Las instituciones de Bretton Woods y Centroamérica

Las instituciones de Bretton Woods y
Centroamérica
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En este trabaj o se ofrece un esbozo general del surgimiento
y la consolidación de las instituciones del sistema de Bretton
Woods, así como un análisis crítico de sus políticas frente a
los países de Centroamérica, sobre todo en relación con el
problema de la deuda externa y los programas clásicos de
ajuste. Los efectos de éstos perduran en las economías del
istmo y, por tanto , aún no es posible hacer juicios concluyentes. Los resultados preliminares, sin embargo, parecen confirmar la tesis de que las políticas respectivas que aplicaron
los diferentes gobiernos han ampliado la brecha entre ricos
y pobres .
La primera de las cinco secciones de este artículo se refiere
a las condiciones objetivas que enmarcaron el surgimiento
del sistema de Bretton Woods. En la segunda se analizan
algunas de las funciones y estrategias de las instituciones
"gemelas" de dicho sistema, es decir, el Banco Mundial y
el Fondo Monetario Intern ac ional (FMI). En el tercer apartado se examina el advenimiento del deso rden económico
internacional , en particular las manifestaciones inmediatas
de la crisis, mientras que en el cuarto se revisan el trato que
las naciones centroamericanas recibi eron por parte de ambos
organismos y los resultados iniciales de las políticas correspondi entes. En la última sección se presentan algunas
conclusiones preliminares que ponen de relieve los res ultados po co satisfactorios de las políticas de ajuste en el
istmo , sobre todo por la naturaleza es tructural de lo s problemas de balanza de pagos en la mayoría de los países
centroamericanos.
*Eco nomista co lombian o, exfuncionario de la OEA , la VNCTAD y
la CEPAL.
MOISÉS CETRÉ*
Génesis del sistema de Bretton Woods
Los antecedentes históricos directos del sistema financiero
internacional contemporáneo se remontan al funcionamiento del patrón oro desde 1870 hasta la primera guerra mundial
y durante los turbulentos años ulteriores qu e desembocaron
en la segunda guerra. El patrón oro cumplió un papel clave
como referente de las relaciones y políticas financieras internac ionales durante los tiempos de hegemonía del Reino
Unido . En el siglo XIX , por tanto , el patrón oro sólo puede
entenderse en relación con la preponderancia británica en la
economía intern ac ion al.
El Re ino Unido no só lo era entonces el principal proveedor
de capital para la marcha del sistema, sino que el comportamiento mismo de la economía mundi a l se li gaba estrecha mente con el desempeño de la británica. Como potencia
industrial y comercial, el Reino Unido utili zó su diplom acia y poderío militar para crear una economía mundial que
ofreciera la máxima libertad al come rcio y la inversión . 1
El mecanismo del patrón oro gara ntizab a la libertad de l
comercio y la seguridad de las inversion es ex tranjera s. El
uso de la libra esterlina como principal moneda internacional y el papel central de lo s banqueros británicos evidenciaron , a su vez , el éx ito de la potencia europea en transformar e l mundo entero en su área comercial. 2
J. Eric J. Hobsbaw m , lndustry and Empire, We ind efe ld-Ni co lson, Londres, 1968.
2 . Véase Frei L. Block , Los orígenes del desorden económ ico
interna cional, Fondo de Cultura Econó mic a, México, 1988, p. 28.
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Con base en lo s razo nam ientos de Lic htensz tejn y Baer, caben tres co ns iderac iones bás icas al res pec to 3 Por prin cipi o
de cue ntas, e l patrón oro entrañó un co njunto de reg las para
la creac ión, la circul ac ión y la co nvertibilidad del din ero en
los ám bitos intern ac io nal e interno. Dos prin cipi os funda ment ales normaron su fun cionami ento en el terreno internacional:
1) el pago de las transacc iones se realizaría por interm ed io
de l oro, metal prec ioso qu e podía expo rtarse e importarse
co n plena libertad, y
2) las relaciones de camb io entre monedas nacion ales se harían
en prop orció n a su contenido en oro; mientras és te no se
modifi cara (es decir, en tanto no oc urriera una deva lu ac ión)
el tip o de ca mbio tend ería a permanecer fijo .4
En el ámbito naciona l so bre sa li eron dos prin cip io s:
1) la emisión del din ero co n base en el oro, lo cual admitía e l
uso de monedas de ese metal o bill etes con un res pald o proporc ional;
2) e l reco nocimi ento de la libre co nversión de los bill etes por
el oro de respaldo , ya fueran sus tenedore s nacio nal es o bi en
ex tranj eros.
En seg undo lu gar, resultó lóg ico qu e el Reino U nid o asu mi era la mayor respo nsa bilid ad del fun ciona mi e nto del sistema
por ser el principal beneficiario de la ape rtura de la eco nomía
mundial en el siglo XIX . Mientras que los banqu eros de Francia y Aleman ia so lían co ndici onar los prés tam os a extra nj eros a la co mpra de bi enes franc eses o alema nes, los banqueros británicos no imponían tales co ndi c ione s porqu e a la larga
se be neficiaban al marge n del lu gar o a la fe cha en que se
gas tara el dinero .
En tercer término , durante los período s en que e l Rein o Unid o
reg istraba un marc ado déficit de balanz a de pagos e l Banco
de In glaterra simpl emente elevaba las tasas de interés internas. Con ell o atraía cap it al a co rto plazo del resto de l mund o
y en gran medida frenaba la sa lida de capital nuevo. A menud o
también fre naba el ritmo de la ac ti vid ad económ ica nac ional,
lo que impli ca ba un mayor dese mpl eo 5 Pero és te era un pre3. Samuel Li cht ensztejn y Mónica Bae r, Fondo Monew ri o
In te rn acional y Ban co Mundial : Es trat eg ias políticas y poder
f in anciero, Editorial Nueva Soc iedad, San Jo sé de Costa Rica , 1986.
4. Los gastos de tran sporte y seguros en la transferenci a de oro
imponían ciert a franja de variación en los tipos de ca mbi o.
S. La predi spos ición brit áni ca para sac rifi car la es tabilidad
eco nómi ca int erna se anali za en Art hu r l. Bloomfi eld. Mon ewrr
Po licy under th e ln tem at iona l Co ld Sta ndard 1880-1914, Banco
de la Reserva Federa l de Nueva York , Nueva York, 1959, y Fred
Hirsc h, Monetary lnt em ationa l, Doub leday, Nueva York , 1968.
