8 LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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Sumario │
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UNIDAD
DIDÁCTICA
LA REVISIÓN DE OFICIO
DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
1.Introducción
2. La revisión de oficio de los actos nulos o acción de nulidad
2.1. Regulación sustantiva
2.2. El procedimiento de revisión
3. La revisión de oficio de actos anulables favorables para los interesados o recurso de lesividad
3.1. Regulación sustantiva
3.2. Procedimiento
3.3. Suspensión de la ejecución del acto
4. La revocación de actos desfavorables
5. La revocación de actos favorables
6. La corrección de errores materiales y aritméticos
7. Límites a las facultades de revisión de oficio
CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER
ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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DERECHO ADMINISTRATIVO
 PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
Presentación
Los actos administrativos se dictan para alcanzar fines de interés público y la protección y consecución de este interés justifica el régimen jurídico que concede unos poderes
exorbitantes a las Administraciones Públicas que los dictan. El transcurso del tiempo, el
cambio de circunstancias o el descubrimiento de hechos posteriores pueden dar lugar a
la necesidad de que la Administración revise sus decisiones.
En función de la circunstancia sobrevenida y del tipo de acto, favorable o de gravamen, será posible la revisión del mismo o, simplemente, la Administración deberá
declararlo lesivo para el interés público y procederá a impugnarlo ante los jueces de lo
contencioso-administrativo por no poder anularlo ella misma.
Es conveniente avisar desde ahora que en el procedimiento de revisión, incluso
cuando la causa es un supuesto de nulidad del acto, los particulares no pueden ver una
puerta abierta para impugnar cualquier cosa, y mucho menos, si las irregularidades del
acto administrativo han sido causadas por ellos.
Objetivos
Esta Unidad didáctica permitirá al estudiante:
• Conocer y aplicar el régimen jurídico de la revisión de los actos administrativos.
• Ser capaz de distinguir el procedimiento adecuado en función del tipo de
acto que se deba revisar.
• Ser capaz de presentar una solicitud de revisión ante las Administraciones
Públicas.
• Distinguir un supuesto de revisión de otro de revocación y cuándo esta da
lugar a indemnización.
• Conocer las limitaciones a la utilización de las técnicas de revisión.
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Sumario │
L. F. López Álvarez
La revisión de oficio de los actos administrativos
1. INTRODUCCIÓN
En la asignatura denominada «Procedimientos, Actos y Contratos Administrativos»
se estudió que las Administraciones Públicas pueden decidir ejecutoriamente vinculando a los ciudadanos y que esas declaraciones de voluntad administrativa se denominan
«actos administrativos». Según su naturaleza, esos actos pueden permanecer vigentes a lo
largo del tiempo, como el permiso de conducir, o pueden agotarse por su cumplimiento
por parte del administrado, el pago de una sanción de tráfico.
En principio, los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que determinan la extinción de los actos jurídicos en general. No obstante, existe en los actos
administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibilidad que tienen las Administraciones Públicas de declarar unilateral y ejecutoriamente
la extinción de los mismos cuando concurren determinadas causas. Esta posibilidad se
conoce, en nuestra doctrina y legislación, con el nombre de «revisión de oficio de los
actos administrativos» y son múltiples las causas que la justifican.
En primer lugar, pueden existir razones jurídicas o de legalidad al detectarse que
el acto administrativo vulnera el ordenamiento y, en función del vicio del acto, habrá
que seguir un procedimiento de revisión u otro. Si el vicio lleva aparejada nulidad nos
encontraremos ante la revisión de oficio propiamente dicha, prevista en el artículo 102
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), que no tiene plazo
para iniciarse y puede ser solicitada por los interesados, como más adelante se explicará. En cambio, si la infracción supone simple anulabilidad, hay un plazo de cuatro
años para declararla. Además, al contrario de lo que sucede cuando hay vicio de nulidad, habrá que distinguir si el acto anulable es favorable a los particulares, en cuyo
caso la Administración no puede anularlos, o si se trata de actos desfavorables, que
sí podrá anular.
En segundo lugar, pueden concurrir motivos de oportunidad, por ejemplo, que un
ayuntamiento modifique el tipo de uso de un bien de dominio público y sea necesario
revocar las licencias concedidas lo que, como acabamos de ver, no puede hacer, en principio, salvo que se lo permita una norma con rango de ley.
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Finalmente, pueden darse conjuntamente motivos de legalidad y de oportunidad que
oscurecen el régimen jurídico a aplicar. En aras de la claridad, y como más adelante se complicará lo que ahora parece evidente, vaya por delante una sencilla regla. Cuando hay nulidad
no importa si el acto es favorable o desfavorable a los ciudadanos. En el resto de supuestos,
tanto si existe anulabilidad como si no, solo pueden revocarse o anularse los actos desfavorables o de gravamen para los ciudadanos; los favorables, como norma general para la que
existen excepciones, no se pueden anular ni revocar, sino que la Administración, en el caso
de que se aprecie un vicio de anulabilidad, deberá declararlos lesivos para el interés público e impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que sean los jueces
quienes decidan y, si no se dan razones jurídicas sino de mera oportunidad, deberá indemnizar a los particulares a los que les revoca el acto.
Precisiones
Actualmente, la complejidad jurídica de las situaciones y las expresiones utilizadas
por la LRJPAC propician un uso vulgar de los conceptos jurídicos. Así, en la doctrina y en la jurisprudencia se habla de anulación del acto tanto si se trata de nulidad
como de anulabilidad, cuando lo propio sería hablar de declaración de la nulidad o
de anulación del acto, según que el vicio sea de nulidad o de anulabilidad, respectivamente. De la misma manera, se habla de revisión de oficio para referirse tanto al
procedimiento del artículo 102 de la LRJPAC, como al del 103 y 105 que contemplan
supuestos distintos. También en este caso, lo propio sería hablar de revisión de oficio
para los supuestos del 102, recurso de lesividad para el 103, y revocación del acto
por motivos de oportunidad en el 105. No obstante, como hemos indicado, son pocos
los que siguen este criterio.
2. L
A REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS NULOS O ACCIÓN DE
NULIDAD
2.1. REGULACIÓN SUSTANTIVA
El artículo 102 de la LRJPAC, regulador de la materia, dispone:
«1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa
propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hu8 – 4
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La revisión de oficio de los actos administrativos
biere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en
los supuestos previstos en el artículo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de
oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artículo 62.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados,
sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
de la comunidad autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las
causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento,
así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo
otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones
que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas
en los artículos 139.2 y 141.1 de esta ley; sin perjuicio de que, tratándose de
una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del
plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo».
La redacción actual de este precepto, que acabamos de transcribir, procede de la reforma realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que introdujo la posibilidad de revisar,
no solo los actos, sino también los reglamentos o disposiciones administrativas y matizó la
posibilidad de iniciar el procedimiento a solicitud de interesado concediendo facultades al
órgano competente para inadmitir las solicitudes por los motivos que se indican, dejando
a salvo, claro está, la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Del análisis de este artículo resulta:
En primer lugar, que la revisión de oficio de actos nulos se configura como una verdadera acción de nulidad, permitiendo a los administrados instar la revisión de oficio del
acto. De esta forma, el procedimiento deja de ser un procedimiento de incoación de oficio
para poder incoarse también «a solicitud de interesado». Esta acción ya se concedía en
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la vieja (aunque eficaz y novedosa para su tiempo) Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 cuando en su artículo 109 establecía que la Administración
podrá en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado, declarar la nulidad de los actos enumerados en el artículo
47. Con esta parca regulación, el interés de la doctrina y la jurisprudencia se centraba
en interpretar la palabra «podrá», es decir, si la Administración estaba obligada o no a
iniciar el procedimiento de revisión cuando así se lo solicitase el interesado.
