ESTATUTO DE DERECHOS y GARANTIAS DEL CONTRIBUYENTE
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DERECHOS Y GARANTIAS DEL CONTRIBUYENTE EN EL CODIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE SAN PEDRO DE JUJUY Estudio y correlación con las normas de la Constitución Provincial de Jujuy y de la Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy FERNANDO RAUL PEDICONE (*) Convencional Constituyente (m. c.) (La obra ha sido publicada con anterioridad en el Semanario “Hechos y Protagonistas” de San Pedro de Jujuy en diversas entregas año 2000) Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone I.- Introducción En mi carácter de Convencional Constituyente Provincial durante la Reforma de la Constitución de Jujuy en el año 1986, en cuya oportunidad tuve el alto honor de presidir la “Comisión de Declaraciones, Derechos, Deberes y Garantías”, como así también de ser miembro integrante de la Comisión Redactora General, y luego durante mi vasta experiencia de varios años como funcionario municipal en mi ciudad de San Pedro de Jujuy (Secretario Municipal de Hacienda desde diciembre de 1987 hasta abril de 1990), y luego como autor del Proyecto de “Código Tributario Municipal” de la ciudad de San Pedro de Jujuy, aprobado a libro cerrado como Ordenanza Nº 314/93 por el Concejo Deliberante Municipal, vigente hasta al día de la fecha con pequeñas modificaciones puntuales, me ha animado a escribir estas líneas -siguiendo el itinerario señalado con maestría por el Dr. José Osvaldo Casás, en sus precisas ideas sobre lo que es un “Estatuto de Derechos y Garantías Constitucionales del Contribuyente”- tendientes a hilvanar y a desgranar tales derechos y garantías, las más de las veces dispersos en diferentes normas constitucionales y legales de mi Provincia y ciudad, que tomaré para tal estudio, sin pretensiones de ser este pequeño trabajo nada más que un ayuda memoria o guía de correlatividades normativas -con algunas fundamentos- que desbroce un poco el difícil camino a seguir. Y digo ello por cuanto -si bien voy a evitar en lo posible entrar al análisis de la Constitución Nacional, por exceder los límites que me he fijado y por que al respecto existen ya exhaustivos y enjundiosos trabajos efectuados por prestigiosos juristas- las normas en estudio se encuentran en la Constitución Provincial de Jujuy del año 1986, en la Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy de agosto de 1988 y en la Ordenanza Municipal Nº 314/93, denominada “Código Tributario Municipal” y sus normas derivadas, denominadas “Ordenanza Impositiva Anual”. “Brevitatis causae”, en adelante utilizaré las abreviaturas siguientes: CN por Constitución Nacional; CP por Constitución Provincial de Jujuy; COM por Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy, y CTM por Código Tributario Municipal de San Pedro de Jujuy.- 2 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone II.- El Derecho de la Libertad como límite al ejercicio del poder tributario 1. La Constitución Provincial de Jujuy de 1986 se halla dividida en once Secciones, a saber: SECCION PRIMERA: “DECLARACIONES, DERECHOS, DEBERES Y GARANTIAS” (Arts. 1 al 64); SECCION SEGUNDA: “CULTURA, EDUCACIÓN Y SALUD PUBLICA” (Arts. 65 al 70); SECCION TERCERA: “REGIMEN ECONOMICO Y FINANCIERO” (Arts. 71 al 85); SECCION CUARTA: “REGIMEN ELECTORAL Y DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS” (Arts. 86 al 95); SECCION QUINTA: “PODER CONSTITUYENTE” (Arts. 96 al 102); SECCION SEXTA: “PODER LEGISLATIVO” (Arts. 103 al 123); SECCION SÉPTIMA: “PODER EJECUTIVO” (Arts. 124 al 143); SECCION OCTAVA: “PODER JUDICIAL” (Arts. 144 al 177); SECCION NOVENA: “REGIMEN MUNICIPAL” (Arts. 178 al 196); SECCION DECIMA: “ORGANISMOS DE CONTRALOR” (Arts. 197 al 202), y SECCION DECIMOPRIMERA: “JUICIO POLÍTICO” (Arts. 203 al 212). Es decir, siguiendo la clasificación del maestro Germán Bidart Campos, podríamos incluir a las Secciones Primera y Segunda dentro de lo que llama el “Derecho Constitucional de la Libertad”, a las Secciones Tercera y Cuarta dentro de lo que denominaré “Derecho Constitucional de la Participación”, por cuanto abarca el “Régimen Económico y Financiero” del Estado Provincial, al cual debemos solventar participativamente como costo inherente a una convivencia civilizada, o como dicen algunos autores, como precio de la organización política y social en un Estado de Derecho, y porque también comprende el “Régimen de los Partidos Políticos” como forma de participación en la conformación de los órganos del Poder; y por último, las Secciones Quinta, Sexta, Séptima, Octava, Novena, Décima y Undécima comprenden al “Derecho Constitucional del Poder”. 2. La Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy, vigente desde agosto de 1988, comprende en su Título Primero “Disposiciones Generales, Participación Vecinal y Acción Municipal”, los temas inherentes al “Régimen Municipal” en consonancia con la Constitución Provincial, los “Derechos y Deberes de los Vecinos”, la “Participación Vecinal” y la “Acción Municipal”, en conformidad con el Derecho Constitucional de la Libertad y el de Participación antes expresados, para -de allí 3 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone en adelante- desarrollar los temas concernientes al Derecho Constitucional del Poder, en su Título Segundo sobre “Autoridades del Gobierno Municipal” (Concejo Deliberante, Departamento Ejecutivo Municipal, Fiscalía General Municipal y Justicia Municipal de Faltas), sin perjuicio de los posteriores Títulos referentes a Organización Administrativa, Patrimonio Municipal, Presupuesto, Banco Municipal, Juicio Político y Poder Constituyente Municipal, que conforman el denominado Derecho Constitucional del Poder, pese a que -como es lógico- a veces se encuentran entremezclados algunos conceptos, o interpoladas instituciones de la Libertad en capítulos inherentes a las instituciones del Poder. 3. A su vez, el Código Tributario Municipal de San Pedro de Jujuy se divide en una Parte General compuesta por: Título Primero: “Campo de Aplicación de Principios” y “Organismo de Aplicación” (libertad y poder); Título Segundo: “De la Situación Tributaria”; Título Tercero: “Determinación de las Obligaciones Fiscales”; Título Cuarto: “Infracción a los Deberes Formales e Incumplimiento de las Obligaciones Fiscales”; Título Quinto: “Extinción de las Obligaciones Fiscales”; Título Sexto: “Normas Complementarias y Recursos” y Título Séptimo: “Demandas Contencioso-Administrativa y de Repetición”. La Parte Especial comprende el catálogo de tributos, a saber: Título Primero: “Barrido, Limpieza y Extracción de Residuos” y “Conservación de la Vía Pública”; Título Segundo: “Contribución Directa de Mejoras”; Título Tercero: “Impuesto a los Juegos de Azar” y “Contribuciones que inciden sobre los Espectáculos Públicos”; Título Cuarto: “Tasa de Actuación Administrativa”; Título Quinto: “Tasas que inciden sobre la Construcción de Obras Privadas”; Título