Por razo nes co mprensibles, los banq ueros no tenían qu e asumir los
las instituciones de bretto n wood s y cen troamé ri ca
cio que los banqueros británicos es taban di sp ues tos a pagar
para mantener e l fun c ionam iento del sistema intern ac io nal.
Londres se co nso lid ó pau latinamente co mo el ce ntro banc ario y financi ero más import ante de l mund o. All í se co ntrol aban los movimi entos de oro de ori ge n no co mercial. Al reg ular e l movimi ento de capi tales , e l Re in o Unido fue e l
admini strador del patrón monetario int ernacio nal.
Bajo el co ntrol británic o e l patrón oro se co nvirti ó - e n la
práctica- en un patrón oro libra es terlina. Es ta div isa cum plía las funcione s correspo ndi entes a una moneda intern acional , aunque e l oro co nservó el papel de activo de reserva
y factor de convertibilidad en últim a in stanc ia.
Pos teriorm ente, la pérdid a de compe titi vidad de la eco nomía
británica frente a Estados Unidos y en menor grad o Ale mania obligó a redefinir la est ru ctu ra y e l pod e r en la eco nomía
mundial. Al perd er so lid ez el patrón oro libra es terlina , en
los año s previos inmed iatos a la prim era guerra mundial era
claro que el sistema ya no era adecuado para un mund o cada
vez más dividid o.
La suspensi ón de la co nvert ibilid ad e n oro de casi todas las
monedas durante la primera guerra mundi al, a l igual qu e la
inflación y la ex istenc ia de nu ev as prácti cas cred iti cias, ahondó el deterioro del patró n oro libra es terlin a. De 1907 a 19 13,
por otra part e, la banca fran cesa des plaz ó a la brit áni ca co mo
prin cipal provee dora de fond os a los go bi ernos latin oame rica nos, en parti cul ar a los ce ntroamericano s.
Además, los cuanti osos gas tos en qu e in curri ó el Reino Unid o
para hace r frent e a la guerra tam bi én socavaron la prepo nd erancia intern ac ional de su eco nom ía y, por end e, las co ndi ciones específi cas qu e habían sos tenid o el patrón oro libra
es terlin a.
Las instituciones de Bretton Woods
En el período de entreg uerras la qui ebra de num erosos ba ncos
de Austri a, Alemani a y e l Reino Unid o int ensifi có las turbu lencias finan cieras, co n moratori as de la de ud a superiores a
un año , y sobrev in o la pérdid a de co nfianza en e l sistema. En
juli o de 19 3 1 se in stauró en Alemani a un a po líti ca de co ngelación de ac ti vos ex tranj eros, entre e ll os los de l Rei no Unid o.
La medida se mbró más dud as ace rca de la so li de z de la li bra
y se torn ó más ev id ente la necesidad de un reorde nami ento
finan ciero int ern ac ional. En juli o de 1944, fina lme nt e, se
re uni eron en Brett on Wood s, Estad os Unid os, los de legado s
cos tos de la deflació n int erna . Se arguye usualm ent e qu e el poder
po lítico de los banqu eros int ern ac ionales británi cos era tan gra nde
que podían imponer políti cas perjud iciales para los int ereses de los
indu stri ales nac ionales.
co mercio exterior. octubre de 1994
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de 44 países para concertar un nu evo siste m a monetario internacional y se crearon e l FMI y e l Banco Mundial. 6
tordel FM I y e l presidente del Banco M undi a l, y la radicación
de ambos organ ismos.
Tanto la poten c ia declinante (e l Reino Unido) c uanto la
emerge nte (Estados Unidos) pugnaron por imp o ne r s us propuestas, e l Plan Key nes y e l Plan Whi te, respec ti vame nte,
pero al fina l se impu so e l segu ndo como defensor de los
intereses de la banca es tad o unid e nse . U no de los disensos
primordial es, co n plena v ige nc ia me dio s ig lo después , fue en
torno d e lo s mecanismos de ajus te de la balanza de pagos.
Keynes planteó qu e és tos se ap li ca ra n a los países acreedores , pero tambi é n a los deud o res . E n co nsec ue nc ia, un a políti c a de ajuste de desequilibrios s uponía mecanismos de
corrección g loba les. W hit e propuso , como luego se re g is tr ó
e n l os estatuto s de l fMI , ob li gac iones únicamente para las
nac iones deficitarias.
Como funciones del FM I, entre otras, se asentaron:
Tal as ime tría en e l tratamient o d e los países s uperav itar ios y
d eficitarios reforzó la des ig uald ad e n e l pat r ó n monetar io
internacion a l y e n s us m eca ni smos or ga ni zat ivos internos.
En aras d e una s im etría formal e n e l tr atamien to de ambas
c lases de países, se acuñó el co ncepto de " moneda escasa"
para distin guir a la que ex hibía un exceso de sol icitudes de
préstamo s; s u uso hab ría pos ibilitado e l es tudi o de los prob lemas específicos d e lo s países s uperavi tar ios, pero nun ca
lle gó a concretarse e n la prác ti ca 7
El Fondo Monetario Int ernac ional
La prim era declaración co njunta que dio origen a l FM I la
firmaron las 44 re prese ntac io nes nac ionales qu e acudieron a
la Confe re nc ia de Bretton Woods, New Hampshire. Una de
las mate ri as pr in cipa le s de di sc us ió n fue la concem ie nte a
las cuotas nac io nales para e l o rga ni s mo , tod a vez que la
co ntribu c ión de cada país determinaba s u poder de votación.
En di c iembre de 1945, un a vez terminada la guerra, 29
nacion es suscr ibi ero n e l Co n ven io Cons tituti vo, es decir, la
ca rt a de l FM I. La firm a precedió a la reunión in a ugu ra l de la
junta de gobe rn adores y direc to res ej ec utiv os que se rea li zó
en Savannah , Georg ia, e n marzo de 1946. E n e ll a se abo rd a ro n
los aspecto s organ iza ti vos, adm ini strati vos y económi cos .
