco días de duración, se organizaban con las universidades
locales, con participación de investigadores de la capital y del lugar, y permitían
presentar un amplio marco y fomentar la interacción entre visitantes y locales.
Los asistentes recibían los textos de las conferencias que reunidos conformaban
un volumen que se inició con cien páginas y que pronto se duplicó. Una encuesta
al final del primer seminario en Cajamarca calificó con ocho sobre diez su
calidad, procedimiento que se aplicó luego en otras ciudades del interior.
En los años siguientes, AMIDEP organizó diversas actividades sobre
tópicos poblacionales. Estas incluyeron conferencias sobre el empleo, las
migraciones internas, la salud y mortalidad infantil, los resultados de la
Encuesta Nacional de Fecundidad y otras en las cuales participaron, en su
mayoría, investigadores peruanos y también de universidades extranjeras,
como Cornell y Johns Hopkins.
147
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Reunión Nacional sobre Población, Tarma, 1979 (Guerra-García, Sara
Lafosse y Ruiz Carrillo 1980)
Preparada con anticipación y esmero, fue calificada por Jorge Basadre,
en la reunión de CADE de 1979, como una actividad superior. Congregó a cien
participantes, entre los que se encontraban los representantes de los partidos
políticos más importantes. Fueron cinco días de presentación y debate sobre
diversos temas; sus recomendaciones fueron presentadas a los candidatos
presidenciales de las elecciones de 1980, en particular al arquitecto Fernando
Belaúnde Terry que había sido electo.
Los temas fueron ocho: «La situación demográfica del Perú» (Juan
J. Wicht S.J.), «Migración y problemática urbana» (Narda Henríquez),
«Producción de alimentos y la problemática rural» (Luis J. Paz), «Crecimiento,
empleo y distribución de ingresos en el Perú» (Adolfo Figueroa), «La situación
de salud y la dinámica de población en el Perú» (Octavio Mongrut Muñoz),
«Las necesidades educativas de la población y sus proyecciones» (Andrés
Cardó Franco), «El status de la mujer y sus implicancias demográficas»
(Violeta Sara Laffose), y «La situación de la familia y el niño en el Perú»
(Humberto Rotondo). Es interesante observar que varios de los asistentes y
conferencistas fueron posteriormente nombrados ministros de estado.
Esta reunión fue posible gracias a subsidios de las fundaciones
antedichas y la Fundación Rockefeller con lo que AMIDEP solidificaba su
financiación diversificando sus ingresos. Posteriormente, se recibieron grants
de USAID, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) y otros
organismos que permitieron realizar diversas actividades, como concursos
de investigación sobre problemas poblacionales a nivel nacional con jurados
idóneos. Los resultados de tales investigaciones fueron publicados en
volúmenes que agrupaban temas afines. Estas publicaciones se distribuían
en universidades e instituciones. Así, el entonces Rector de la Universidad
Agraria, Ing. Alberto Fujimori, las solicitaba personalmente.
En abril de 1980, en colaboración con la Universidad Católica, AMIDEP
organizó un Seminario Taller sobre Demografía Social que congregó, durante
dos semanas, a treinta científicos sociales de la PUCP, la UPCH, la UNMSM
y de ocho universidades del interior del país. El programa comprendía
ocho días para presentar las teorías sobre población, las fuentes de datos, la
148
Informe Reunión Problemas Poblacionales
Peruanos, AMIDEP, 1980.
149
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
composición de la población, mortalidad, fecundidad, migración y distribución
poblacional, las dimensiones económicas, estimaciones y proyecciones, y las
políticas de población.
En el periodo 1981–1984, AMIDEP organizó reuniones regionales
sobre población en ciudades importantes del norte, centro y sur del país, y,
luego, de las regiones costa, sierra y selva. En estas reuniones, así como en
los seminarios metodológicos, participaron los profesores que habían asistido
al Seminario sobre Demografía Social.
Segunda Reunión Nacional sobre Población, Tarma, 1985 (Guerra-García
1986)
La Segunda Reunión Nacional sobre Población tuvo lugar también
en Tarma, en julio 1985, con similar volumen de participantes. Esta tenía
como objetivo interesar a las ya electas autoridades nacionales en la situación
poblacional. Un volumen de 402 páginas recoge los temas presentados que
fueron nueve: «Realidad Demográfica y Crisis de la Sociedad Peruana» (Juan J.
Wicht), «Expansión Demográfica Migración y Desarrollo en el Perú» (Héctor
Martínez), «Aspectos Sociales y Económicos de la Educación en el Perú»
(Hernán Fernández), «El Estado de Salud» (Federico Ugarte), «Alimentación
en el Perú: Problemas y Posibilidades» (Luis Paz Silva), «Evolución y
Perspectivas del Empleo» (Edgar Flores Benavente), «La Familia y el Niño
en el Perú» (Hilda Mercado Avalos), «Mujer, Población y Desarrollo» (Marfil
Francke B.), y «Política de Población» (Luis Sobrevilla Alcázar).
La primera actividad internacional de AMIDEP fue el Seminario
sobre Dinámica de la Fecundidad en la Región Andina (SEDFRA), que fue
oficializada por el gobierno mediante Resolución Suprema. Esta fue una
iniciativa del demógrafo holandés Walter Martens, residente en el Perú en
ese entonces, y organizado en conjunto con el Centro Latinoamericano de
Demografía (CELADE) de las Naciones Unidas con sede en Santiago de Chile
y la Corporación Centro Regional de Población (CCRP) de Bogotá, Colombia,
con recursos proporcionados por las fundaciones Ford y Rockefeller. A este
seminario, realizado del 07 al 20 de enero de 1981, asistieron demógrafos de
Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, y tuvo como asesores
a Carmen Miró, ex Directora de CELADE, y Ozzie Simmons de la Sede
Central de la Fundación Ford. La coordinación local estuvo a cargo de C.E.
Aramburú, quien después sería Presidente del CONAPO.
150
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Su evaluación externa empieza calificándolo como un éxito y
recomendando que AMIDEP continúe la tarea con la asesoría de CELADE y la
CCRP, cuyos representantes manifestaron su interés de continuar vinculados
al grupo coordinado por AMIDEP. Sin embargo, la actividad internacional se
mantuvo solo a través de las visitas numerosas de los demógrafos, sociólogos
y economistas interesados en lo poblacional, y en los años siguientes, hasta
1988, la asociación como centro de su esfuerzo en el Perú, continuó atendiendo
tanto a la capital como al interior, sobre todo en el ámbito universitario.
Posteriormente, AMIDEP organizó dos reuniones nacionales
adicionales, que se desarrollaron en Ica por la inseguridad de la sierra central
originada por el terrorismo. La última de ellas tuvo lugar en 1995 y tenía como
objetivos reflexionar sobre la situación poblacional en el Perú, contribuir
al diagnóstico, hacer propuestas para su tratamiento y buscar la toma de
conciencia sobre lo poblacional de los líderes políticos recién elegidos.
El programa tuvo cinco conferencias destacando la ofrecida por Carmen
Miró (CELADE), titulada «La Población y las Políticas entre Bucarest y El
Cairo». En ella, presentó las características de la evolución demográfica de
América Latina entre 1970 y 1990, refiriéndose a los profundos cambios
ocurridos que en teoría deberían haber disminuido los problemas asociados
con el crecimiento de la población. Como no había sido así, se evidencia
la existencia de otros factores de orden económico, social y político que no
habían seguido la misma tendencia al cambio.
En esta IV reunión, participaron dos de los autores de este libro.
José Donayre presentó los acuerdos y compromisos adquiridos en El Cairo
sobre salud reproductiva. Asimismo, señaló que en el Plan de Acción que la
conferencia propugna invoca a relacionar los problemas de población y salud
con el desarrollo económico y social, integrando efectivamente sus acciones,
buscando lograr la plena participación de la mujer.
El panel sobre políticas de población fue iniciado por J.J. Wicht con
la pregunta «¿Por qué estamos así?» para, luego, desarrollar el tema. Sin
embargo, no trató el tema de las políticas, pese a que habían transcurrido
diez años de la elaboración de la Ley de Políticas de Población, analizada en
sección anterior, en la cual el tuvo destacada participación, hubiese sido útil
hacer una evaluación de sus efectos.
151
Boletín AMIDEP. El Problema Poblacional. ¿Un
gato sin cascabeles?, vol. I setiembre, 1979.
152
Boletín AMIDEP. Población y Medio
Ambiente, vol. IV, junio, 1982.
153
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Roger Guerra-García fue uno de los comentaristas del panel e inició su
presentación lamentando el enfoque adoptado por el Presidente Fujimori, por
el que el CONAPO fue marginado hasta casi desaparecer. Con ello, se eliminó
el medio de coordinación y control que luego permitiría los excesos detallados
en sección separada. Luego, comentó, en particular, los aspectos de política
universitaria que permitían el establecimiento de numerosas universidades
por razones políticas y económicas. También, hizo referencia a las políticas
de salud que determinaron que las instituciones proveedoras de servicios de
salud confronten serios problemas derivados de contrataciones sin beneficios
sociales. Sin embargo, manifestaba su optimismo por el apreciable número de
ex Rectores universitarios que llegaban al Congreso, optimismo que luego no
llegó a manifestarse.
La IV Reunión Nacional sobre Población elaboró una declaración que
propugnaba el desarrollo sostenible, el alivio de la pobreza, la coordinación
de actividades y el restablecimiento del CONAPO al iniciarse el segundo
mandato del Presidente Fujimori, cuyo destino se describe en sección aparte.
El Boletín de AMIDEP
Se inició su publicación en 1979 bajo la dirección de José B. Adolph,
quien estuvo a cargo por diez años y le imprimió su estilo ágil e irónico. El
boletín publicó en su primer año, en páginas centrales, la situación poblacional
de otros países, como Brasil, Colombia, Ecuador, México, Cuba, Costa Rica,
con títulos atractivos, cifras y análisis de sus políticas poblacionales. De la
misma manera, dedicó secciones a la educación en población, la situación de
la mujer y la familia, y el pensamiento de la Iglesia Católica.
En el segundo año, se trató la situación poblacional de Bolivia, Chile,
El Salvador y la Unión Soviética, y se inició la serie «Clásicos revisitados»
con artículos sobre población de Arca Parró, entre otros. Además, se dio la
bienvenida al segundo gobierno del arquitecto Fernando Belaúnde Terry con
una nota editorial titulada «Tiempo de transición», en la que se invocaba una
nueva y adecuada política de población, lo cual ocurrió al promulgarse como
ley en los últimos días de su mandato, en julio de1985, hecho que se comentó
en el número 39 del boletín.
En su año tercero, el boletín abordó la difusión de la situación poblacional
de las regiones en las cuales se habían realizado seminarios, resultando en
una serie de artículos titulados «La Costa: región privilegiada», «La sierra
154
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
postergada» y «La selva promisoria», los que estuvieron a cargo de miembros
de AMIDEP. Asimismo, se reseñó los resultados del censo de 1981 y las
tesis universitarias que tuvieron relación con el tema de población. Como
consecuencia de la actividad en las universidades del interior, se crearon
centros de investigación en población en Cuzco, Cajamarca y en la UPCH.
El Informativo AMIDEP
Esta importante innovación destinada a proveer información idónea
sobre población a los periodistas durante los años 1987 y 1988, tuvo un notable
efecto y éxito, que Bonfiglio resalta con numerosos ejemplos (Bonfiglio
1999). Se trataba de la elaboración de despachos informativos sobre datos
y análisis demográficos y temas de actualidad que los periodistas de los más
importantes diarios de circulación nacional comenzaron a utilizar para sus
artículos, incluso en los diarios menos interesados en el tema o aun opuestos
a ello. Dice Bonfiglio:
«El resultado de este programa de apoyo a la prensa demostró la posibilidad de impactar
en los medios de prensa con contenidos informativos redactados periodísticamente y
con calidad técnica al mismo tiempo. El impacto fue favorable no solo en los medios
favorables a la política de población, sino también en aquellos adversos; lo que
demuestra la permeabilidad de los periodistas y jefes de redacción, al margen de la
posición de la dirección de los medios respecto al tema de población. Este impacto
reflejaba también un hecho de fondo y sobre el cual descansaba la propuesta de
AMIDEP: la existencia de un consenso a nivel de la opinión pública, frente al cual
los periodistas querían ofrecer información. Era, pues, una “oferta” informativa que
respondía a una “demanda” que los periodistas habían detectado y a la cual debían
responder. Con contenidos informativos adecuados, que los periodistas no estaban
en condiciones de elaborar por sí mismos, de ahí el éxito del Informativo AMIDEP».
3. El retorno de la democracia
Después del largo período de gobierno militar, la elección de Fernando
Belaúnde Terry da inicio a un ciclo de gobiernos civiles, en los que las
políticas y programas de población y planificación familiar se consolidan
y se convierten en elementos permanentes de las políticas públicas. Aun
cuando su desarrollo se caracteriza por periodos de auge y de retroceso, de
todas maneras, la sociedad peruana incorpora los programas de población
y planificación familiar como parte integral del carácter nacional, pese al
esfuerzo permanente de los sectores conservadores y religiosos por revertir
los avances logrados, como sucede hasta nuestros días.
155
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
3.1. Segundo gobierno de Fernando Belaúnde, 1980-85
El 28 de julio de 1980, Fernando Belaúnde Terry inicia su segundo
periodo presidencial y con él vuelve al país la democracia. El Presidente
nombra Ministro de Salud al Dr. Uriel García Cáceres, destacado patólogo
y profesor universitario. El Dr. García definió como una de las líneas de
acción del nuevo gobierno la organización y puesta en marcha de servicios
de planificación familiar en los programas de atención materno infantil. Para
ello, nombra a uno de los autores, al Dr. Luis Sobrevilla, Director de Atención
Materno Infantil y Población. Sobrevilla trae como experiencia, para este
cargo, haber sido contratado por el Population Council para trabajar como
asesor de organizaciones públicas y privadas dedicadas a la planificación
familiar en Colombia de 1973 a 1977, y haber trabajado como asesor del
exitoso programa de planificación familiar de México de 1977 a 1980.
3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planificación Familiar
Después de juramentar al cargo, una de las tareas prioritarias del Dr.
Sobrevilla, por encargo del Ministro, era crear, por primera vez en el país, un
programa de servicios de planificación familiar que pudiera funcionar a nivel
nacional, tanto en los servicios del Ministerio como en el de los establecimientos
de salud del Seguro Social y del sector privado. Dichas instituciones forman
parte del Sistema Nacional de Salud, del que el Ministerio es el organismo
director y normativo.
Los servicios del Ministerio —que en esos años sobrepasaban los
1500 establecimientos, desde postas y centros médicos periféricos, hasta los
grandes hospitales nacionales— son, hasta hoy, la única red de servicios de
alcance nacional. De otro lado, los servicios de salud del Seguro Social y las
clínicas y hospitales privados, aun cuando tienen una cobertura que se limita
a las ciudades mayores del país, son parte del sistema de salud y deben seguir
las normas y lineamientos de servicio que imparte el Ministerio en su calidad
de organismo normativo y director del sistema nacional de salud.
El primer paso, en la tarea de organizar y poner en marcha los servicios
de planificación familiar, era, por tanto, elaborar un manual de normas que
fijara las pautas para la organización y funcionamiento de los servicios de
planificación familiar, tanto en los diversos niveles de los establecimientos
de atención de salud del Ministerio como en servicios de la Seguridad Social
y del sector privado. A fin de elaborar las normas, se organizó una comisión
interna, presidida por el Director de Atención Materna, el ginecólogo obstetra
156
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
y también profesor universitario, Dr. Jorge Montoya, y otros funcionarios
de la dirección. Como detalle anecdótico, el Dr. Sobrevilla recuerda que la
primera reacción del Dr. Montoya fue decir que «esto no estaba permitido»,
ante lo que fue menester aclararle que la política del nuevo gobierno era
justamente organizar servicios de planificación familiar.
Al cabo de unas semanas y cuando las normas se encontraban bastante
avanzadas, una mañana, al llegar al Ministerio, el Dr. Sobrevilla fue llamado
con urgencia al despacho del Ministro, donde encontró al Dr. García con
tres altos dignatarios de la Iglesia Católica, el Arzobispo Vargas Alzamora,
acompañado por dos obispos. Ellos habían pedido audiencia con el Ministro
para expresarle la preocupación de la Iglesia por la redacción de las normas
y porque no se incluía en ellas el método del ritmo, preconizado por la
Iglesia Católica. Ante esto y a pedido del Ministro, el Dr. Sobrevilla explicó
a los Monseñores los alcances de las normas, y que dado que el método del
ritmo no requería de insumos específicos, no se había considerado necesario
incluir fórmulas para estimar su posible demanda. Ante la preocupación de
los representantes de la Iglesia, tanto el Ministro como el Dr. Sobrevilla
aseguraron a los sacerdotes que el método del ritmo sería incluido con todo
detalle en las normas. Asimismo, el Dr. García confirmó a los prelados que
todos los servicios del Ministerio estaban abiertos a la participación de la
Iglesia, si esta quisiera colaborar en el esfuerzo educativo necesario para el
uso del método del ritmo.
Las Normas de Planificación Familiar fueron aprobadas por la Resolución
Ministerial No.177 en diciembre de 1980, y se convirtieron en el documento
oficial que disponía la organización y funcionamiento de los servicios de
planificación familiar en todos los establecimientos del Ministerio de Salud.
Por el rol normativo del Ministerio, su vigencia era igualmente extensiva a
los servicios de todas las instituciones de salud del país. Los métodos de
planificación familiar autorizados por las normas incluían los anticonceptivos
hormonales, tanto la píldora como los inyectables, el dispositivo intrauterino,
los métodos de barrera y el método del ritmo.
En vista de la clara oposición de la Iglesia Católica, de los grupos
conservadores y también de los grupos de extrema izquierda, se decidió no
incluir los métodos quirúrgicos de ligadura de trompas o de los conductos
deferentes en las Normas de Planificación Familiar y tratarlos en un documento
normativo independiente, como métodos de prevención del embarazo de
alto riesgo. Estos métodos se agruparon en las Normas de Prevención del
157
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Embarazo de alto riesgo con el aval de los altísimos niveles de mortalidad
materna prevalentes en el país, estimada en la década de los 80 en 300 muertes
maternas por cada 100,000 nacimientos. Dichas cifras se encontraban entre
las más elevadas del continente.
La oposición a las normas no se hizo esperar, y, en marzo de 1981, la
Conferencia Episcopal Peruana, presidida por el Cardenal Landázuri, expresó,
en una carta al Presidente Belaúnde, su preocupación por «la implantación de
un control masivo de la natalidad en nuestra patria». Afortunadamente, el
Presidente y el Ministro mantuvieron su firme decisión de seguir adelante en
la ejecución del programa nacional de planificación familiar y de la política
de población.Con la elaboración y autorización de las normas, se abrió la
posibilidad de proceder a la ligadura tubaria para las mujeres en riesgo. Una
vez difundidas las normas, los hospitales del Ministerio comenzaron a ofrecer
estos métodos a las mujeres que los requerían de acuerdo a los criterios
aprobados.
Aprobadas las Normas de Planificación Familiar, a partir de enero de
1981, la Dirección Materno Infantil, con el apoyo financiero y técnico de la
USAID, la OPS y el FNUAP, procedió a difundirlas y a organizar eventos
de capacitación en las 16 regiones administrativas del Ministerio, para la
organización y puesta en marcha de programas de planificación familiar
en todas ellas. Los servicios del Ministerio pronto dispusieron en su red de
postas, centros de salud y hospitales a nivel nacional anticonceptivos orales
y de dispositivos intrauterinos con el aporte de convenios de apoyo suscritos
con la USAID. A fines de 1982, al dejar el Dr. Sobrevilla el cargo de Director
del Ministerio, se había distribuido a las regiones de salud 1.7 millones de
ciclos de anticonceptivos hormonales, 150 mil dispositivos intrauterinos y
4.5 millones de unidades de anticonceptivos de uso local, dando inicio a un
programa de servicios de planificación familiar que continúa vigente hasta el
momento.
Las normas tuvieron una larga vigencia, permitieron el desarrollo de
servicios de planificación familiar en todos los establecimientos del Ministerio
y en los hospitales del Instituto Peruano de Seguridad Social, y dieron un
importante apoyo al desarrollo de los servicios de planificación familiar en el
sector privado.
158
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)
En el IPSS, los Dres. Horacio Tregear y Eduardo Valdivia Ponce —que
se habían familiarizado con el programa mexicano en un seminario sobre
organización, administración y evaluación de programas de planificación
familiar realizado en el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad
Social a invitación del Instituto Mexicano de Seguridad Social, gestionado
por el Dr. Sobrevilla— dan inicio a los servicios de planificación familiar
en el Hospital Edgardo Rebagliatti, el más grande del país, y capacitan a
los profesionales del IPSS para extender el programa a los hospitales del
instituto a nivel nacional. La capacidad potencial del IPSS era importante,
solo secundaria a la del Ministerio de Salud, pero su plena utilización no fue
lograda hasta algunos años después en el primer gobierno de Alan García,
durante el cual el IPSS estructuró un programa de mayor magnitud.
3.4. El Consejo Nacional de Población
A poco de producirse el cambio de gobierno, el Dr. Carlos Muñoz
Torcello manifiesta el propósito de reactivar el CEPD, que gradualmente se
había hecho inoperante por el gobierno militar, aunque subsistía precariamente
en un local alquilado en la Av. Conquistadores, San Isidro. Asimismo, el
apoyo del nuevo gobierno para establecer un organismo que propendiera a
incorporar la variable población en las acciones del desarrollo nacional, a
través de la elaboración de una política de población, al mismo tiempo, que
promovía la investigación, información y servicios sobre el tema. Así, inicia
contactos en Lima y Nueva York con el Dr. José Donayre para examinar la
factibilidad de recuperar la vigencia del CEPD y los nuevos términos de
referencia que un organismo de esa naturaleza debería tener. Era evidente
que mientras el CEPD representaba una primera y cautelosa aproximación
al tema, la experiencia obtenida y las distintas condiciones políticas del país
permitían al gobierno considerar una opción más avanzada en dirección
a lograr la integración población-desarrollo, y estimular el estudio de la
situación poblacional, sus características y consecuencias. Ello sin dejar
de lado la promoción de acciones de carácter operativo para confrontar los
problemas derivados del aun rápido crecimiento de la población, tanto a nivel
social como familiar e individual.