Como indican Parejo y Santamaría, en un primer momento, la jurisprudencia, siempre
reacia a los cambios, interpretó que si bien los particulares podían instar la revisión, esta
no estaba obligada a iniciarla si entendía que la petición carecía de fundamento. Esta
restrictiva interpretación fue muy criticada por parte de la doctrina (es decir, los profesores
de Derecho Administrativo y otros agentes jurídicos que también publicaban sus escritos)
y provocó una modificación del criterio jurisprudencial para entender que constituía
una verdadera acción que debía ser resuelta por el órgano competente, es decir, que no
se trataba de un acto graciable o de una manifestación del Derecho de Petición (hoy
previsto, como es sabido, en el art. 29 de la Constitución). A partir de ese momento, la
discusión se centró en saber si la obligación de resolver se veía cumplida con una simple
contestación desestimatoria de la solicitud o incluso de simple inadmisión, o había que
realizar el completo procedimiento, incluida la obligada consulta al Consejo de Estado.
En este sentido, se distinguían dos fases, la primera duraba hasta llegar al Consejo de
Estado y comprendía las fases de apertura del expediente, emisión de informes técnicos
y asesoramientos jurídicos, y audiencia al interesado, en la que la Administración podía
resolver en contra de la solicitud del particular si entendía que no se daban las causas
de nulidad alegadas por el solicitante. La segunda incluía la solicitud del dictamen del
Consejo de Estado y la posterior resolución apreciando o no la nulidad. Según el Tribunal
Supremo, bastaba con la primera fase para que el interesado viese cumplido su derecho
a solicitar la revisión. Como es obvio, después era posible acudir a la vía jurisdiccional.
En palabras del Tribunal Supremo:
«La acción de nulidad, consagrada en nuestro Ordenamiento por el artículo
109 (hoy 102) de tan repetida cita, tiene carácter de verdadera acción, con autonomía de la revisión de oficio a cargo de la Administración que el propio
precepto configura, y en cuanto tal habilita a los particulares interesados ("a
instancia de parte") para exigir de la Administración competente una actividad conducente a un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta de los
actos sujetos a ella, cualquiera que sea el tiempo en que aquellos fueron producidos, previa la tramitación oportuna en la que destaca el dictamen preceptivo
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La revisión de oficio de los actos administrativos
del Consejo de Estado, sin que la Administración actúe aquí con poderes discrecionales o a su libre arbitrio, según el criterio sostenido por la jurisprudencia
–cfr. Sentencias de esta Sala de 9 de noviembre de 1974 (RJ 1974\4487) y
8 de julio de 1980 (RJ 1980\3010)–; si bien ha de notarse que ello no comporta
el que, sin examen alguno previo, haya de someter al indicado trámite cuantas
solicitudes se le dirijan en tal sentido, pues podrá la Administración que dictó
el acto sujeto a revocación realizar un examen previo de si, prima facie (a primera vista), concurre o no algunos de los supuestos originadores de la denunciada nulidad absoluta». Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre
de 1984 (RJ\1984\6560) (el subrayado es nuestro).
Esta doctrina es la que explica el apartado 3 del actual artículo 102 introducido
mediante la reforma operada por la Ley 4/1999. Es de resaltar que no se hubiera recogido
ya en 1992 pues, como hemos indicado, la doctrina es de 1984.
Otra de las novedades introducidas en 1999 es la posibilidad de revisar las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Pero, al contrario de lo que sucede con los actos administrativos, en este caso la revisión es estrictamente de oficio por lo que los particulares no
pueden solicitarla. A pesar de lo que se indica en la siguiente cita jurisprudencial, que es
un botón de muestra de las declaraciones del Tribunal Supremo sobre las bondades de
la depuración del ordenamiento jurídico de reglamentos ilegales, y de lo que estableció
el Tribunal Supremo en la sentencia que hemos citado anteriormente:
«Sería un contrasentido (...) el estimar imprescriptible la acción impugnatoria frente a los actos administrativos viciados de nulidad de pleno derecho, y
mantener, en cambio, impugnación frente a normas reglamentarias sujeta al rigor
de los plazos preclusivos de los recursos y a las limitaciones en cuanto a la legitimación activa (es decir, la posibilidad de impugnar la norma), (...) siendo así que
la depuración de ilegalidades de los Reglamentos, dada la mayor perturbación
para el Ordenamiento jurídico que su invalidez supone, reclama un tratamiento
jurídico menos restrictivo; por lo que no hay dificultad alguna, (...), para que la
acción de nulidad del artículo 109 (hoy 102.2) de constante referencia se ejercite por particulares legitimados frente a Reglamentos o disposiciones generales».
El artículo 102.2 no establece la posibilidad de que los particulares lo soliciten.
Diga lo que quiera el Tribunal Supremo, la reforma de 1999 no ha introducido esta
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posibilidad que sí admitía la jurisprudencia. Una vez más, nos encontramos ante una
paradoja jurídica en donde se prima más la letra de la ley que el sentido común. Parece
que el legislador tiene miedo al establecimiento de una «acción popular» que permita a
los ciudadanos solicitar ante la Administración la revisión de disposiciones nulas. No
obstante, siempre que el particular se vea afectado por un acto administrativo que aplique
un reglamento ilegal tiene la oportunidad de impugnar indirectamente dicha norma, tal
y como se indica en la siguiente:
Precisión
El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (LJCA), permite la impugnación de los actos que se
produzcan en aplicación de disposiciones administrativas fundada en que tales
disposiciones no son conformes a Derecho. De esta manera, y a pesar de que un
interesado no pueda solicitar la revisión de oficio de la norma nula, sí que podrá
impugnarla de manera indirecta ante la Jurisdicción Contenciosa siempre que, como
veremos, se haya agotado previamente la vía administrativa.
Para finalizar con esta segunda apreciación acerca del contenido del artículo 102 de
la LRJPAC, nos resta indicar que la potestad administrativa de revisión es una potestad
reglada, por lo que la Administración se encuentra obligada a declarar de oficio la
nulidad de sus actos y disposiciones una vez hayan sido informadas favorablemente a la
nulidad por parte del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma
correspondiente.
En este sentido, y en tercer lugar, debe resaltarse que para acordar válidamente la
revisión del acto nulo es necesario que el Consejo de Estado aprecie la existencia de
una causa determinante de la nulidad de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen
favorable. El dictamen del Consejo de Estado es, en este caso, no solo preceptivo, sino
también vinculante para el órgano que está revisando el acto, cuya competencia decisoria
está de este modo esencialmente mediatizada por el órgano consultivo.