Sexto: “Canon por Utilización de Cementerios y Concesión de Terrenos”; Título Séptimo: “Canon por Ocupación o Utilización de Espacio de Dominio Público”; Título Octavo: “Tasas de Inspección y Contralor de Productos de Consumo”; Título Noveno: “Contribuciones que inciden sobre la Publicidad y la Propaganda”; Título Décimo: “Contribuciones que inciden sobre los Mercados y Mataderos”; Título Decimoprimero: “Contribuciones que inciden sobre la Instalación e Inspección Mecánica y Eléctrica”; Título Decimosegundo: “Contribuciones y Tasas por Servicios Diversos” (construcciones y reparaciones, animales en la vía pública, vacunación antirrábica, cobranzas y retenciones, uso y alquiler de bienes municipales, operaciones varias, licencias para conducir); Título Decimotercero: “Tasas por Servicios Especiales de Limpieza e Higiene” (desagote de pozos ciegos y/o cámaras sépticas, extracciones 4 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone diversas de los domicilios, servicios de desinfección y desinsectización); Título Decimocuarto: “Tasa de Habilitación de Locales de Comercio e Industrias”; Título Decimoquinto: “Tasa de Registro de Inspección de Locales de Comercio e Industrias” y “Derechos por Venta Ambulante”; Título Decimosexto: “Tasas por Contraste de Pesas y Medidas”; Título Decimoséptimo: “Canon por Concesión de Servicios Públicos” y Título Decimoctavo: “Disposiciones Generales”. Si bien la Parte Especial no forma parte del objeto de estudio de este trabajo, por exceder sus límites y ser ella casuística, debiéndose analizar tributo por tributo, es precisamente allí donde se ven las consecuencias del respeto a los derechos constitucionales de los contribuyentes. No obstante, como se puede apreciar por lo ya expuesto, son numerosos los artículos en tratamiento y su estrecha correlación con normas de orden constitucional nacional y constitucional provincial, hasta llegar al peldaño inferior -pero no por ello menos importante- constituido por las normas de orden municipal, como el Código Tributario en examen, sin perjuicio de que cada una de esas normas superiores fundamenten y den legitimidad jurídica a la pirámide jurídica kelseniana. 4. Volviendo al tema, se puede establecer la existencia de un programa constitucional en nuestra Constitución de Jujuy y en nuestra Carta Orgánica Municipal, sintetizado en sus respectivos Preámbulos y explicitado en sus normas, que siguen el parámetro fundante y validante de la Constitución Nacional, en una impronta imperecedera manifestada por la tensión constante entre la libertad individual (en su más amplio sentido) y el poder estatal. Como bien dice Casás, “el Preámbulo condensa y sintetiza las aspiraciones y designios permanentes de los convencionales constituyentes...” (Hago notar que el Preámbulo de la Constitución jujeña fue presentado como Proyecto del suscripto y aprobado en forma unánime por la Convención Constituyente en la Sesión del 22 de octubre de 1986). Siguiendo tal hilo conductor, la “libertad fiscal” es una consecuencia ineluctable de las libertades plasmadas en los capítulos respectivos de normas constitucionales nacionales, provinciales y municipales, entendida dicha “libertad fiscal” como la “facultad de rechazar cualquier pretensión pecuniaria del Estado a título de tributo que no satisfaga los requisitos y exigencias que dimanan del Estatuto Fundamental y que convertirían al pago que se reclame, en tales circunstancias, en exacción y despojo”, conforme lo señala acertadamente Casás. 5 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone Surge así una pléyade de principios constitucionales y normas fundantes que, referidas al ámbito del habitante o ciudadano como contribuyente, constituyen lo que muchos autores denominan el “Estatuto de Derechos Y Garantías Constitucionales del Contribuyente”. Más allá de lo correcto o incorrecto de la denominación “Estatuto” -pues hay distintas y contrarias opiniones al respecto por parte de los tratadistas- se puede entender a tal “Estatuto” como una “carta” o -agrego yo, “catálogo”- de los derechos y deberes de los habitantes de un Estado, en su carácter de “contribuyentes” al sostenimiento de las estructuras políticas, sociales y funcionales, organizadas conforme a derecho, tendientes al logro del bien común, el bienestar general y a la redistribución social más eficiente de los recursos por medio de la justicia social, brindando los servicios pertinentes a la población en general, ya sea en forma directa o no, “contribuyendo” -como dije antes- a pagar el precio que demanda vivir en “civilización”. 5. En la Constitución Provincial jujeña se han establecido normas expresas al respecto, algunas como deberes (“Art. 43: Deberes de las personas: ... ap. 3.: Toda persona tiene, además, los siguientes deberes: ... 3) de contribuir a los gastos que demandare la organización social, económica, política y el progreso de la Nación y de la Provincia”), y en su mayoría, como derechos explícitos o implícitos, concretos o difusos en las instituciones y normas que conforman al sistema republicano, federal y democrático de Estado de Derecho. Entre las normas expresas, podemos mencionar las que se encuentran en la Sección Tercera: “Régimen Económico y Financiero”, y entre ellas, específicamente las siguientes: “Artículo 82.- ORIENTACION TRIBUTARIA.1º.- El régimen tributario se estructurará sobre la base de su función económico–social y de los principios de igualdad y proporcionalidad. La ley podrá establecer la progresividad, la que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio.2º.- Se procurará eliminar los tributos que graven los artículos de consumo necesario y los que incidan sobre la vivienda familiar, los sueldos y salarios. Se gravará preferentemente la renta, los artículos suntuarios y las ganancias especulativas.- 6 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone 3º.- Se procurará eximir de gravamen a las utilidades de capitales que se inviertan en la Provincia para la construcción de viviendas y para el acrecentamiento de la producción agropecuaria, forestal, minera e industrial. Quedan eximidas de todos los impuestos las donaciones con fines de beneficio público social justificado y para la investigación científica.4º.- En ningún caso el impuesto a la transmisión gratuita de bienes de padres a hijos afectará el bien de familia ni el sustento o la educación de los hijos.5º.- La Provincia, a fin de unificar la legislación tributaria y evitar la doble imposición, convendrá con la Nación y los municipios la forma de percepción de los tributos.6º.- Las leyes de tributos permanentes son susceptibles de revisión anual.7º.- La Legislatura verificará permanentemente que el costo de recaudación de cualquier tributo no supere determinado porcentaje de lo recaudado, propendiendo a que deje el mayor beneficio sin ser aumentado.8º.