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Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
DR. CARLOS MUÑOZ TORCELLO
Nació en Lima el 6 de abril de 1915. Estudió Medicina
en la Facultad de Medicina de San Fernando, y en
Santiago de Chile al cierre de la UNMSM en los
años treinta. Asimismo, se adiestró en ginecología
en la Universidad de Johns Hopkins en Baltimore
e inició una larga amistad con Howard Jones y su
esposa Georgeanna, ambos profesores de dicha
universidad y destacados investigadores, quienes
lo introdujeron en el estudio de la planificación
familiar. Así, representó en el Perú el Programa
de Investigación y Educación en Ginecología y
Obstetricia de esa universidad (JHPIEGO), que ha
formado a varios especialistas peruanos.
El Dr. Muñoz fue profesor en la Facultad de Medicina de San Fernando y de la
UPCH, y Jefe del servicio de ginecología del Pabellón 5-3ª del Hospital Arzobispo
Loayza en Lima, donde dirigió pioneras actividades de planificación familiar, y
organizó el Laboratorio de Endocrinología Ginecológica y el Programa de Fertilidad
Humana que tuvo carácter asistencial. Además, fue destacado miembro de varias
sociedades y academias nacionales e internacionales, así como participante en
numerosos congresos nacionales, latinoamericanos y mundiales en su especialidad.
Antes de la escisión de la Facultad de Medicina de San Fernando, en 1961, presentó
su tesis doctoral: Tuberculosis Genital Femenina. La formación y establecimiento
de la Universidad Peruana Cayetano Heredia tuvo a Muñoz Torcello como un activo
participante, su persistente trabajo para conseguir fondos privados permitió a la
Universidad iniciar sus actividades y conformar el Patronato.
El Dr. Muñoz fue decidido partidario de Fernando Belaúnde Terry con quien tenía
parentesco y amistad, y al asumir este la Presidencia del Perú en 1968 jugó un
importante rol en varios aspectos de la salud y la política de población en el país.
Fue uno de los propulsores de la creación del Centro de Estudios de Población y
Desarrollo en 1964, en el que se desempeñó como Vicepresidente al tiempo que el
Dr. Alberto Arca Parró era su Presidente.
En el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980-1985), Muñoz Torcello
promovió el reemplazo del Centro de Estudios de Población y Desarrollo por
una entidad de mayor trascendencia y capacidad, y logró la creación del Consejo
Nacional de Población en 1980, organismo afecto a la Presidencia del Consejo de
Ministros y al Sistema Nacional de Planificación, consejo que presidió hasta el final
del régimen.
160
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Avanzado el segundo gobierno de Belaunde, el Congreso designó una comisión
encargada de preparar la Ley de Política de Población. Esta comisión estuvo
presidida por el senador Javier Alva Orlandini y tuvo entre sus miembros a Muñoz
Torcello, al Consejo Nacional de Población y a su Secretaría, a cargo del Dr. Luis
Sobrevilla. Sobre los principios y objetivos de la Ley de Política de Población,
promulgada en 1985, han descansado los varios programas nacionales de población
que se han sucedido a través de casi tres décadas de acción en población.
Dadas estas premisas, se concluyó que había que cambiar el modelo
exploratorio del CEPD por un modelo institucional más acorde con los
nuevos propósitos. Con la experiencia de países como México, Egipto,
Filipinas, entre otros, que contaban con un organismo gubernamental de alto
nivel integrado a sus sistemas de planificación nacional, se decidió que era
necesario terminar la misión del CEPD. Con esta finalidad, fue reemplazado
por el Consejo Nacional de Población. Dicho ente ajustó las experiencias
de los países mencionados a las circunstancias y capacidades del Perú, y a
la naturaleza particular de sus características culturales y su proceso socio
demográfico.
El Consejo Nacional de Población fue creado, por DS No. 049-80PCM del 20 de noviembre de 1980 (Anexo III), como dependencia de la
Presidencia del Consejo de Ministros, ejercida en ese tiempo por el Sr. Manuel
Ulloa Elías. Como representante del Presidente de la República, el Dr. Carlos
Muñoz Torcello fue nombrado Presidente del Consejo.
Se aseguró el carácter multisectorial del consejo y se le dotó de una
amplia base a través de la participación de representantes de 14 entidades
del sector público y privado (Consejo de Ministros, Ministerio de Salud,
cuyo representante actuaba como Vicepresidente, Ministerio de Educación,
Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio, Ministerio de Agricultura y
Alimentación, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Vivienda y Construcción,
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Ministerio del Interior, Instituto
Peruano de Seguridad Social, Instituto Nacional de Planificación, Colegio
Médico del Perú, Universidad Peruana, y la Iglesia Católica Peruana)
161
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
El decreto de constitución del consejo se apoya en los Lineamientos de
Política de Población, aprobados el 31 de agosto de 1976, durante la segunda
fase del gobierno militar del Gral. Morales Bermúdez que, en contraste con
el régimen del Gral. Velasco, sí reconoció la importancia de prestar atención
a la evolución demográfica en el Perú. Además, el decreto recuerda que
los lineamientos tenían como objetivo orientar la política de población con
una visión integral del problema, y lograr desarrollo y seguridad nacional.
Asimismo, manifiesta que «la política de población del país, por el carácter
integral y cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como
elemento indispensable para su adecuado cumplimiento e implementación».
Por ello, se constituye el Consejo como un «organismo rector de ámbito
multisectorial que, en forma sistemática, ordenada y técnica, oriente, coordine
y norme todas las acciones que se desarrollan a nivel nacional en el campo
poblacional».
Prontamente, se comienza a plantear la estructura del CNP y a desarrollar
sus planes de trabajo. Esta primera etapa coincide con el restablecimiento de
los poderes políticos anulados por el gobierno militar, especialmente en el
área parlamentaria. La creación del CNP y el renovado interés en el tema
de población llamaron la atención de representantes de la oposición que
presentaron un proyecto de ley para establecer una Comisión de Salud Materno
Infantil con funciones relacionadas a aspectos de población y salud. Por este
motivo, el Dr. José Donayre, quien había sido cedido temporalmente por el
UNFPA para asistir en el establecimiento del Consejo, recibió la inusitada
visita del Dr. Edgar Ibárcena, un controvertido gineco obstetra, miembro
del Partido Aprista, con el objeto de hacer saber que sería el encargado de
las operaciones del CNP una vez que el proyecto de ley fuera aprobado y
que, por tanto, requería participar en los trabajos de organización. Se le
sugirió dirigirse al Presidente del CNP y poco después el proyecto de ley fue
desechado. Lo que este incidente señala es que, a esas alturas, el interés en el
tema de población había alcanzado un nivel multipartidario.
Al promediar 1981, cuando ya el CNP había sido oficializado en la
estructura del gobierno, el Dr. Muñoz inició las gestiones para obtener los
servicios del Dr. José Donayre como primer Director Ejecutivo del CNP. Para
lograr ello, el Embajador del Perú en las ONU, Sr. Celso Pastor de la Torre, y el
Dr. Muñoz tuvieron varias entrevistas con el Director del UNFPA, Sr. Rafael
Salas, hasta lograr la aceptación de un año de licencia, que luego se extendería
por seis meses más hasta junio de 1982. En esta forma, las funciones del CNP
162
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
comienzan en los primeros meses de 1981 en un nuevo local del Jirón Camilo
Carrillo, que requirió algunos meses de diseño y adaptación.
Conscientes de la amplitud del mandato del CNP, se trató de organizar
un equipo de profesionales que respondiera a los temas básicos en perspectiva.
Así, se contrató al Dr. Mario Torres, sociólogo recientemente adiestrado en
Canadá, al Dr. Carlos Aramburu, un destacado antropólogo con estudios en
economía y demografía, a la Dra. Sandra Vallenas, demógrafa, y a Marfil
Francke, especialista en asuntos de género.
Al regresar el Dr. Donayre a Nueva York en 1982, a pedido del Dr.
Muñoz el Ministerio de Salud destaca al Dr. Sobrevilla al CNP para que se
haga cargo de la Dirección Ejecutiva. El CNP contaba con un grupo de jóvenes
profesionales en su mayoría demógrafos y de otras disciplinas sociales, y con
el apoyo de USAID y del FNUAP. Con ellos, desarrolló un amplio programa
de publicaciones entre las que destaca Hechos y cifras demográficas, libro
elaborado por un equipo de demógrafos liderados por Mario Torres y Carlos
Aramburú, que presentaba los datos más importantes de la demografía
peruana en cifras y gráficos que hacían comprender en forma clara y visual los
graves problemas demográficos del país. Esta y otras publicaciones similares
tuvieron gran difusión y contribuyeron a crear conciencia de los problemas de
población en las instituciones públicas y privadas del país.
Después de un debate interno, el CNP decidió impulsar también una
campaña de difusión de los problemas demográficos a través de los medios
de comunicación social. Con el apoyo financiero de la USAID, se contrató
a la agencia Forum, una de las empresas líderes en el país que dirigía el
publicista Jorge Salmón, la cual con el apoyo técnico del CNP organizó una
campaña publicitaria que incluyó la televisión, la prensa escrita y grandes
avisos en vallas publicitarias. Dicha campaña se denominó la «campaña de
los conejos» que fue bien recibida y cumplió sus objetivos de información y
difusión, aunque no faltaron los comentarios negativos.
3.5. El sector privado
En otras secciones de esta publicación, se ha hecho referencia a las
numerosas entidades, ONGs e instituciones privadas que participaron en
las actividades de investigación, información, educación, comunicaciones,
servicios de salud materno infantil y planificación familiar en los momentos
en que las condiciones fueron favorables a su trabajo. Ya desde la aparición
163
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de los Lineamientos de Política de Población en 1976, y, luego, con las
acciones emprendidas por el Ministerio de Salud, se sucedieron numerosos
programas privados de carácter clínico que integraban consejería y métodos
de planificación familiar con servicios de atención básica a la madre y el niño.
Algunos de estos servicios fueron provistos por parroquias, individuos,
grupos e instituciones laicas que principalmente trabajaron en servicios
relacionados con el método del ritmo o, en forma no muy prolongada, en
la administración de contraceptivos orales posparto durante el tiempo en
que esta opción era aceptada por la Iglesia. No obstante, en su mayoría,
tuvieron carácter no confesional privado. Al mismo tiempo, resurgido el
interés por los estudios y actividades referentes a la población se formaron
varios organismos no gubernamentales que dirigieron su atención a aspectos
de investigación, enseñanza, información y promoción, que contribuyeron
significativamente al conocimiento y difusión de los problemas derivados del
crecimiento demográfico y sus efectos sobre los esfuerzos hacia el desarrollo.
La publicación de Li, Varillas, Mostajo y Espejo (2010) y la de Bustíos (2011)
contienen un listado de las más importantes ONGs en ambas categorías tanto
en Lima como en otras ciudades.
Uno de los más importantes programas en el sector privado fue
auspiciado y financiado por USAID con el objeto de coordinar los servicios
de planificación familiar y elementos conexos, como gerencia, planificación,
educación, información y comunicaciones, adiestramiento e investigación
relacionada, además de compatibilizar la cobertura geográfica de las varias
ONGs participantes.
Su primera fase, que constituyó el proyecto SFP (Sector Privado,
Planificación Familiar), se instituyó en 1986 con la asesoría del Pathfindfer
Fund, representado en Lima por Carlos E. Aramburú, y tuvo como Director al
especialista argentino en educación sexual Luis M. Aller Atucha. El proyecto
incluyó, entre otros, a Inppares, la Asociación de Profesionales para la
Promoción de la Salud Materno Infantil (APROSAMI) y el Proyecto Materno
Infantil Profamilia del Cuzco. Sin embargo, fue suspendido en octubre de
1989 por razones administrativas y de eficiencia. Este fue seguido, con los
mismos objetivos, por el proyecto Privado Voluntario de Planificación Familiar
(PVPF), esta vez bajo la conducción de la asociación benéfica PRISMA,
ONG peruana que había tenido una importante experiencia logística en
temas de salud, apoyo alimentario y participación comunitaria. El proyecto,
dirigido por Josephine Gilman y luego por Delia Holsten, llegó a incluir a
164
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
APROSAMI, la Asociación de Trabajo Laico Familiar (ATLF), CENPROF
en Trujillo, Inppares, PLANIFAM en Cuzco y PROFAM. PRISMA instituyó
un modelo gerencial más eficiente y tuvo marcado éxito en términos de
ampliación y cobertura de servicios.
Aparte del trabajo de las ONGs, se dio en el Perú una opción casi
inédita en el sector privado cuando, en la atmósfera favorable del segundo
gobierno de Belaúnde, un importante grupo de influyentes empresarios
preocupados por el crecimiento demográfico decidió intervenir en acciones
dirigidas a su moderación. Aunque se consideraba a los empresarios como
un grupo más bien conservador, contrario a las actividades en materia de
población, ellos tomaron parte activa en el apoyo a los programas y llegaron
a formar una organización justamente llamada «Apoyo a Programas de
Población» (APROPO). APROPO se formó a principio de los 80, a merced de
la visión social y el activismo de los esposos Daniel y Gisela Carter, quienes
reconocieron la responsabilidad de los empresarios nacionales en el fomento
y la realización de programas de población.
La organización se constituye en 1983 (Borneck 2003) como una
genuina organización de empresarios peruanos de alto nivel, contando con
la participación personal de un gran número de ellos en su junta. Las áreas
principales de trabajo fueron comunicación, planificación familiar en el
sector comercial y el mercadeo social, estas han tenido particular vigencia.
En cuanto a estrategias de comunicación, además de servicios informativos y
boletines, APROPO desarrolló avanzadas campañas a través de spots de TV y
radio, microprogramas de educación con entretenimiento dirigidos al público
general, pero particularmente con temas referidos a la mujer y la familia. Y,
en el área de mercadeo para el cambio social, abrieron exitosos programas
de mercadeo de productos como anticonceptivos y, luego, de mercadeo de
servicios.
APROPO ha sido un elemento importante en la concientización del
público en responsabilidad de los individuos y de las parejas en la realización
de los objetivos personales, familiares y sociales de paternidad responsable.
La asociacion benéfica peruana PRISMA, mencionada anteriormente
en esta misma sección, es otro ejemplo de la acción que desarrollaron las
organizaciones no gubernamentales en población. Dicha asociación propende
la mejora de la calidad de vida de poblaciones vulnerables con participación
activa de las propias comunidades. Su experiencia en las areas de salud,
nutrición, logística, entre otras, sirvió a los programas de alimentación y
165
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
planificación familiar a partir de la década de los 90. PRISMA asumió la
administración logística de todos los insumos anticonceptivos donados por
USAID para los programas del sector público como los del sector privado.
Posteriormente, amplió su campo de acción hacia la logística de medicamentos,
insumos y equipos médicos para los servicios del Ministerio de Salud. Su
intervención en los programas de planificación familiar fue determinante
en el fortalecimiento de su capacidad y eficiencia. Esta asociación logró
significativas mejoras en los rubros de abastecimiento y reducción de la tasa
de insumos expirados en los establecimientos de salud pública, acciones en
las que continuó hasta finales de la década del 2000.
3.6. La Segunda Conferencia Mundial de Población, México, 1984
La ONU convocó a la Segunda Conferencia Mundial sobre Población,
a diez años de la primera, esta tuvo lugar en México en agosto de 1984. Sus
agitados debates derivados de la presencia de una representación conservadora
de los Estados Unidos se han descrito en sección anterior. Meses antes de
la reunión, el Papa Juan Pablo II se pronunció nuevamente en contra de la
anticoncepción y el aborto, lo que fue ampliamente difundido por la prensa
limeña y despertó nuevamente la oposición de los sectores conservadores
católicos contra las políticas y programas de población. La delegación peruana
fue presidida por el Dr. Carlos Muñoz, presidente del CNP, y participaron
como miembros la Dra. Graciela Fernández Baca de Valdez, miembro del
Consejo y Directora del Instituto Nacional de Estadística, y el Dr. Luis
Sobrevilla, Director Ejecutivo del Consejo.
En su informe a la conferencia, el Perú adoptó una posición claramente
contraria a la que se postulara en Bucarest, relevando la importancia de la
política de población, sus acciones y su decisión de proseguir los avances
obtenidos hasta ese momento. Esta vez, en consonancia con los Lineamientos
de Política de Población, manifestó que «la consideración de los aspectos
demográficos es de vital importancia para el desarrollo económico y social, y
que dicha política forma parte integral de la política de desarrollo». Además,
señaló que ella consiste «en un conjunto de objetivos y acciones que inciden
directamente sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución espacial
de la población», y se orienta a «asegurar el bienestar de las familias y el
desarrollo del país». El Perú afirmó, así, la naturaleza intersectorial de sus
objetivos, subrayando la decisión del gobierno de mantenerla a través de las
operaciones del nuevo Consejo Nacional de Población.
166
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
3.7. La Ley de Política de Población (Anexo IV)
En las primeras semanas de 1985, a nivel del CNP se decide promover
la revisión y actualización de la normativa vigente sobre población, y, por
gestión del Dr. Muñoz, el Presidente Belaúnde solicita al Congreso de la
República la formación de una comisión para la elaboración de un proyecto de
ley de política de población. En respuesta al pedido del Ejecutivo, el Congreso
conforma una comisión multipartidaria a fin de elaborar un anteproyecto de
ley que cuente con amplio consenso en el tema. Esta estuvo integrada por los
senadores Oscar Trelles y Javier Alva Orlandini de Acción Popular, Romualdo
Biaggi del Apra, Edmundo Murrugarra de Izquierda Unida, Ernesto Alayza
Grundy del PPC, y los diputados Armando Mendoza y Demetrio Carranza de
AP, Urbino Julve del Apra, Celso Sotomarino del PPC, y Pedro Cáceres de
IU. Asimismo, el Dr. Carlos Muñoz Torcello es designado representante del
Ejecutivo en la comisión y Roger Guerra-García representó al Ministerio de
Educación como Viceministro.
En el CNP, designado el Secretariado Técnico, se forma una comisión
integrada por sus expertos y se convoca como asesor al sacerdote, demógrafo
y economista Juan Julio Wicht. La comisión parlamentaria revisa y debate el
anteproyecto en varias sesiones, que se realizaron en la sede del Congreso, y
consulta también el anteproyecto con representantes de la Iglesia Católica y
los Institutos Armados.
Cuando el anteproyecto estaba concluido, y antes de su promulgación
como ley, los sectores conservadores y religiosos, igual que ocurrió con las
Normas de Planificación Familiar, hicieron una serie de denuncias, que en
este caso llegaron a la televisión y a los medios impresos.
El médico y diputado Luis Giusti La Rosa del PPC y Monseñor Alfredo
Noriega, Presidente de la Comisión de Familia del Episcopado, denunciaron
que «desde 1980 se aplica un masivo plan de esterilización a hombres y
mujeres, que el gobierno populista pretende legalizar». Esto generó el primer
gran debate sobre estos temas en la prensa nacional, el diario opositor La
República centró su ataque sobre Inppares, a la que denuncia por «esterilizar a
hombres y mujeres en los barrios pobres» con el apoyo del gobierno; también
denuncia al Ministerio de Salud por los programas de planificación familiar y
por el «denigrante slogan de los conejos». Después de algunos días, los diarios
Comercio y Expreso recogen las declaraciones de los Ministros de Salud y
de Justicia, Dres. Carlos Bazán y Juan Musso, que desmienten la existencia
de programas de esterilización. Sin embargo, como veremos más adelante,
167
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
años más tarde, los sectores conservadores y religiosos volverán a usar las
denuncias sobre esterilización, un tema constante en su lucha permanente
contra la planificación familiar.
El 6 de julio de 1985, a tres semanas de concluir su segundo mandato,
el Presidente Belaúnde promulga la Ley de Política Nacional de Población a
través del Decreto Legislativo No. 346. El primer título de la Ley presenta sus
objetivos que son los siguientes; estos amplían y ratifican los objetivos de los
Lineamientos de 1976:
1. Promover una equilibrada y armónica relación entre el crecimiento, la
estructura y la distribución de la población, y el desarrollo económico
y social, teniendo en cuenta que la economía está al servicio del
hombre.
2. Promover y asegurar la decisión libre, informada y responsable de
las personas y las parejas sobre el número y espaciamiento de los
nacimientos, proporcionando para ello los servicios educativos y de
salud, para contribuir con la estabilidad y solidaridad de la familia y
mejorar la calidad de la vida.
3. Lograr una reducción significativa de la morbilidad y mortalidad,
especialmente entre las madres y los niños, mejorando los niveles de
salud y de vida de la población.
4. Lograr una mejor distribución de la población en el territorio en
concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo
regional y la seguridad nacional.
La Ley de Política Nacional de Población representó un avance muy
importante y significativo, pues ha dado una firme base a los programas de
población, dado que constituye el sustento legal para la formulación de los
sucesivos planes nacionales de población, incluyendo al actual Plan 2010–
2014 en ejecución. La ley fue modificada por el Congreso durante el gobierno
de Fujimori, en setiembre de 1995, para permitir la esterilización, la cual
estaba prohibida en la original. De ello se trata más adelante.
168
Cuarta parte:
Los siguientes periodos de gobierno
1. Alan García Pérez, 1985-1990
En julio de 1985, se inaugura el gobierno del Dr. Alan García, cuyas
referenciales sobre los problemas de población no eran muy claras al no
haberse hecho evidente durante su larga vida política partidaria ni durante
la campaña electoral. Sin embargo, no había registrado una oposición a la
planificación familiar y, a juzgar por los planteamientos de su partido, APRA,
previos a las elecciones, era previsible que adoptara una posición más bien
liberal en lo demográfico.
Nombra como Ministro de Salud al Dr. David Tejada, destacado
funcionario de alto nivel en la OMS, en la que ejerció uno de los cargos
de Subdirector en la Sede Central de Ginebra, luego de haber trabajado por
varios años en la OPS. Por tanto, altamente familiarizado con los debates
sobre planificación familiar y contracepción, asunto en lo cual tenía una
clara visión progresista. Su interés en el tema se manifestó tempranamente
cuando gestiona y logra la reubicación del Consejo Nacional de Población,
hasta ese momento, ubicado en la Presidencia del Consejo de Ministros, que
pasa a ser otra vez una dependencia del Ministerio de Salud, lo que termina
limitando su capacidad de actuar como un organismo intersectorial. Además,
Tejada nombra como Presidente del CNP al ginecólogo Edgar Ibárcena, quien
contaba con las reservas de la clase médica por razones de ética profesional y
ya había mostrado interés fallido, al iniciarse el régimen anterior de Belaúnde,
en dirigir el Consejo.