Se trataron temas como los procedimientos pa ra e leg ir a los
dire c tores ej ec uti vos por países miembros; los derechos y
s alario s de esos funcionarios; la se lecc ió n d e l gere nte direc6. Los trabajo s de la Conferenc ia de Bretton Woods se ag ruparon
e n tres comisiones: la Comisión 1, en torno al Fondo, diri gido por
el es tadounidense H.D. White; la Comis ión 11 . acerca de l Banco,
pres idi da por el ingl és J. M. Keynes, y la Comisión 111 , a cargo de
otros aspectos de la coo perac ión fi nanciera intern acio nal, encabezada por el mex icano Eduardo Suárez.
7. Véa nse al res pecto Samuel Lic ht esz tejn y Mónica Baer, op.
cit ., así co mo Raymond Mikese ll . The Bretton Woods Debates: A
Me m oir , Departamento de Economía de la Un ive rsidad de Princeton, Nueva Jersey. 1994.
i) Promover la es tabilid ad de Jos ca mbi os, aseg urar e l orden
en las relaciones cambiar ías en tre las partes y evitar e n lo
posible las depresiones co n fines de co mpe tenc ia.
ii) Faci litar la expansión eq uilibr ada del co mercio internac ional y co ntribuir , as í, a la existe nc ia de a ltos niveles de
oc up ac ió n e in gresos reales y a l desarrollo de recursos productivos en todo s los países asoc iad os como o bj e tivo s pri mOI·diales de política eco nóm ica .
iii) Infundir confianza en los estados miembros al pon e r a s u
disposición los recursos del Fondo en co ndi c io nes que Jos
p roteg ie ra n , dándol es oport unid ad de correg ir los ajustes d e
s us ba lan zas d e p agos s in recurrir a m ed idas que destruyeran
la pro speridad propia e internac io na l.
iv) Reducir la duración e inte nsidad del desequi li brio de las
balanzas de pagos nacional es .
En res umen , se es pe raba que los paíse s d e fi c ita rio s financiara n un a pa rte d e s us deseq uilibrios m ed iante e l empl eo de s us
re se rvas y otra mediante la co mpra de las m o ne d as necesarias e n e l Fondo . A l mejorar s u posic ió n de pagos, repondrían s us reservas y re staurarían s u posici ó n en e l organis m o,
tarea nada fácil. R De esta forma, los recursos del Fondo se
re novarían co ntinu amen te y es taría n dispon ibl es para o tros
países. E n otras pa lab ras, e l ac uerd o del FM I no ex ig ía e l
pago de los retiro s en un período específico, s ino que se
confiaba en que tal pago se haría en cuanto mejorara lap os ición del país correspond ie nte 9 A l acep tarse e l nuevo patr ó n oro dólar 10 Estados Unidos, como " rec tor" de l nuevo
8. Co mo lo reconoce Ma rga ret Garritsen De Yries, ex hi storiadora
del FM I, "e l es tabl eci mi ento del FMI no supuso un éx it o inmed iato;
ni siqui era un com ienzo exento de dificu ltades. Muy por el co ntrario,
lo s pr imeros años fueron desa lentadores. Los problemas de la labor
de reconstrucción para supera r la devas tación provocada por la
guerra res ultaron más formidab les de lo previsto. Y lo que es más
importante, el FMI tropezó con esco ll os para im poner su autoridad.
Lo s países de la co munid ad británica se mostraron reac ios a de smante lar la juri sd icc ión mone tari a de la 1i bra es ter lina. Otros países
in sisti ero n en qu e e l FM I interpretara en forma es tri cta e l Co nve ni o
Co nst itutivo, co n la co nsiguie nte reducción de las posib ilid ades de
acción de la in stitu ción. Estados Unidos ocupó una posición dominante en lo s procedimientos y adoptó decisiones cla ve por medio
de l Departamento de l Tesoro , en lugar de hace rlo en el se no del
FM I". Citado en Boletín del FMI, 18 de julio de 1994, p. 2 17.
9. Euge ne A. Birn baum, Cha ng in g the Un iled S1a1es Collllllilinenl
10 Gold, Princeton , 1967 .
10. De l patrón oro, en se ntid o hi stóri co, pueden di stin guirse
varios tipos: patrón moneda-oro; patrón lin go te-oro; patrón cam biooro; patrón divisas y patrón paridad-oro. Una descripción muy litil
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modelo cuyo brazo administrativo era el FMI, debía mantener la convertibilidad de su moneda a razón de 35 dólares por
onza troy de oro. La g ran pote nc ia americana asumió la responsabilidad de e nfrentar e l probl e m a de la escasez de dó lares con instrume ntos como e l Plan Marshall y la ayuda directa a Europa y Japón.
Hasta agosto de 1971 el s iste ma monetario internac ion al
funcionó conforme a lo s acuerdos de Brctton Woods, en lo s
cuales se estipuló que las divisas debían mantener tipos de
cambio fijos que sólo se podrían ajustar e n condiciones extremas. En ese mes , sin embargo, e l gobierno estadounidense decretó el cese de la convertibilidad de la di visa verde e n
oro. Tal medida significó la casi inmediata devaluación de la
moneda frent e al metal áureo y a fin es de ese año se estableció una paridad de 38 dólares por onza. Casi do s años de spués , debido al alza del prec io del pe tról eo, se reg istró otro
fuerte cambio en dicha paridad que pasó a 42 .22 dólares por
onza. Desde entonces se inició la dinámica de dos tipos de
cambio fletantes, en de trim e nto de Jos principios originales
de Bretton Woods .
El Banco Mundial
Cuando se habla del Banco Mundial se alude no a una sino
a varias instituciones. 11 La idea original sobre la misión del
Banco fue que apoyara los esfuerzos de reco nstrucción y
desarrollo de los países miembros afectados por las guerras,
mediante instrumentos crediticios como lo s préstamos para
proyec tos , y m ás tard e, los financiamientos por programa.
En 1979 , a petición de Yugoslavia , se aceptaron los prést amos de ajuste estructural.
El planteamiento teórico-estratégico que el Banco Mundial
apoyó en principio fue el de un modelo circular de crecimiento con base en la modernizac ión de la planta industrial ,
alentado también por los capitalistas nacionales y ex tranjeros, a partir de inversiones g ubernamental es en obras de
infraestructura básica. Las política s de estabilización o antiinfl ac ionarias , co n sus formas de saneamientos fis cal, monetario , salarial y del comercio exterior, establecerían las condicione s de equilibrio para atraer el ahorro ex te rno y fomentar
e l inte rno e n el marco del libre funcionamiento de las leyes
del mercado . En la prácti ca, esa concepción ace ntu ó la internacionaliz ac ió n y el d o minio de los mon opo lio s en ramas
de estas modalidades se enc uentra en Lel and B. Yeager, Rela ciones
moneta rias interna cionales, Textos de Alianza Universidad , Madrid, 19 84.