Una innovación importante de la LRJPAC, si bien de carácter formal, estriba en
la específica mención de la posibilidad de solicitar dictamen a un órgano consultivo
equivalente al Consejo de Estado en las comunidades autónomas. Desde otra perspectiva
que la puramente jurídica esto quizá sea criticable si pensamos en la posibilidad de
existencia de 18 «Consejos de Estado». El profesor García de Enterría se entretiene
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La revisión de oficio de los actos administrativos
en criticar esta opción legislativa diciendo, entre otras cosas, que la equiparación del
Consejo de Estado a los órganos consultivos autonómicos que se creen por parte de las
comunidades autónomas «es un paso atrás, que afecta gravemente a la seguridad jurídica
que todo sistema de revisión de oficio pone en cuestión, mucho más si se tiene presente que
el dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado fue en su día la alternativa al
inicial principio de irrevocabilidad de los actos administrativos y a la correlativa sujeción
de la Administración autora de los mismos a la obligación de declararlos lesivos y postular
ulteriormente ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la
posición de demandante, su anulación».
Por nuestra parte, si no el principio de seguridad jurídica, el de eficiencia del gasto
nos lleva a pensar si realmente son necesarios tantos órganos consultivos, y si no sería más
racional beneficiarse de las economías de escala, es decir, aprovechar una determinada
organización para prestar el mayor servicio posible a la par que se ahorra al suprimir
los gastos que acarrearía la creación de una nueva organización con las necesidades de
edificios, calefacción, etc., que supone, máxime si se tiene presente que a un órgano
consultivo se le solicita que informe según Derecho, sin tener en cuenta disquisiciones
políticas, y que las normas jurídicas que se dictan en España, vengan del órgano del que
vengan, forman parte del único ordenamiento jurídico del Estado.
Quizá, más interesante que la crítica que acabamos de resaltar, resulte indicar que,
entre el Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos, rige el principio de
competencia, de manera que estos entenderán de los informes que deban presentarse en
relación con los procedimientos de revisión de los actos y disposiciones administrativas
que sean competencia de la Administración autonómica respectiva y de las entidades
locales que de ella dependan, quedando todo lo demás en manos del Consejo de Estado.
En cuarto lugar, como última novedad sustancial –que afecta al sistema de
responsabilidad patrimonial–, nos encontramos con que en las propias declaraciones de
nulidad de un acto, la propia Administración podrá establecer las indemnizaciones que
procedan para los ciudadanos, siempre que concurran los requisitos que para abonar tales
indemnizaciones se recogen en el título correspondiente a la responsabilidad patrimonial
de los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC. Entre otros, que el daño sea efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas y siempre que, obviamente, sea solicitado por el interesado en el procedimiento
de revisión de oficio.
Finalmente, en el supuesto de que sea declarada nula una disposición administrativa,
dispone la ley que subsistirán los actos firmes dictados en aplicación de la misma. Ahora
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DERECHO ADMINISTRATIVO
bien, si el acto de aplicación de la disposición anulada llevara aparejado además una
causa de nulidad de las del artículo 62.1 de la LRJPAC, en nuestra opinión, sería posible
solicitar la revisión de oficio fundamentado en dicha causa de nulidad.
EJEMPLO 1
Una orden ministerial que vulnere lo establecido en un real decreto es nula de pleno derecho por aplicación del artículo 62.2 de la LRJPAC, en cambio, para que el acto administrativo sea nulo es necesario una infracción más, en la terminología del Tribunal Supremo,
grosera, como una vulneración de un derecho fundamental o haber sido dictado por un
órgano incompetente. Pues bien, parece claro que si se declara la nulidad de la disposición,
no puede solicitarse la revisión de un acto dictado en aplicación de la misma por un órgano administrativo competente, pero si fue dictado por órgano incompetente por razón de
la materia o del territorio, sí sería posible alegar esta circunstancia, sin referencia alguna
en la solicitud de revisión a la disposición anulada que se aplicaba.
2.2. EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN
Como ya sabemos, el procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia de parte
y no existe plazo para ello. Cuando se inicia a instancia de interesado se le suele conocer
como acción de nulidad. En el supuesto de un reglamento, tal y como ya hemos indicado, la doctrina jurisprudencial es reacia a admitir el inicio por solicitud de interesado.
En este sentido se expresa el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en su Sentencia
número 921/2002, de 2 de noviembre:
«Actualmente, tras la reforma del artículo 102 operada por la Ley 4/1999,
cabe la declaración de nulidad de una disposición general, pero únicamente
puede incoarse de oficio por la Administración, sin que esté obligada a iniciar
el procedimiento revisor a instancia de los administrados, quienes solo pueden
impugnar las disposiciones generales en vía judicial, ya de modo directo, ya
de forma indirecta a través de los actos que se produzcan en aplicación de las
mismas (art. 26.1 de la LJCA)» (FJ 3.º).
Aunque esta doctrina no es del Tribunal Supremo y habrá que esperar a que pueda
decidir sobre el particular, no parece que sea plausible el cambio de criterio, habida cuen8 – 10
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La revisión de oficio de los actos administrativos
ta de la posibilidad de impugnación del reglamento por quien realmente es interesado y
del temor general de las instituciones a los mecanismos de democracia directa como la
acción popular.
Lo que sí ha declarado el Tribunal Supremo es que contra el acuerdo de inicio de
la revisión no cabe recurso alguno mientras que sí cabe si el acto consiste en la desestimación de la solicitud de revisión. Ambos son actos de trámite, pero, en el segundo
caso, impide continuar el procedimiento y es impugnable a tenor del artículo 107.1 de
la LRJPAC.
Como hemos indicado, para evitar abusos por parte de los particulares y por
economía procesal (no tener que pedirle al Consejo de Estado que vuelva a informar
sobre casos similares), es posible acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las
solicitudes formuladas por los interesados cuando las mismas no se basen en alguna de
las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así
como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
Precisiones
El Tribunal Supremo ha establecido que, frente a la desestimación o inadmisión de
una acción de nulidad, es posible acudir al juez pero solo para solicitarle que condene a la Administración a proseguir con el procedimiento, es decir, que solicite
informe al Consejo de Estado. Aparentemente, esto puede ser contrario al principio
de economía procesal y supone dar una extraordinaria importancia al Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma respectiva porque, en el caso de que la Administración resuelva contrariamente a la apreciación
de la nulidad del acto, es posible recurrir la resolución de la Administración por lo
que esta vez sí que el juez entraría sobre el fondo del asunto. No obstante, el respeto de las propias competencias y la posibilidad de que el Consejo de Estado sí
aprecie la nulidad impiden aplicar la economía procesal en este caso.
Esta es la doctrina que se expresa, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo
de 30 de junio de 1995, fundamento jurídico primero:
«Y en cuanto a la acción de nulidad (...) se trata de un medio impugnatorio únicamente ejercitable ante la Administración, por lo que su imprescriptibilidad solo juega en vía administrativa, aunque sea susceptible de control
en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo la resolución que
recaiga en el procedimiento revisorio que eventualmente se inicie en virtud
del ejercicio de aquella acción».
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DERECHO ADMINISTRATIVO
El plazo para dictar resolución es de tres meses y el silencio se entiende negativo,
dando lugar a caducidad si el procedimiento se ha iniciado de oficio, según se dispone
en el artículo 102.5.