El Dr. Ibárcena contaba con el apoyo directo de uno de los líderes más
antiguos y connotados del aprismo, el Senador Luis A. Sánchez, del cual era
asistente personal y fue quien lo propuso. El Ministro Tejada solicita a Luis
Sobrevilla que permanezca en el cargo de Secretario Ejecutivo del CNP, pero
Ibárcena toma decisiones de personal y de política que le hacen imposible
continuar en el cargo, al que renunció a los pocos meses para volver a la
169
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
docencia en la Universidad Cayetano Heredia y al Hospital Arzobispo Loayza
como médico endocrinólogo.
En el Ministerio de Salud, Tejada apoya e impulsa los servicios de
planificación familiar y nombra a la Dra. Hilda García Directora del Programa
Nacional de Planificación Familiar. Con ello, se establece una fructífera
colaboración entre el MINSA y el IPSS, donde la dirección del programa de
planificación familiar se pone a cargo del Dr. Alfredo Guzmán Ch.
Al inicio de su gestión y amparado en las medidas tomadas en el sector
salud, el nuevo gobierno no oculta ni mediatiza su opción, más bien manifiesta
su más clara posición en el tema demográfico por voz del mismo Presidente,
algo que no había ocurrido anteriormente, y señala un compromiso que se
mantendría a lo largo del periodo. Ello ocurrió, más significativamente, en
la cita anual de CADE de 1986, que normalmente sirve para el análisis de
la situación social y económica del país, y el planteamiento de las mayores
vertientes de los programas de gobierno. En Huaraz, el Presidente García
enfatiza la necesidad de aplicar una política de población que venza los
factores que habían impedido hasta ese momento la implementación plena de
sus principios. Al respecto, plantea una acusatoria pregunta: «¿Qué destino
histórico dejaríamos a nuestros hijos si en el año 2000 tendríamos 30 millones
de habitantes?», cuando las proyecciones oficiales en su hipótesis media no
llegaban a 28 millones. De todas maneras, el Presidente daba a conocer la
posición de su gobierno dramatizando las perspectivas demográficas del país.
Además de este pronunciamiento político, que confirmaba la decisión
del gobierno, un año más tarde se conformó la Comisión Presidencial de
Población, por R.S. 0028 del 16 de febrero de 1987, que se instala en Palacio de
Gobierno. La Comisión estuvo presidida por el Ministro de Salud, Dr. David
Tejada, e integrada por representantes del Instituto Nacional de Planificación,
el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Población, el Instituto
Nacional de Estadística, los organismos no gubernamentales, el Episcopado
peruano y un representante personal del Presidente. Esta Comisión elaboró, en
dos meses, el Programa Nacional de Población 1987–1990, que fue aprobado
por R.S. del 19 de abril de 1987, y se dirigía a «disminuir el crecimiento de la
población y la mortalidad infantil y materna, y lograr una mejor distribución
de la población en el territorio nacional». Así, el gobierno establecía objetivos
demográficos, al mismo tiempo que señalaba objetivos sociales y de salud
como los principios básicos de su plan.
170
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Sentadas las bases programáticas del plan y teniendo al Ministerio de
Salud como el primer promotor y ejecutor de los programas de PF, el gobierno
destinó la suma de US$ 40 millones para poner en marcha el programa y
evitar la «superpoblación del Perú». De acuerdo con declaraciones del
Jefe del INP, Javier Tantalean, al ser implementados a través de todos los
organismos pertinentes del Estado, incluyendo a la Iglesia y los organismos
no gubernamentales, y con el apoyo de la USAID y el Fondo de Población
de la ONU, el propósito final era reducir la tasa anual de crecimiento de
la población a 1.7%. Además, se incluía medidas e incentivos para reducir
la migración hacia Lima. Para ello, se contaba con una propuesta para el
desarrollo de 15 «ciudades intermedias» que servirían para diluir la presión
sobre la capital. Cuántos de estos avanzados propósitos llegaron a realizarse,
sería materia de investigación, pero desde una perspectiva objetiva es posible
asegurar que en su mayoría no fueron alcanzados.
Antes que el régimen aprista entrara en colapso, fundamentalmente
como consecuencia del deficiente manejo de la economía nacional y como
una sorpresa más en la línea activista que había adquirido el gobierno en el
área de población, se dio lo que sería hasta ese momento la propuesta más
avanzada que se había presentado en el Perú para reducir la fecundidad.
Esta vez la propuesta provenía del Poder Legislativo en apoyo a la demanda
del Presidente García de hacer efectiva la política nacional de población.
Congresistas del Partido Aprista, y los diputados Neil Roman y Eduardo
Peláez presentaron un proyecto de ley, en setiembre de 1987, para modificar
la Ley de Política Nacional de Población en su artículo VI, en el que se
prohibía el uso del aborto y la esterilización como métodos de planificación
familiar. Se pretendía la legalización de esta última, es decir, la inclusión de
la esterilización voluntaria entre los métodos anticoceptivos.
Esta propuesta, que llegó a ser aprobada por la Comisión de Salud de
la Cámara de Diputados, dio lugar a la más intensa controversia producida,
hasta ese momento, sobre el tema. Esta se inició a causa de una dura respuesta
de la Iglesia, en la que participaron directamente sus más connotados
representantes, encabezados por el mismo Arzobispo y los varios grupos
laicos organizados, así como las organizaciones relacionadas con los derechos
de la mujer, las organizaciones y grupos médicos de ambos pareceres,
incluyendo al Colegio Médico y otras sociedades médicas, las organizaciones
no gubernamentales involucradas en la promoción y la implementación de
programas de planificación familiar y numerosas personalidades de las áreas
correspondientes, al igual que los medios de prensa que, esencialmente,
171
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
encontraron en el tema un elemento fácilmente explotable para aumentar su
circulación. A pesar de que la opinión mayoritaria de la población estaba de
acuerdo con la propuesta parlamentaria, surgieron serias diferencias en el seno
de la representación aprista, y tanto el Ministerio de Salud como el Consejo
Nacional de Población permanecieron en silencio; el Ejecutivo también.
El proceso posterior se vio postergado y al final ignorado por las graves
circunstancias económicas que confrontó el gobierno. Estas demandaron
atención prioritaria y las exigencias de la siguiente campaña electoral.
Fue durante esta administración que el IPSS toma clara conciencia de
su responsabilidad y en 1986 se comienza a implementar su primer Programa
Nacional de Planificación Familiar, que estuvo a cargo del Dr. Alfredo
Guzmán con el rango de programa especial. El programa fue considerado de
alta prioridad para la institución, pues, como relata Guzmán (Donayre 1999),
el programa era
«solo dependiente de la Presidencia Ejecutiva del IPPS gozando de autonomía
administrativa y presupuestaria. Esta especial consideración se logra por un
convenio directo entre USAID y el IPSS en el cual la primera se compromete a
financiar el programa en sus primeros años. Guzmán, con un grupo de técnicos,
diseña, organiza y pone en funciones un programa con Unidades de Estadística,
Información, Educación y Comunicación, y administración. Establece bajo patrones
demográficos nacionales y departamentales, metas de usuarias y supuestos de
mezcla de métodos para conocer la necesidad de insumos a nivel nacional. Designa
coordinadores del programa en todos los departamentos del país e implementa
consultorios de planificación familiar en todos los establecimientos del IPSS entre
hospitales, policlínicos y centros»
El régimen de Alan García que, con su claro compromiso con el tema,
presentaba las mejores oportunidades para la implementación de la política
nacional de población, terminó produciendo una gran confusión acerca de
las acciones más efectivas en respuesta a las condiciones prevalentes en la
sociedad peruana, y alentando a las fuerzas opositoras de la planificación
familiar que se consideraron victoriosas.
2. Alberto Fujimori Fujimori, 1990-2000
El gobierno de Alberto Fujimori comienza en julio de 1990 y se prolonga
por algo más de dos periodos hasta noviembre del 2000, como consecuencia
de su primera reelección en abril de 1995, y de su controvertida segunda
reelección en julio del 2000. Después de la cual se produce un periodo de
gran inestabilidad política ante la evidente manipulación de los resultados
172
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
electorales, y la corrupción política y administrativa del régimen fujimorista,
orquestada por el Jefe del Servicio Nacional de Inteligencia, Vladimiro
Montesinos, con la participación de Fujimori y sus cercanos colaboradores. En
noviembre del 2000, el Congreso de la República, frente a la renuncia de este
comunicada por fax desde el exterior, donde se encontraba por una reunión
internacional, destituye a Fujimori y elige como Presidente provisional a
Valentín Paniagua.
En los diez años de su mandato, Fujimori revela un desusado interés en
el tema de población que habría provenido de su formación como estadístico
e ingeniero agrónomo le permitió tener contacto con el campo y la vida de
la clase campesina. Este interés ya se había evidenciado cuando dirigía un
programa radial, «Concertando», en el que trataba el tema con frecuencia, y,
luego, cuando asumió el Rectorado de la Universidad Agraria en Lima. Sin
embargo, y no en poca medida, debido a su falta de formación en materia de
población, llegó a adoptar una posición extrema, combativa y simplista bajo
el prisma del control natal, aun cuando en su propia administración había
corrientes francamente opuestas.
Así, para sorpresa de muchos, apenas llegado al poder, en octubre de
1990, Fujimori hace conocer el propósito del gobierno de aplicar una política
de control de la natalidad con objetivos demográficos y de desarrollo que
recoge en parte la argumentación de los efectos negativos del crecimiento
acelerado de la población. Sin embargo, al mismo tiempo, tiene el objetivo
de eliminar las notables diferencias sociales y económicas en el uso de los
métodos de planificación familiar que se habían evidenciado a través de
estudios y encuestas de fecundidad.
En enero de 1991, se declara oficialmente al año 1991 como el
«Año de la Planificación Familiar». Estas declaraciones sin precedentes,
decididamente contrarias al manejo usualmente cauteloso del tema por
gobiernos anteriores, ya hacían prever que el gobierno daría alta prioridad a
las acciones correspondientes y movilizaría a los sectores pertinentes hacia
el objetivo de reducir las tasas de fecundidad del país. Los frentes políticos
usuales reaccionaron en forma previsible en contra de las acciones de
planificación familiar. Esta vez, con la ausencia de los sectores de izquierda,
fueron los estamentos jerárquicos de la Iglesia y su diversificado sector
laico los que confrontaron al gobierno abiertamente en la prensa con toda
clase de acusaciones sobre la indiscriminada y masiva operación, el uso de
esterilizaciones, la promoción del aborto, etc.
173
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Sin embargo, a pesar del asedio de la Iglesia, los programas fueron
arduamente defendidos y continuaron casi exclusivamente a cargo del
Ministerio de Salud en el sector público y de las organizaciones privadas
alentadas por la posición del gobierno.
La Tercera Conferencia Mundial sobre Población, El Cairo, 1994
Esta conferencia tomó el título de «Conferencia Internacional sobre
Población y Desarrollo», en mérito a la evolución del tema, hacía sus
interrelaciones con el desarrollo económico y social. Dicho evento se realizó
cuando por primera vez el gobierno había optado decididamente por establecer
programas públicos de planificación familiar. El Perú prestoó importante
atención a la preparación del informe nacional requerido por los organizadores
del evento, tuvo una mayor presencia en todo el proceso de la conferencia y
jugó un papel más claro e independiente en el planteamiento de sus opciones
y en la discusión del Plan de Acción desde sus inicios. Sin embargo, como
se verá más adelante, el consenso no había madurado lo suficiente dentro del
gobierno y ello afectó la continuidad de su presencia en la conferencia.
El gobierno estableció a nivel de la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) una Comisión de Alto Nivel Preparatoria de la conferencia.
Esta comisión fue presidida por el Secretario General de la PCM, Víctor
Camacho Orlandini. El equipo técnico estuvo conformado por José Donayre
V., Coordinador; Julián Antezana, asesor de la Secretaria General de la PCM;
Gustavo Quiroz, sociólogo; Guillermo Vallenas, demógrafo; Alberto Padilla,
demógrafo del INEI; Carmen López Cisneros, Presidente del CONAPO; y
Juan J. Wicht S.J.
La comisión centró sus labores en la elaboración de un informe sobre
la evolución reciente de la población peruana, anotando que si bien la tasa de
crecimiento se había reducido de 2.9% a 2.0% entre 1970 y 1990, la población
total había pasado de 13.4 a 21.5 millones en ese periodo. Relacionaba también
a este proceso con las persistentes condiciones de deterioro económico
experimentadas en las dos décadas anteriores, el incremento de los niveles
de pobreza y el proceso migratorio interno. Al mismo tiempo, señalaba los
esfuerzos del país por construir mecanismos para confrontar los problemas
de población, refiriéndose a la importancia de la Ley de Política de Población
desde 1985 y del Programa Nacional de Población 1991–1995, cuyos avances
en mortalidad infantil y salud reproductiva fueron señalados. Este último
avance se logró gracias al Programa de Atención a la Salud Reproductiva
1992–1995 establecido por el Ministerio de Salud y el Instituto Peruano de
174
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Seguridad Social. El informe también delineaba el futuro plan de acción en
materia de población y desarrollo, sus objetivos y las metas demográficas y
de salud, así como las actividades necesarias para alcanzarlas. Entre estas, se
subrayaba la necesidad de desarrollar acciones de carácter integral dirigidas
a las parejas, la mujer, el niño y los adolescentes. Dichas acciones prestaban
atención preferencial a los aspectos educativos, así como a los desplazados
por la violencia.
Para representar al gobierno en las fases previas a la conferencia, se
nombró como delegado a uno de los autores, el Dr. José Donayre V., quien
asistió a la Conferencia Regional celebrada en México conjuntamente con el
Embajador del Perú en México, Dr. Alberto Cazorla T., y el economista Julián
Antezana. En ella, el Perú trató de estimular un consenso latinoamericano con
respecto a los principales aspectos del problema en el contexto de la región,
evitando las áreas de conflicto, que principalmente se referían a asuntos
relacionados con fecundidad y planificación familiar en los que subsistían
algunas diferencias. Al mismo tiempo, la delegación llamó la atención
sobre la persistencia de tasas altas de fecundidad en los países andinos y
centroamericanos cuando la atención de la asistencia internacional se dirigía
con mayor intensidad a los países de África, considerando que, en promedio,
la región latinoamericana parecía haber remontado la creciente demográfica
en virtud de los avances de países como los del cono sur.
La Reunión Preparatoria de Nueva York
La misma delegación compuesta por un mayor número de delegados,
entre los que se encontraban Julián Antezana, Susana Galdós y Celeste
Cambria de la ONG Flora Tristán, que se especializa en los derechos de la
mujer; Carmen Rosa Balbi de la Universidad Católica; y Carmen López,
Presidente del CONAPO, asistió a la reunión preparatoria de Nueva York, en
la cual se debatirían los términos específicos del nuevo Plan de Acción mundial
sobre población que había sido preparado para el efecto. La representación
del Perú en las Naciones Unidas, acargo del Embajador Jorge Valdez C. y el
Sr. Alfredo Chuquihuara, apoyó a la delegación durante las sesiones.
En esta reunión, la delegación peruana, otra vez en mérito a los
principios de la Política Nacional de Población, promovió consenso aun en
los aspectos más controversiales, referidos al concepto y contenido de la
salud reproductiva, y a los derechos del individuo y la pareja a determinar
libremente el tamaño de su familia. En este sentido, la delegación prefirió
respetar la posición de un gran número de países, cuya religión y principios
175
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
éticos y morales no les permitían la aplicación de políticas y programas
dirigidos a regular el crecimiento de la población con medidas que incluyan
la planificación familiar e incluso el aborto. Por ello, se hizo énfasis en las
diferencias que la política del país señalaba para sí y que era contraria a
utilizar el aborto como método de planificación familiar.
En estas circunstancias, la delegación fue confrontada por el Sr.
Miguel Prado, quien proponía un pronunciamiento en contra del aborto y un
alineamiento con la posición del Vaticano, sugerencias que fueron atendidas
cortésmente, pero sin comprometerse a ellas. Luego, en una entrevista con el
boletín diario de la conferencia, el representante de la delegación manifestó,
entre otras opiniones, su sorpresa por la actitud eminentemente política
adoptada por la representación del Vaticano. Estos incidentes motivaron una
movilización de contactos con calificados miembros laicos en el Perú, entre
los que estuvieron el entonces Senador Enrique Chirinos Soto, el congresista
Rafael Rey Rey y el Dr. Raúl Cantella, miembro de la Conferencia Episcopal,
y otros que iniciaron una campaña para criticar y desconocer a la delegación
peruana a la Conferencia Preparatoria. Ellos la acusaron de «haber insultado
al Papa» o de «no haber defendido suficientemente la posición antiabortista
de la política peruana de población» (Declaraciones del Cardenal Vargas
Alzamora al diario La República en G. Bonfiglio 1999, p. 94).
Los detalles de la crítica a la actuación de la delegación peruana, en
la que participaron importantes miembros de la gobierno, incluyendo al
Cardenal así como los laicos señalados, están ampliamente descritos en la
mencionada tesis de A. Lerner (2000). En ella, el autor indica, en referencia
a los religiosos, que
«sus criticas se centraron en el “silencio cómplice” de los representantes de la
delegación peruana ante un documento, según ellos, favorable no solo a los
inaceptables “métodos artificiales” de contracepción, sino también al aborto y a la
esterilización masiva, con los que la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
planeaba un “gigantesco genocidio. Monseñor Brazzini declaró que la ONU iba a
tener que dar cuenta a Dios por la cantidad de muertes que iba a causar”».
«La Iglesia tenía razón al afirmar que el aborto era ilegal en el Perú según la
Constitución de 1993 y su postura en contra de él era la elegida por el Vaticano y por
otras naciones… Sin embargo, la declaración no pretendía legalizar el aborto. Era el
documento inicial para una negociación multilateral acerca de la “propuesta de que el
aborto en condiciones de riesgo fuera considerado un importante problema se salud
pública. Más allá de ello, es evidente que, en la Conferencia de El Cairo, en cuyo Plan
de Acción los derechos humanos tuvieron un papel fundamental, no se pretendió en
modo alguno abrir la puerta a esterilizaciones masivas ni a genocidios, sino todo lo
contrario, por lo que dichas acusaciones eran infundadas”».
176
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
La ofensiva eficientemente organizada por la Iglesia en el Perú tenía
como objetivo movilizar al público contra los términos del Plan de Acción
de la conferencia. Los transfiguraban en genocidas y forzaba el cambio de
la representación peruana para adoptar una posición más favorable a los
principios católicos. Sin embargo, era parte también de una orquestada acción
política mundial, en la que, de acuerdo con el sacerdote Gastón Garatea,
«había consignas muy claras desde Roma». A ellas respondieron artículos
de prensa como el de R. Cantella, aparecido en La República: «Contra el
Aborto y la Esterilización Masiva. Entre Nueva York y El Cairo», así como
las columnas de opinión contrariamente favorables del diario Expreso de L.
Rey de Castro, «¿Aborto? ¿En marcha?», 16 de julio, y de Carmen Rosa
Balbi, «La posición peruana en El Cairo» del día siguiente. Posteriormente,
otros laicos también intervinieron en El Comercio en la línea de la Iglesia.
Ellos fueron Luis Solari de la Fuente con un artículo titulado «Lo que no se
dice», 1 de setiembre; Enrique Cipriani, «La vida sobre el tapete» del 9; y A.
Salazar Larraín, «Población, desarrollo y represión» del 11 del mismo mes.
Estos artículos se publicaron en pleno desarrollo de la conferencia.
El corolario de este esfuerzo político de la Iglesia en el Perú fue que días
antes de la conferencia en El Cairo la delegación peruana fue reemplazada y se
nombró a la Ministra de Justicia, Dra. Miriam Schenone, como representante
del Perú, quien fue asesorada por la representación diplomática del Perú en
El Cairo. Significativamente, aparte de la delegación oficial, asistieron a la
conferencia el congresista Rafael Rey Rey y el Dr. Francisco Tudela, quienes
lo hicieron como miembros de la prensa por uno de los diarios limeños, ambos
de activa participación en los gobiernos de Fujimori como Congresista el
primero y como candidato a la Vicepresidencia el segundo.
En el curso de la conferencia, el Perú siguió una línea cercana al
Vaticano, a pesar del crudo activismo del Presidente Fujimori, quien, ausente
en El Cairo, días después asistiría personalmente a la Conferencia sobre los
Derechos de la Mujer en Beijing. En esta haría presente su apoyo a la salud
reproductiva y a la planificación familiar, denostando duramente la actitud
oposicionista de la Iglesia en el Perú:
«La mujer peruana no va a seguir cercada o doblegada por la intransigencia de
mentalidades ultraconservadoras que pretenden convertir en artículo de fe una
incapacidad para aceptar los cambios sociales».
177
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
En su segunda administración, en su mensaje al Congreso en 1995,
Fujimori expresa en su inimitable estilo directo que
«sería una hipocresía hacerse de la vista gorda, sabiendo que se aplican diferentes
métodos para familias de diversas clases sociales. Lo justo es difundir, de hecho
difundir a fondo los métodos de planificación familiar. Hemos sido un gobierno
pragmático, sin tabúes ni vacas sagradas. Las mujeres peruanas deben ser dueñas de
su destino».
En setiembre de 1995, en la Primera Legislatura de ese año, se aprueba
un proyecto de ley, presentado por la Comisión de Salud, Población y Familia,
para modificar otra vez el Artículo VI del Título Preliminar del DL No. 356 de
la Ley de Política Nacional de Población. En esta modificación, se incorporó
a la esterilización masculina y femenina como métodos de planificación
familiar. En esa oportunidad, uno de los autores de este libro, el Dr. Roger
Guerra-García, en ese entonces Congresista de la República, en representación
de Unión por el Perú (UPP), daba su aprobación al proyecto, no sin expresar
premonitoriamente la «esperanza en que no haya una intención encubierta…y
que se actúe de buena fe».
Este singular acto legislativo daría lugar, por segunda vez, a una gran
controversia sobre los programas de planificación familiar en el Perú, en esta
ocasión en torno a la aplicación de la esterilización quirúrgica voluntaria
(AQV), que se convirtió en la obsesión del régimen y del sector salud.
Dirigido desde el Ministerio de Salud, el programa contó con el apoyo directo
del Presidente, quien llegó a convocar a los jefes de servicios de ginecología
y obstetricia de los establecimientos de salud comprometidos para alentarlos
a la aplicación masiva de la AQV, ofreciendo, para ello, incentivos a médicos
y obstetrices. Estas reuniones se llevaron a cabo en Ancón y Paracas en 1996.