11. Lo que trad icionalm ente se den om in a Banco Mundial co ngrega cuatro orga ni s mos con objeti vos y política s claramente
definidos: a) e! Banco Internac ional de Reconst ru cc ión y Fomento
(B IRF); b) la Cor porac ió n Financiera Int ern ac iona l (CF I); e) la
Asoc iac ión Intern acio nal de Fomento (A IF), y d) el Ce ntro Int ernac ional de Arreglos de Diferencias Relativas e In vers iones (C IAD!).
las in stituciones de bretton woods y centroamérica
productivas dinámicas de los paíse s en de sarrollo, esp ec ialm e nte aquellos con m ayor avance indu s trial relativo.
Como " institucione s gemel as" c readas en Bretton Woods, e l
FM I y el Banco Mundial se dife re nc iaron e n s us ac tividades
financieras por el tipo de proble mas que a borda ban y las
condiciones de finan ciami e nto res pec tivo. El FM I de bía s uministrar crédito a corto plazo a los país es co n probl e mas
temporales de balanza de pago s . El Banco Mundial se encargar ía de proporcionar financiami e nto a largo plazo para el
desarrollo , por lo general para proyectos es pec ífi cos y, tras
la apertura de la ventanilla de la AIF en 1960, en co ndiciones
"favorables " para los países e n desarro llo.
Un intento de resumen
La s transformaciones qu e ambos organismos han experim e ntado a fin de ate nder los probl e mas más apremiantes de sus
miembros se pueden resumir de la siguiente m a nera: 12
En los años cuarenta y cin c uenta la relac ión del FMI con lo s
pa ís es en desarrollo , particularmente lo s latinoamericanos ,
se centró sobre todo en las consultas anuales sobre políticas
macroeconómica y financiera. El otorgamiento de crédito,
des de prin c ipi os de lo s cincuenta tuvo un comienzo moderado , pero durante lo s sesen ta se in cre m e ntó e n for ma importante.
En los setenta se reg istró una baja notoria de los prést amo s
de re s paldo frente a problem as de balanza de pagos. El número promedio anual de acuerdos de de rechos de g iro y convenios aprobados en el marco del servicio ampliado disminuyó de 19 durante los sesenta a 11 en los ochenta. Ello se
debió, bás icamente , a que la mayoría de las naciones en desarrollo encontró un entorno externo más transparente y propi cio: altas tasas de crecimiento del comercio mundial y relativa m ejoría e n los términos de intercambio.
Sin embargo, ese período de cierta ca lm a s ufri ó un vuelco por
el derrumbe de la relación de inte rcambio a mediados de los
setenta y luego por la crisis de la deuda externa. Estos proble mas suscitaron un repl a nteamiento del alcance rea l de las
ac tividades de l Fondo. El número de acuerdos que se aprobaron en los ochenta s uperó el elevado nivel de Jo s sesenta.
Ante la crisis de la deuda, el FMI asumió un a nuev a e importante función: facilitar la colaboración mutua de de udores y
acreedores. El conflicto de l endeudamiento ex te rno de mo stró , in c luso a lo s sec to res más co nse rvad o res del FMI , que los
prob le m as de la ba lanza de pagos de los países e n desarrollo
12. Véase al res pec to el tex to de S usan M. Sc had ler, funcionaria
del Departamento de Elab orac ión de Po líti cas del FM I, en Boletín
del FMI, Wash in gton . 18 de julio de 1994.
co mercio exterior, octubre de 1994
no podía n combatirse e n el horizonte de corto plazo previsto
origina lmente e n Bretton Woods.
En los noventa e l a umen to de los países m ie mbros, in c luid os
los de E uropa Ce ntral y lo s integrantes de la: antig ua Un ió n
Sov ié ti ca , ha e ntra ñado nuevas y co mpl ej as f uncion es de l
FMI: e l estab lec imi e nto de mecani s mos de es tab ili zac ió n no
trad ic ionales y la redefi ni c ión de las func iones y e l pape l de
las institu ciones en las eco nomías exsoc iali stas . 13
Centroamérica y la crisis del orden monetario
internacional
Estados Unidos co ntribuyó a la ruptura del s is te m a de Bretton
Woods co n s u in s is ten te esfue rzo por tener mayor libertad de
movimi e nto e n los as unto s mon e tar ios internac io nales . Co n
las políticas d eva lu ato rias referidas, además de evadir s us
o bli gac ion es in forma les como país de mon eda d e rese rva a l
o bstac uli zar e n varias ocasio nes e l acceso a s us m e rcados de
capital e impon er un recargo de 10 % a las im portaciones, en
e l seg und o semestre de 197 1 Es tad os U nidos a lteró e n fo rm a
notori a los co nve ni os y las reg las que no rmaron has ta e ntonces e l comercio inte rnac ion al. Con e l adve nimi e nto de un
s iste m a b asado e n la " lib re flot ac ió n" de l tip o de cambio ,
as imis mo , se intens if icaron o tros prob le ma s, como la infl ació n y la deud a exte rna.
La inflaci ón
Existe un c rec ie nte co nse nso de qu e las pres io nes infla c ion a ri as pu ede n tras mitirse de un a eco nomía a otra m edian te la difu s ión de las escaseces de bienes , prov e ni e ntes de
m a las co sec has, est ran g ul a mi e nt os produ c ti vos, gra ndes
co mpras especu la tivas y otros prob lemas . 14 Tal fenó m e no se
tornó m ás vis ibl e a co mi e nzos de los se te nta por la o rga ni zac ió n a nárqui ca, a men ud o espec ul a tiv a, de la li quidez internacional. Las notorias diferenci as e n los ni ve les infl ac io nario s
di e ron pa so a frecuentes difi c ultades de bal a nza de pagos e n
lo s países con altos índ ices de in flac ió n. 15
13. Es importante destacar que en 1993 el FMI ini ció el servicio
para la transformación sistém ica (STS), ded icado primordi alment e
a los países exsoc iali stas co n g raves perturbaciones por el co lapso
del sistem a y e n plena elaboración de programas qu e podrían
res paldarse mediante ac uerdos de derec ho de giro o enm arcado s en
el servi cio amp li ado. Este trato , por ejemplo, no lo rec ibi ó Nicaragua , aunqu e en teoría le hubi era co rres pondido.