En cuanto al órgano competente para resolver, habitualmente suelen ser los superiores
jerárquicos por lo que se agotará la vía administrativa. Para el caso de la Administración
General del Estado, la disposición adicional decimosexta de la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece que
serán competentes:
• El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por
los Ministros.
• Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los
dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una
Secretaría de Estado.
• Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos
directivos de ellos dependientes.
• En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
– Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de
los actos dictados por el máximo órgano rector de estos.
– Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los
actos dictados por los órganos de ellos dependientes.
Por lo que se refiere al dictamen del órgano consultivo, supone un requisito esencial
ya que se trata de un informe preceptivo y vinculante de manera que si decide a favor
de la nulidad la Administración deberá declararla, y si es contrario a la nulidad, el acto
permanecerá. Como hemos indicado, se trata de una potestad reglada.
Es posible suspender el plazo de resolución del procedimiento durante el tiempo que
media entre la solicitud del informe y su recepción según dispone el artículo 42.5 c) de
la LRJPAC pero la suspensión debe ser notificada a los interesados y no podrá exceder
de tres meses.
De la misma manera, una vez iniciado el procedimiento de revisión, el artículo 104
permite al órgano competente suspender la ejecución del acto recurrido (no si se trata de
una disposición) cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En
el supuesto de que la revisión se haya iniciado por solicitud de interesado, también puede
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L. F. López Álvarez
La revisión de oficio de los actos administrativos
ser solicitada por este siendo, además, de aplicación lo dispuesto en el artículo 111.3 de la
LRJPAC, según indica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.ª), número 1062/2000, de 19 de diciembre.
Finalmente, en el caso de que se declare la nulidad del acto, la resolución tendrá
efectos ex tunc (desde que se dictó el acto) debiendo anularse todas las consecuencias y
situaciones jurídicas que dicho acto produjo. Por este motivo, se prevé la posibilidad de
declarar las indemnizaciones que sean pertinentes y, como veremos más tarde, se establece
la cautela de no proceder a la revisión de oficio, a pesar de apreciarse causa de nulidad,
cuando por determinadas circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
3. L
A REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS ANULABLES FAVORABLES
PARA LOS INTERESADOS O RECURSO DE LESIVIDAD
3.1. REGULACIÓN SUSTANTIVA
Dispone el artículo 103 de la LRJPAC que:
«1. Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés
público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme
a lo dispuesto en el artículo 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos
cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos
establecidos por el artículo 84 de esta ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento
sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las
comunidades autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano
de cada Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración
Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación
o, en defecto de este, por el órgano colegiado superior de la entidad».
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DERECHO ADMINISTRATIVO
La redacción de este precepto, como en el caso anterior, procede de la reforma introducida en 1999. La vieja Ley de 1958 ya regulaba esta circunstancia permitiendo impugnar
los actos declarativos de derechos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa previa declaración de lesividad. No obstante, también permitía anular de oficio por la propia
Administración aquellos que fueran manifiestamente contrarios a una ley y así se hubiera
establecido por el Consejo de Estado, siempre que no hubieran transcurrido cuatro años
desde que fueron dictados. La LRJPAC, en su redacción originaria, mantuvo este régimen
pero añadiendo la posibilidad de que también fuera solicitada por los particulares y extendiendo la vulneración a normas de rango reglamentario. Dicha potestad de revisión de actos
favorables era exorbitante y no se compaginaba mucho con el afán garantista que decía
tener la Ley 30/1992. Afortunadamente, la regulación actual ha derogado esta posibilidad.
Precisiones
Es muy importante destacar que la Administración, si bien no puede anular los actos,
sí puede dejarlos sin efectos decretando la suspensión, lo que viene a significar
prácticamente lo mismo que la revocación, pues ¿de qué sirve que tenga concedida una licencia de, por ejemplo, edificación si, por la suspensión de sus efectos,
no puedo comenzar la construcción? El siguiente epígrafe se dedicará a este tema.
Como claramente expresa el artículo 103.1, el supuesto de hecho del recurso de
lesividad son los actos dictados con vulneración del ordenamiento jurídico incluida la
desviación de poder, es decir, los actos anulables que sean favorables para los interesados.
Son actos favorables tanto los que declaran derechos, como los que reconocen intereses, pero
no los que generan meras expectativas como, por ejemplo, la expectativa que puede crear
en un particular la decisión de un ayuntamiento de gestionar un servicio público de manera
indirecta mediante la concesión, gestión interesada, etc. (STS de 23 de mayo de 1997).
El órgano competente para adoptar la declaración de lesividad es el mismo que ya
hemos estudiado en la acción de nulidad, a salvo el caso de los entes locales que serán
el pleno del ayuntamiento o de la Diputación Provincial, o el órgano colegiado superior
de la entidad (para el caso de comarcas, cabildos y otros tipos de entidades locales). No
es por tanto admisible una pretensión de lesividad por parte de particulares o de otras
Administraciones distintas de las que han dictado el acto.
Además, aparte del interés que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es necesario
que la Administración tenga un verdadero interés público en la anulación del acto, que
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Sumario │
L. F. López Álvarez
La revisión de oficio de los actos administrativos
puede consistir en la eliminación del propio vicio de anulabilidad. El Tribunal Supremo ha
exigido siempre como necesario la existencia del vicio de anulabilidad identificándole, en
ocasiones, con el segundo requisito de existencia de interés público, como en la Sentencia
del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1995, en donde enjuiciando la revocación
de una licencia urbanística se dice que «la utilización de la vía de lesividad no exige el
añadido de un perjuicio especial a un distinto interés público, sino que la lesividad va
embebida en la propia infracción urbanística manifiesta y grave. Una infracción de esa
naturaleza es lesiva por sí misma para el interés público urbanístico, y la declaración de
lesividad puede basarse exclusivamente en esa lesión para abrir la vía de revisión por
ese procedimiento». En cambio, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo
de 1993, se reconoce la existencia del interés público en la revocación del acto, pero se
exige, además, la existencia de una infracción jurídica, porque «para que una pretensión
vaya dirigida a dejar sin efecto un acto propio, resulta ineludible el que se fundamente,
inicialmente, y se acredite después, en el curso del proceso, que el acto o actos cuya
nulidad se predica y que han sido declarados previamente lesivos, no se acomoden al
ordenamiento jurídico que los ampara, por cuya razón no se pueden dejar sin efecto en
vía jurisdiccional, aun cuando fuesen perjudiciales para los intereses públicos, sin que los
mismos contravengan la normativa que los sustentaron, y en base de la cual se adoptan,
porque el éxito judicial del proceso de lesividad ha de quedar subordinado a la necesidad
de que impliquen una lesión jurídica y otra económica, si bien la moderna doctrina ha
matizado esta última exigencia, entendiendo suficiente el requisito de la lesión económica,
como legitimadora de la lesividad, cuando se produzca la "lesión al interés público" mas sin
excluir el requisito de la lesión jurídica, pues en el carácter del proceso de lesividad no se
acentúa la pretensión revocatoria de los actos acordados con fundamento en la normativa
legal o reglamentaria aplicable, sino que la naturaleza del proceso especial de lesividad
es la de una pretensión de anulación ante el juez, de tales actos, por lo que no habiendo
en los que aquí se pretenden sean anulados, vulneración del ordenamiento jurídico –al
menos la parte demandante no lo aduce y este Tribunal no lo aprecia–, la posible carga
económica que la expropiación acordada, y en trámite de materialización total, pueda
ocasionar al Ayuntamiento de Deba, no puede entenderse como causa suficiente para la
anulación pretendida, sin la inexcusable concurrencia de un defecto, vicio o infracción
legal o reglamentaria, que pueda amparar la nulidad postulada. La mera formulación de
carencia de medios o insuficiencia de las dotaciones presupuestarias para llevar a término la
expropiación acordada, no puede ser por sí sola causa suficiente generadora de la anulación
de los actos expropiatorios postulada por el ayuntamiento».