Fue tal el interés del Presidente que trasladó la supervisión del programa a
una oficina en Palacio y puso a su mando al Dr. Eduardo Yong Mota, una vez
que terminara su cargo como Ministro de Salud en marzo de 1996, quien se
convirtió en el principal operativo del programa. Además, en el Seminario
Internacional sobre Reforma de Salud, febrero de 1997, el Presidente
Fujimori, reeditando su estilo confrontacional y directo, se refirió al tema de
la siguiente manera:
«“Seamos totalmente claros, ninguna reforma de salud y la consecuente búsqueda de
mejores niveles de vida y bienestar podrá ser posible si nuestra población crece a un
ritmo mayor que la generación de recursos” y
“Hasta hace poco este era un tema vedado para tratarlo en el Perú. Pero aquí, los mitos
y los tabúes los estamos derribando confrontándolos con la realidad”».
178
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Las directivas favorecían el reclutamiento de pacientes. Para ello, se
utilizaban incentivos, por ejemplo, se ayudaba a los pacientes con costos
de transporte, alimentos y atención para los niños, así como estímulos para
los servidores de salud y visitadoras. Con el establecimiento de cuotas y
metas, y la celebración de «festivales» de esterilización, cruda e insensible
imitación de otros países en los que tuvieron marcado éxito dadas sus
diferentes condiciones culturales, el programa se extendió rápidamente, pero
a costa de transgresiones que luego fueron motivo de acerbas críticas en
mucho interesadas y exageradas que dieron lugar a posteriores campañas de
oposición e investigaciones.
Una de las más dramáticas acusaciones en contra del programa de AQV
fue publicada por el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de
los Derechos de la Mujer (CLADEM) (1999). En ella, se presenta el problema
de las esterilizaciones forzadas desde el ángulo de los derechos humanos,
el consentimiento libre e informado, el derecho a la salud, y el derecho a
reclamación y justicia, acompañándose de una larga presentación de casos
individuales específicos altamente ilustrativos de los problemas generados en
el programa. Mientras que el informe consignaba datos numéricos oficiales
provenientes del INEI que señalaban que el número máximo de ligaduras de
trompas en el Perú ocurrió en 1996 (67,263 casos), las acusaciones y denuncias
apuntaban a un total de 300,000 mujeres esterilizadas por el programa. Más
aun, se decía que ellas eran provenientes de lugares apartados de carácter
rural de la costa y sierra del país, en las que se había concentrado el programa
adquiriendo un sesgo racial de tonos eugenésicos.
Tanto el Viceministro Alejandro Aguinaga, médico, como el Ministro
Marino Costa Bauer, abogado, en la siguiente gestión ministerial, en ausencia
de alguna defensa por parte del ex Ministro Yong Motta, el factótum invisible
del programa, asediados por las denuncias trataron en todo momento de
rechazarlas y explicar que no existía un programa masivo de esterilizaciones.
Por ello, bajo gran presión, modificaron repetidamente las normas
correspondientes para asegurar una mejor implementación del programa y
reforzar el respeto a los derechos de las y los pacientes.
Una vez remontada la tormenta, aun varios años después, han quedado
graves sospechas sobre el resultado negativo de las actividades de AQV.
Recientemente, el 18 de agosto del 2011, en un programa de la Hora N
conducido por Jaime de Althaus, el ex Ministro Costa Bauer tuvo la oportunidad
de desmentir gran parte de las acusaciones con datos oficiales provenientes
179
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de la ENDES 2000 y de un estudio de calidad de servicios del INEI. En
síntesis, mostró que entre 1995 y 2000 el total de esterilizaciones realizadas
en el país alcanzaba solamente a 265,000 y de ese total el 62% correspondían
a los hospitales del MINSA, mientras que el 18% se habían en el tercer nivel
de atención de ESSALUD, es decir, en zonas urbanas. Asimismo, concluyó
que solamente el 1% del total correspondía a las campañas del programa de
AQV en zonas rurales, es decir, alrededor de 2,650 intervenciones. Más aun,
las edades de las pacientes indicaban que quienes fueron esterilizadas estaban
al final de su vida fértil: el 99% de ellas tenían en promedio 31 años de edad.
Esta presentación del ex Ministro, quien reconocía las fallas técnicas y de
seguimiento del programa que incluían muertes y daños de salud, tendería
a desvirtuar tanto el volumen del programa y la intención racista, como la
concentración en mujeres jóvenes.
El hecho de que esta defensa se produjese once años después de
ocurridos los problemas y habiendo sido agudo tema de campaña electoral el
mismo año, refleja cuan profundo ha sido el daño causado por una medida tan
extrema y culturalmente inapropiada, que, además, fue aplicada sin ninguna
sensibilidad política ni de respeto a la persona.
En marcado contraste, el gobierno de Fujimori no tuvo mayor interés
en las funciones del CNP, cuyo nivel, localización en el sistema del gobierno,
y su conformación sufrieron una considerable degradación. La desatención
llegó a tal punto que el CNP fue desalojado de sus oficinas del Jirón Máximo
Abril por falta de pág.o del arrendamiento. La marginación del CNP durante
este periodo revela la concepción simplista de los problemas de población que
animaba al gobierno, así como el exclusivo foco que los restringía a materias
de control de natalidad. Quizás no cabía esperar una situación diferente de un
presidente y un equipo que encontraba en la acción directa y en el pragmatismo
los medios para obtener resultados tangibles, demostrables y cuantificables
a corto plazo, sin prestar atención a las complejas interrelaciones de los
problemas demográficos.
En realidad, la administración Fujimori, desprovista de una definición
de carácter ideológico, no se caracterizó por una línea clara de acción, que fue
encaminada a solucionar problemas, algunos de ellos de larga data como la
cuestión de límites con Ecuador, se reflejó también en los asuntos relacionados
con población. Mientras el Presidente confrontaba el problema tomando
decisiones drásticas en lo interno y proyectaba esa visión internacionalmente,
mantenía en su seno partidario una divergencia que no pudo o supo dominar.
180
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Cuando comenzaba la crisis del AQV, dos de sus partidarios en el
Congreso, activistas laicos que habían representado la posición de la Iglesia
por algún tiempo, Rafael Rey Rey, miembro del Opus Dei, quien años después
formaría parte de la plancha presidencial de Keiko Fujimori, y Arturo Salazar
Larraín, de una larga experiencia periodística y tendencia conservadora,
presentaron un «Proyecto de Ley sobre Declaración de Estado de Emergencia
Demográfica» en marzo de 1998. El proyecto se basaba en el hecho de que
un número importante de provincias del interior del país venían confrontando
un proceso de despoblamiento que tenía relación con la acentuación de la
migración en sentido rural-urbano, es decir, con la transformación del Perú
en país urbano. Para combatir este proceso, los autores proponían establecer
un «estado de emergencia demográfica» obligatorio, que suspendería la
«promoción y difusión de las campañas de anticoncepción en esas zonas».
Asimismo, recomendaron la inclusión de una partida en el pliego de salud del
presupuesto nacional «no menor al 50% de la que corresponde, en el mismo
Pliego, al Programa de Salud Reproductiva».
Se trataba, entonces, de frenar el decrecimiento de la población en esas
zonas con el aumento de la natalidad por supresión del acceso a métodos
anticonceptivos, ignorando los muchos otros factores socioculturales y
económicos responsables de la emigración, una de los principales era
precisamente la alta fecundidad en el interior del país, donde la capacidad de
sustentación de la agricultura, principalmente, se veía desbordada. El proyecto
de ley no prosperó en el agitado final del gobierno de Fujimori que terminó
presa de sus inconsistencias y del aparato de corrupción que había gestado.
Los últimos dos años del gobierno fujimorista transcurrieron en un
estado de crisis política continua. En este contexto, trataron de perpetuarse
en el poder y ocultar los graves escándalos de corrupción hechos públicos a
diario. Aunque las políticas y los programas de población debieron pasar a un
segundo plano, la aguda discrepancia pública entre el gobierno y la Iglesia
continuó acentuándose en las planas de los diarios con vehemencia contra
el programa de AQV. Así, terminó una de las etapas políticas más favorables
para el establecimiento de acciones coherentes en el campo de población,
dada la posición personal del Presidente Fujimori, pero con un gobierno
obsesionado por una visión limitada y deformada del tema.
181
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
3. Valentín Paniagua Corazao, 2000-2001
En medio de una grave crisis política, el congresista Valentín Paniagua,
miembro del partido Acción Popular, es elegido Presidente por el Congreso
para dirigir un gobierno transitorio que permitiera solucionar la crisis, y
convocar, luego, a elecciones para restaurar la democracia del país. Aunque
su gobierno duró solamente ocho meses y, por tanto, sus objetivos fueron
primariamente la estabilización económica, el restablecimiento de los poderes
e instituciones del Estado y el buen funcionamiento de la administración
pública, tuvo en el área de población algunos efectos importantes.
En primer lugar, se ciñó a los términos de la política nacional de población
existente, y, en el sector salud, aplicó las normas de salud reproductiva y
planificación familiar que habían sido revisadas como consecuencia de las
críticas que siguieron a los programas de AQV. Asimismo, prestó atención a
los métodos no quirúrgicos para lograr un balance adecuado acorde con las
capacidades del sector y con la demanda natural de las poblaciones atendidas
en los servicios de salud. En segundo término, y en mérito a la experiencia
internacional, particularmente de países latinoamericanos, se incorporó a la
Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) como un método adicional a
aquellos promovidos por el Ministerio de Salud. Hasta este punto, el uso de la
«pastilla del día siguiente» había permanecido sujeto a notables discrepancias
relacionadas con un supuesto efecto abortivo, posición que errónea, pero
interesadamente mantenían los sectores opositores a la planificación familiar,
particularmente motivados por la Iglesia Católica.
La mayor base de información sobre este agente anticonceptivo
provenía de los análisis multicéntricos realizados en varios países por la
Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Oficina Panamericana de la
Salud (OPS). Con respecto al mecanismo de acción de la «píldora del día
siguiente», la OMS no la consideraba como un agente abortivo, sino un
agente con efectos que impedían la migración y ultimadamente la anidación
del oocito en el endometrio. Sobre esa clara evidencia, el Ministro de Salud,
Dr. Eduardo Pretell Zarate, incluyó a la contracepción de emergencia como
método adicional en los programas de planificación familiar del Ministerio,
a través de la Resolución Ministerial No. 399 – 2001 –SA/DM. A diferencia
de la versión que aparece en el libro de Bustíos (2011), que se refiere al
establecimiento de una «Comisión de Alto Nivel en el MINSA, con el apoyo
técnico de la USAID» (p.180), la decisión fue tomada en el despacho del
Ministro Pretell con sus asesores y funcionarios pertinentes, fue una decisión
182
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
interna que no contó, ni tenía que hacerlo, con la asesoría de USAID ni de
ninguna otra agencia internacional. Esta decisión, que obedeció también a
la demanda existente en los sectores de responsabilidad del Ministerio al
tiempo que el método era adquirido libremente en el sector comercial por la
población de mayores recursos, no tuvo mayores contratiempos inmediatos y
cubrió un vacío en la provisión de servicios públicos de anticoncepción.
4. Alejandro Toledo Manrique, 2001-2006
Al asumir el gobierno en julio del 2001, el presidente Toledo nombra
como Ministro de Salud al Dr. Luis Solari de la Fuente, destacado miembro
de Perú Posible, el partido de gobierno, y del Sodalicio de Vida Cristiana. Por
tanto, el Dr. Solari no oculta su simpatía por las posiciones conservadoras
de la Iglesia Católica en materia de salud pública, población y planificación
familiar. Este designa como Viceministro al Dr. Manuel Quimper, profesional
de tendencias similares, y como Director de la Oficina de Cooperación Externa
al médico Fernando Carbone Monteverde, quien se trasladó desde Navarra,
España, la cuna del Opus Dei, donde residía y era miembro a través de su
organización Medico Mundi. Pronto, el Dr. Carbone asumiría un importante
rol y terminaría siendo nombrado Ministro al cabo de los seis meses que duró
la gestión del Dr. Solari.
Durante los dos años del paso por la cartera ministerial de estos
políticos conservadores fuertemente influenciados por la Iglesia Católica y
el Opus Dei en particular (tanto que un connotado observador político, ex
Ministro de Salud, se refería al Ministerio como el «Monasterio» de Salud),
los programas del Ministerio de Salud toman un giro diferente en línea con
las posiciones ideológicas. Se formalizaron con la elaboración de políticas
sectoriales para los diez años siguientes, seguidas por planes estratégicos para
el sector. Como resultado, se eliminaron conceptos y términos que habían
sido incorporados a las políticas de salud, como la orientación sobre género,
derechos reproductivos, y salud reproductiva y sexual, que provenían en
mucho de las recomendaciones de la Conferencia de El Cairo.
De la misma manera, se trató de limitar el acceso a los anticonceptivos,
particularmente la AOE. La lucha por restaurar las acciones de salud
reproductiva en el MINSA convocó a sociedades médicas, organizaciones
femeninas y la Defensoría del Pueblo, y se extendió al Congreso. La «ofensiva
conservadora» culminó con la presencia de dos congresistas norteamericanos
183
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
ultraconservadores, que fueron invitados por organismos laicos a terciar en el
debate, Chris Smith y Henry Hyde, veteranos de las polémicas americanas del
movimiento Right to Life, que esta vez, en la visión de los fundamentalistas
nacionales, no representaban al «imperialismo norteamericano». El detalle y
el epílogo de este capítulo que terminó con la salida del Ministro Carbone a
los dos años de su nombramiento y la acción restauradora de los programas en
el MINSA por los ministros Álvaro Vidal Rivadeneyra y Pilar Mazzetti Soler
están relatados extensamente en el libro de Bustíos (2011).
A pesar de la recuperación de la independencia programática en
el MINSA, el ex Ministro Pretell fue criticado por la representación
parlamentaria que en el Perú ha agregado a sus naturales funciones legislativas
una muy socorrida función de investigar cuanto evento o situación le
parece adecuada, muchas veces por razones políticas, y que hoy constituye
posiblemente la mayor ocupación de un gran número de los legisladores
peruanos. El congresista Héctor Chávez Chuchón propuso una denuncia
constitucional contra el ex Ministro Pretell. En mayo de 2004, casi tres años
después de haber dejado el cargo, este recibió un oficio del Presidente de
la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, Eduardo Salhuana C.,
notificándolo de la Denuncia Constitucional No. 227 por haber expedido la
Resolución Ministerial que ampliaba las Normas de Planificación Familiar,
que simplemente incorporaba la AOE a la serie de anticonceptivos orales ya
considerados en ellas. Se argumentaba que la adopción de la AOE vulneraba
diversas normas constitucionales, ya que implicaba la eliminación de un
embrión recién concebido, inmediatamente antes de su implantación en el
endometrio o en los días siguientes a su anidación.
La defensa del caso estuvo a cargo, ad honorem, del abogado Jorge
Santistevan de Noriega, quien había sido Presidente de la Defensoría del
Pueblo durante varios años. La argumentación se apoyaba en fundamentos
referentes a salud pública, la ciencia médica y el sustento legal de la
medida tomada por el ex Ministro Pretell. Entre los primeros, destacaba las
consecuencias para la salud pública de los embarazos no deseados y del aborto
inducido, así como la necesidad de incrementar la cobertura de los servicios
destinados a reducir su incidencia. Este argumento se apoyaba en la alarmante
situación del Perú donde se calcula que los abortos clandestinos superan los
400,000 al año. Por otro lado, manifestaba que la decisión era congruente
con la posición técnica de la comunidad científica y jurídica relacionada, que
formaba parte del protocolo técnico que sustentaba la Resolución Ministerial,
e incluía la experiencia acumulada por la OMS, que le permitía aseverar la
184
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
ausencia de una acción antiimplantatoria de la AOE. Finalmente, la acusación
de haber suscrito la Resolución Ministerial en ausencia de los informes
técnicos de los organismos de línea del Ministerio fue fácilmente rebatida,
pues había sido acompañada por el protocolo sustentatorio, y visado por
los organismos pertinentes del Ministerio. Las rotundas conclusiones de la
defensa determinaron que la denuncia fuera archivada. (Anexo V).
Recientemente, en abril de 2012, el ex Ministro de Salud, Dr. Oscar
Ugarte Ubilluz, publicó un libro que constituye el más detallado recuento
sobre los eventos de carácter legal que se continuaron sucediendo (Ugarte
2012). Estos llegaron hasta el Tribunal Constitucional, que se ocupó dos
veces del caso antes de declarar ajustada a la Constitución la acción tomada
por el Ministerio de Salud para incorporar la AOE a los métodos oficiales de
planificacion familiar.
Sin embargo, la decisión de incorporar la AOE a las Normas de
Planificación Familiar adquirió más trascendencia de lo que se podía esperar
de una medida relativamente menor en salud pública, dados los ángulos
políticos y religiosos que arrastraba. Los ministros de salud siguientes
continuaron siendo centro de ataques y discrepancias dirigidas a eliminar la
AOE de la metodología anticonceptiva usada por el Ministerio, aun cuando
esta se había hecho accesible al público general. Tal extraordinaria atención
al tema llevó hasta la presentación del caso al Tribunal Constitucional por
grupos privados durante el segundo gobierno de Alan García.
Aparte de estos accidentes iniciales de la administración Toledo, creados
por la decisión aún inexplicable de entregar la dirección del MINSA a agentes
tan claramente en conflicto con un tema álgido en salud pública, su periodo no
altera el enfoque de la política nacional de población. A pesar de los efectos
negativos que hemos señalado para el sector público, estos no interfiere en
los servicios de planificación familiar en el sector privado. Toledo parecía
tener una pocisión positiva en el tema de población, pero tampoco desarrolló
un enfoque coherente con respecto a ello. Manifestación clara de esta actitud
fue la ausencia de interés en reconocer el rol, reactivar y reposicionar al
Consejo Nacional de Población que esencialmente desapareció de la matriz
del gobierno.
185
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
5. Las agencias internacionales
Los programas de población en los países en desarrollo, como es el
caso del Perú, contaron, desde sus inicios, con el apoyo económico de los
gobiernos respectivos y de las agencias internacionales. La participación
estatal se inició con la contribución «en especie», es decir, cubriendo los
costos de personal e infraestructura esencial para, posteriormente, expandirse
a otros elementos de los programas, como la investigación, difusión de
información, adiestramiento, insumos y servicios, entre otros rubros. Las
agencias internacionales dirigieron sus recursos a los temas de población en
forma similar a sus inversiones en otros campos. En gran parte, lo hicieron
directamente a través de sus organismos nacionales de apoyo a los programas
de desarrollo, pero, luego que surgiera la preferencia por la «privatización»
de la ayuda, se generalizó la contribución indirecta canalizada por medio de
las ONGs internacionales. Estas añadieron sus esfuerzos a los de entidades
privadas internacionales de financiación no gubernamental que dirigían su
atención a los asuntos de población. En el caso de los Estados Unidos, que
comenzara a financiar estos programas a partir de las administraciones de
los presidentes Kennedy y Johnson en la década de 1960, las ONGs llegaron
a canalizar importantes recursos durante el gobierno del Presidente Reagan
que impuso la «privatización» como el modo preferente de financiación para
los países en desarrollo a partir de los años 80 en todas las áreas referentes al
desarrollo social y económico.
En el caso del Perú, las primeras contribuciones a los nacientes
programas de población se realizaron en la segunda mitad de los años 60
con la aparición del Centro de Estudios de Población y Desarrollo a nivel
público y algunos programas de planificación familiar en el sector privado. En
términos generales, la cantidad de recursos orientados a población por parte
de las instituciones y organismos privados y las agencias gubernamentales
internacionales fue relativamente modesta, y su evolución fue interrumpida al
máximo durante los doce años del régimen militar 1968–1990.
No existe información verificable sobre la contribución del gobierno
y de las fuentes internacionales durante más de tres décadas hasta 1993. La
recopilación realizada por Virginia Baffigo de Pinillos sobre las inversiones
en salud, población y nutrición en el periodo 1994–2005 representa no solo
un esfuerzo encomiable, sino el único estudio comprehensivo sobre el tema
(Baffigo, Neves y Villa 2000). Realizado por encargo de USAID y publicado
en enero del 2000, el estudio permite establecer en forma comparativa
186
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
los montos destinados a estos tres importantes rubros de la contribución
internacional durante un periodo relativamente corto. Sin embargo,
representa un periodo de franca expansión de la ayuda internacional en estas
áreas. Los datos del primer quinquenio, 1994–1998, corresponden a cifras
específicas de inversión en proyectos identificados en el estudio. Mientras
que los del segundo periodo, que abarca 7 años, entre 1999 y 2005, consisten
en proyecciones originadas en la continuación o terminación de proyectos
existentes y del inicio de nuevos proyectos, y asume volúmenes de inversión
en incremento similar al del periodo precedente, llegando a duplicar su valor
hasta los cuatro mil millones de dólares con una distribución similar entre
recursos nacionales e internacionales.
Para el periodo inicial, se encuentra que el total de la inversión en
estos tres rubros: salud, nutrición y población, suma casi dos mil millones
de dólares (US$ 1,964 millones), inversión total compartida entre fuentes
gubernamentales que significan el 71% y fuentes internacionales por solo el
29% restante, es decir, US$ 576 millones. Del total de los recursos, el área de
población atrajo solamente el 8%, equivalente a US$ 157 millones.
Respondiendo al mayor énfasis del gobierno de A. Fujimori en
planificación familiar, la inversión en programas de población se duplicó
entre 1994 y 1998, correspondiendo el 72% de los US$ 157 millones a la
cooperación internacional (US$ 113 millones) y el 28% al gobierno (US$ 44
millones). Las principales fuentes internacionales de recursos fueron USAID
con el 76% (US$ 85 millones), el Fondo de Población de las Naciones Unidas
(UNFPA) con el 12%, DFID con el 6% y UNICEF con el 2%. El total de la
inversión internacional en población tuvo significativamente el carácter de
no reembolsable. Es decir, consistía en donaciones; mientras que en salud el
gobierno se comprometía a reembolsar el 51% y en nutrición el 29% de los
recursos utilizados, que en este caso correspondían a préstamos del Banco
Interamericano (BID), el Banco Mundial, el Overseas Economic Cooperation
Fund de Japon, la cooperación alemana (KFW) y otros menores.