14 . Para una exp li cac ión en deta ll e de los elemen tos trasm isores
de la infl ac ión entre países véanse James O 'Co nn ors, The Fiscal
Crisis of th e State, S t. Mart in ' s, Nueva York , 1973, y Ri chard N.
Coope r, The Economic of !nte rdepe ndence , McGraw-Hill , Nueva
York , 196 8.
15. En 1973 surgieron problemas eco nómico s aú n más ardu os
que la fl otación cambiaria. Muc hos países industriali zado s comen-
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Lo s países centroamericano s, tradic io nalm e nte importadores de petró leo, exper imenta ron co n dist into ri go r di c ho s
deseq uilibrios. A principio s de los se te nta la m ayor.ía de las
nac ion es del istmo reg is tró tasas de infl ac ió n de un dígito,
a unqu e e n e l bi e ni o 1974- 1975 asce ndi e ron a más de 13 %
(co n excepción de Honduras y N ic a ra g ua). D e 1976 a 1978
se re to rn ó a los ni ve les de los primeros años del d ece ni o,
pero a princip ios de los ochenta reaparec ieron los fu e rtes
in crem e nto s de prec ios. E n 1982 Costa Ri ca y Nicarag ua
fuero n los países centroamericanos co n m ayor inflac ión : 90 . 1
y 24.8 por c ie nto .
E l de te rioro de la es tabi lidad tradi c io nal de los prec io s cau só
di sto rs iones e n los d ife re ntes m e rcado s y , por ta nto , cie rto
desorden e n e l fun c io nam ie nto de las eco nomías ce ntroam eric a nas . Lo m ás grave fue el decto de ese proces o e n la
es truc tura distributi va, ya de por s í co n prope ns ió n a co nce ntrarse .
De 1970 a 1978 se reg istró e n e l istm o un deter ioro importante de l bajo poder de compra de lo s asalariados que debilitó la
demanda inte rn a y agravó las te ns ion es po líti cas que empezaba n a manifestarse, espec ialme nte e n N icarag ua y E l Sal vado r.
La deuda externa
Junto co n e l prob le m a de la inflación se inte ns ificó e l de la
de uda ex terna. Una vez absorb idos los efectos del reacomodo
m o ne tar io inte rn ac io na l de 19 7 1, los países de Am ér ica Latin a -e n parti c ul ar los ce nt roameri ca nos- tuvieron q ue e nfre ntarse e n 1973 a las reperc u sione s de l primer ajuste del
precio de l petról eo , tanto e n la balanza d e pagos co m o e n la
ac ti vidad eco nómi ca inte rn a (pr in cipalmente en los niveles
de prec io s) .
Posteriorm e nte, so bre todo en lo s ini cios de los oche nta, e l
gas to pú bli co creció grac ias a los fluj os de rec ursos ex te rn os
recibid os y lo s esfuerzos de casi todo s los go bi e rnos por
co ntr arres tar lo s efecto s de la depresión e n m a rcha m ed iante
e l a ume nto de l gas to. Desde 1982 , c ua nd o fue c laro que la
cr is is se pro longaría y e l dese quilibri o fisca l alim e ntaba la
ines tab ilidad finan c ie ra , los países de l istmo empre ndi e ron
di ve rsos prog ramas de ajuste, la m ayo ría de ac ue rdo co n las
orie ntac io nes de l FM l.
Las " recetas" de l organi s mo proliferaro n e n la zona . Cos ta
Rica, Guatemala y Honduras red uj e ron e l coefic ie nte de gasto
zaron a ex periment ar la infl ac ión más alt a en ti empo de paz. A fines
de ese año los países expo rtadores de petróleo cuadrup li caro n el
prec io del produ cto, lo cual pro vocó un marcado deseq uilibrio de
la ba lanza de pagos en la mayoría de las nac iones integ rantes del
Fondo Monetario In ternacional.
89 2
las instituciones de bretton woods y ce ntroaméri ca
público , aunque lo contrario ocurrió e n El Salvador y N icaragua por los cuantio sos gas to s de defensa y seguridad y lo s
onero s os pago s de la deuda públi ca . De cua lquie r modo, en
1983 se redujo el coefici e nte subregional de la inversión
púb lica .
char para cubrir déficit previos de la balanza de pagos, de
manera semej ante a un créd ito del Fondo; se est im a que 95%
de los países receptores de PAE oPAS había concertado programas c on el Fondo. 16
Haci a 198 5 la CEPAL ll amó la atención acerca de las som brías perspec tivas de la economía ce ntroamericana , tanto por
la pérdida de dinamismo de lo s factores de expansión como
por la imposibilidad real de hacer frente a l problema del
endeudamiento. La institución con s ideró que el deterioro
general de las condiciones de la de uda ex terna influyó en las
difi c ultades de pag os que e ncaraban los países centroamericanos. Para a lgunos de ellos , sin embargo , e l mayor problema era ya el monto del débito total , cuya magnitud había
alcanzado los límites im puestos por e l tamaño y la capac id ad
de pago de la economía respectiva.
Claroscu ros de los acuerdos con el FMI
La s it uación de Centroamérica ante la vorágine de la deuda
externa erí:'. aún más crítica que la de América Latina en conjunto. Aunque en 1983 la deuda de Cen tro américa apenas
representó poco menos de 4% de la regional, e n térm in os
re lativos la s itu ac ió n era distinta. M ientras que la re lación
media en tre la deuda ex terna y e l PIB en América Latina fue
de 36% en 1983 , e n e l caso de Centroamér ica ascendió a
7 1%, es decir , casi e l doble. Otro indicador ilustrativo de la
capac id ad de pago e s la relación entre deuda ex terna y exportac ion es , en que el promedio del istmo tambi én supe ró al
lat ino americano , a l tiempo que Costa Rica y N icaragua alcanzaron las proporciones más altas de la región.
El FMI tuvo un peso importante en las políticas de estabi lización que se pusieron en marcha e n e l is tmo durante e l
período 1979-1986. A co ntinuació n se señalan alg un as de
las principales medidas que se ap li caron en lo s países cen troamericanos:
De 1980 a 1985 Cos ta R ica firmó c ua tro acuerdos co n e l FM I.