- Los fondos provenientes de tributos transitorios, creados especialmente para cubrir gastos determinados, se aplicarán exclusivamente al objeto previsto y su recaudación cesará tan pronto como éste quede cumplido.9º.- Por lo menos una vez cada diez años con propósito de carácter tributario, se realizará un relevamiento general estadístico.10º.- La valuación de la propiedad se hará estimando por separado la tierra y sus mejoras.Artículo 83.- COPARTICIPACION.1º.- Los municipios participarán de la recaudación de los tributos provinciales, como así también de los recursos provenientes del régimen de coparticipación impositiva que se acuerde con el Gobierno Federal. Su distribución se efectuará conforme a la ley.2º.- La participación en la percepción de tributos que correspondiere a los municipios y organismos descentralizados les será entregada mensualmente.3º.- Los municipios y organismos descentralizados podrán ser facultados para el cobro de tributos que les pertenezcan o en los que tuvieren participación, conforme a la ley.4º.- La ley organizará el Fondo de Desarrollo Comunal, el que se integrará con el porcentaje que se fije de la coparticipación municipal en los 7 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone tributos nacionales, provinciales y otros ingresos que determine la ley. Sus recursos estarán destinados a la realización de obras de infraestructura comunal”.Otras normas específicas son: “Art. 72.- PROMOCION ECONOMICA.- 1º.- .... 2º.- La Provincia... dictará leyes de fomento para la radicación de capitales y orientará la industria con sentido regional, procurando su diversificación y establecimiento en las zonas de producción de las materias primas. A esos efectos podrá conceder, con carácter temporario, recompensa de estímulo, exención de impuestos y de contribuciones u otros beneficios”.“Artículo 73.- DEFENSA DEL CONSUMIDOR.1º.- El Estado garantizará la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y sus legítimos intereses económicos.2º.- Podrá eximirse de tributos a la actividad que, con el fin de abaratar los precios, evite la intermediación”.- 6. Por otra parte, también en la Carta Orgánica Municipal encontramos expresas normas como las que se transcriben a continuación: “Art. 216.- NUEVOS IMPUESTOS.En caso de creación de impuestos municipales, los mismos deberán respetar los principios constitucionales de la imposición, no colisionar con las potestades tributarias del Gobierno Federal y de la Provincia, requiriéndose para su sanción una ordenanza aprobada por dos tercios del total de miembros del Concejo. En ningún caso, los gastos netos de la recaudación y percepción de los impuestos a crearse, de conformidad a lo dispuesto precedentemente, podrán exceder el veinte por ciento del ingreso anual que generen.- 8 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone Art. 225.- CODIGO TRIBUTARIO.El Código Tributario Municipal deberá contener como mínimo: a) una parte general que establecerá disposiciones sobre: 1 - Normas tributarias en general; 2 - organismos competentes en la materia y su régimen; 3 - sujetos pasivos de las relaciones tributarias y domicilio; 4 - deberes formales de los contribuyentes, responsables y/o terceros; 5 - determinación de las tributaciones; 6 - infracciones a las obligaciones y deberes; 7 - del pago; 8 - normas de procedimiento; b) una parte especial que reglamentará los impuestos, contribuciones, tasas, tarifas, aranceles, patentes, derechos, cánones y demás tributos que la Municipalidad establezca en sus ordenanzas.Art. 226.- ORDENANZA TRIBUTARIA ANUAL.Sin perjuicio de las disposiciones particulares, la Municipalidad deberá dictar anualmente, con anterioridad al tratamiento del proyecto de presupuesto, la ordenanza tributaria correspondiente.-. Art. 227.- REGIMEN TRIBUTARIO. PRINCIPIOS.El régimen tributario municipal se estructurará sobre la base de su función económico-social, respetando los principios de igualdad y proporcionalidad. Las ordenanzas que a esos efectos se dicten, podrán establecer la progresividad la que en ningún caso tendrá alcances confiscatorios, siendo susceptibles de revisión anual. Se procurará eliminar los impuestos que graven los artículos de primera necesidad y los que inciden sobre la vivienda familiar, sueldos y salarios. Se gravará preferentemente la renta, los artículos suntuarios, las ganancias especulativas y el producido de los juegos de azar. Art. 228.- LIMITACIONES.La Municipalidad no podrá gravar los artículos de primera necesidad excepto cuando resulte de un servicio requerido por exigencia de la seguridad, salubridad, higiene u otros de carácter municipal y que coadyuven a la salud y seguridad de la población. 9 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone Art. 229.- EXIMICION O DISMINUCION DE GRAVÁMENES.La Municipalidad podrá contemplar la eximición o disminución de gravámenes a las inversiones de capital que se pudieran radicar en el Municipio con destino a la construcción de viviendas, o al acrecentamiento de la producción agropecuaria, forestal, minera o industrial. También podrá impulsar leyes que permitan la radicación de industrias en el Municipio, el Departamento o la región. Quedan eximidas de gravámenes municipales las donaciones que se hicieren a instituciones de bien público o con destino a investigaciones científicas. Art. 230.- COSTO DE RECAUDACIÓN.El Fiscal General Municipal controlará que el costo de recaudación de cualquier tributo sea mínimo con relación a lo recaudado, atendiendo a los principios de racionalidad y eficiencia y procediendo a que deje el mayor beneficio sin ser aumentado. Art. 231.- TRIBUTOS TRANSITORIOS.Los fondos provenientes de tributos transitorios creados especialmente para cubrir gastos determinados, se aplicarán exclusivamente al gasto previo y su recaudación cesará tan pronto como éste quede cumplido.Art. 240.- DE LAS TRIBUTACIONES EXTRAORDINARIAS.Para el reembolso de empréstitos, contribuciones de obras públicas o implantación de servicios, como su ampliación o mejoramiento cuando resulten necesarios, el Concejo podrá establecer nuevos tributos, aumentar los existentes o imponer derechos y contribuciones de carácter extraordinario. La ordenanza que los disponga se sancionará con el quorum agravado que establece esta Carta en su artículo 216. Con las recaudaciones respectivas deberá constituirse un fondo especial que no podrá ser aplicado a destinos u objetos distintos de los determinados en la ordenanza respectiva, ni dichas tributaciones extraordinarias durarán más tiempo que el que emplee en rendir la deuda que se contraiga”.- 10 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone 7. En cuanto al Código Tributario Municipal, entre sus numerosas disposiciones, sin perjuicio de desarrollar luego más ampliamente el tema, cabe mencionar las siguientes: “Artículo 6.