Si es posible hacer proyecciones del primer quinquenio al siguiente
septenio, como lo hace el estudio, sería factible también extrapolar
retrospectivamente la base de la aseveración del estudio, que entre 1994 y
1998 la inversión total en población se había más que duplicado. Los US$
113 millones significan en promedio US$ 22 millones anuales, que para 1994
podrían haber llegado a US$ 10 millones para terminar en 1998 en US$ 22
millones. Antes de 1994, la tendencia al incremento debió recaer en mayor
187
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
medida en la cooperación internacional, que constituía casi el tercio de los
recursos dedicados a población en el periodo de mayor expansión de los
programas. Por tanto, en la década anterior, 1983–1993, por fijar un término
decenal que abarca gobiernos favorables a las actividades de población, la
contribución internacional puede haber oscilado alrededor de los diez millones
de dólares anuales, cifra relativamente modesta cuando los recursos estatales
usados en población eran aun menores.
Quedan al margen, sin poderse cuantificar, las contribuciones de
numerosas instituciones y organismos del sector privado internacional que
canalizaban recursos de fundaciones, del gobierno americano y otros, pero
que, en conjunto, aun siendo valiosas en la ejecución de algunos programas
de servicios, difusión de información y adiestramiento en su mayor parte, no
alcanzaban niveles muy significativos en comparación con lo que se muestra
en el estudio.
6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia
A lo largo de los cincuenta años de debate y acciones tentativas en
materia poblacional que este libro revisa, la Iglesia ha sido constante y
público partícipe en la discusión y, al mismo tiempo, permanente obstáculo
para la institución de programas de población. Con la casi desaparición de la
izquierda en el debate poblacional, a partir del final del gobierno reformista
socialista de 1968 a 1980, que tuvo su punto culminante en la Conferencia
de Bucarest de 1974, la Iglesia ha continuado como el solitario oponente
de las acciones de población en el país, no por solitario menos efectivo y
persistente. En cada oportunidad en que los gobiernos trataron de hacerlo,
la Iglesia les salió al frente, primero en forma reservada acercándose a los
gobernantes para impedir cualquier toma de posición, pero, luego, en forma
abierta y pública a través de declaraciones y pronunciamientos oficiales hasta
combativas entrevistas y declaraciones en los órganos de opinión pública.
Entre las primeras, se encuentran la «Pastoral del Episcopado Peruano»,
enero de 1968, cuando se abrían las posibilidades de intervención del Estado
para dar cabida a programas de planificación familiar; el documento «Familia
y Población», marzo de 1974, a propósito del Año Mundial de Población
y la Conferencia de Bucarest; y el «Mensaje de la Conferencia Episcopal»,
mayo de 1987. Estos textos son revisados en detalle en el libro de Li, Varillas,
Mostajo y Espejo (2010), quienes advierten una evolución favorable en la
conceptualización de la Iglesia sobre el tema.
188
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Tanto la jerarquía eclesiástica como las organizaciones laicas de la
Iglesia han sabido ejercer, y con marcado éxito, inusitadas presiones sobre
líderes políticos y de gobierno. Mientras que la Iglesia ha perdido vigencia
en el público, pues las encuestas han demostrado que la gran mayoría de
las mujeres católicas practican la planificación familiar con métodos que
ciertamente no son los aprobados por la Iglesia, ella ha perfeccionado sus
mecanismos de presión sobre los gobiernos. Esta acción claramente política se
ha desarrollado y es más evidente en países de mayoría católica, en particular
en América Latina y en África, pero se ha manifestado más recientemente
como una intervención política de carácter universal, que parte del Vaticano,
una vez que los gobiernos comenzaron a intervenir directamente en las
conferencias de las Naciones Unidas. Si bien ello le ha significado importantes
victorias, la Iglesia ha recibido duras críticas de naturaleza política y no ha
podido controlar el uso de anticonceptivos «artificiales» aun entre católicos
practicantes.
Pueden haberse dado algunos progresos en la visión exhibida por la
Iglesia que, a diferencia de las primeras décadas del debate, hoy acepta, en
general, que sí existe un problema demográfico, pero en lo relacionado con
la planificación familiar y particularmente en cuanto a los métodos para
ejercerla mantiene sin cambios su posición más tradicional. No hay evidencia
en el Perú, por ejemplo, de que la Iglesia haya adoptado la interpretación del
sacerdote Enrique Bartra sobre el uso de anovulatorios en posparto prolongado
(Bartra E. 1973), después de aplicarla experimentalmente y por un tiempo en
los últimos años de la década del 60.
Es el sacerdote J.J. Wicht (Guerra-García 1986, p. 50), quien ha
revisado con más detalle y autoridad los fundamentos y los dilemas de la
Iglesia peruana en el tema. Cuando revisa la cuestión ideológica, ubica a la
Iglesia entre los sectores conservadores, y dice, en su artículo que glosamos
más ampliamente aquí, que
«hay que reconocer que la Iglesia Católica (jerarquía y fieles), ha tenido en todo el
mundo especial dificultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional,
tanto a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un
enfoque predominantemente ahistorico e individual, como sobre todo a nivel microfamiliar, porque aquí entra lo sexual y en lo sexual la Iglesia ha tenido tradicionalmente
una actitud de cautela y una visión algo fisiológica y estrecha (identificando casi lo
sexual con lo genital), permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con
una orientación abierta hacia la procreación, dentro un esquema que se apoya en lo
“natural” en el sentido aristotélico-tomístico. El magisterio o enseñanza oficial de la
Iglesia comprende dos círculos concéntricos: uno más restringido que se apoya en la
189
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
revelación, se acepta solo por la fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes
(por ejemplo, lo que se refiere a los sacramentos); y otro más amplio de verdades
que se apoyan en principios filosóficos y tienen vigencia para todo ser humano, no
porque lo diga la Iglesia sino porque se puede probar por la razón (Por ejemplo, lo
relativo a la justicia social y a los derechos de la persona humana). Temas como la
sociedad, la familia y la sexualidad pertenecen, sobre todo, a este último círculo. Al
enseñar la Iglesia esta doctrina debe presentar las pruebas en las que se apoya; el
argumento de autoridad no basta si espera que su mensaje sea aceptado por todos. El
magisterio de la Iglesia, con su venerable antigüedad, ha tenido dificultad para hacer
frente a situaciones nuevas; la cuestión demográfica, tal como se da en la actualidad,
no existió en los siglos pasados. Además, en lo relativo a la vida sexual y familiar, es
innegable el matiz pro-masculino de su enfoque (característica del tipo de sociedad
en que esa doctrina se elaboró y se propág.ó), y el matiz juridicista que recibió del
antiguo derecho romano (el matrimonio es un contrato; hoy la Iglesia insiste además,
en que es una comunidad)».
Luego, al ocuparse de la experiencia de la Iglesia en el Perú, que
considera subdesarrollada, toma una admirable posición de observador
externo, tanto como se lo permite su investidura de sacerdote, y, desde ahí,
describe las características y la reacción de sus estamentos a la presencia de
un tema que avanzaba en la conciencia del país:
«La Iglesia en el Perú es heterogénea como el país mismo, pero en conjunto tenemos
indudablemente poca reflexión y madurez teológica propia, ignorancia en vastos
sectores, fanatismo y superstición en muchos y dependencia de todo lo que nos
viene de fuera, sin hacer el esfuerzo de interpretación y adaptación. En 1968 fue
sintomática la reacción a la Encíclica “Humanae Vitae”: el Papa, hablando al mundo,
pero teniendo presente sobre todo la situación de Europa y los países avanzados, con
su egoísmo y su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los
esposos a tener los hijos que están evitando, o a abstenerse, según un alto ideal de la
familia cristiana. Nosotros tomamos su carta como un documento infalible, que no
lo es, y lo aplicamos mecánicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los
hijos que ya tienen y que no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opción, esos
medios, nunca estuvieron a su alcance como tampoco la lectura y comprensión del
documento; son los analfabetos los que tienen más hijos y no lo hacen por fidelidad
al Vaticano evidentemente). Los dirigentes de algunas de nuestras instituciones
religiosas (dirigentes clérigos y laicos), lucharan por bloquear toda política o
campaña destinada a proveer la información y los medios de planificar la familia.
Esa elite religiosa conservadora (no muy numerosa pero influyente), no puede
ignorar el alto número de madres solteras y abandonadas, la elevadísima tasa de
fecundidad inclusive de aquellas que viven en unión estable, el hecho de que casi la
mitad de las muertes que suceden cada año en el país son de niños menores de cinco
años; pero ellos están más preocupados con “conservar” la pureza de la doctrina
(que consideran como tal), que en plantear y resolver los problemas humanos reales
del país. De la lectura de la Encíclica esos grupos conservadores concluyeron que
la situación con respecto a la vida sexual y familiar no debía cambiar en el Perú,
190
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
cuando debían haber sacado la conclusión opuesta: lo que la “Humanae Vitae” dice
con tanta insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se
cumple en el Perú. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la Encíclica, esos
conservadores solo se fijaron en el párrafo de los anticonceptivos. Su actitud de
hecho fue no solo conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que
intentaron hacer algo, que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el
mensaje de la Iglesia que era tan necesario en el país.
En lo social, la Iglesia peruana, dentro de su heterogeneidad, se sitúa en un plano
avanzado: con respecto a lo familiar, y a pesar de esos grupos conservadores
estrechos, su verdadero mensaje de promoción de la familia tiene alguna repercusión
en el país y varios Obispos aprobaron esfuerzos, pequeños en realidad con relación
al problema, para ayudar a las familias en su paternidad responsable a través de
programas del Movimiento Familiar Cristiano y de la Asociación de Trabajo Laico
Familiar. Sin embargo, en amplios sectores de la Iglesia peruana existe todavía una
actitud pasiva en lo social y de cierto rechazo a la cuestión poblacional. Se toma
fuera de contexto la expresión “Creced y multiplicaos”, como si el mismo Creador
no hubiera puesto un sabio limite a esa frase: “y ocupad la tierra”. A fines de la
década del 60 había más de un indicio para suponer que el agro peruano empezaba a
saturarse, y que nuestras ciudades crecían de manera irracional; nuestros problemas
sociales no se debían a la situación demográfica, pero esta los hacía más graves y
difíciles de resolver».
Aunque Wicht puede ser considerado como un sacerdote más bien
liberal, es, sin duda, el que más cercano ha estado a los problemas de
población y el desarrollo no solo a nivel macroeconómico, sino también a
nivel microsocial. Su importante participación en los difíciles tramos de la
marcha hacia el establecimiento de una política nacional de población lo
erige como un ejemplar intelectual cristiano. Por su modesta posición en las
estructuras de la Iglesia, sus huellas no han sido seguidas y es previsible que
ella continuara siendo un eterno obstáculo a aquellos programas que puedan
ir en contra de sus acendrados, pero arcaicos principios.
191
Quinta parte:
Programas de población y cambios en la fecundidad
El desarrollo de las políticas de población en el Perú, como hemos visto,
fue un proceso lento y difícil: no fue hasta 1964 que el gobierno de Fernando
Belaúnde crea el Centro de Estudios de Población y Desarrollo como respuesta
a las preocupaciones de un grupo de médicos y científicos sociales. En esta
época, es que se inician algunos programas de atención materno infantil y
planificación familiar, los que fueron detenidos y prohibidos por el gobierno
militar de Velasco en 1968 con el apoyo de grupos políticos conservadores,
religiosos y de sectores de la izquierda que concordaban con su ideología
pronatalista y de poder militar.
En 1976, el nuevo gobierno militar de Morales Bermúdez revisa esta
política y aprueba los Lineamientos de Política de Población, pero no se
emprende ninguna actividad. Es en 1980, al comenzar el segundo gobierno
de Belaúnde, que el gobierno decide enfrentar el problema de población. A
fines de ese año, se crea el Consejo Nacional de Población como organismo
multisectorial adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y en el
Ministerio de Salud, bajo la dirección del Dr. Uriel García, se emiten las
Normas de Planificación Familiar y se da inicio a programas nacionales de
población y planificación familiar. En el quinquenio 80–85, a través de la
acción del CNP y de un conjunto de instituciones públicas y privadas, y con el
apoyo de diversas organizaciones internacionales y del Fondo de Población de
Naciones Unidas, se logra un importante avance en la ejecución de la política
de población. En ese momento, el gobierno considera que se necesita contar
con una norma legal de mayor jerarquía y amplitud. Después de un proceso
legal multipartidario en el Congreso, el Presidente Belaúnde promulga, el
5 de julio de 1985, La Ley de Política Nacional de Población a través del
Decreto Legislativo No. 346.
Hemos visto en los capítulos anteriores como a partir de 1964 se inician
los programas pioneros de planificación familiar en el sector privado, y en
los Hospitales Arzobispo Loayza y Cayetano Heredia, donde se establece
192
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
servicios de planificación familiar como programas de servicio investigación
y docencia de la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Sin embargo, es a
partir de 1980, durante el segundo gobierno del Presidente Belaúnde, que se da
comienzo a los programas de planificación familiar en el sector público a nivel
nacional en la red de establecimientos del Ministerio de Salud y del Seguro
Social con recursos propios, y un importante apoyo financiero y de insumos
de las agencias de cooperación internacional. Entre estas, destacan la AID
y el Fondo de Población, también el gobierno apoya e impulsa el desarrollo
de los programas del sector privado, y el Consejo Nacional de Población
coordina programas de educación en salud familiar y sexual en el Ministerio
de Educación y programas de comunicación masiva orientados a la población.
Para ello, utiliza la televisión, la radio y otros medios de comunicación.
En 1985, el primer gobierno del Presidente Alan García continúa y
amplia las acciones a través del primer Programa Nacional de Planificación
Familiar que coordina las actividades de los sectores público y privado, y
establece metas de reducción de la fecundidad y de prevalencia de uso de
anticonceptivos. Pese a la crisis económica, se continúan las acciones con
financiación pública y el continuo aporte internacional.
Desde los inicios de su gobierno en 1990, Alberto Fujimori demuestra
su interés en continuar y ampliar los programas de planificación familiar. En
consonancia con sus intereses, ejecuta el Segundo Programa Nacional de
Planificación Familiar entre los años 1991 a 1995. Asimismo, se establece
como norma la expansión de los programas al ámbito rural; también, en
este período, se aumenta el gasto en salud, el gobierno financia el 20% del
programa de PF y el 80% restante se financia con fondos de la cooperación
internacional. En 1995, al ser reelegido, Fujimori impulsa en forma personal
los programas de PF y, además, el Congreso incorpora los métodos de
esterilización femenina y masculina a los métodos aprobados por la Ley
Nacional de Población. En este contexto, el Ministerio de Salud establece
el Plan de Salud Básica y establece como política la provisión de servicios
de planificación familiar en forma gratuita. Para ello, logra el apoyo de los
donantes externos que aportan el 100% de los insumos anticonceptivos,
además de asistencia técnica en adiestramiento y comunicación. El programa
de salud básica recibe una mayor financiación y expande el número de centros
y puestos de salud en un 50% entre 1995 y 2000, y añade más de 10,000
trabajadores de salud a los servicios de atención primaria a nivel rural. Así, a
finales de la década de los 90, el Programa Nacional de PF prestaba servicios
en más de 6000 puntos de atención (Gribble, Sharma y Menotti 2007).
193
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Desde 1996, impulsados por la jerarquía católica, surgen
cuestionamientos a los programas de esterilización femenina, AQV, los que
son objeto de denuncia a nivel del Parlamento, los Colegios Profesionales y la
prensa. Luego de la renuncia de Fujimori en noviembre de 2000, el gobierno
de Valentín Paniagua continúa el apoyo a los programas de salud reproductiva
y planificación familiar e incorpora a los programas públicos el uso de la
anticoncepción oral de emergencia o «píldora del día siguiente».
En julio del 2001, se inaugura el gobierno de Alejandro Toledo y los
primeros Ministros de Salud, Luis Solari y Fernando Carbone, cercanos
al Opus Dei, investigan y recortan las acciones de los programas de salud
reproductiva y planificación familiar, que gracias al apoyo de los profesionales
del sector salud y a la demanda de la población, logran continuar adelante,
aunque sufren deterioro. En el 2004, Toledo nombra a la Dra. Pilar Mazetti
Ministra de Salud y durante su gestión se restablece el apoyo a los programas
de salud reproductiva y PF.
Al asumir el gobierno el presidente Alan García en julio del 2006, sus
Ministros de Salud continúan el apoyo a los programas de salud reproductiva y
PF, y el Ministro Oscar Ugarte defiende y consolida el uso de la anticoncepción
oral de emergencia.
En este capítulo, revisamos el aporte de dichos programas al descenso de
la fecundidad. El crecimiento de la población del Perú, como hemos descrito,
se había acelerado mucho en el siglo XX y los indicadores de crecimiento
se encontraban en sus niveles más elevados en el primer censo moderno de
1940, que encontró una Tasa Bruta de Natalidad de 45 nacimientos por mil
habitantes y una Tasa Global de Fecundidad de 6.0 hijos por mujer. En 1977,
más de tres décadas y media después, según los resultados de la Encuesta
Nacional de Fecundidad, la TGF apenas había descendido a 5.2 hijos por
mujer.
A partir de la década de los años 80, en que se da comienzo a los
programas de población y planificación familiar, se acentúa el descenso hasta
llegar a 4.3 hijos por mujer en 1986, a 4 hijos por mujer en 1991, a 3.5 en
1996, y a 2.43 hijos por mujer en el año 2004, con marcadas diferencias en
los niveles de fecundidad según residencia urbana, rural y regional. Cabe
señalar que de acuerdo a la última Encuesta de Fecundidad, el descenso ha
continuado aunque a un menor ritmo, llegando en el año 2009 a 2.4 hijos por
mujer a nivel nacional.
194
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
La fecundidad de una población es influida por numerosos factores
entre los que destacan la educación de la mujer, el acceso a servicios de salud,
y el nivel social y económico, y está claramente relacionada a las políticas y
programas de población.
A fin de analizar la contribución de los factores determinantes de la
fecundidad a su descenso, el demógrafo John Bongaarts ha propuesto un
modelo que plantea que estos actúan a través de las llamadas variables
intermedias que son las que se presentan a continuación:
1. La proporción de mujeres en unión
2. El periodo de infecundidad fisiológica por la lactancia materna
3. El uso de métodos anticonceptivos
4. El aborto inducido.
El modelo de Bongaarts ha sido ampliamente utilizado a nivel
internacional y ha demostrado su eficacia al precisar el rol de los factores que
determinan los cambios de la fecundidad de una población.
En el año 2006, el INEI ha publicado los resultados de una investigación
realizada por el demógrafo Jorge Ortíz aplicando el modelo Bongaarts a los
datos de la realidad demográfica peruana. Para este fin, ha utilizado los datos
de las Encuestas Demográficas y de Salud Familiar (ENDES), 1996, 2000
y Continua 2004 (Ortíz 2006). La investigación de Ortíz permite conocer el
aporte de los programas de población y planificación familiar a los cambios de
la fecundidad, y analiza también las diferencias en los niveles de fecundidad
en relación a la estratificación socioeconómica examinada en términos de
niveles de pobreza.
En 1996, como hemos visto, la TGF ha descendido a 3.5 hijos por
mujer a nivel nacional con un nivel de 2.8 para las mujeres urbanas, y de
5.58 para las que residen en zonas rurales, que son las que se encuentran
en situación de pobreza extrema. En este momento, el uso promedio de
métodos anticonceptivos llega al 61.3% de las mujeres en unión conyugal,
siendo usuarias el 67.6% de la mujeres no pobres y solamente el 47.2% de
las mujeres en pobreza extrema. El análisis de los datos permite también
conocer el peso de los factores en la reducción de la fecundidad: el uso
de anticonceptivos aportaba el 46.3% de la reducción de la TGF, seguido
por el no matrimonio con 32.5% y la lactancia con el 21.2%. Los métodos
anticonceptivos modernos más utilizados eran el dispositivo intrauterino,
195
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
11.6 %, la esterilización femenina, 9.0%, los inyectables, 7.2%, y la píldora
el 6.1%, el resto de las usuarias, 27.4%, utilizaba preservativos, el ritmo, el
retiro y otros métodos tradicionales.
En el 2000, la reducción de la TGF continúa y llega a 2.85 hijos por
mujer para el total del país, con un nivel de 2.22 para las mujeres urbanas
y un descenso a 4.34 para las mujeres de zonas rurales. Además, el uso de
los métodos anticonceptivos se incrementa a 66.3% de las mujeres en unión
conyugal, mientras que el grupo de mujeres no pobres mantiene un 67.3% de
usuarias, el uso entre las pobres llega al 66.6% y entre las de pobreza extrema
al 55.2%. El peso de los factores en la reducción de la fecundidad muestra
un mayor efecto del uso de los anticonceptivos, que llega a 47.7%, el no
matrimonio se mantiene en 32.5%, y hay una reducción en la lactancia que
llega a 19.8%.
El examen de los datos del año 2004 demuestra una reducción de la
TGF a 2.43 hijos por mujer a nivel nacional, con un nivel de 1.97 para las
mujeres urbanas y un descenso a 3.62 para las mujeres residentes en áreas
rurales. El uso de métodos anticonceptivos se incrementa a 68.2% de las
mujeres en unión, aquí se observa también que las mujeres que no son pobres
reducen la TGF a 1.68 hijos por mujer, las pobres a 3.3 y las mujeres en
extrema pobreza solo reducen la TGF a 4.8 hijos por mujer. En el 2004, los
métodos modernos más utilizados era los inyectables, 10.8%, la esterilización
femenina, 10.4%, la píldora, 7.2% y el dispositivo intrauterino 7.0%, y el
32.8% de las usuarias recurría al preservativo, el método del ritmo, el retiro
y otros métodos tradicionales. La reducción de la TGF podía atribuirse en
un 45.6% a los anticonceptivos, en 35.9% al no matrimonio y un 18.5% a la
lactancia materna.
Cabe señalar que la investigación de Ortíz demuestra también que
en el periodo 2000–2004 hay un cambio en el aporte del uso de métodos
anticonceptivos a la reducción de la TGF. Si bien la proporción de uso de
métodos sube del 66.3% a 68.2%, el uso de métodos modernos se reduce
en relación a los cambios en los programas del Ministerio de Salud, que a
partir del gobierno del Presidente Toledo y los Ministros Solari y Carbone,
reducen el impulso de los programas de planificación familiar. Así, entre los
años 2000 y 2004, el uso de métodos modernos de las mujeres unidas cae de
un 50.4% en el año 2000 a 47.6%.