El primero fue uno de créd ito con tin ge nte , s usc rito en feb rero de 1980, en tre cuyos propósitos figuraron red uc ir el défici t e n cuenta corr iente de la balanza de pagos de 14. 5 a 1 1 por
c iento del PIB y , co n base e n un a política fiscal restrictiva,
disminuir e l coefic ien te del déficit fiscal de 11.6 a 7.2 por
cien to.
A mediados de 198 1 las autoridades costarricenses pactaron
con e l FMI un ac uerdo de servi c io ampliado por un período
de tres años y se ca nce ló e l convenio a nterior. Como objetivo
primordial se trazó e l de reducir el déficit corriente e n 1982
por medio de políticas de co ntrol de la demanda interna y un
severo ajuste es tructural de la economía. El nuevo acuerdo
tu vo una vigencia breve. Unos c uantos me ses después de s u
firma, la Corte Suprema de Ju st ici a declaró in co ns tituc ion al
la decisión g ubername nta l com prometid a de s uspe nd er la
paridad ofi cial del colón.
El Banco Mundial, el FMI y Centroamérica
Los estragos económ icos y políticos de la cri s is del sec tor
ex terno condujeron al istmo a un proces o negociador en que
se imrul s ó la adopc ión de un severo programa de ajuste ortodoxo , cuyo propósito bás ico co nsist ió en lograr los eq uil ibrios macroeconómico s más importantes para conservar el
respaldo de los organismos de Bretton Woods.
Los préstamos de ajuste estructural
En 1980 e l Banco M undi al instrumentó los prés tamo s de
aju s te es truc tura l (PAE) , los crédito s de aj uste e stru ctura l
(CAE) , y los préstamo s de ajuste sec torial (PAS) a fin de "apo yar a los países preparado s a impul sar un pro g rama de aju ste
que pe rmita hac e r frent e a un a cris is de balanza de pagos o
evitar la a m e naza de la m'isma".
A dife re nc ia d e los fin a nc ia mi e ntos pa ra proy ec to s, lo s préstam os de aju ste se dese mbol san con ra pid ez y pueden usarse
para finan c iar import aci o nes no v in c uladas con un programa
de inve rs ió n es pecífi co. E n co nsec ue nci a, se pu ede n apro ve-
La sit uac ión económ ica cos tarri cense se deterioró e n forma
alarmante, lo s pagos del débito a trasados s um aro n uno s 650
millones de dólares, se desplomaron las re se rv as internac io nales, se depreció e l tip o de cam bio y se agud izaro n las pres io nes infl ac ionarias. Co m o coro lari o, e n sep ti e mbre de 19 8 1
se declaró una moratoria unil a tera l e n e l serv ici o de la deuda
ex terna .
En diciembre de 19 82 Cos ta Rica ll egó a otro ac uerdo de c rédito con tin gen te con e l FMI. El programa respectivo buscaba
detener las presiones infl acio narias , promover un desarrollo
orde nado del mercado camb iari o y permitir la reanudación del
serv ic io de la deuda externa. En materia de política fiscal se
pre tendía reducir e l déficit público no financiero del 15 % del
PIB en 198 1 a 9.5 % en 1982 y a 4.5 % en 1983 . Dur ante 1982
la infl ac ión se disparó a 90.1 % , mientras que la act ividad pro16 . Véase Loui s M. Goreux , "El Fondo y los países de bajo
in greso", y Gu ill ermo Orti z, "El FM I y la estrateg ia de la deud a" .
en Ca therin e Gwin y Ri chard E. Feinberg (comps.,) , La res!m c fllra c ión del F ando Monelario ln! emacional e /lllll/1/lllldo unip olar,
Ce ntro de Estudios Monetario s Latino americ ano s, México, 199 I .
comercio exterior, octubre de 1994
ductiva descendió 4%; en cambio, se logró una pequeña di sminución del déficit fiscal y avanzaron las negoc iaciones con lo s
bancos acreedores externos. En 1983 se cumplieron los objetivos previstos en el acuerdo. La inflación bajó a 32.6%, se
estabilizó e l tipo de cambio, mejoraron las finanzas públicas
y empezó a repuntar la actividad económica.
A inicios de 198 5 se firmó un nuevo acuerdo de contingencia, en apoyo de los esfuerzos gubernamentales por co nso lidar los logros anteriores. El objetivo básico de la política
fiscal fue limitar en ese año el déficit público no financiero
a 1.5% del P1B, para lo cual se esperaba que los ingre sos del
gob ierno central se incrementaran a 20 .5% del PIB . Los re su ltado s económicos de 1985, sin embargo, fueron poco satisfactorios: la actividad económica creció apenas 1% y disminuyó el producto por habitante , en tanto que la inflación
y e l déficit corriente rebasaron los niveles del año anterior.
Otro país del istmo que en el período 1979-1986 tuvo estrecho contacto con el FMI fue El Salvador, c uyo go bierno utili zó los recursos del organismo en c uatro ocasiones mediante la firma de dos acuerdos de derechos de giro y dos de
financiami ento compensatorio. En junio de 19 80 se signó un
acuerdo de crédito contingente por 10. 75 millones de DEG y
una duración de 12 meses; sin em bargo, a fines de ese año se
suspendió por el retroceso de la actividad eco nómi ca y e l
avivamiento de la inflación.
Para algunos expertos e l fracaso se debió a que en el diagnóstico inicial de la misión del FM I se subestimaron lo s problemas salvadoreños y no se tomaron bien e n c uenta las restric c ion es externas ni la intensa cris is sociopolítica . 17
En junio de 19 82 las autoridades sa lvadoreñas enviaro n una
carta de intención con miras a obtener otro crédito contingente por 43 millones de DEG , con un plazo de un año. La
solicitud proponía un programa de ajuste denominado Solidaridad que pretendía eq uilibrar la balanza de pagos por
medio de la flexibilización de la paridad cambiaría y las
tasas de interés , así como cubrir las obligaciones internac ionales atrasadas. No obstante , durante ese año la actividad
económica continu ó declinando y la inflación fue de dos
dígitos (11.7%), aunque menor que la de 1981 . En e l sec tor
externo se registró un a severa caída de las exportaciones, por
lo cua l el déficit corriente permaneció en un nivel alto, y el
déficit fiscal ascendió a 8% y se e levó a 15 % en 19 83. Los
pocos logros macroeconómicos se asociaron más bien al
c u antioso aumento de las transferencias oficia les bilaterales, equivalentes a 5% del PIB en 1983.