La exigencia del doble requisito en la jurisprudencia, cuando en realidad bastaría
solamente con que se hubiera producido una infracción del ordenamiento jurídico que
supusiera un vicio de anulabilidad, se explica por dos motivos: primero, porque existen
supuestos previstos en normas de rango ley, como las urbanísticas, que sí permiten revocar
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DERECHO ADMINISTRATIVO
actos favorables aunque no se haya producido vulneración del ordenamiento; y, segundo,
porque aun existiendo vicio de anulabilidad, la Administración debe justificar que no es
conveniente proceder a la subsanación del acto ya que el interés público que lleva consigo el
acto administrativo requiere justamente lo contrario a su mantenimiento, es decir, su anulación.
Recuérdese, a este respecto, lo dispuesto en los artículos 64 y siguientes de la LRJPAC, que
tienen por finalidad mantener los actos que han sido dictados por la Administración, ya que
se presume que todo acto administrativo lleva consigo un interés público a cuya protección
sirven las técnicas de protección de los artículos mencionados. Para evitar esta presunción,
hay que justificar, como hemos indicado, que el interés público requiere ahora lo contrario.
Finalmente, solo nos resta destacar que la declaración de lesividad también se
contempla en el artículo 43 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, como un requisito previo para cuando la propia Administración autora
de algún acto pretenda demandar su anulación ante dicha Jurisdicción.
3.2. PROCEDIMIENTO
La Administración autora del acto que se pretende impugnar no puede adoptar sin
más la declaración de lesividad, sino que debe observar un procedimiento que es bien
sencillo. Consiste en dar audiencia a cuantos aparezcan como interesados en el acto, lo
cual deberá de notificarse según se indica en el artículo 58 y siguientes de la LRJPAC. La
ausencia de este requisito puede provocar vicio de nulidad por vulneración del derecho a
la defensa del artículo 24 de la Constitución. Para la audiencia, se debe estar a lo dispuesto
en el artículo 84 de la LRJPAC por lo que habrá 10 días para formular las alegaciones.
El plazo para la finalización del procedimiento es de seis meses contados desde
la fecha del acuerdo de incoación, produciéndose la caducidad si transcurre y no se ha
dictado la resolución, según dispone el artículo 103.3 de la LRJPAC. Además, hay que
tener en cuenta otro plazo, el de cuatro años desde que se dictó el acto, dentro del cual
debe adoptarse la declaración de lesividad. A tenor del artículo 92.3 de la LRJPAC, los
procedimientos de lesividad que hayan caducado no interrumpen el plazo de prescripción de los cuatro años.
Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento solo puede incoarse por la Administración. Los particulares, aunque por el derecho de petición del artículo 29 de la Constitución Española (CE) puedan solicitarlo, no tienen derecho a recibir
una resolución sobre el fondo de su solicitud. Recuérdese que este derecho nos permite
pedir lo que consideremos oportuno, pero no que nos lo tengan que otorgar.
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La revisión de oficio de los actos administrativos
Lo que sí puede suceder, tal y como se prevé en el artículo 69.1 de la LRJPAC, es
que la incoación se produzca de oficio pero mediante petición razonada de otro órgano
administrativo distinto del que lo dictó, por ejemplo el superior jerárquico, u otra Administración que sea la que se vea afectada por el acto.
EJEMPLO 2
En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 25 de septiembre de 2002
(JT\2003\890), el Director General del Catastro (órgano 1 de la Administración General del
Estado), por delegación del Ministro de Economía y Hacienda (órgano 2 de la Administración General del Estado), declara lesivo para el interés público la resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Regional de Andalucía (órgano 3 de la Administración General
del Estado) que había dado la razón a un contribuyente rebajándole la cuota del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles (IBI) por interpretar que la valoración de ese tipo de bienes debía
realizarse de una determinada manera que resultaba más favorable para el contribuyente.
El IBI es un impuesto destinado a financiar a los ayuntamientos (órgano 4 de una Administración distinta a la del Estado), recaudado por ellos, que son los verdaderos interesados en
declarar lesiva la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional andaluz, pero
el catastro, que como es sabido es un registro administrativo en donde constan los bienes inmuebles, es llevado y regulado por el Estado que, por otra parte y como se indica en la sentencia, también tiene interés en que los medios financieros de los ayuntamientos sean suficientes.
Por último, la resolución debe ser motivada y no es susceptible de ser recurrida ante
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que no tendría sentido abrir dos pleitos
sobre lo mismo, uno iniciado por la Administración, pues para eso adopta la declaración
de lesividad, y otro por el particular interesado en el mantenimiento del acto. Lo que tenga
que objetar el particular podrá hacerlo en el procedimiento judicial abierto a instancias de
la Administración.
3.3. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO
En la revisión de oficio de actos nulos vimos que es posible suspender la ejecución
del acto, mientras se sustancia el procedimiento de revisión. Lo mismo cabe decir del
procedimiento de declaración de lesividad, ya que la LRJPAC se refiere a la revisión de
oficio tanto para los actos nulos como para los anulables y el artículo 104 indica que:
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DERECHO ADMINISTRATIVO
«Iniciado el procedimiento de revisión de oficio el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación». Por lo que, siguiendo el principio general del Derecho que establece
que donde la ley no distingue tampoco le es lícito distinguir al juzgador, hay que concluir
que puede dejarse sin efecto al acto, por muy favorable que este sea, desvirtuando así el
pretendido logro democrático y de seguridad jurídica que introdujo la reforma de 1999.
Ahora bien, aunque no es posible recurrir, ante el juez de lo contencioso, ni la
incoación del procedimiento de lesividad ni la misma declaración de lesividad, tal y
como hemos visto, en cambio, sí es posible recurrir en contra de la adopción de la medida
cautelar de suspensión de los efectos.
EJEMPLO 3
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.ª), número 760/2003, de 17 de diciembre, da la razón a una
profesora que había recurrido la suspensión de su nombramiento. La Consejería de Educación pretendía anular el nombramiento al descubrir que la profesora poseía una titulación
distinta a la requerida y, mientras se tramitaba la declaración de lesividad, suspendió los
efectos de su nombramiento con lo que la docente no podía dar clase. Tanto el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo, como el Tribunal Superior de Justicia en la sentencia de
apelación de la que hablamos, entendieron que el «interés del alumnado estriba, no solo
en la presencia de una adecuada titulación; sino también en la inconveniencia de dejar
sin efecto de forma inmediata el nombramiento de la entonces actora y ahora apelada [la
profesora]. Concluyendo el juez de instancia que según se desprende de las actuaciones
del expediente, lo más conveniente y ordenado para los alumnos era la continuación de
la recurrente en su puesto».