196
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Durante el gobierno de Alan García, a partir de julio del año 2006, el
Ministerio de Salud vuelve a impulsar los programas de salud reproductiva
y salud familiar. Los efectos del impulso de estos programas se evidencian
en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar del año 2009. Esta muestra
que continúa la reducción de la TGF que llega a 2.4 hijos por mujer, y una
recuperación en el uso de métodos anticonceptivos, son utilizados por el
73.2% de las mujeres unidas. Asimismo, los métodos modernos nuevamente
llegan a ser utilizados por el 50 % de las mujeres en unión, aunque hay un
cambio definido en los métodos más utilizados: los inyectables suben a un
18.1%, la esterilización se reduce a un 9.4%, la píldora aumenta a 7.6% y
hay una marcada reducción en el uso del dispositivo intrauterino a 3.8% de
las usuarias. El uso del ritmo y otros métodos tradicionales también aumenta,
llegando a ser utilizados por el 23.2% de las mujeres en unión.
El cuadro siguiente resume la evolución de la TGF y del uso de
métodos anticonceptivos por las mujeres en unión entre 1991 y 2009, según
las encuestas demográficas del INEI:
Años
TGF
Uso de MAC %
1991
4.0
58.9
1996
3.5
61.3
2000
2.95
66.3
2004
2.43
68.2
2009
2.4
73.2
Como hemos visto, en el año 2004, el último estudio analizado con
el método de Bongaarts, el uso de métodos anticonceptivos por las mujeres
unidas contribuyó en un 45.6% al descenso de la fecundidad, en tanto que el
no matrimonio contribuyó en 35.9% y la lactancia un 18.5%. Puede, entonces,
concluirse que los programas de población y entre ellos los de planificación
familiar han contribuido de manera muy significativa al descenso de la
fecundidad.
El descenso de la fecundidad también ha contribuido de manera muy
importante a la reducción de las tasas de mortalidad materna y de mortalidad
infantil que se han constatado en las últimas décadas. La mortalidad materna
se redujo de 318 muertes maternas por mil nacidos vivos en 1980 a 185
muertes por mil nacidos vivos en el año 2000, y la mortalidad infantil ha
tenido una evolución aún más dramática, descendiendo de 101 muertes por
mil nacidos vivos en 1980 a 33 muertes por mil nacidos vivos en el año 2000.
197
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Además, cabe destacar que el descenso de la fecundidad ha producido
un cambio muy importante en la composición de la población peruana, en la
que se ha reducido la proporción de niños y jóvenes en tanto que aumenta
la población en edad de trabajar. A este cambio los demógrafos lo llaman el
«bono demográfico», ya que crea un contexto muy favorable para el desarrollo.
Así, las políticas y programas públicos que se iniciaron durante el gobierno de
Belaúnde, en las que tuvimos la ocasión de participar en la década de los años
80, continúan dando frutos positivos. A ello ha contribuido el hecho de que
ellas continuaron y se fortalecieron con los gobiernos posteriores.
198
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ANEXOS
I. CENTRO DE ESTUDIOS DE POBLACIÓN Y DESARROLLO
DECRETO SUPREMO No. 244/64–DGS
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que la población del Perú entre 1940 y 1961, según los respectivos
censos nacionales, ha aumentado de 6 millones 300 mil a más de 9 millones
novecientos mil, lo que acusa un incremento próximo al 58% a un promedio
anual de 2.72%;
Que dicha velocidad de crecimiento demográfico corresponde en
términos generales, a las proyecciones estimadas para la población de los
países latinoamericanos que podría triplicarse entre 1950 y el año 2000,
alcanzando la cifra de 600 millones;
Que dentro de ese proceso, para el citado año 2000 la población peruana
podría ser del orden de los 23 millones, de mantener sin cambios ostensibles
sus altos coeficientes de natalidad y la marcada tendencia de reducción de
sus tasas de mortalidad, aún sin considerar sus eventuales incrementos por
inmigración;
Que tal proceso en razón de la estrecha relación entre el crecimiento
demográfico y el desarrollo económico, debería ser sistemáticamente
estudiado a fin de formular los programas de acción para hacer frente a
los problemas de población y del progreso económico social, como lo ha
recomendado reiteradamente la Asamblea General de las Naciones Unidas,
auspiciando iniciativas de su Consejo Económico y Social.
Que los resultados del Censo Nacional de 1961 ofrecen valiosa
información estadística, tanto en el aspecto demográfico como en el social, el
económico y de vivienda, que al ser analizada en función de los datos de otras
204
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
investigaciones —como el Censo Nacional del 40, Censo Económico del 63
y de las complementarias que deben efectuarse— permitirá conocer mejor
las tendencias de la población peruana y establecer proyecciones a largo
plazo sobre su probable crecimiento cuantitativo y acerca de su evolución
cuantitativa, particularmente en relación con sus características sociales,
económicas, culturales, educativas, ocupacionales, etc.
Que sin perjuicio de los estudios que sobre materias de su competencia
relacionadas con el proceso de la población realizan distintas dependencias
y entidades del Sector Público Nacional, por razones de metodología y de
interés público es necesario promover y estimular la participación del Sector
Privado en el estudio de las interrelaciones entre los fenómenos demográficos
y los fenómenos económicos y sociales, en función de su incidencia en los
problemas del desarrollo nacional, en general, y sobre la salud y el bienestar
de la familia, en particular, como fundamento del progreso social;
Que con tal objetivo es necesario crear un centro de estudios de
población y desarrollo, cuya labor deberá desenvolverse conforme a
programas debidamente coordinados a fin de fomentar, divulgar, completar,
ampliar o unificar, según el caso, los trabajos que sobre la población peruana
y de acuerdo con su especialización, efectúen otros organismos como el
Instituto Nacional de Planificación.
Que estudios e investigaciones como los que corresponderá realizar al
mencionado centro están efectuándose en la mayoría de países en vías de
desarrollo, en algunos casos con la cooperación de organismos internacionales,
como antecedentes necesarios para la mejor planificación del desarrollo
económico y social en el ámbito nacional y también en el regional por áreas
continentales, como la de América Latina;
Que el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Salud Pública
y Asistencia Social, ha recibido el ofrecimiento de Population Council de
New York y de las Fundaciones “Ford”, “Milbank” y “Rockefeller” de los
Estados Unidos de Norteamérica, así como de la Agencia Internacional
del Desarrollo (AID) y el Instituto Interamericano de Estadística (IASI) de
presentarle asistencia técnica para la realización de estudios e investigaciones
sobre problemas de la población peruana, cuyos resultados puedan ser objeto
205
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de análisis en conferencias nacionales e internacionales sobre población, sin
perjuicio de su utilización para fines administrativos y de otro orden;
Que, por razones de interés nacional, dicho ofrecimiento debe ser
aceptado por el Gobierno, correspondiéndole prestar las facilidades que fueran
menester para la realización de tales estudios e investigaciones, encomendando
su programación y ejecución al Centro de Estudios de Población y Desarrollo
que por este Decreto se crea;
DECRETA:
Artículo 1°— Con la organización, funciones y atribuciones que este
Decreto establece, créase el Centro de Estudios de Población y Desarrollo
(CEPD), cuyos miembros tendrán carácter ad honorem. Dicho Centro
tendrá un Comité Directivo presidido por la persona que al efecto designe el
Presidente de la República y de tantos comités de estudios especializados o
sectoriales como sean necesarios, de acuerdo a sus programas específicos y
estará integrado por 1 Delegado de cada uno de los Ministerios y entidades
siguientes: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; Ministerio de
Trabajo y Asuntos Indígenas; Instituto Nacional de Planificación; y Fondo
Nacional de Salud y Bienestar Social.
Integrarán también el Comité Directivo: 2 Delegados del Consejo
Interuniversitario que, por invitación de aquel, puedan ser designados, de
preferencia, entre Profesores de Facultades de Medicina y de Facultades de
Ciencias Económicas.
Podrán ser designados, además, otros miembros activos a título
personal, de preferencia entre peruanos y extranjeros, que por su dedicación
a los estudios de índole demográfica, sociológica, económica, etc., estén
en aptitud de colaborar a la realización de sus fines. Igualmente, el Comité
procurará que, por razón institucional o de función, estén representadas en el
Centro las entidades del Sector Público Nacional y del Sector Privado que,
directa o indirectamente, estén interesadas en el estudio y solución de los
problemas de población tales como universidades, asociaciones profesionales
y gremiales o laborales, las organizaciones religiosas, etc.
206
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Artículo 2°— Los miembros natos del Comité Directivo serán designados
dentro de los 10 días siguientes a la publicación de este Decreto, según el caso
por Resolución Suprema, o, por acuerdo del respectivo organismo directivo
de las mencionadas entidades.
Los miembros del Comité serán designados por periodos renovables
de 2 años, salvo los que lo sean por razón de función, que dejarán de ser
miembros si cesaren en el respectivo cargo rentado.
Artículo 3°— El Comité Directivo podrá designar miembros
cooperadores del Centro a personas naturales o jurídicas que mediante
donaciones, subsidios asistencia técnica o mediante otras formas de
colaboración contribuyan o se comprometan a contribuir al desarrollo de las
actividades propias del Centro, en general, o de algunas de ellas, en particular.
Artículo 4°— La sede del Centro de Estudios de Población y Desarrollo
es la Capital de la República; tendrá una Oficina Ejecutiva que funcionará
en el local y con el personal y los servicios que para ese efecto pondrán a su
disposición.
Artículo 5°— El Comité Directivo del Centro podrá constituir Comités
Departamentales o Provinciales de estudios de población y desarrollo, de
preferencia en las ciudades donde las universidades u otras entidades ofrezcan
las facilidades que para ello fueren menester.
Artículo 6°— Son fines y atribuciones del Centro de Estudios de
Población y Desarrollo:
1. – Promover, orientar y realizar estudios e investigaciones sobre el
proceso de la población peruana, en general, y acerca de las causas y
consecuencias de los fenómenos demográficos y de las interrelaciones
de estos con los fenómenos económicos, sociales y culturales, en
particular;
2. – Difundir y fomentar la difusión de conocimientos científicos y de
informaciones estadísticas y de otra índole acerca de los fenómenos
demográficos y tendencias de la población peruana y de los problemas
que aquellos determinan en relación con el desarrollo nacional,
particularmente en los campos de salud pública, el trabajo, la educación,
207
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
la diversificación ocupacional, la distribución del ingreso nacional y la
dinámica del proceso de transculturación;
3. – Promover las actividades académicas y técnicas para lograr la
evaluación, análisis y uso de los resultados de los censos de población
y otros datos e informaciones análogas, a fin de formular programas de
acción para hacer frente a los problemas de población y del progreso
económico y social, como partes integrantes del Plan de Desarrollo
Nacional;
4. – Buscar y asegurar para la realización de tales actividades la
cooperación de expertos y la de organismos especializados, tanto en el
ámbito nacional como en el internacional;
5. – Organizar y ejecutar, en colaboración y coordinación con el
Instituto Nacional de Planificación, las Universidades y otras entidades
interesadas, programas de preparación de personal técnico para
investigaciones de campo sobre problemas de índole demográfico
social, cultural, económicas, etc., directa o indirectamente vinculados
al proceso de la población peruana;
6. – Organizar y dirigir la realización de cursos, seminarios, certámenes
o conferencias nacionales o regionales para el estudio de la población,
en general, o de sus problemas, en particular.
7. – Promover la participación de especialistas peruanos en certámenes
o conferencias nacionales o internacionales sobre población,
personalmente o mediante estudios oportunamente propág.ados y
seleccionados;
8. – Representar oficialmente al Gobierno del Perú en las relaciones
de este con organismos nacionales, extranjeros o internacionales,
que directa o indirectamente, se dediquen a estudios oportunamente
programados y seleccionados;
9. – Absolver las consultas y suministrar las informaciones que
sobre asuntos de su competencia le sean solicitados por organismos,
dependencias o entidades del Sector Público Nacional o por personas
naturales o Jurídicas del Sector Privado.
Artículo 7°— Además de las expresamente puntualizadas en los
artículos precedentes, con funciones y atribuciones del Comité Directivo del
Centro de Estudios de Población y Desarrollo, las siguientes:
208
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
1. – Representar oficialmente al Centro ante las dependencias y
entidades del Sector Público Nacional y ante organismos extranjeros e
internacionales con fines análogos a los de aquel;
2. – Elaborar y aprobar su reglamento interno, así como el del Centro y
de sus Comités de estudios;
3. – Programar las actividades del Centro, en particular las relativas a
estudios e investigaciones de su competencia;
4. – Regir, como organismo rector del Centro, las actividades de sus
comités de estudio;
5. – Formar una biblioteca y archivo especializado sobre población y
desarrollo;
6. – Publicar un boletín informativo sobre actividades del Centro, y una
revista de divulgación de los estudios e investigaciones que programe
y efectúe;
7. – Publicar una memoria anual dando cuenta de las actividades y
programas del Centro;
8. – Reglamentar, dirigir y supervisar el funcionamiento de su Oficina
Ejecutiva, estableciendo normas para evaluar las labores de su personal
técnico y administrativo; y
9. – Ejercer las demás atribuciones que su Reglamento Interno le
otorgue.
Artículo 11°— El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
y el Ministerio de Trabajo Asuntos Indígenas, quedan encargados del
cumplimiento de este Decreto.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los cuatro días del mes de
diciembre de mil novecientos sesentaicuatro.
FERNANDO Belaúnde TERRY
Javier Arias-Stella
Frank Griffiths Escardó
209
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
II. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE POBLACIÓN
DECRETO SUPREMO No. 00625-76-SA
CONSIDERANDO:
Que por Decreto Supremo No. 009-75-PM se aprobó el Plan Nacional
de Desarrollo para el periodo 1975–1978, que constituye el instrumento
fundamental que orienta la elaboración de los planes de desarrollo de corto
plazo tanto globales como sectoriales, la asignación correspondiente de
recursos presupuestales, y en general, las acciones y la política de desarrollo
durante el periodo 1975–1978;
Que en dicho Plan Nacional de Desarrollo elaborado y aprobado según
el principio de la Revolución Peruana que considera al ser humano como
fin y no como medio, se concibe el desarrollo como un proceso de cambios
estructurales ordenados a alcanzar una democracia social de participación
plena, pero no se hace mención explícita de una política de población;
Que para el logro de ese objetivo revolucionario es necesario completar
las reformas estructurales, que son condición esencial para nuestro desarrollo,
con un conjunto de medidas multisectoriales explícitas que garanticen la
efectiva libertad y responsabilidad de las familias y contribuyan al equilibrio
poblacional del país;
Que se ha elaborado el documento “Lineamientos de política de
Población en el Perú” con una visión integral del problema, inspirada en los
principios del humanismo revolucionario, basada en la realidad del país y
orientada a lograr los objetivos de desarrollo y de la seguridad nacional;
Que es necesario que la Política de Población sea ampliamente difundida
y correctamente interpretada y aplicada, y que en su parte normativa sea
incorporada al Plan Nacional de Desarrollo;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artículo 1º. — Apruébese el documento “Lineamientos de Política de
Población en el Perú” como documento orientador de la política de población
210
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
en el país, y encárguese al Instituto Nacional de Planificación la publicación
y difusión de dicho documento.
Artículo 2º. —Inclúyase la Tercera Parte de dicho documento, titulado
“Política de Población”, como Política Multisectorial en el Plan Nacional
de Desarrollo 1975–1978, debiendo adoptarse de inmediato las medidas
necesarias a fin de que los próximos planes de corto plazo contemplen las
metas y acciones especificas relacionadas con lo poblacional a ser cumplidas
por todos los Sectores, en especial las correspondientes a los Sectores de
Salud y Educación.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los treinta y un días del mes
de agosto de mil novecientos setenta y seis.
General de División, EP. FRANCISCO MORALES BERMUDEZ
CERRUTTI,
Presidente de la Republica.
Teniente General FAP. JORGE TAMAYO DE LA FLOR, Ministro de
Salud.
III. POLÍTICA DE POBLACIÓN
A. OBSERVACIONES PRELIMINARES
1. Lo poblacional (es decir, el volumen total de una población, su
composición por edades, su localización y el ritmo de cambio de
estas magnitudes), depende de la decisión de las personas, la cual está
fuertemente condicionada por un conjunto de factores económicos,
sociales y culturales. El problema demográfico no debe considerarse
con una visión parcial sino con una visión integral y realista, que tienda
no solo a atenuar los efectos sino que vaya a las causas del problema y
encuentre las soluciones que sean eficaces y éticas, es decir, humanas.
2. La explosión demográfica actual de la humanidad se da de hecho en
los países del Tercer mundo, como consecuencia de su subdesarrollo y
211
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
factor agravante del mismo. A nivel mundial, los objetivos y acciones
de política de población deben inscribirse dentro de un esfuerzo integral
y solidario para que todos los pueblos alcancen un nivel y forma de
desarrollo justo y auténticamente humano.
3. Dada la estrecha relación entre lo demográfico y las estructuras de la
sociedad, todas las medidas que adopta o deja de adoptar un Estado en
su política de desarrollo tienen una influencia indirecta pero eficaz en la
configuración que va gradualmente adoptando la población de ese país.
4. En el Perú el objetivo global y final de toda nuestra política de desarrollo
no es otro que la realización de nuestra población en una democracia
social de participación plena. La Revolución Peruana, que considera al
ser humano como fin y no como medio, se dirige a lograr una población
sana y vigorosa, tanto en el sentido de salud física como en el sentido de
fortaleza moral y madurez plena en el desarrollo de todas sus facultades
humanas; una población capacitada, es decir educada para el trabajo
y por el trabajo, y acorde con los requerimientos y aspiraciones del
desarrollo del país; una población solidaria que superando las barreras
y distancias que separan y oponen a los individuos y a los grupos
sociales y culturales, se empeñe en la tarea común de construir la nueva
sociedad; y una población libre, en la que cada hombre y cada mujer
este exento de toda opresión que ofenda su dignidad y que limite el
ejercicio de sus responsabilidades y derechos humanos. En este sentido
trascendental, toda la política de desarrollo puede considerarse que es,
en forma explícita o indirecta, una política de población.
5. Sin embargo, dada la primordial importancia de lo poblacional en sus
aspectos estrictamente demográficos (natalidad, mortalidad, migración),
para el logro de ese objetivo global y final, el Gobierno puede y debe
adoptar una actitud activa y directa sobre el volumen, crecimiento,
estructura y distribución de la población en el país, respetando el
derecho de las personas y con la finalidad de que la población en forma
libre y participante logre la efectiva culminación de sus aspiraciones.
En este sentido, amplio y preciso a la vez, el Gobierno revolucionario
define y adopta la siguiente Política de Población, la cual se inscribe
dentro de su Política Integral de Desarrollo.
212
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
6. Esta inserción de la Política de Población en la Política de Desarrollo
del país significa:
a) Que la Política de Población recibe de la Política Global de Desarrollo
su contenido y su direccionalidad esenciales; y
b) Que todo el conjunto de políticas que constituyen nuestra política de
Desarrollo completaran y reforzaran en forma coherente y armónica
los contenidos específicos de la Política de Población.
Dicha inserción excluye, por consiguiente, el enfoque parcial y
controlista en lo demográfico por parte del Estado, y distingue la
Política de Población del Gobierno Revolucionario de las posiciones
que tienen aquellos países que han optado por un modelo de desarrollo
diferente.
B. POLÍTICA DE POBLACIÓN
1. Definición
La Política de Población, específicamente, es el conjunto de objetivos
y acciones que tienen una incidencia directa sobre el volumen,
crecimiento, estructura y distribución de la población en el territorio
nacional, respetando los derechos de las personas y con la finalidad
de contribuir a que la población en su conjunto logre alcanzar sus
aspiraciones de autentico desarrollo y seguridad integral. La Política
de Población se inscribe dentro de las Políticas Multisectoriales de los
Planes de Desarrollo del Sistema Nacional de Planificación, es decir,
de aquellas políticas que por su alcance y contenido, orientan las
acciones de desarrollo en varios sectores y comprometen sus recursos
disponibles, siendo su formulación y ejecución responsabilidad de más
de un sector administrativo.
2. Objetivos
Aunque las Políticas Multisectoriales, Sectoriales y Regionales del
Plan Nacional de Desarrollo no tienen objetivos específicos sino que
se orientan a los Objetivos de Desarrollo señalados en el Plan, se ha
considerado necesario precisar aquí, por la especial complejidad de su
213
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
problemática, los siguientes objetivos que ponen de relieve la visión
integral humanista, socialista y cristiana que orienta la Política de
Población en el Perú:
(1) Lograr un crecimiento poblacional que este en armonía con la
libre decisión de la población sobre la dimensión familiar y que
contribuya a hacer efectivos los esfuerzos que la sociedad peruana
realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que aspira.
(2) Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad,
especialmente de la madre y del niño, que permita elevar la calidad
y esperanza de vida de toda nuestra población.
(3) Lograr una mejor distribución de la población en el territorio,
en concordancia con los objetivos de desarrollo regional y de la
seguridad nacional.
3. Acciones
Conforme la naturaleza normativa cualitativa del Plan de Desarrollo se
adopta las siguientes acciones, que deberán programarse por Sectores
en los Planes Bienales respectivos:
(1) Revisar, rectificar y completar los dispositivos legales vigentes que
se oponen o no contribuyen al logro de los objetivos de la política
de población, y exigir su exacto cumplimiento, sobre todo en lo
referente a:
- Igualdad de derechos y responsabilidades de las personas sin
discriminación de sexo.
- Acceso de la población a la información y servicios médicos
adecuados en paternidad responsable y planeamiento de la
familia.
- Adopción de menores, postergación de la madre soltera y
abandono de sus hijos.
- Reestructuración general de las Instituciones y servicios
vinculados a la salud (Ley General de Salud).
214
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
(2) Apoyar, siguiendo los lineamientos de la reforma educativa, los
programas de educación para la vida familiar y de educación
sexual orientada a la paternidad responsable, así como la
adecuada preparación y formación integral de los maestros y
propiciar programas de educación en población que orienten a
los educandos de todos los niveles sobre el valor de las relaciones
humanas interpersonales y el respeto a la vida, e igualmente sobre
la dinámica de las variables demográficas y su repercusión en el
desarrollo de la sociedad. Asegurar la calidad científica y ética
de publicaciones, películas, etc. referentes a educación sexual y
familiar. Proporcionar, de manera especial a los adultos, educación
permanente para la salud y vida familiar, así como sobre los deberes
y derechos de los padres de familia en la nueva sociedad peruana
y sobre los condicionamientos que ejercen las estructuras sociales,
políticas, económicas y culturales sobre la evolución armónica de
la vida familiar.