- Principios: El régimen tributario municipal se estructurará sobre la base de su función económico-social, respetando los principios de igualdad y proporcionalidad. La progresividad está permitida siempre que no tenga alcances confiscatorios. Se procurará evitar los impuestos que graven los artículos de primera necesidad y los que inciden sobre la vivienda familiar, sueldos y salarios. Se gravará preferentemente la renta, los artículos suntuarios, las ganancias especulativas y el producido de los juegos de azar. En ningún caso se establecerán tributos ni se considerará a ninguna persona física o jurídica como contribuyente o responsable del pago de una obligación tributaria sino en virtud de lo dispuesto por la Carta Orgánica Municipal, por este Código o por ordenanzas tributarias especiales. Asimismo ningún contribuyente se considerará exento de imposición municipal alguna sino en virtud de lo que expresamente establezca la Carta Orgánica Municipal, el presente Código Tributario o las ordenanzas tributarias especiales que taxativamente lo indiquen.Artículo 7.- Contenido de las Ordenanzas Tributarias: Las ordenanzas tributarias especiales y las normas tributarias contenidas en ordenanzas de otra naturaleza, deberán establecer: a) Definición del hecho imponible. b) Determinación del contribuyente, y en su caso, del responsable del pago del tributo. c) Determinación de la base imponible. d) Determinación del monto del tributo o alícuota que permita fijar aquél. e) Determinación de las exenciones, deducciones, reducciones y bonificaciones, si las hubiere. f) Tipificación de las infracciones y sus respectivas sanciones. 11 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone Las normas que regulan las materias anteriormente enumeradas no pueden ser suplidas por vía de reglamentación.Artículo 8.- Orden de aplicación de otras fuentes: Para los casos que no puedan ser resueltos por las disposiciones de la Carta Orgánica Municipal o de este Código, o por las de las ordenanzas tributarias especiales, en su caso, serán de aplicación los principios del Derecho Tributario y subsidiariamente los principios generales del derecho”.Como se puede apreciar, existe un hilo conceptual al cual se engarzan los artículos, siguiendo principios que hacen a la defensa de los derechos de los contribuyentes, y que a continuación se esbozan. 12 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone III.- Contenido del Estatuto del Contribuyente 1. Siguiendo la línea argumental expresada antes, no entraré al análisis de su contenido explícito o implícito desde el punto de vista constitucional nacional, sino primordialmente desde la óptica constitucional provincial y municipal, obviamente imbuidas y coherentes con la Constitución Nacional, debiendo remarcar que en algunos casos la Constitución Provincial de 1986 significó un avance significativo en relación con normas e instituciones luego incorporadas al texto nacional reformado en 1994, lo cual es motivo de no poco orgullo para los jujeños. Sin perjuicio de ello, cabe recordar la supremacía constitucional nacional (Art. 31 CN) y la cláusula garantista federal del Art. 5 ídem, que expresan las garantías inherentes a un sistema representativo republicano, de reconocimiento de las autonomías provinciales. En tal sentido, la Constitución Jujeña establece en su Art. 170: “AUTONOMIA MUNICIPAL Y GARANTIAS. Todos los municipios tienen asegurada por esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten, la autonomía necesaria para resolver los asuntos de interés local a los fines del libre y mejor desarrollo de la comunidad. A esos efectos se les garantiza la organización del propio gobierno, la elección directa de sus autoridades y los medios suficientes para el cumplimiento eficaz de sus funciones.Luego, estatuye en el Art. 179.- “PRINCIPIOS Y DISPOSICIONES GENERALES.- 1º....- 2º...- 3º.- La organización de gobierno se ajustará a las prescripciones de esta Constitución y la ley, salvo las facultades reconocidas a los municipios que dicten su carta orgánica.- 4º.- El ejercicio del poder municipal corresponde a los órganos del gobierno local, en los límites de sus atribuciones y sin dependencia de otro poder. La ley y la carta orgánica, en lo que no estuviere dispuesto por esta Constitución, establecerán las atribuciones y deberes de cada uno de los órganos de gobierno, sus relaciones entre sí y los demás aspectos que hagan a su mejor desenvolvimiento”.2. En el caso del Municipio de San Pedro de Jujuy, el mismo cuenta a su vez con la Carta Orgánica Municipal, del año 1988, instrumento éste que tiene la misma jerarquía que las leyes de la Provincia, como ya veremos. Conforme ello y en virtud de lo 13 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone que establece el Art. 190 CJ sobre “ATRIBUCIONES Y DEBERES DE LAS MUNICIPALIDADES. Las municipalidades tienen las atribuciones y deberes siguientes, conforme a esta Constitución, la ley y la carta orgánica: 1º)...; 2º)...; 3º)...; 4º) sancionar el código tributario municipal y, anualmente, la ordenanza impositiva”, etc., el Concejo Deliberante Municipal de la ciudad de San Pedro de Jujuy aprobó el Proyecto Pedicone como Ordenanza Nº 314/93, denominada “Código Tributario Municipal”, vigente aún con pequeñas y puntuales modificaciones. 3. Determinado el objeto en estudio, cabe ahora verificar la inclusión o no en los citados textos constitucionales y legales, de ciertos principios básicos que conforman el citado “Estatuto de Derechos y Garantías del Contribuyente”, siguiendo los lineamientos claramente expuestos por el doctor Casás: a) En ese orden de ideas, el “principio de legalidad formal material” o de “reserva de ley tributaria” (Arts. 4, 9, 17, 19, 22, 29, 39, 52, 75 incs. 1 y 2, 76 y 99 tercer párrafo CN), se encuentra plasmado en el Art. 82 ap. 1 CP, y respecto de los municipios, en el Art. 190 ap. 3 y 4 CP, ya transcriptos, y en el Art. 111 ap. 4 COM como atribución del Concejo Deliberante de dictar el Código Tributario Municipal mediante ordenanza, y anualmente la Ordenanza Impositiva. b) En cuanto al “principio de indelegabilidad legislativa” (Arts. 29 y 76 CN), la CP establece en su “Art. 7º: PROHIBICION DE DELEGAR FUNCIONES Y DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS.- 1º.- Ningún magistrado, funcionario o empleado público podrá delegar sus funciones en otra persona, ni un poder delegar en otro sus facultades constitucionales, siendo nulo, por consiguiente, lo que cualesquiera de ellos obrase en nombre de otro o con cargo de darle cuenta; con excepción de las entidades descentralizadas que se regirán conforme a las normas que las instituyeron y de los demás casos previstos por la Constitución y la ley. 2º.- La delegación, si existiere, no eximirá de responsabilidad al delegante. La nulidad deberá ser declarada por los tribunales de la Provincia. 3º.- ... 4º.- Ninguna autoridad de la Provincia tiene facultades extraordinarias, ni puede pedirlas, ni se le concederán por motivo alguno. Quienes las otorgaren o ejercieren serán directamente responsables de esos actos conforme a la ley”. 