4. LA REVOCACIÓN DE ACTOS DESFAVORABLES
A la revocación se refiere el artículo 105.1 de la LRJPAC, al establecer:
«Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya
dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».
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La revisión de oficio de los actos administrativos
El precepto solo impone unos límites, evidentes por otra parte, a la facultad de revocación pero no indica el motivo de la misma por lo que se podrá tratar de una facultad de
revisión cuando el acto contenga vicios de anulabilidad y, también, de revocación propiamente dicha cuando solo concurran motivos de oportunidad. Este segundo supuesto
justifica la adopción de las cautelas a las facultades de revocación.
Cuando concurran infracciones del ordenamiento causantes de anulabilidad
nos encontramos en el caso del artículo 103, pero sin que sea necesaria declarar la
lesividad ni impugnar el acto ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino que
la Administración puede anular el acto por sí misma. Es suficiente la infracción del
ordenamiento para evitar la aplicación de las limitaciones del artículo 105.1, y será
conveniente alegar también la existencia de un interés público para justificar la anulación
en vez de la subsanación, como ya indicamos anteriormente. Tampoco hay plazo para
proceder a la revisión ya que la ley dice «en cualquier momento» por lo que tampoco
rigen los cuatro años de la lesividad. Lo que no se entiende es que haya que acudir
al procedimiento de revisión de oficio, con informe del Consejo de Estado u órgano
consultivo autonómico equivalente incluido, cuando la infracción suponga nulidad y lo
normal, ya que la ley no exige causa para la revisión, sino que solo establece límites,
es que no se acuda al procedimiento del artículo 102 (aunque podría hacerse) sino que,
simplemente, se revoque el acto desfavorable. Por lo demás, esta sencillez procedimental
no indica ausencia de procedimiento alguno, sino que habrá que justificar la existencia
de la infracción jurídica y del interés público en la anulación del acto.
Cuando no concurra vulneración del ordenamiento, sino simples motivos de
oportunidad, nos encontraremos ante la revocación del acto propiamente dicha (si bien,
por la confusión existente, ya indicada, también cabe hablar de revocación cuando haya
infracción jurídica). En este caso, sí que cobran plena vigencia los condicionantes del
artículo 105.1, es decir, que la revocación no suponga dispensa o exención no permitida
por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico. Como indican García de Enterría y Fernández Rodríguez, el reconocimiento de
los derechos fundamentales y la vinculación de la Administración a las leyes y reglamentos
mitigan el alcance de esta facultad revocadora. De esta manera, sería ilusorio pretender
que la Administración perdonara el pago de un impuesto, o dejara de imponer una sanción,
o no exigiera a los ciudadanos las obligaciones que las leyes les imponen.
El ámbito propio de la revocación surge como consecuencia de haberse producido
cambios en el interés general, o dictarse una normativa más favorable, o simplemente,
dejar de existir las circunstancias que justificaron la adopción de la medida desfavorable.
Como indica Lefebvre, es en el campo de las potestades discrecionales en donde el
artículo 105.1 despliega su eficacia.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
EJEMPLO 4
Para desarrollar una actividad peligrosa, como la fabricación de artículos de pirotecnia,
es necesario cumplir una estricta normativa y solicitar la oportuna licencia. La Administración, de manera discrecional (que no arbitrariamente), puede exigir o precisar otros
requisitos no previstos específicamente en la normativa, antes de conceder una concreta
licencia. Si después se extinguen las razones que provocaron la adopción de la medida,
por ejemplo porque la fábrica cambia de situación y aumenta la distancia a una zona
poblada, o se emplea otro tipo de pólvora de componentes más estables, se podría revocar dicha medida.
5. LA REVOCACIÓN DE ACTOS FAVORABLES
Este tipo de revocación no se contempla en la LRJPAC, pero sí en la legislación
sectorial, como el urbanismo, en donde se permite que por motivos de interés público la
Administración se arrepienta de la licencia concedida dando lugar o no, según los casos,
al deber de indemnizar al particular. La revocación de un acto favorable tiene alcance expropiatorio por lo que (como se dijo en la Unidad didáctica correspondiente de «Derecho
Administrativo. Funciones Administrativas») esa posibilidad debe estar prevista en una
norma con rango de ley y será necesario indemnizar mediante el justiprecio, según dispone
el artículo 33 de la Constitución.
No obstante, existen materias, como el dominio público, en donde se puede prescindir de la indemnización. Recuérdese que el artículo 92.4 de la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, permite revocar unilateralmente las licencias de uso del dominio público por la Administración concedente en
cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización,
cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad. En este supuesto, acertadamente indica Bocanegra que no es nada seguro que no se
derive un derecho a la indemnización en pago de los daños y perjuicios causados, pues
así lo atestigua la jurisprudencia. Dicha exigencia indemnizatoria podría justificarse mediante el artículo 106 de la Constitución que impone la responsabilidad objetiva de las
Administraciones Públicas.
Otro supuesto típico en donde no existe indemnización es la revocación-sanción
cuando se incumplen los requisitos que originaron la concesión de la licencia.
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L. F. López Álvarez
La revisión de oficio de los actos administrativos
La práctica habitual es que la revocación lleve aparejada una indemnización, por
ejemplo, el rescate del contrato de concesión debe indemnizarse según se dispone en el
artículo 247.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; o la
revocación de autorizaciones y concesiones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, según se indica en su artículo 89 que se remite, supletoriamente, a la Ley de Expropiación Forzosa.
También indica Bocanegra que, aunque el acto administrativo incorpore una cláusula de reserva de revocación, esta no surte efecto si no existe una expresa previsión legal,
ya que supone un plus de gravamen que necesita de respaldo legal.
El urbanismo es otro de los campos en donde podemos encontrar revocaciones de
naturaleza expropiatoria con derecho a indemnización. Es típico el supuesto del artículo
16 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales que, a pesar de su rango
reglamentario y de su carácter preconstitucional (es una norma de 1955), la jurisprudencia lo considera vigente. Dicho precepto establece en su apartado 3 que la revocación
de las licencias fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación, comportará
el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren. De la misma manera, el artículo 159 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, establece el deber de indemnizar por los daños y perjuicios causados cuando las licencias
urbanísticas resulten sobrevenidamente disconformes con el planeamiento urbanístico,
en virtud de la aprobación de un nuevo Plan de Ordenación Urbanística o de la revisión
o modificación del vigente al tiempo del otorgamiento de aquellas, y las obras no hubieran aún concluido.
6. LA CORRECCIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS
El apartado segundo del artículo 105 de la LRJPAC permite a las Administraciones
Públicas «rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los
errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».
Según Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández Rodríguez, la pura
rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del
acto en términos jurídicos, más bien al contrario, la rectificación permite que el acto
materialmente rectificado tenga su auténtico contenido después de la rectificación, cuya
única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta con el fin de
evitar cualquier posible equívoco.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Como ha declarado la jurisprudencia, la rectificación supone una actuación estrictamente material, y en absoluto jurídica, de manera que para llevarla a cabo no se requiere la observancia de un concreto procedimiento ni se encuentra sujeta a límite temporal
alguno, sino que puede hacerse en cualquier momento.