893
con traba al borde del desastre por las presiones inflacionarias,
el debilitamiento de las reservas internacionales y el aumento del déficit presupuestario. Ante ello , e n 19 82 el gob ierno
firmó un ac uerdo de crédito contingente no cond icional. Los
resultados fueron contradic torios , pues aunq ue se lo gró disminuir e l déficit del gob ierno central a 2.6% del P1B , las
reservas netas cont inuaron en descenso.
En 1983 se pactó otro acuerdo por 114.7 millones de DEG,
con 16 meses de duración , en apoyo a un programa de ajuste
para el bienio 1983-1984; entre lo s objetivos previstos figuraron reducir el déficit fiscal ; reformar e l s istema tributario ;
privati zar empresas estata les; conso lid ar la eco nomía de
mercado; reducir los controles de precios , y aplicar una políti ca monetaria más restrictiva. Sin embargo , en 1983 la
economía guatemalteca se contrajo de nuevo , las finanzas
públicas se deterioraron aún m á~; y la inflación se recr udeció
(pasó de 0 .2% en 1982 a 4.7% en 1983). A l co ns id erar incumplidas la s metas previstas , en junio de 1984 e l FMI suspendió e l desembolso de recursos. Unos meses después se
estableció un régimen camb iario dual, lo cual av ivó las presiones inflacionarias.
Una situación semejante experimentó Honduras, cuyo gob ierno suscribió de 1979 a 1982 cuatro acuerdos con el FMI: uno de
servi cio ampliado, otro de derechos de giro (créd ito cont in gente) y dos de financiamiento compensatorio. En 1979 se concertó un convenio de servic io ampliado por 47 .6 millone s de DEG
( 140% de su cuota al FMI) , con una duración de tres años, pero
apenas se desembolsó 50% del total. Uno de lo s objetivos principales fue fortalecer la posición financiera del sector público
mediante la reducción del déficit público , e l incremento de la
carga tributaria y el ajuste de las tarifas de lo s serv icios públicos. Además, las autoridades se comprometieron a no ap li car
restricciones cambiarías o a las importaciones.
Durante el año s ig uiente empeoró la s ituación económ ic a y
financ iera, e l crecimiento de las exportaciones fue menor y
e l PIB mostró un mod es to re punte. La mayoría de las meta s
y criterios asentados e n el acuerdo ampliado no se c umplieron al incrementar se el dé ficit público , di sminuir la s re se rvas internac ionales net as y aumentar la inflac ión a 18 .1 %, la
tasa más alta en muchos años.
Guatemala firrrió con e l FMI dos acuerdos compe nsatorio s. A
finales de 19 81 la situación económica g uatemalteca se en-
A mediados de 1981, las autoridades de Honduras lograro n
un nuevo arreglo con el FMI en el marco del acuerdo de se rvic io amp li ado. Lo s objet ivos y metas fueron similares a los
del arreg lo anterior, pero la s ituació n económ ica del país
continuó e mpeorando. Las dificultade s para a lca nzar las
metas previstas se ace ntuaron por las proyecciones poco
reali sta s del programa y e l s urg imi e nto de factores externos
que s uperaron la capac id ad de respuesta interna.
17. Véa se CEPAL, Centroamérica: crisis y políticas de ajust e,
19 79- 1986, Méx ico, julio de 1988 .
En 198 2 e l gob ie rno hondure ño recurrió de nuevo al FM I en
bu sca de apoyo para reforzar e l programa de ajuste est ructu -
las in stitu ciones de bretton woods y ce ntroamér ica
894
« i )esde su nacimiento en 1944, el sistema de Bretton Woods ha
experimentado importantes cambios para responder a los problemas
más apremiantes de los países miembros. Sin em bargo, las naciones
centroamericanas no parecen haberse beneficiado mucho y, por el
contrario, su relación con el FMI y el Banco Mundial ha sido difícil y
en ocasiones tortuosa. Si bien no se puede atribuir a las instituciones
de Bretton Woods la pobreza extrema que padece gran parte de los
habitantes de Centroamérica [... ],parece claro que las políticas
impulsadas por ellas acentuaron problemas como el desempleo e
incluso la degradación de la masa laboral
ral en marcha . Si bi e n se obtuvo un nuevo acuerdo de de rechos de giro, la mayoría de lo s o bjetivos correspondientes no
se alcanzó . Ese año fue e l más difíc il para la economía hondureña y e n é l se rea li zaro n los may o re s esfuerzos e n materia
de ajus te. Durante e l res to d e los oc henta Honduras no s uscribi ó nuevo s acuerdos co n e l FMI. Una de las ra zo nes bás icas fu e la discrep anc ia e ntre e l Fo ndo y las autoridades nac io nal es acerca de los in s trume nt os de po líti ca eco nó mi ca
a plicabl es, sobre tod o en materia de política cambi ari a; otra
radi có e n la oposición inte rn a de s indi catos y otras orga ni zac io nes a las políti cas alentadas por la c itada in s tituc ió n .
1
Cuando la insurge nc ia sa ndini sta tomó e l pod er e n N icarag ua e n julio de 1979, e l go bi e rn o as umi ó las d e ud as ex te rn as
pública y privada. A fin a les de 1980 se logró un imp ort ant e
arreg lo co n la ba nca int e rn acio na l acree d ora que aceptó
re negoc iar, si n e l ava l del FM I, pagos por 390 millon es de
dólares co n ve nc imi ent o de 1979 a 1982 y otorgar un período
de gracia de ci nco años.
Tamb ién se buscó un a re negoc iac ió n globa l de la deuda bi late ra l co n e l C lub de París. La ause nc ia de un ac ue rd o forma l co n e l FM I, s in e mb argo, d ifi cult ó e l arreg lo y só lo se
a lca nzaron arreg los bilateral es. En 1982 se logró re negoc iar
las ob li gac io nes de l sis te ma bancario (nacionalizado) y las
empresas rec ién co nfi scadas, c uyo monto asce ndía a un os
25 0 millon es de dó lares.