14 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone A su vez establece la COM en el “Art. 66.- PRINCIPIO GENERAL: Las competencias delegadas por otros poderes del Estado se ejercerán en los términos de la delegación, debiendo respetarse la potestad de autoorganización de los servicios del Municipio. Cuando la delegación se imponga obligatoriamente deberá ser acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de los medios económicos para desempeñarla”. c) Sobre el “principio de irretroactividad tributaria” (Arts. 1, 14, 17, 28 y 33 CN), la CP establece en su “Art. 28.- PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE RETROACTIVIDAD.- 1º.- Ningún habitante de la Provincia estará obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe”. 2º.- Sólo podrán aplicarse con efecto retroactivo las leyes penales más favorables al imputado”. Y dice el “Art. 17º.- DERECHOS, DEBERES Y GARANTIAS NO ENUMERADOS.- 1º.- Las declaraciones, derechos, deberes y garantías enumerados en la Constitución Nacional y en esta Constitución, no serán entendidos ni interpretados como negación o mengua de otros no enumerados y que hacen a la libertad, dignidad y seguridad de la persona humana, a la esencia de la democracia y al sistema republicano de gobierno.- 2º.- Los derechos fundamentales de libertad y sus garantías reconocidas por esta Constitución son directamente operativos”.d) “Principio de no confiscatoriedad” (Arts. 4, 14, 17, 28 y 33 CN). Se halla cristalizado en la CP en su “Art. 82.- ORIENTACION TRIBUTARIA.- 1º.- El régimen tributario se estructurará sobre la base de su función económico–social y de los principios de igualdad y proporcionalidad. La ley podrá establecer la progresividad, la que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio”. En iguales términos se expresa el Art. 227 COM y el Art. 6 CTM. e) “Principio de igualdad” (Arts. 1, 16, 20 y 33 CN). Ya mencionado en el Punto anterior, en el Art. 82 CP, y en el Preámbulo jujeño. Asimismo, es importante destacar los conceptos de “igualdad ante la ley”, “igualdad en la ley”, “igualdad por la ley” e “igualdad en la interpretación y aplicación de la ley”, que surgen del “Art. 25.- IGUALDAD ANTE LA LEY.- 1º.- Todas las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos y gozan de igual protección de la ley en iguales 15 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone condiciones y circunstancias. No se admite discriminación alguna por motivo de raza, color, nacionalidad, sexo, idioma, religión, opiniones políticas, posición económica, condición social o de cualquier otra índole.- 2º.- ... 3º.- Nadie podrá invocar ni ser colocado en una situación de privilegio ni de inferioridad jurídica sin que medie expresa disposición de la ley.- 4º.- La Provincia propenderá al libre desarrollo de la persona removiendo todo obstáculo que limite de hecho la igualdad y la libertad de los individuos o que impida la efectiva participación de todos en la vida política, económica, social y cultural de la comunidad”. En relación con el tema, se puede traer a colación también al “Art. 150.PRINCIPIOS PROCESALES.- Las leyes procesales, en lo pertinente, deben establecer: 1º) ...; 2º) la igualdad de las partes en el proceso y la defensa de sus derechos; ...”. Por su parte, se refieren en similares términos el Art. 227 COM y el Art. 6 CTM. f) “Principio de generalidad” (Arts. 1 y 33 CN). Rige en mi Provincia, entre otros, el deber consagrado en el “Art. 43 (CP).- DEBERES DE LAS PERSONAS.- 1) ...; 2) ...; 3) de contribuir a los gastos que demandare la organización social, económica, política y el progreso de la Nación y de la Provincia...”, y en mi Municipio también el Art. 16 COM sobre “DEBERES: Todos los habitantes del Municipio tienen los siguientes deberes: 1) contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales; ...; y 6) aquellos otros deberes establecidos en la Constitución de la Provincia y en esta Carta”, como así también lo normado en el Art. 16 inc. 1 COM. Como consecuencia de ello, las exenciones impositivas son para determinadas situaciones excepcionales, tales como “promoción económica” (Art. 72 ap. 2 CP), “inversiones” (Art. 82 ap. 3 CP) o conforme con el Art. 229 COM, referentes a eximición o disminución de gravámenes con motivo de “inversiones de capital que se pudieran radicar en el Municipio con destino a la construcción de viviendas, o al acrecentamiento de la producción agropecuaria, forestal, minera o industrial”, y su similar Art. 64 COM, sin perjuicio de las exenciones establecidas para cada tributo en la Parte Especial del CTM. g) “Principios de proporcionalidad” (Arts. 4 y 75 inc. 2 CN), de “progresividad” y de “equidad”. Ya aludidos antes al transcribirse el Art. 82 CP, sobre “Orientación 16 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone Tributaria” del Derecho Provincial. En igual sentido, el Art. 227 COM y el Art. 182 CTM. h) “Derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita” (Arts. 14 y 14 bis CN). Halla su correlato en el “Art. 38.- (CP) LIBERTAD DE TRABAJAR, EJERCER EL COMERCIO Y TODA INDUSTRIA LICITA. 1º.- ... 2º.- La Provincia garantiza la libertad de ejercer el comercio y toda industria lícita, la que sólo podrá ser limitada para tutelar el bien común”. No se halla explícito en la COM, por ser tema netamente de orden constitucional provincial. i) “Derecho a la libre circulación territorial” (Arts. 7, 9, 10, 11, 12, 14 y 126 CN). Se halla también consagrado en el “Art. 35.- (CP) DERECHO DE CIRCULACION Y DE RESIDENCIA.- 1º.- Toda persona que se halle legalmente en el territorio de la Provincia tiene derecho a circular y a residir en él, con sujeción a la ley”. No se halla explícito en la COM, por ser tema netamente de orden constitucional provincial. j) “Principio de capacidad contributiva” (Arts. 4, 14, 16, 17, 28 y 33 CN). Surge el mismo como emanación de los principios de equidad y razonabilidad, en conjunción con el respeto a los derechos de propiedad y de igualdad que le dan marco a toda la cuestión en tratamiento. Este principio se encuentra en consecuencia en forma difusa en el texto constitucional provincial, pero sirve de todos modos como guía y sustento de las normas infraconstitucionales (Código Fiscal Provincial) y municipales (Cartas Orgánicas, Ley Nº 4466 Orgánica de los Municipios), y ordenanzas dictadas en consecuencia. k) “Principio de razonabilidad” (Arts, 28 y 33 CN). El Derecho ante todo es razón, justa medida entre extremos que dañan por defecto o por exceso. Correspondiendo a tal sentir aristotélico, todo derecho debe ser ejercido en forma razonable, conforme el juego armónico establecido por el Art. 28 CN (imposibilidad de su alteración por medio de la reglamentación) y el Art. 33 CN, lecho residual en donde yacen y de donde surgen todos los derechos implícitos que “nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”, o al decir de la Constitución Jujeña, “que hacen a la libertad, dignidad y seguridad de la persona humana a la esencia de la democracia y al sistema republicano de gobierno” (Art. 17 ap. 1 “in fine”). 