(3) Promover acciones en el plano económico, social y cultural que
tiendan a valorar la institución familiar y a robustecerla como
unidad básica de nuestra sociedad. Esto requiere considerar al ser
humano en su marco familiar en el cual surge a la vida y luego
desarrolla sus relaciones básicas de filiación, de fraternidad y de
paternidad, debiendo dicho marco proyectarse en el ámbito total de
la sociedad a fin de permitir que la familia este ligada al proceso
social histórico en el que se halla inmersa, y se logre así una
sociedad verdaderamente solidaria en la búsqueda de los objetivos
de la nación.
(4) Promover acciones que contribuyan a logar una autentica paternidad
responsable, es decir, una opción informada, consciente y libre de
las parejas en determinar la dimensión de su familia, opción que
tenga en cuenta no solamente los deberes recíprocos de la pareja
sino también los deberes para con los hijos y la sociedad. Con
respecto a la fecundidad, el Gobierno reconoce que la decisión
final y la responsabilidad directa recaen en los padres de familia,
señalando que el Estado tiene la responsabilidad de promover la
transformación de las estructuras económicas, sociales y culturales
215
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
de modo que se favorezcan esta opción y comportamiento, y de
proveer adecuada información y programas educativos debidamente
estructurados e integrados a servicios médicos que proporcionen
los medios que respeten los principios de la ética y de la moral,
para asegurar la libertad consciente de las parejas en el ejercicio de
la paternidad responsable. Queda por consiguiente excluido todo
intento de coacción y de manipulación de las personas, y el recurso
al aborto y la esterilización con fines de control de la natalidad
(5) Adecuar eficientemente la producción y distribución de alimentos
(agrícolas, pecuarios e industriales), a los requerimientos alimenticios
y nutricionales de la población, cubriendo a la brevedad posible el
grave déficit que existe en los grupos más necesitados del país.
(6) Mejorar sustancialmente la situación social y de salud de la madre
y del niño, desarrollando la legislación, la infraestructura y los
servicios destinados a este fin.
(7) Desarrollar acciones de salud integral orientadas a: disminuir
la morbilidad, preferentemente de enfermedades transmisibles;
proteger la salud y seguridad de la población trabajadora; proveer los
servicios mínimos de salud para poblaciones migrantes; fortalecer
los servicios para hacer frente a situaciones de emergencia, dentro
del marco del Sistema de Defensa Civil; y desde ahora, y más todavía
en el futuro, a medida que se vaya extendiendo la esperanza de vida
y reestructurando el perfil de edades de nuestra población, prestar
servicios médicos, económicos y sociales a nuestra población
mayor de 65 años.
(8) Establecer severas medidas restrictivas contra la contaminación
ambiental y la depredación de nuestros recursos naturales e impulsar
los programas de saneamiento y de conservación del ambiente.
(9) Promover acciones que favorezcan el asentamiento poblacional en
zonas escasamente pobladas y en las zonas fronterizas, contribuyendo
así al desarrollo pleno del país y a la seguridad nacional, y apoyar
asimismo la reorientación de las corrientes migratorias hacia nuevas
áreas de desarrollo agropecuario y de desarrollo industrial, que
216
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
limiten y compensen el excesivo crecimiento de la capital y apoyen
la descentralización dentro de la política de desarrollo regional.
(10)Promover y coordinar los esfuerzos e iniciativas de las instituciones
públicas y privadas en el campo de lo poblacional, ajustando
su funcionamiento a las directrices de la presente Política de
Población, que elimina toda orientación controlista y favoreciendo
su desarrollo según el principio participacionista que la Revolución
Peruana postula y defiende.
(11)Fortalecer los sistemas nacionales de información estadística
y promover la sistematización y actualización de los datos
demográficos. Propiciar la realización de estudios e investigaciones
en este campo, para tener un mejor conocimiento de los efectos de
lo demográfico en la realidad económica y social del país, así como
la incidencia de los factores económicos, sociales y culturales en la
dinámica y distribución de la población, e incorporar estos análisis
en la elaboración y evaluación de los Planes de Desarrollo Nacional.
III. CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN
DECRETO SUPREMO No. 049-80-PCM
CONSIDERANDO:
Que por D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de 1964 fue creado el
Centro de Estudios de Población y Desarrollo que entre sus diversos objetivos
tenía el de servir como organismo coordinador del estudio e investigación de
la dinámica poblacional, recopilar y difundir información relacionada con los
temas de población y desarrollo y evaluar la problemática poblacional del
país, así como el estudio y la necesidad de una política de población a nivel
nacional;
Que por D.S. No. 00625-76-SA del 31 de Agosto de 1976 se ha aprobado
los Lineamientos de Política de Población en el Perú, para orientar la política
de población con una visión integral del problema y lograr los objetivos del
desarrollo y de la seguridad nacional;
217
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Que la política de población del país, por el carácter integral y
cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como elemento
indispensable para adecuado cumplimiento e implementación;
Que con tal finalidad se hace necesaria la constitución de un organismo
rector de ámbito multisectorial, que, en forma sistemática, ordenada y
técnica, oriente, coordine y norme todas las acciones que se desarrollen a
nivel nacional en el campo poblacional;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artículo 1º. Constitúyese el Consejo Nacional de Población como
organismo central y rector encargado de promover, coordinar y normar
las acciones de política de población que realizan las entidades del Sector
Publico, así como las acciones que realizan las personas naturales o jurídicas
del Sector No Publico; promoviendo y realizando con tal finalidad estudios
e investigaciones sobre el proceso de población en el país, difundiendo los
conocimientos científicos e informaciones estadísticas que se relacionen con
los fenómenos de población.
El Consejo Nacional de Población ejercerá la representación oficial
del Gobierno del Perú en las relaciones con organismos extranjeros o
internacionales que, directa o indirectamente estén vinculados al campo de
los problemas de población.
Artículo 2º. El Consejo Nacional de Población dependerá de la
Presidencia del Consejo de Ministros y estará integrado por un representante
del Presidente de la República, que lo presidirá, un representante del Consejo
de Ministros y por un representante de los siguientes Ministerios y entidades:
- Ministerio de Salud, cuyo representante actuará como Vice-Presidente.
- Ministerio de Educación.
- Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio.
- Ministerio de Trabajo.
- Ministerio de Vivienda y Construcción.
- Comando Conjunto de la Fuerza Armada.
218
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
- Ministerio del Interior.
- Instituto Peruano de Seguridad Social.
- Instituto Nacional de Planificación.
- Colegio Médico del Perú.
- Universidad Peruana.
- Iglesia Católica Peruana.
El Presidente del Consejo será nombrado por Resolución Suprema y
los demás representantes por Resolución del Ministerio respectivo o acuerdo
del organismo directivo de la entidad cuya representación ejercerán, con el
carácter de ad-honorem por un periodo de dos años renovable.
Articulo 3º. El Consejo Nacional de Población contará con una Oficina
Ejecutiva encargada de brindar apoyo administrativo y de coordinar el
cumplimiento de sus acuerdos y disposiciones.
Articulo 4º. El Consejo Nacional de Población sustituirá al Centro
de Estudios de Población y Desarrollo en todos los convenios, contratos y
compromisos suscritos o en trámite.
Articulo 5º. En el plazo de 90 días contados a partir de su instalación,
el Consejo propondrá al Presidente del Consejo de Ministros su proyecto de
Reglamento el mismo que será aprobado por Resolución Suprema.
Articulo 6º. Derogase el D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de
1964, que creó el Centro de Estudios de Población y Desarrollo; su personal,
recursos materiales, financieros, bienes y acervo cultural se integrarán al
Consejo Nacional de Población.
Articulo 7º. El presente Decreto Supremo será refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros.
Lima, 20 de Noviembre de 1980.
Fernando Belaúnde Terry, Presidente Constitucional de la Republica.
Manuel Ulloa Elías, Presidente del Consejo de Ministros.
219
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
IV. LEY DE POLÍTICA NACIONAL DE POBLACIÓN
DECRETO LEGISLATIVO No. 346
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la República del Perú, de conformidad con lo previsto
en el artículo 188 de la Constitución Política por ley 24077, promulgada
el 14 de enero de 1985, constituyo una Comisión conformada por cinco
Senadores, cinco Diputados y cinco Delegados del poder Ejecutivo, para que
elaboren el Proyecto de Ley de Política Nacional de Población, delegando en
el Poder Ejecutivo la facultad de promulgar la Ley de Política Nacional de
Población en el plazo de 180 días, a partir de la vigencia de la Ley No. 24077.
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros
Ha dado el Decreto Legislativo siguiente:
LEY DE POLÍTICA NACIONAL DE POBLACIÓN
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo I.- Las normas básicas que regulan la aplicación de los
principios generales en que se sustenta la Política Nacional de Población
están contenidas en esta Ley.
Artículo II.- La Política Nacional de Población tiene por objeto planificar
y ejecutar las acciones del Estado relativas al volumen, estructura, dinámica y
distribución de la población en el territorio nacional.
Artículo III.- La Política Nacional de Población se adhiere a los Tratados
Internacionales ratificados por el Perú y se sujeta a la Constitución Política de
la República y a las disposiciones de esta Ley.
Artículo IV.- La Política Nacional de Población garantiza los derechos
de la persona humana:
1. A la vida. El concebido es sujeto de derecho desde la concepción.
2. A formar su familia y al respeto a su intimidad.
220
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
3. A la libre determinación del número de hijos.
4. A la salud integral y al libre desenvolvimiento de su personalidad.
5. A habitar un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.
6. Al trabajo y a la seguridad social para alcanzar un nivel de vida que
le permita asegurar su bienestar y el de su familia.
7. A poseer una vivienda decorosa.
8. A elegir su lugar de residencia y a transitar libremente por el territorio
nacional.
9. A la igualdad ante la ley, sin discriminación alguna.
10.A la educación y la cultura.
11.A los demás reconocidos por la Constitución o inherentes a la
dignidad humana.
Artículo V.- El Estado ampara prioritariamente:
1. A la madre, al niño, al adolescente y al anciano.
2. Al matrimonio y a la familia.
3. A la paternidad responsable.
Artículo VI.- La Política Nacional de población excluye al aborto y la
esterilización como métodos de planificación familiar.
Artículo VII.- Las normas de esta Ley son de orden público.
TÍTULO I
OBJETIVOS
Artículo 1º.- La presente Ley tiene los siguientes objetivos:
1. Promover una armónica y equilibrada relación entre el crecimiento,
estructura y distribución territorial de la población y el desarrollo
económico y social, teniendo en cuenta que la economía está al
servicio del hombre.
221
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
2. Promover y asegurar la decisión libre, informada y responsable de
las personas y las parejas sobre el número y espaciamiento de los
nacimientos proporcionando para ello los servicios educativos y de
salud para contribuir a la estabilidad y solidaridad familiar y mejorar
la calidad de vida.
3. Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad,
especialmente entre la madre y el niño, mejorando los niveles de
salud y de vida de la población.
4. Lograr una mejor distribución de la población en el territorio en
concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo
regional y la seguridad nacional.
TÍTULO II
POLÍTICAS DE POBLACIÓN
CAPÍTULO I
FAMILIA
Articulo 2º.- El Estado fortalece la familia como unidad básica de la
sociedad, promoviendo y apoyando su estabilidad y constitución formal.
Ejecuta para ese efecto acciones que faciliten a las parejas la toma de conciencia
sobre el valor y derechos de los hijos sobre su crianza y socialización como
responsabilidad tanto del varón como de la mujer; sobre el trato igualitario
de ambos sexos como garantía de una mayor armonía y estabilidad en el
desarrollo de la pareja, para fomentar los lazos de solidaridad entre todos los
miembros de la familia.
Artículo 3º.- El Estado garantiza el ejercicio de la paternidad responsable,
entendiendo por esta el derecho básico de la pareja a decidir de manera libre
y responsable el número y espaciamiento de sus hijos, y el deber que tienen
los padres a educarlos y atender adecuadamente las necesidades esenciales de
los mismos.
Artículo 4º.- El Estado garantiza un proceso rápido y seguro de adopción
y de custodia de menores y que estas recaigan en personas idóneas.
Artículo 5º.- El Estado fomenta la generación de servicios públicos
y privados de atención a los menores en situación de abandono y orfandad
222
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
como complemento de la adopción y custodia. Igualmente fomenta y apoya
la generación de servicios de casas y guarderías y comedores infantiles, como
una medida de apoyo a las parejas de bajos ingresos en particular a las madres
solteras y abandonadas.
Artículo 6º.- La atención a la tercera edad es garantizada a través de la
promoción y apoyo a programas integrales para la población anciana del país.
Artículo 7º.- Los Planes y Programas de desarrollo deben considerar
acciones destinadas a lograr el desarrollo integral de la mujer, a través de
medidas que les proporcionen análogas y efectivas oportunidades y derechos
que al varón y que impulsen su mayor participación e igualdad social y
económica.
Artículo 8º.- Se reconoce y revalora el trabajo doméstico familiar como
una contribución al proceso económico del país, el cual será asumido tanto
por el hombre como por la mujer.
Artículo 9º.- Los programas de alfabetización, de capacitación laboral y
de educación sexual y familiar, se orientan a elevar los niveles educativos de
la población, sobre todo la femenina.
Artículo 10º.- La madre trabajadora, tiene condiciones especiales de
trabajo consagradas en la legislación laboral, la cual garantiza que no sea
discriminada en sus oportunidades de empleo.
CAPÍTULO II
EDUCACIÓN EN POBLACIÓN
Artículo 11°.- Se garantiza el desarrollo de programas de educación
en población en todos los niveles y modalidades del sistema educativo que
comprendan los aspectos socio-demográficos, de educación familiar y sexual
y de medioambiente.
Artículo 12º.- Son objetivos de la educación en población:
a. Contribuir a la capacitación integral de la población para asumir
libre y responsablemente sus roles en el mejoramiento de la vida
familiar y social.
223
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
b. Lograr una mejor calidad de vida familiar y social a través de un
esfuerzo educativo que permita crear conciencia de la dignidad de
la persona humana y formar actitudes positivas hacia la paternidad
responsable, el sentido y valor de la sexualidad y la comprensión de
las causas y efectos de la dinámica poblacional y su relación con el
desarrollo del país.
Artículo 13º.- La educación en materia de población se enmarca dentro
de una concepción de educación permanente cuyo agente primordial es la
familia y se garantiza su participación en todos los niveles y modalidades del
sistema educativo, formal y no formal. Para ello se adecuarán los contenidos
a los distintos contextos regionales, respetando la pluralidad cultural de la población y los principios éticos.
Articulo 14º.- La educación en materia de población considera:
a. La formación socio-demográfica para subrayar la importancia de las
variables poblacionales en el proceso de desarrollo económico del
país y del influjo de este en la dinámica demográfica enfatizando la
participación responsable de todos los individuos en dicho desarrollo.
Incluirá igualmente información sobre asuntos demográficos a nivel
latinoamericano y mundial.
b. La educación familiar orientada a lograr una verdadera paternidad
responsable y relaciones basadas en el respeto mutuo entre todos los
miembros de la familia y el trato igualitario entre los sexos.
c. La educación sexual se orientará a desarrollar un comportamiento
personal basado en una concepción integral de la sexualidad humana
en sus aspectos biológicos, psicosocial y ético, como componente
natural del desarrollo personal y de las relaciones humanas,
enfatizando la relación con la vida familiar.
d. La educación sobre el medio ambiente creará conciencia acerca
de los recursos con que cuenta el país a nivel nacional, regional y
local, de su explotación racional, de la tecnología usada, la salud
ambiental, el balance biótico y el equilibrio social para asegurar un
mejor nivel y calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.
Artículo 15º.- Compete al Sector Educación:
224
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
a. Promover y efectuar investigaciones, en coordinación con
universidades e instituciones especializadas, que permitan una mayor
comprensión de la problemática poblacional y de su incidencia en la
calidad de vida social y familiar.
b. Promover y ejecutar a nivel nacional programas de educación en
población en todos los niveles y modalidades del sistema educativo
formal y no formal.
c. Diseñar programas y materiales de apoyo para docentes y alumnos
relacionados con la sexualidad, la vida familiar, el medio ambiente
y la dinámica poblacional y hacerlos accesibles a los grupos que
realizan educación en materia de población.
d. Formar personal de alto nivel en el área de educación en población
mediante convenios con universidades e instituciones de nivel superior.
e. Capacitar en materia de educación en población a los docentes que
prestan servicios en centros y programas educativos.
f. Desarrollar programas extraescolares dirigidos a jóvenes y adultos
que incorporen la educación en materia de población.
g. Ejecutar programas no escolarizados para adultos, que combinen
la alfabetización y la educación ocupacional con el componente de
educación en población, dirigidos prioritariamente a la población
femenina de las zonas urbano-marginales y rurales.
h. Desarrollar programas de educación familiar y sexual dirigidos a los
padres de familia con el fin de apoyarlos en su formación y en la
formación de sus hijos, capacitándolos para ejercer una paternidad
responsable.
i. Promover y apoyar la coeducación conducente a obtener igualdad
de oportunidades evitando toda discriminación en base al sexo y
adoptando las previsiones requeridas de infraestructura y de orientación
del educando con especial referencia a la educación sexual.
j. Desarrollar programas educativos radiales y televisivos tendientes
a la toma de conciencia sobre la problemática poblacional y a sus
efectos sobre el ambiente y sobre la calidad de vida familiar.
225
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
k. Participar en la supervisión intersectorial y multidisciplinaria de
publicaciones y programas audiovisuales oficiales con contenidos
referentes a educación sexual y familiar, a fin de asegurar la calidad
científica y ética de dicha información.
Artículo 16º.- Las universidades participan activamente en la ejecución
de la política de población en las áreas de formación profesional, capacitación,
investigación y servicios de proyección social.
CAPÍTULO III
COMUNICACIÓN SOCIAL
Artículo 17º.- El Estado promueve el uso de los medios de comunicación
social para difundir programas tendientes a educar e informar sobre temas en
población.
Artículo 18º.- Los programas de comunicación social en materia de
población de los organismos públicos, se coordinan con el Consejo Nacional
de Población.
Artículo 19º.- Los medios de comunicación social contribuyen a la labor
educativa, como complemento al desarrollo de los programas de educación
en materia de población.
Artículo 20º.- El Estado supervisa, a través del Consejo Nacional de
Población, las publicaciones oficiales referentes a población, a fin de asegurar
la calidad científica y ética de las informaciones. Se exceptúa de dicha
supervisión la información de carácter estadístico.
CAPÍTULO IV
SALUD Y POBLACIÓN
Artículo 21º.- Todos tienen derecho a la protección integral de la salud
y el deber de participar en la promoción y defensa de su salud, la de su medio
familiar y de la comunidad.
Artículo 22º.- El Estado, a través del Sistema Nacional de Servicios de
Salud, atiende las necesidades de salud de la población mediante acciones de
promoción, protección y recuperación, con tendencia a la gratuidad, dando
prioridad a la atención integral de la salud materno-infantil.
226
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Artículo 23º.- Las acciones de salud incluyen las orientadas a lograr la
paternidad responsable, proporcionando la información especializada y los
servicios que permitan a las parejas y a las personas ejecutar esta decisión.
Artículo 24º.- El Estado, para garantizar la paternidad responsable,
promueve la realización de programas de planificación familiar, los que
comprenden actividades de educación, información y servicios a través de los
establecimientos del sector salud: Ministerio de Salud, Instituto Peruano de
Seguridad Social, Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales e instituciones
privadas. Dichos programas respetarán los derechos fundamentales de la
persona y preservarán la dignidad de las familias.
Artículo 25º.- Los servicios médicos, educativos y de información sobre
programas de planificación familiar garantizan a las personas y a las parejas la
libre elección sobre el uso de los métodos de regulación de la fecundidad y de
la planificación familiar. Las normas sobre utilización y uso de los métodos
de planificación familiar que ofrecen los servicios de salud son expedidas por
el Ministerio de Salud, quien es responsable de su cumplimiento.
Artículo 26º.- Los programas de información y educación sobre
paternidad responsable y planificación familiar son coordinados por los
sectores de educación y salud con el Consejo Nacional de Población.
Artículo 27º.- El Estado impulsa prioritariamente la atención primaria
de salud incluyendo acciones de paternidad responsable para extender la
atención integral de la salud a toda la población.
Artículo 28º.- Queda excluido todo intento de coacción y manipulación
de las personas respecto a la planificación familiar. Asimismo, se rechaza
cualquier condicionamiento de los programas de planificación familiar por
instituciones públicas o privadas.
Artículo 29º.- El Estado adopta medidas apropiadas, coordinadas
por el Ministerio de Salud, para ayudar a las mujeres a evitar el aborto. Da
tratamiento médico y apoyo psicosocial a quienes lo hayan sufrido.
Artículo 30º.- El Estado adopta medidas para disminuir las causas
de la elevada morbi-mortalidad materna e infantil. Comprende acciones de
saneamiento ambiental, la mejora del estado nutricional, la promoción de la
educación sanitaria y acciones de recuperación de la salud.
227
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Artículo 31º.- El Estado impulsa los programas orientados a la
disminución de la mortalidad del niño, en especial del menor de cinco años,
con énfasis en la enfermedades inmuno-prevenibles y las debidas a deficiente
saneamiento básico.
Artículo 32º.- El Estado promueve la lactancia materna mediante
acciones educativas y de información, relativas a los beneficios nutricionales
inmunológicos y psicológicos de la lactancia materna y sus efecto sobre el
espaciamiento de los embarazos.
Artículo 33º.- El Estado promueve el mejoramiento del estado
nutricional de la población, en particular del grupo materno-infantil, mediante
acciones educativas y de información respecto a la utilización de alimentos y
el suministro complementario de alimentos a las madres y a los menores de
15 años que lo necesiten.
Artículo 34º.- Los servicios públicos de salud brindan atención a las
madres en las etapas de embarazo, parto y puerperio con el fin de disminuir la
morbi-mortalidad materna y del recién nacido, con tendencia a la gratuidad.
CAPÍTULO V
DESARROLLO NACIONAL Y DISTRUBUCIÓN DE LA POBLACIÓN
Artículo 35º.- Los Planes y Programas de Desarrollo Nacional,
Sectoriales, Regionales y Locales contemplan las necesidades que plantean
el volumen, estructura, dinámica y distribución de la población; y las medidas
que sean compatibles con la disponibilidad de los recursos.
Artículo 36º.- La descentralización económica, administrativa y de
servicios constituye la principal estrategia de redistribución de la población
en el territorio nacional.
Artículo 37º.- Las políticas y programas de desarrollo de las zonas
rurales más atrasadas y los centros urbanos menores aseguran la redistribución
de la población mediante inversiones que favorezcan el empleo, la mejora de
los servicios y la conservación y uso adecuado de los recursos.