Los autores citados advierten que la libertad de rectificación material plantea problemas porque la Administración puede intentar invocarla para, a través de ella, llegar a
realizar verdaderas rectificaciones de concepto, sin atenerse a los trámites rigurosos que
establecen los artículos 102 y 103 de la propia LRJPAC. El problema radica en determinar las fronteras entre el error de hecho (amparado por el art. 105.2) y el error de derecho que, a entender de la jurisprudencia, no es un supuesto de rectificación de errores
materiales, de hecho, o aritméticos. Así, se niega el carácter de error de hecho siempre
que su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación
jurídica, como por ejemplo, un error en la aplicación de la norma, o la modificación de
la valoración de los méritos de un concurso público. Lo que en teoría parece sencillo, se
complica en la práctica del día a día administrativo.
Precisiones
La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999 (RJ1999\5075) recoge
la constante doctrina del Tribunal con los siguientes términos:
«El error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie [a primera vista] por su sola
contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una
declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que,
para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores
materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes
circunstancias: 1. Que se trate de simples equivocaciones elementales de
nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos.
2. Que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del
expediente administrativo en el que se advierte. 3. Que el error sea patente
y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables. 4. Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos
firmes y consentidos. 5. Que no se produzca una alteración fundamental
en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación
implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica).
6. Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no
genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de dere-
.../...
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La revisión de oficio de los actos administrativos
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chos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las
debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador
ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el
acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión. 7. Que se aplique
con un hondo criterio restrictivo».
Difícilmente puede resumirse mejor la doctrina del Tribunal en esta materia.
La rectificación de errores también se recoge en el ámbito fiscal permitiendo el artículo 220.1 de la Ley General Tributaria (LGT) al órgano u organismo que hubiera
dictado el acto o la resolución de la reclamación rectificar en cualquier momento, de
oficio o a instancia del interesado, los errores materiales, de hecho o aritméticos, siempre
que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción.
7. LÍMITES A LAS FACULTADES DE REVISIÓN DE OFICIO
A lo largo de la Unidad didáctica hemos visto cómo a veces lo que se puede revisar
no es tanto como a primera vista podría parecer y, por el contrario, en otras ocasiones
como en los actos favorables, es posible revocar lo que no parecía posible. Las facultades de revisión y revocación que hemos estudiado no puede utilizarse «a la ligera», sino
que deben tenerse presentes las concretas circunstancias que puedan darse en el acto
objeto de revisión. Precisamente por esto, el artículo 106 de la LRJPAC dispone que:
«Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio
resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o
a las leyes».
La prescripción de acciones no debe entenderse en sentido literal pues, de lo contrario, se desvirtuaría completamente el procedimiento de revisión de oficio, aparte de ser
contradictorio con la ausencia de plazos del artículo 102 o el 105, sino que más bien hay
que ligar entre sí los límites expresados en el artículo 106 para valorar si con la revisión
se daría lugar a una situación contraria a la equidad o al derecho.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Acertadamente señalan García de Enterría y Fernández Rodríguez que en la referencia
a la buena fe es posible introducir el principio de protección de la confianza legítima que
el Tribunal Europeo de Justicia ha tomado del Derecho alemán y que nuestro Tribunal
Supremo ha entendido insertado dentro del principio general de la buena fe. Valga, por
todas, la siguiente cita jurisprudencial:
«En el conflicto que suscita la prevalencia entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, ambos garantizados por el artículo 9.3 de la Constitución en relación con la conformidad o disconformidad a derecho de los actos
administrativos, cuando concurren a la vez determinadas circunstancias amparadas por otro principio jurídico, como un "plus" al principio constitucional
considerado, tiene primacía el principio de "seguridad jurídica" que dicha Ley
Fundamental garantiza. Esto ocurre, cuando a la vez incide el principio, que
aunque no extraño al de la bona fides de nuestro tradicional Ordenamiento Jurídico, ha sido acuñado por reiteradas sentencias del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea y, también asumido por la jurisprudencia de esta Sala que
ahora enjuicia, en numerosas sentencias de las que son una muestra las de 28
de febrero de 1989 (RJ 1989\1458), 1 de febrero de 1990 (RJ 1990\1258) y 1
de marzo de 1991, consistente en el denominado "principio de protección de la
confianza legítima", que ha de amparar a los ciudadanos en sus relaciones con
la Administración, ya que esta por imperativo del artículo 103.1 de la Constitución viene obligada a actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho;
cuyo actuar genera en aquel una fundada creencia o confianza en la legalidad de
los actos que la Administración realiza y definitivamente produce, y, si bien no
basta para ello cualquier tipo de convicción meramente psicológica o impacto
emocional que el ciudadano reciba, sí es suficiente la creencia o confianza de
este, fundada en signos o actos externos que la Administración manifiestamente
realiza, deducida razonablemente, con fuerza suficiente para moverle a realizar
u omitir una conducta o actividad que, directa o indirectamente, repercute en
su esfera patrimonial, máxime cuando tal creencia o confianza le conduce a
realizar unos actos que le originen unos gastos que, en el supuesto de no mediar
dichas circunstancias no hubiera realizado y, por ende, no habría de soportar»
[STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 3.ª, de 22 de marzo de
1991 (RJ 1991\2669), FJ 3.º].
Como puede verse, en el caso anterior, prima el principio de seguridad jurídica
(en su manifestación de confianza legítima) sobre el de legalidad o, lo que es lo mismo,
la equidad es aquí prevalente sobre la estricta aplicación de la ley, acogiendo el viejo
principio summum ius, summa iniuria. También ha primado la seguridad jurídica en la
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La revisión de oficio de los actos administrativos
Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1993 (RJ 1993\782), en donde después de más de 25 años el ayuntamiento pretendía revisar la adjudicación sin subasta
pública de un derecho de superficie otorgado a un particular sobre un bien patrimonial
privado del municipio. Aparte de que esa situación estuviera protegida por las normas
del Derecho civil, el Tribunal Supremo entendió que «aunque las acciones de nulidad
pueden ejercitarse en cualquier momento, ello no quiere decir que sean rígidamente
imprescriptibles o eternas».
En otras ocasiones, no se tiene en cuenta el tiempo transcurrido, sino lo irrazonable
de la pretensión. Así, un alumno que fue excluido de la primera promoción de la Policía Autónoma Vasca y que no presentó recurso administrativo en su momento interpuso
una solicitud de revisión de oficio pasados unos años. La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9747) le negó la razón aduciendo «el trastorno organizativo, que se produciría, si se declarase la nulidad pretendida, intentada fuera
del tiempo».