17 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone En igual sentido se expresa el Art. 17 COM cuando establece que “Los derechos, deberes y garantías enumerados en la Constitución de la Provincia y en esta Carta, no serán entendidos ni interpretados como negación o mengua de otros no enumerados y que hacen a la libertad, dignidad y seguridad de la persona humana, a la esencia de la democracia y al sistema republicano de gobierno”. Además, la CP establece en su “Art. 16º.- REGLAMENTACION DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES.- 1º.- Todos los habitantes de la Provincia gozan, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, de los derechos y garantías declarados por la Constitución Nacional y por esta Constitución. 2º.Estos derechos y garantías, así como los principios en los que ellos se informan, no podrán ser alterados por las leyes que los reglamenten”. l) “Protección integral de la familia” (Art. 14 bis CN). En consonancia con ello, y aún avanzando mucho más que la Constitución Nacional, la Constitución de Jujuy de 1986 ha constitucionalizado en su Sección Primera, Capítulo Tercero sobre “Derechos y Deberes Sociales” (Arts. 44 a 59), los derechos que protegen a la familia, a la maternidad y paternidad, a la juventud, a los discapacitados, a las personas de edad avanzada, a los aborígenes, a los trabajadores, y otorga los beneficios de la seguridad social, con una serie de disposiciones tuitivas acordes con la justicia social redistributiva de los recursos del Estado. m) “Estabilidad de los beneficios tributarios otorgados por plazo determinado y con base sinalagmática” (Arts. 14, 17, 75 incs. 18 y 19, y 125 CN). En la CP el Art. 72 sobre “Promoción Económica” brinda una serie acciones a llevar a cabo por el Estado, tendientes a “defender la producción básica y las riquezas naturales, promoviendo su industrialización y comercialización; dictar leyes de fomento para la radicación de capitales y orientar la industria con sentido regional, procurando su diversificación y establecimiento en las zonas de producción de las materias primas; conceder, con carácter temporario, recompensa de estímulo, exención de impuestos y de contribuciones u otros beneficios; fomentar y orientar la aplicación de sistemas, instrumentos o procedimientos que tiendan a facilitar la comercialización de la producción, inclusive con sus recursos o el otorgamiento de créditos; dictar una ley para impulsar la minería, y apoyar la formación de cooperativas y el establecimiento de 18 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone plantas de concentración e industrialización, etc., y promover la integración económica regional”. En igual sentido se expide la COM por medio de su Art. 229 ya visto, y el similar Art. 64 CTM. n) “Tutela jurisdiccional” (Preámbulo, Arts. 18 y 43 CN). En la Constitución Jujeña se establecen por medio del Art. 29, diversas “Garantías judiciales”, sin perjuicio de otras que anidan en otros artículos. A los efectos del objeto de este trabajo, sólo corresponde mencionar las siguientes: “1º.- Es inviolable la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento judicial o administrativo. Esta garantía no admite excepciones. 2º.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las garantías del debido proceso legal, por juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación o reconocimiento de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 3º.- Toda persona que fuere parte en un proceso goza de la garantía de que la sentencia definitiva se dicte dentro de un plazo razonable, no viole las normas constitucionales y sea una derivación razonada del derecho vigente, conforme a los hechos acreditados en la causa...” Son dignos de mención dos fallos del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, en relación con la Ley Provincial de Apremios Nº 2501/59 que en su Art. 15 establecía el principio tributario “solve et repete” como requisito para la interposición del recurso pertinente. En una muy ponderable decisión, el STJ dijo que “establecer como una exigencia de carácter procesal la de efectuar el depósito íntegro previo a apelar resulta contrario a una norma positiva de derecho constitucional. Por otra parte, conforme las normas de interpretación establecidas por la propia Convención Americana en su Art. 29, ninguna disposición puede interpretarse en el sentido de permitir a alguno de los Estados limitar el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención (Art. 29, inc. a), por ello, ... la obligación de efectuar el depósito del monto de la sentencia de primera instancia establecida como una condición procesal previa a la apelación resulta gravosa y limitativa de los derechos consagrados en el Art. 8. En resumen, este resabio del principio "solve et repete" ha quedado desterrado con la sanción de la Ley 23054. (Al respecto, confrontar la nota "Derogación del principio "solve et repete" efectuada por Oscar W. Aguilar Caravia al fallo de la CNFed. Contenciosoadministrativo, sala IV, abril 18-985- Telesud S.A., L.L. t. 1987-A, pág. 323)”. 19 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone (Expte. Nº 5838/97, caratulado: "Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto en Expte. Nº 3991/97: (Sala I - Cám. Ap. C. y C.)...: Municipalidad de Palpalá c/ Cable Visión Palpalá S.R.L." – Libro de Acuerdos Nº 40, Fº 906/909, Nº 324, 15/10/97). En el segundo fallo expresó que “La exigencia del depósito previo previsto en el párrafo 2º del Art. 15 de la ley de apremios, significa coartar el derecho de defensa en juicio, la posibilidad de ser escuchado por el juez competente y violar la garantía de la igualdad de las partes en el proceso y el acceso a la justicia, todos estos principios consagrados tanto en la Constitución Nacional cuanto en la Carta Magna Provincial”. (Expte. Nº 5917/97, caratulado: "Rec. de Inc. int. en Expte. Nº 4012/97 (Sala I - Cám. Ap. C. y C.)...: Municipalidad de la Ciudad de Palpalá c/ Video Tel S.A." - L.A. Nº 40, Fº 1064/1066, Nº 375, 21/11/97). o) “Sometimiento a las obligaciones instituidas en los regímenes de coparticipación de contribuciones y a las resoluciones del Organismo Fiscal Federal” (Art. 74 inc. 2 CN). Si bien el tema tiene conexión con el orden constitucional nacional, objeto que escapa a los fines tenidos en cuenta para la realización del presente trabajo, es ponderable destacar que ya en 1986 la Constitución Jujeña establecía en su “Art. 83.- COPARTICIPACION.- 1º.- Los municipios participarán de la recaudación de los tributos provinciales, como así también de los recursos provenientes del régimen de coparticipación impositiva que se acuerde con el Gobierno Federal. Su distribución se efectuará conforme a la ley. 2º.- La participación en la percepción de tributos que correspondiere a los municipios y organismos descentralizados les será entregada mensualmente. 