Artículo 38º.- El Estado prioriza el desarrollo de las zonas rurales,
asignando para ello los recursos financieros y humanos necesarios para lograr
una distribución equilibrada de la población y aumentar la oferta alimentaria.
228
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Artículo 39º.- El Estado planifica el desarrollo urbano, prioriza el
fortalecimiento y creación de polos urbanos secundarios, fomentando el
empleo productivo y los servicios básicos.
Artículo 40º.- El Estado regula la expansión urbana, prohibiéndola
en zonas de uso agrícola, de potencial agrario y en aquellas de alto riesgo
de desastres naturales; asimismo controla la contaminación ambiental y la
depredación de los recursos.
Artículo 41º.- La generación de empleo productivo y de oportunidades
de ingreso constituyen medidas centrales en la política de redistribución
poblacional.
Artículo 42º.- Para coadyuvar a la seguridad nacional, el Estado
promueve la creación, crecimiento y consolidación de núcleos humanos en
zonas fronterizas, de preferencia en base a las poblaciones locales, impulsando
su desarrollo socio-económico y cultural.
Artículo 43º.- Las políticas de desarrollo, descentralización y distribución
de la población consideran las diversas variables culturales existentes en el
país y respetan los derechos de las comunidades nativas y campesinas en las
zonas territoriales que ocupan.
Artículo 44º.- El Estado fomenta la repatriación y la permanencia en
el país de los peruanos que, por su formación y experiencia, son necesarios
para el desarrollo cultural, científico y tecnológico nacional, otorgando para
ello incentivos y facilidades administrativas y tributarias. Cuando no existan
nacionales con capacidades similares, el Estado facilita el ingreso al país de
extranjeros que las posean.
TÍTULO III
COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN
Artículo 45º.- Corresponde a los organismos del Estado cumplir con
los objetivos generales y específicos de la política nacional de población
señalados en la presente Ley y promover la participación de las entidades
públicas no estatales, de las entidades del sector privado y de las personas
naturales.
229
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Artículo 46º.- La política de población es de carácter multisectorial.
El Sistema Nacional de población coordina cada una de las políticas de
desarrollo con la política nacional de población.
Artículo 47º.- El Consejo Nacional de Población es una institución
pública descentralizada, con personalidad jurídica de derecho público interno.
Depende del Presidente del Consejo de Ministros y es un pliego presupuestal
del mismo. Lo representa su Presidente.
Artículo 48º.- El Consejo Nacional de Población formula el proyecto
de programa nacional de población mediante la coordinación de las acciones
en materia de población propuestas por los sectores administrativos y los
gobiernos regionales y locales. El Presidente del Consejo de Ministros
aprueba dicho programa. El Consejo Nacional de Población está asimismo
encargado del seguimiento y evaluación de la ejecución del programa
nacional de población, con facultad para dictar las normas complementarias
que dicha ejecución requiera, y de coordinar y supervisar las actividades del
sector privado en materia de población.
Artículo 49º.- Los organismos del Estado que participan en la ejecución
de la política de población designarán un órgano de línea que se responsabilice
de la coordinación y programación de las acciones de población de su
competencia. En su caso, la oficina de presupuesto y planificación coordinan
en sus ámbitos de competencia las acciones concernientes al Programa
Nacional de Población.
Artículo 50º.- Las entidades o dependencias del Sector Publico están
obligadas a proporcionar la información y asistencia técnica que el Consejo
Nacional de Población requiera para el mejor cumplimiento de sus funciones.
Artículo 51º.- Créase el Fondo Nacional de Apoyo a la ejecución de
la Política Nacional de Población, como entidad dependiente del Consejo
Nacional de Población y con personería jurídica propia. Dicho Fondo tiene
por finalidad actuar como entidad responsable de captar, gestionar, administrar
y asignar recursos, los que tienen como fuente:
a) Los aportes del Tesoro Publico
b)Los convenios nacionales o internacionales a título gratuito u oneroso
c) Las donaciones al Fondo
230
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Artículo 52º.- El Consejo Nacional de Población coordina la aplicación
de los recursos del Fondo con las entidades del sector público y privado,
para contribuir exclusivamente a la ejecución del Programa Nacional de
Población, sujetándose a los requisitos y procedimientos establecidos por las
leyes vigentes y el Reglamento correspondiente.
TÍTULO IV
SUPERVISIÓN
Articulo 53º.- El Consejo Nacional de Población, en coordinación con
los Ministerios y otros organismos competentes del Poder Ejecutivo, establece
las normas y realiza las inspecciones y supervisiones para la adecuada
ejecución de la política nacional de población.
TÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIS
PRIMERA. El Pliego Presupuestal “Consejo Nacional de Población” a
que se refiere el Art. 47º rige a partir del ejercicio presupuestal de 1986.
SEGUNDA. La presente Ley entra en vigencia a partir del día siguiente
de su publicación en el diario oficial.
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso.
1985.
Dado en la Casa de Gobierno, en lima, a los 6 días del mes de Julio de
FERNANDO Belaúnde TERRY, Presidente Constitucional de la
República
LUIS PERCOVICH ROCA, Presidente del Consejo de Ministros y
Ministro de RREE.
231
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
V. DEFENSA DE LA INCLUSION DE LA AOE POR EL MINSA. (RM
No. 399-2001-SA/DM)
Acusación Constitucional No. 227.
Jorge Santistevan de Noriega
“Conclusiones.
PRIMERO.- El ex Ministro Pretell llevó a cabo un acto administrativo
regular en cumplimiento de sus funciones al suscribir la Resolución Ministerial
que ha dado lugar a la presente acusación, en cumplimiento de sus deberes de
función como Ministro y sin violentar ningún requisito de forma.
SEGUNDO.- La decisión de incorporar la Anticoncepción Oral de
Emergencia dentro de las Normas del Programa Nacional de Planificación
Familiar fue tomada por el ex Ministro Pretell en seguimiento de
los procedimientos administrativos previstos en el Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio de Salud y de la legislación que
rige su funcionamiento y para garantizar ello, así como el sustento técnico
correspondiente, intervinieron en el acto los funcionarios jerárquicamente
inferiores que impusieron su visto en la Resolución, a saber, el Vice-Ministro
de Salud, El Director General de Salud de las Personas y la Asesora legal del
Ministerio de Salud.
TERCERO.- La mencionada Resolución respondió congruentemente
a los postulados de la ciencia médica y fue debidamente sustentada en
términos científicos y jurídicos a través del protocolo anexo a la misma y de
la bibliografía en la que dicho acto se basó.
CUARTO.- El principio de congruencia entre la Resolución suscrita por
el ex Ministro Pretell Zárate y las conclusiones de la Comunidad Científica
ha quedado plenamente demostrado a través de los pronunciamientos con
respecto a la validez como método exclusivamente anticonceptivo de la
Anticoncepción Oral de Emergencia emanados de las organizaciones
internacionales y regionales rectoras del sector salud así como las instituciones
representativas de la comunidad médica del Perú. En el mismo sentido la
pertinencia de la aplicación del método en el marco de la Constitución y la ley
ha quedado plenamente establecida a través de los pronunciamientos emitidos
por la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Alto Nivel designada por el
Ministro de Salud para preparar el informe científico medico-jurídico sobre
232
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
la materia y el Informe Técnico-Científico sobre la Anticoncepción Oral de
Emergencia emitido por la Comisión Consultiva del Ministerio de Justicia,
que el propio Ministro de Justicia ha hecho suyo para concluir en su validez
constitucional y su conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
QUINTO.- Asimismo, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
aplicables en el análisis de la constitucionalidad del acto ministerial en
cuestión dan cuenta de la correspondencia entre la decisión tomada por el ex
Ministro Pretell Zárate en relación con la Anticoncepción Oral de Emergencia
con la opinión de la ciencia médica y los especialistas del Estado en temas de
constitucionalidad, así como con el desarrollo posterior a la promulgación de
la Resolución que, habiendo sido criticada, nunca fue abrogada ni modificada
por cuatro Ministros y Ministras de Salud que han sucedido al doctor Pretell.
En este orden de ideas, el hecho de que durante la gestión del Ministro Solari
se haya autorizado la venta del método fuera del sistema oficial de salud,
ratifica la razonabilidad de la medida tomada por el Ministro Pretell Zárate y
la falta de proporcionalidad de su cuestionamiento, especialmente se pretende
que esta última constituya la base sobre la cual han de aplicarse sanciones
como la propuesta de inhabilitación.
SEXTO.- La conducta desarrollada por el Ministro Eduardo Pretell
Zárate al suscribir la Resolución Ministerial No. 399-2002-SA/DM no
puede en ningún modo interpretarse como una falta que comprometa
peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal, ni que
aminore en grado sumo la confianza depositada en el funcionario como lo
requiere la jurisprudencia del Tribunal Constitucional por lo que mal puede
interpretarse como violatoria de la Constitución y apegada al principio de
legalidad que en virtud del derecho al debido proceso ha de estar presente en
todo tipo de proceso sancionatorio como el de una acusación por violación a
la Constitución.
Por lo expuesto:
Solicitamos que los señores miembros de la Sub Comisión de
Acusaciones Constitucionales tengan en cuenta lo señalado en este escrito y
consecuentemente dispongan el archivamiento de la denuncia constitucional
planteada en contra del ex Ministro de Salud.”
233
Índice Alfabético
A.
Aborto, págs. 13, 52, 54, 64, 66, 87, 92, 96, 98, 100-102, 113, 166, 171, 176, 177,
184, 195, 216, 221
Aborto clandestino, págs. 46, 50, 184
Acta Herediana, págs. 125-127, 128
Administración de Drogas y Alimentos (FDA), págs. 21, 44, 52
Agencias Internacionales, (Las), pág. 186
Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), págs. 19, 22, 51, 55, 110, 128,
148, 158, 163, 164, 166, 171, 182, 186
Alcántara, Elsa, pág. 19
Alfaro, Carlos, pág. 133
Anticonceptivos, págs. 11-13, 16, 40, 44-46, 48, 49, 52, 66, 78-80, 82, 84, 86, 89,
99, 102, 103, 113, 128, 132-135, 143, 157, 158, 165, 166, 181, 183, 184, 189, 190,
191, 193, 195-197
Anticonceptivos de barrera, pág. 44
Anticonceptivos hormonales, págs. 49, 157, 158
Anticonceptivo oral de emergencia, págs. 182, 184, 185, 194, 232
Anticoncepción quirúrgica voluntaria, AQV, págs. 16, 21, 48, 104, 105, 178,
179-182, 194
Aramburú, Carlos Eduardo, págs. 19, 163, 164
Arca Parró, Alberto, págs. 11, 16, 19, 34, 37, 38, 68, 107, 110, 111, 116, 118, 129,
138, 141, 154, 160
Arias-Stella, Javier, págs. 17, 19, 86, 109, 116, 118, 132, 209
Asociacion Peruana de Planificacion Familiar, APPF, págs. 21, 133, 136
B.
Bambarén, Luis, Obispo, págs. 100, 134, 142
Basadre, Jorge, págs. 15, 34, 38, 67, 68, 70, 109, 148
Bazán, Carlos, págs. 19, 166
Balarezo, Gunther, págs. 19, 122
Barrera, métodos de, págs. 44, 157
Belaúnde Terry, Fernando, págs. 24, 71, 72, 88-90, 95, 96, 98, 99, 109, 110, 129131, 137, 139, 148, 154-156, 158, 160, 165, 167-169, 192, 193, 198, 220, 231
Billings, John, págs. 45, 50
Bono demográfico, pág. 198
Bonfiglio, Giovanni, págs. 19, 90
Buckley, James, pág. 64
Bustíos Romaní, Carlos, págs. 66, 107, 134, 164, 182, 184
234
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
C.
Cáceres, Carlos, págs. 19, 122
Cano, Arnaldo, pág. 139
Campos Rey de Castro, Jorge, pág. 110
Caral, pág. 26
Cazorla Talleri, Alberto, págs. 19, 122, 175
CELADE, págs. 21, 57, 129, 130, 150
Censos de Población
de 1940, págs. 11, 23, 37, 39, 66, 68, 71, 73, 111, 140, 194
de 1961, págs. 15, 37, 39, 68, 81, 109, 112
de 1972, pág. 39
de 1981, págs. 39, 155
del 2007, pág. 23
Centro de Estudios de Mano de Obra, CEMO, pág. 109
Centro de Estudios de Poblacion y Desarrollo, CEPD, págs. 58, 90, 109, 110, 112118, 129, 131, 133-136, 138, 139, 140, 147, 159, 161, 206
Centro de Investigaciones Sociales por Muestreo, CISM, pág. 116
Centro Latinoamericano de Demografía, CELADE, págs. 57, 129, 130, 150, 151
Club de Roma (Informe del), pág. 55
Colegio Médico, págs. 100, 103, 171
Codina, Francisco, págs. 19, 139
Condom, pág. 44
Conferencia Episcopal, págs. 16, 74, 76, 99, 103, 104, 158, 176, 188
Conferencia Episcopal de Medellín, págs. 74, 76
Conferencias Mundiales sobre Población, pág. 61
Primera, Roma 1954, pág. 57
Segunda, Belgrado 1965, pág. 57
Bucarest, 1974, pág. 62
México, 1984, pág. 63, 166
Cairo, 1994, págs. 65, 101, 103, 174
Crecimiento y Urbanización (de la población), pág. 39
Croxatto, Hector, pág. 47
Cuzco, págs. 27, 28, 147, 155, 164, 165
CH.
Chavín, págs. 26, 27
Chiappo, Leopoldo, pág. 121
Chu, Magdalena, págs. 19, 122, 124
235
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
D.
Daubón, Ramón, págs. 19, 146
Declaración de los Jefes de Estado, 1968, pág. 58
Delgado Espinosa, Honorio, pág. 118
Delgado Olivera, Carlos, pág. 98
Despoblación, (Conquista y Virreynato), pág. 31
Depoprovera, pág. 47
Diafragma, págs. 44, 45
Dispositivos intrauterinos, págs. 12, 44, 48, 49, 133, 158
Díaz, Víctor, págs. 19, 122, 124
Durand Flores, Monseñor, pág. 98
E.
Efectividad de los métodos anticonceptivos, pág. 49
Eisenhower, Dwigth, pág. 51
Enovid, pág. 46
Erlich, Paul, pág. 12
Explosión demográfica (La), pág. 41
F.
Falconi Mejia, Enrique, pág. 142
Falopio, (ligadura de las trompas de), pág. 48
Flores Benavente, Edgar, pág. 150
Ford, Fundación, págs. 50, 110, 147, 150
Fondo de Población de la ONU, 1960, págs. 148, 158, 162, 187
Fujimori, Alberto, págs. 16, 101-106, 148, 172, 193
G.
García Caceres, Uriel, págs. 19, 96, 156, 157, 192
Garthner de Nuñez, Emilia, págs. 19, 124
García Pérez, Alan, pág. 169
García, Celso Ramón, pág. 20
GE Tempo, págs. 55, 124, 147
Giunta de Stiglich, Teresa, págs. 19, 110
Giusti La Rosa, Luis, pág. 167
Gonzales del Riego, Manuel, pág. 136
Graffenberg, Ernst, pág. 48
Griffiths Escardó, Frank, pág. 109
Guzmán Changanaqui, Alfredo, págs. 19, 170, 172
236
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
H.
Hormonales, métodos (anticonceptivos), pág. 13
Hospital Arzobispo Loayza, págs. 122, 124, 132, 160, 170, 192
Hurtado Abadía, Alberto, págs. 19, 117, 118
Humala Ollanta, pág. 24
Huxley, Aldous, pág. 54
Huxley, Julian, pág. 54
I.
Iglesia Católica, págs. 13, 24, 45, 52, 74, 78, 82, 84, 86, 130, 142, 154, 157, 167,
182
Iglesia Evangelista, pág. 85
Iglesia Protestante, pág. 85
Independencia y República, (población en la), pág. 36
Inocuidad de los métodos anticonceptivos, pág. 49
Implantes (anticonceptivos), págs. 45, 47, 49
Inppares, págs. 21, 98, 133, 164, 165, 167
Instituto Marcelino, págs. 132, 137
Instituto Peruano de Seguridad Social, IPSS, págs. 19, 21, 159, 170, 172
Instituto de Estudios de Poblacion, IEPO, págs. 21, 122, 124
Instituto de Investigaciones de la Altura, IIA, págs. 21, 118, 147
International Development Research Council, IDRC, Canada, pág. 124
International Planned Parenthood Federation, pág. 50
Inyectables (métodos anticonceptivos), pág. 47
J.
Johnson, Lyndon, págs. 51, 186
K.
Kennedy, John, págs. 12, 51, 186
Kerrins, Joseph, pág. 135
Kesseru, Esteban, págs. 47, 132
Knaus, Hermann, pág. 45
L.
Landázuri Ricketts, Cardenal, págs. 100, 158
Laparoscópico, pág. 48
Laparotomía, Mini, pág. 48
Larrañaga Leguía, Alfredo, págs. 37, 132
León-Velarde, Fabiola, pág. 19
237
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
León de Vivero, Numa, págs. 110, 139
Lerner, Adrian, pág. 105
Lippes, Jack, pág. 48
Ludmir, Abraham, pág. 136
M.
Malthus, Thomas, págs. 12, 41, 50, 62, 67, 125
Manuela Ramos, pág. 124
Marx, Karl, pág. 41
Métodos quirúrgicos (anticonceptivos), págs. 47, 48, 157
McCormack, Katherine, pág. 46
Mifepristone, pág. 46
Miró, Carmen, págs. 129, 130, 150, 151
Miro Quesada, Gral. págs. 91, 136
Misión Little, pág. 107
Mochica, pág. 27
Moncloa Freundt, Federico, págs. 117, 139
Moncloa Fry, Francisco, pág. 125
Monge Medrano, Carlos, págs. 117, 129, 130
Mongrut Muñoz, Octavio, págs. 19, 109, 148
Mostajo Turner, Eduardo, págs. 19, 129, 140
Mostajo, Patricia, pág. 19
Movimiento Familiar Cristiano, MFC, págs. 135, 191
Muñoz Torcello, Carlos, págs. 109, 110, 118, 132, 139, 159-161, 166, 167
N.
Necochea, Raúl, págs. 19, 134, 135
Nehru, Jawaharlal, pág. 43
Neomalthusianos, pág. 51
Noretisterona, pág. 47
Noriega, Alfredo, Monseñor, págs. 98, 167
Norplant, págs. 47, 124
O.
Oficina Nacional de Estadística y Censos, ONEC, pág. 141
Ogino, Kyusaku, pág. 45
Organización de las N.U., ONU, págs. 14, 22, 37, 42, 56-58, 62, 65, 83, 102, 162,
166, 171, 176
Organización Mundial de la Salud, OMS, págs. 22, 60, 169, 182, 184
238
José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar
Organización Panamericana de la Salud, OPS, págs. 22, 136, 158, 169, 182
Ortíz, Jorge, págs. 19, 195
P.
Pablo VI (Papa), págs. 13, 53, 88
Paniagua, Valentín, págs. 173, 182, 194
Patiño Arca, Washington, págs. 19, 110, 113
Pazos Gamio, Pedro, pág. 135
Píldora anticonceptiva, págs. 13, 44, 46, 82, 117
Pincus, Gregory, págs. 20, 46
Plan de Acción Mundial sobre Población, págs. 61, 63
Plan Inca, pág. 138
Planificación familiar, (métodos de), págs. 11, 12, 24, 43, 44, 164, 171, 173, 178,
221
Population Council, págs. 20, 47, 50, 117, 124, 156
Population Crisis Committee, pág. 50
Prado, Manuel, pág. 107
Pretell, Eduardo, págs. 182, 184, 233
Preservativo, págs. 44, 49
Pueblos jóvenes, págs. 23, 94, 135
R.
Ramos, Miguel, pág. 137
Recuperación y Crecimiento (de la población), pág. 35
Reagan, Ronald, págs. 64, 186
Ritmo, método del, págs. 45, 49, 53, 61, 87, 134, 135, 157, 164, 196
Rodríguez, Giovanna, págs. 19, 122
Roma (Club de), pág. 55
Roy, Krishna, págs. 19, 110
S.
Salazar Larraín, Arturo, págs. 125, 177, 181
Salinas, Santiago, pág. 138
Samamé Pacheco, Benjamín, págs. 19, 110, 130, 139, 140
Sanger, Margaret, pág. 46
Saunders, John, págs. 91, 110
Schenone, Miriam, págs. 105, 177
Segal, Sheldon, págs. 20, 44, 47
Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, págs. 110, 129
239
Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción
Simon, Julian, pág. 56
Simposio sobre Población y Altitud, págs. 110, 112, 117, 118
Subiria, Ricardo, pág. 135
T.
Tagliabue, Carlos, págs. 134, 135
Tahuantinsuyo, (población del), págs. 10, 28, 32
T de cobre, (dispositivo intrauterino), pág. 48
Tejada de Rivero, David, págs. 19, 169, 170
Toledo, Alejandro, págs. 183, 194
Tomás de Aquino, (Santo), pág. 52
Torres, Mario, págs. 19, 163
Tregear, Horacio, págs. 19, 159
U.
Universidad Peruana Cayetano Heredia, UPCH, págs. 19, 22, 109, 110, 112, 117,
118, 120-122, 124, 125, 128, 129, 132, 137, 139, 147, 148, 155, 160
Uriarte, Carlos, págs. 110, 116
Urrutia, Néstor, pág. 139
V
Vargas Alzamora, Augusto, Cardenal, págs. 100, 104, 106, 157, 176
Varillas, Alberto, pág. 107
Vasectomía, págs. 49, 104
Vaticano (El), págs. 53, 66, 79, 96, 102, 104, 143, 176, 177, 189, 190
Valdivia Ponce, Eduardo, págs. 19, 159
Vallenas, Sandra, págs. 19, 163
Velasco Alvarado, Juan, págs. 122, 137, 144
Villacrespo, Manuel, pág. 137
W.
Wicht, Juan Julio, págs. 15, 74, 75-77, 80, 100, 141, 142, 148, 150, 151, 167, 174
White, Matthew, págs. 9, 31
Worcester Foundation, págs. 20, 46
Y.
Yong Motta, Eduardo, págs. 105, 178, 179
Z.
Zipper, Jaime, pág. 48
240
Editado por la Universidad Peruana Cayetano Heredia en
octubre de 2012.
Se compuso en caracteres Timen New Roman de 12 puntos
y se imprimió en papel bond de 90 g
con un tiraje de 1000 ejemplares.
Spiritus ubi vult spirat