Hac ia fin a les de 1983 co me nzaro n a incumplirse los co mpromi sos co n los ac reed ores forá neos . En los años sigui e ntes
la ban ca inte rn ac io na l interrumpió los fluj os financiero s con
destino a Nicaragua , e n de triment o de la difícil s itu ació n
soc iopo líti ca a lim e ntada por e l asedio dentro y fuera de las
fronteras nac iona les. H as ta 1992, tras e l desp laza mi e nt o del
go biern o sandinista , e l país se co nsid eró de nu evo e leg ibl e
para ob tener préstamos de las in s tituc iones de Bretton Woods .
Honduras y E l Sa lvador fueron los úni cos países ce ntroamericanos qu e e n 199 1 rec ibi e ron del Banco Mundi a l p rés tamos de ajus te es tru ctura l por 75 y 1 1O millones de dólares,
re spec tiv a mente 1 8 A l año sigui ente só lo Honduras y Nicarag ua re c ibi e ron rec ursos de la institución ; e l prim e r país
recib ió 82. 1 mi ll o nes de dó lare s para un proyec to del sec tor
e léc trico, mi e ntras qu e e l seg undo obt uvo 111 .3 millon es
para un pro gra ma globa l de recuperac ión eco nómi ca.
18. Véase Banco Mundia l, Annual Rep ort, 1991 , Was hington.
1991 ' p. 15.
comercio exterior. octubre de 1994
895
En 1993, por el contrario, el único país que no recibió financiamiento del Banco Mundial fue El Salvador (véase el cuadro siguiente). 19
CRÉDITOS OTORGADOS POR EL BANCO MUNDIAL A CENTROAMÉRICA
EN
1993
(MILLO NES DE DÓLARES)
•••••••••••••••••••••••••••••••
Proyecto
Total
8/RF
Honduras
Costa Rica
Guatemala
Nicaragua
Sector energético
Ajuste estructural
Modernización económica
Recuperación eco nómica
Alf"
33.1
1000
120.0
8.5
33.1
100.0
120.0
8.5
Fue11te: Elaboración propia co n ba se e n e l informe del Banco Mundial correspond ie nle
a 1993.
•••••••••••••••••••••••••••••••
En términos ge nerale s, lo s pro gra mas de ajuste aplicados en
el istmo durante los ochenta se caracterizaron por su falta de
continuidad y, en ocasiones , por su incon gruencia , como lo
evidencia la instrumentación de medidas compensatorias de
corte expansionista c uando se tenía como meta reducir la
inflación o e l déficit fiscal.
De los programas de ajuste a la desesperanza
social
Los programa s de ajuste se empre ndieron e n pos de la res tauración de lo s principales equili~rios macroeconómicos y de
la capacidad para pagar la deuda externa, pero han mermado
los ingreso s de lo s asalariados y, por tanto , la calidad de vida
de los centroamericanos.
Debido a la elevada ponderación alcanzada por el servic io de
la deuda externa respecto a los in gresos tributarios , por ejemplo, gran parte de lo s impuestos captados en el istmo se transfieren al exterior y no pueden aprovecharse en obras de in fraestructura social tan necesarias por razones de sobra
conocidas.
En la época de bonan za financiera , as imi smo, muchas empresas públicas de servic ios básicos contrataro n en demasía
préstamo s externos. Con e l advenimiento de la crisis y lo s
programas de aj uste, sin embargo, se desvanecieron lo s s ub -
19. En calidad de préstamo para proyectos de desarrollo soc ial ,
durante 1983 el Banco Mund ial con cedió 96 millones de dólares a
cuatro países centroamericanos : a Costa Rica, para reparación de
alcantarillados y potabilización de ag ua (26 millon es); a Guatemala ,
para el fondo de inversión soc ial (20 millone s); a Honduras, para
programas de sa lud y nutrición (25 millones), y a Nicaragua, para
el fondo de in ve rsión social (25 millones de dólares). Véase Banco
Mundial, Annual Report, 1993 , Washington, p. 41.
sidios gubernamentales para esas empresas, que debieron
restructurar s us tarifas e n función de los costos operativos
reales. Tales reajustes tarifarios llegaro n a ser tan severos
que despertaron fuertes protestas populares , como en Costa
Rica y Honduras , en ra zón de la peli grosa mezc la de inconformidad y desespera nza social.
Conclusiones
Desde s u nacimiento en 1944, el sistema de Bretton Woods
ha experimentado importantes cambios para responder a
los problemas más apremiantes de los países miembros. Sin
embargo, las naciones centroamericanas no parecen haberse beneficiado mucho y, por e l contrario, s u relación con el
FMI y el Banco Mundial ha sido difícil y e n ocasiones tortuo sa .
Si bien no se puede atribuir a las in stitu c iones de Bretton
Woods e l problema de la pobreza ex trema que padece gran
parte de los habitantes de Centroam éric a, cuyas economías
mues tran desequilibrios estructurales tan profundos que la
disponibilidad de recursos externos es una condició n necesaria para un aceptable desempeño, parece claro que las
políticas impulsadas por dichos organismos acentuaron problemas como el desempleo; en los países con menores tasas
de desocupación, in c luso , la degradación de la masa laboral
es cada vez más evidente.
En los diagnósticos que sustentan los programas de ajuste
pactado s co n el FMI se s ue le subestimar la intensi dad , la
complejidad y las pe c uliaridade s de las economías centroamericanas , lo cual abrió paso al establecimiento de metas y
objetivos de difícil logro. De lo s 11 acuerdos de derecho de
giro y servic io ampliado que s uscrib ieron las naciones del
istmo en el período 1980-1986 , só lo se c umplió e l ac uerdo de
198 2 co n Costa Rica, merced a un importante flujo de recursos externos que permitió cubrir al año siguiente un cuantioso déficit en c uen ta corriente del país.
No pocos pro gramas se incumplieron porque e l FMI interrumpió lo s desembolsos correspondientes y se dificultaron
los procesos de renegociación de la deuda externa, espec ial mente en lo s casos de Nicaragua , Honduras y Costa Rica.
Vario s programas tuvieron que replantearse y se modificaron la s acciones y metas ini c ial es prev istas en aspectos como
los pagos al ex terior , lo s controles cambiario s y las políticas
fi sca les .
Para instrumentar lo s futuros programas de ajuste, por co nsig ui ente , es me nes ter qu e las economías centroamericanas
realmente ob tengan recurso s fr esc os , e n términos preferenciales , así como que e l serv icio de la deuda ex terna no
impid a or ientar má s ahorro a la anhe lada transformación
prod ucti va co n equidad. G