3º.Los municipios y organismos descentralizados podrán ser facultados para el cobro de tributos que les pertenezcan o en los que tuvieren participación, conforme a la ley. 4º.- La ley organizará el Fondo de Desarrollo Comunal, el que se integrará con el porcentaje que se fije de la coparticipación municipal en los tributos nacionales, provinciales y otros ingresos que determine la ley. Sus recursos estarán destinados a la realización de obras de infraestructura comunal”. A su vez, el Art. 218 COM estatuye: “DE LA COPARTICIPACION: La Municipalidad requerirá los medios suficientes para el cumplimiento eficaz de sus funciones a través de los fondos de coparticipación y otros recursos que determine la ley. El Departamento Ejecutivo arbitrará los medios necesarios a fin de asegurar la 20 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone distribución equitativa de los fondos de coparticipación municipal, su entrega en tiempo oportuno y su correcta determinación y gestionará la facultad del cobro directo de tributos que pertenezcan al Municipio o en los que tenga participación”. p) “Principio de uniformidad” (Preámbulo y Art. 75 inc. 1 CN). Siendo históricamente un tema de derecho constitucional nacional, en razón de la secesión de la Provincia de Buenos Aires durante el período 1853-1860, tendiente a solucionar el problema de las diferencias entre derechos aduaneros distintos en los puertos del país en esa época, no cabe su estudio en el objeto de este trabajo, Pero sí es dable rescatar lo estatuido en el Art. 82 ap. 5 (CP) que textualmente dice: “La Provincia, a fin de unificar la legislación tributaria y evitar la doble imposición, convendrá con la Nación y los municipios la forma de percepción de los tributos”. q) “Supremacía del Derecho Federal sobre el Derecho Local” (Arts. 31 y 129) y “Supremacía del Derecho Provincial sobre el derecho de los Municipios de provincia y oponibilidad de los convenios de coordinación y armonización concertados por dicho plano” (Arts. 5 y 123 CN). En un todo conteste con la norma fundante del Estado Federal, la CP establece en su “Art. 15º.- PRELACION DE LAS CONSTITUCIONES Y DE LAS LEYES.- 1º.- Los integrantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y los demás funcionarios públicos, aplicarán la Constitución y las leyes nacionales, los tratados con las potencias extranjeras y también los decretos o resoluciones dictados por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de sus facultades, siempre que estos últimos no afectaren los poderes no delegados por la Provincia al Gobierno Federal. 2º.- Los magistrados y funcionarios deben aplicar esta Constitución como ley suprema de la Provincia, con prelación a las leyes, decretos, ordenanzas y reglamentos dictados o que dictaren las autoridades provinciales o municipales”. No obstante ello, y respecto de la prelación de normas dentro de la Provincia, cabe hacer las siguientes disquisiciones: 1) como ya de expresó anteriormente, establece el “Art. 178.- AUTONOMIA MUNICIPAL Y GARANTIAS.- Todos los municipios tienen asegurada por esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten, la autonomía necesaria para resolver los asuntos de interés local a los fines del libre y mejor desarrollo de la comunidad. A esos efectos se les garantiza la organización del propio gobierno, la elección 21 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone directa de sus autoridades y los medios suficientes para el cumplimiento eficaz de sus funciones”. Esta cláusula garantista reconoce a todos los Municipios la autonomía “necesaria” para resolver sus asuntos de interés local y lo demás allí mencionado, habiéndose dictado en consecuencia la Ley Nº 4466 “Orgánica de los Municipios”, que rige directamente en todos aquellos Municipios que no tienen Carta Orgánica Municipal, y en forma subsidiaria en aquellos que sí la tienen. 2) Ello surge como consecuencia de lo estatuido en la Sección Novena de la CP, referente al “Régimen Municipal”, por el Art. 179 ap. 3 que reza: “... 3º.- La organización de gobierno se ajustará a las prescripciones de esta Constitución y la ley, salvo las facultades reconocidas a los municipios que dicten su carta orgánica”. 3) El dictado de Carta Orgánica sólo está permitido a los “Municipios con más de veinte mil habitantes, y sin más limitaciones que las establecidas en esta Constitución” (Art. 188 ap. 1 CP). Vale decir que en el caso de los Municipios con Carta Orgánica municipal, la misma tiene jerarquía igual a la ley provincial (este tema sobre “AUTONOMIA MUNICIPAL” fue objeto de un ensayo de mi autoría publicado en el Semanario “Hechos y Protagonistas” de la ciudad de San Pedro de Jujuy, en diversas entregas, en julio de 2000), tesis antes sustentada jurídicamente en sede judicial por el suscripto y que se convalidara mediante el fallo obrante en el Expte. Nº 3288/91, caratulado: "Cont. Adm. de Plena Jurisdicción.: Fernando Raúl Pedicone, Héctor David Zamar y otros c/ Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy" – L.A. Nº 44, Fº 286/289, Nº 105, 25/04/95, del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Jujuy, el que tajantemente expresó: “La ley orgánica municipal sólo es de aplicación subsidiaria respecto de las cartas orgánicas municipales y sus disposiciones no priman sobre éstas.” Por su parte, la COM dispone en el Art. 6.- “AUTONOMIA MUNICIPAL: El Municipio es independiente de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones y funciones. Los representantes del Municipio deberán asumir la defensa de la autonomía municipal a fin de hacer efectivas las garantías que la Constitución de la Provincia establece en su artículo 178”. En cuanto al tema tributario en sí, la CP establece en su Art. 82 los principios que hacen a la “orientación tributaria” ya vistos, entre ellos -cabe reiterar- su ap. 5 que dispone: “La Provincia, a fin de unificar la legislación tributaria y evitar la doble imposición, convendrá con la Nación y los municipios la forma de percepción de los tributos”. Por su parte, la COM sigue tales 22 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone lineamientos orientadores de la tributación en su Art. 227, fundamento a su vez de los Arts. 6 y 7 del CTM. r) “Primacía de los códigos de fondo sobre el derecho local” (Arts. 75 inc. 22, y 126 CN). Cabe remitirse a las apreciaciones y consideraciones efectuadas en el punto precedente, agregando solamente que la Legislatura Provincial define los principios básicos del ordenamiento jurídico, siguiendo la orientación tributaria plasmada en el Art. 82 CP en función del Art. 72 CP, a cuyos efectos ha dictado el “Código Fiscal Provincial”, sin perjuicio de que el Municipio de San Pedro de Jujuy, en función de su Carta Orgánica, a su vez ha dictado su propio “Código Tributario Municipal”, respetando tales principios y orientación, y evitando la doble imposición, no sólo por respeto a la clara disposición en tal sentido del Art. 82 ap. 5 CP, sino por la distinta naturaleza o clases de tributos existentes en el Municipio, como se puede apreciar en la Parte Especial del “Código Tributario Municipal” (Ord. Nº 314/93 y modif.). s) “Facultad privativa del Congreso para reglar el comercio internacional e interjurisdiccional” (Arts. 75 inc. 13, y 126 CN). Si bien es una facultad privativa del orden constitucional federal, sin perjuicio de ello, la Provincia de Jujuy, celosa de su autonomía, ha establecido en el Art. 3º (CP) que: “1º.- ... 2º.La Provincia podrá celebrar tratados y convenios con el Gobierno Federal, otras Provincias o entes de derecho público o privado que favorezcan intereses recíprocos o que contribuyan a su progreso económico y social. Estos tratados y convenios, en cuanto comprometan su patrimonio o modifiquen disposiciones de leyes provinciales deberán ser aprobados por la Legislatura. 3º.- La Provincia podrá realizar gestiones en el exterior del país para la satisfacción de sus intereses científicos, culturales, económicos o turísticos, siempre que no afecten a la política exterior de la Nación”. La facultad de celebrar tales tratados corresponde al Poder Ejecutivo Provincial (Art. 137 inc. 7 CP), “dando cuenta de ello al Congreso de la Nación según el caso”, con la previa aprobación de la Legislatura (Art. 123 inc. 34 CP). A su vez, la COM en su Título Sexto, Sección Primera, “De las Relaciones Intermunicipales y con los demás Poderes del Estado”, establece en el Art. 276.- NORMA GENERAL: “La Municipalidad promoverá las relaciones intermunicipales y con los demás Poderes del Estado, sus entidades autárquicas y/o 23 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone descentralizadas, y organismos internacionales, para el desarrollo armónico e integral del Municipio y de la región, la preservación del medio ambiente y la solución de conflictos comunes. A tales efectos podrá: a) celebrar convenios de asistencia técnica, intercambio de información, asistencia social, salud pública, protección del medio ambiente, obras públicas, investigación, educación, planificación, servicios públicos, comunicaciones, turismo, transporte y otras materias de interés común”; ... con los requisitos del Art. 277.- de que “Los convenios, consorcios, cooperativas y la participación municipal en los organismos, hermandades y congresos mencionados en el artículo precedente deberán ser aprobados por el Concejo y ajustarse a la Constitución Nacional y Provincial, a esta Carta y demás normas legales”. Y específicamente el CTM dispone en su “Art. 4.- Convenios Intermunicipales: El Departamento Ejecutivo podrá celebrar convenios con otros municipios de la Provincia, sujetos a la aprobación del Concejo Deliberante, tendientes a eliminar o superar conflictos que pudieran presentarse con relación al régimen de tributación municipal”. t) “Sustento territorial de la tributación local” (Arts. 5, 31, 121, 123, 126 y 129 CN). El principio antedicho se cumple por parte de la Provincia y por parte del Municipio de San Pedro de Jujuy, atento a lo que establece la COM en el “Art. 102.- VIGENCIA DE LAS ORDENANZAS: Las ordenanzas tendrán vigencia desde el día que determinen. Si no designan fecha, entrarán en vigencia a partir de su publicación oficial. Regirán durante el tiempo que las mismas establezcan. Las que no fijen tiempo regirán mientras no sean derogadas por otras ordenanzas. La ordenanza rige en todo el territorio del Municipio y tiene carácter imperativo”.- 24 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone IV.- Conclusiones A tenor de todo lo expuesto, se puede concluir que: a) El “Derecho Constitucional de la Libertad” actúa como freno o límite preciso al ejercicio del poder fiscal, ya que dichos límites se encuentran consagrados no sólo en las normas constitucionales nacionales (incluidos los Tratados Internacionales con jerarquía constitucional incorporados por el Art. 75 inc. 22 CN luego de la Reforma de 1994), sino también en las numerosas normas constitucionales provinciales enunciadas (con el mérito de ser anteriores a dicha Reforma nacional), y en las normas de la Carta Orgánica Municipal de San Pedro de Jujuy. b) El “Derecho Constitucional de la Participación”, con los alcances expuestos en el presente trabajo, sirve asimismo de garantía ante el avance del poder fiscal, en salvaguardia de los derechos de los contribuyentes, atento al carácter participativo y protagónico que los mismos adquieren en su condición de ciudadanos de la provincia y de vecinos comunales. c) Existe en consecuencia un “programa constitucional” coherente, derivado de las normas fundantes nacionales y provinciales, que se explicita en las normas constitucionales municipales y ordenanzas dictadas en consecuencia, entre ellas, el “Código Tributario Municipal” y las ordenanzas impositivas anuales. d) En consecuencia, el ciudadano o habitante contribuyente, conforme la “unidad programática” indicada, se encuentra protegido por una serie de principios, derechos y garantías (sin olvidarse de sus deberes también) que permiten inferir la existencia, aunque dispersa y difusa, pero no por ello enervada, de normas que impregnan tal carácter tuitivo, propio de un “Estatuto del Contribuyente”, en el sentido que magistralmente esbozara el profesor doctor Juan Carlos Luqui. e) Los componentes particularizados del citado “Estatuto o Carta de Derechos del Contribuyente” han sido sucintamente enumerados en el presente trabajo, ya que el estudio de cada uno de ellos llevaría de por sí la necesidad de escribir extensos artículos basados en análisis pormenorizados, y que -como se dijo al inicio- exceden el modesto marco de tratamiento encarado. 25 Derechos y Garantías del Contribuyente Fernando Raúl Pedicone f) Por último, y según mi personal criterio, considero necesario que los estudios encaminados a consagrar tales “Derechos de los Contribuyentes”, se plasme algún día en un sistema codificado y unificado, dentro del marco de los Derechos Humanos, tendiente a poner los justos límites ante el avance incontenible del “Derecho Constitucional del Poder”, que vulnera constantemente dichos principios mediante normas, decretos, reglamentos, resoluciones y demás parafernalia críptica y entendible sólo por los iniciados en el tema, y por la cual se considera a todo ciudadano o contribuyente, como evasor salvo prueba en contrario. g) Para ello, alguna vez se deberá también modificar el perverso y complicado sistema tributario que nos rige, pero eso es tema de otro análisis.- (*) ABOGADO (UNT) PROCURADOR (UNT) PROFESOR UNIVERSITARIO EN CIENCIAS JURIDICAS (UCS) LICENCIADO EN EDUCACION (UCN, Chile) ABOGADO ESPECIALISTA EN DERECHO PENAL (UNL) ABOGADO ESPECIALISTA EN DERECHO PROCESAL PENAL (UNL) Doctorando en “DERECHO PUBLICO Y ECONOMIA DE GOBIERNO” (UNT) Post-Grado en “TEORIA DEL ESTADO” (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA) 26