Hay que llamar la atención acerca de que, como norma general, los procedimientos de revisión, fundamentalmente el del artículo 102, no permiten la revisión de «actos
consentidos» por no haber sido recurridos en tiempo y forma por los afectados, es decir,
que los particulares no gozan de una «patente de corso» para incumplir los plazos de los
recursos administrativos o para dejar sin efectos la firmeza adquirida por un acto administrativo. Los Tribunales suelen aplicar este límite cuando aparece clara la falta de diligencia por parte del interesado, no cuando simplemente no se ha recurrido porque no se
apreció en su momento el vicio cometido por el acto. En la sentencia anterior se indica
que «no resulta conforme a la equidad, de quien pudo defender su derecho en un momento, en que hubiera sido posible tenerlo en cuenta, a efectos de la adecuada organización de los cursos de la academia, y de la precisión de llamamientos de las sucesivas
promociones, y no lo hizo, pretenda tardíamente, que se le restablezca su condición de
alumno de la academia de la Hertzaina, cuando con posterioridad a él existen indudablemente una serie de promociones ulteriores, en relación con las que el hipotético encaje
escalafonal del demandante, si se le restableciese su situación, ocasionaría dificultades
insolubles». Como hemos visto, aunque el razonamiento de fondo es el perjuicio que se
causa a la organización administrativa, el no haber recurrido a tiempo el acto es una circunstancia que se tiene en cuenta en contra del recurrente de manera que, si concurre,
habrá que justificar convenientemente la ausencia del debido recurso.
De haber dejado transcurrir el plazo sin interponer el oportuno recurso, trata la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1981 (RJ 1981\2813) en la que claramente
se indica que «contra los actos administrativos firmes no cabe ya la revisión jurisdiccional, ni aun a pretexto de que se ejercita una acción de nulidad radical o de pleno derewww.udima.es
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DERECHO ADMINISTRATIVO
cho, cuando esta cuestión fue ya resuelta en actuaciones anteriores, se habían agotado
los recursos administrativos y se había dejado pasar el tiempo para acudir a la vía jurisdiccional». En este supuesto, el interesado sí interpuso el recurso administrativo, de lo
que cabe colegir que no se conformaba con lo resuelto por la Administración, pero dejó
transcurrir el plazo para el contencioso-administrativo.
Finalmente, y por la trascendencia que pudiera tener para el alumnado, Gamero Casado y Fernández Ramos señalan como ejemplo de un límite a la revisión de oficio que
si un estudiante fue admitido de manera incorrecta en una Facultad, no debe anularse su
matrícula inicial y las calificaciones de todas las pruebas en las que hubiera participado
si ya han transcurrido varios años desde su admisión y ha superado satisfactoriamente
un número significativo de asignaturas.
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La revisión de oficio de los actos administrativos
 CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER
• Los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que determinan la extinción de los actos jurídicos en general. No obstante, existe en los
actos administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y
es la posibilidad que tienen las Administraciones Públicas de declarar unilateral y ejecutoriamente la extinción de los mismos cuando concurren determinadas causas.
• Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia
o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
• Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en
el artículo 62.2 de la LRJPAC.
• El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la comunidad autónoma, cuando las mismas no se basen en
alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la LRJPAC o carezcan
manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran
desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
• La revisión de oficio de actos nulos se configura como una verdadera acción de
nulidad, permitiendo a los administrados instar la revisión de oficio del acto.
• El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, permite la impugnación de los actos que se
produzcan en aplicación de disposiciones administrativas fundada en que
tales disposiciones no son conformes a Derecho. De esta manera, y a pesar
de que un interesado no pueda solicitar la revisión de oficio de un reglamento, sí que podrá impugnarla de manera indirecta ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa siempre que se haya agotado previamente la
vía administrativa.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
• Para acordar válidamente la revisión del acto nulo es necesario que el Consejo de Estado aprecie la existencia de una causa determinante de la nulidad
de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen favorable.
• En las propias declaraciones de nulidad de un acto, la propia Administración podrá establecer las indemnizaciones que procedan para los ciudadanos, siempre que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente
e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
• En el supuesto de que sea declarada nula una disposición administrativa,
dispone la ley que subsistirán los actos firmes dictados en aplicación de la
misma.
• Una vez iniciado el procedimiento de revisión, el artículo 104 de la LRJPAC
permite al órgano competente suspender la ejecución del acto recurrido
(no si se trata de una disposición) cuando esta pudiera causar perjuicios
de imposible o difícil reparación. En el supuesto de que la revisión se
haya iniciado por solicitud de interesado, también puede ser solicitada
por este.
• Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a
lo dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC, a fin de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
• La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro
años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia
de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.
• Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin
que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.
• Además del interés que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es necesario que la Administración tenga un verdadero interés público en la anulación del acto, que puede consistir en la eliminación del propio vicio de
anulabilidad.
• Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento para
declarar la lesividad solo puede incoarse por la Administración.
• Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
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La revisión de oficio de los actos administrativos
• La revocación de un acto favorable tiene alcance expropiatorio por lo que
debe estar prevista en una norma con rango de ley y, habitualmente, será
necesario indemnizar por los daños y perjuicios ocasionados.
• Las Administraciones Públicas rectifican en cualquier momento, de oficio
o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
• El error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto,
indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse por su sola contemplación.
• Para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores
materiales o de hecho, se requiere que concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
– Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas,
operaciones aritméticas o transcripciones de documentos.
– Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos
del expediente administrativo en el que se advierte.
– Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables.
• Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio
resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares
o a las leyes.
• El principio de protección de la confianza legítima indica que debe protegerse la fundada creencia o confianza del ciudadano en la legalidad de los
actos de la Administración que le muevan a realizar u omitir una conducta o
actividad que, directa o indirectamente, repercute en su esfera patrimonial,
máxime cuando de no mediar dicha actuación administrativa, el ciudadano
no los hubiera realizado.
• Como norma general, los procedimientos de revisión, fundamentalmente
el del artículo 102, no permiten la revisión de «actos consentidos» por no
haber sido recurridos en tiempo y forma por los afectados. Los Tribunales
suelen aplicar este límite cuando aparece clara la falta de diligencia por
parte del interesado, no cuando simplemente no se ha recurrido porque no
se apreció en su momento el vicio cometido por el acto.
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 ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN
A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización
de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio
general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.
Enunciado 1
¿Cuándo pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables las Administraciones
Públicas?
a) En el plazo de cuatro años desde que fueron dictados.
b) En el plazo de tres años desde que fueron dictados.
c) En el plazo de dos años desde que fueron dictados.
d) En cualquier momento.
Enunciado 2
La revocación por las Administraciones Públicas de actos administrativos favorables:
a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro años desde que se dictó el acto.
b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de gravamen o desfavorables.
c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daños y perjuicios
causados.
d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocación no sea contraria
al principio de igualdad.
Enunciado 3
La rectificación de errores:
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La revisión de oficio de los actos administrativos
a) Debe producirse en el plazo máximo de cuatro años desde que se dictó el
acto administrativo.
b) Se lleva a cabo por las Administraciones Públicas a través del procedimiento de revisión de oficio.
c) Puede ser planteada por los interesados a las Administraciones Públicas en
cualquier momento.
d) Es necesaria la declaración de lesividad del acto que deba ser rectificado.
Enunciado 4
La declaración de lesividad para el interés público es una potestad administrativa
relacionada con:
a) Los actos administrativos no impugnables en vía contencioso-administrativa.
b) Los actos administrativos nulos.
c) Los actos firmes.
d) Los actos anulables.
Enunciado 5
Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC:
a) La Administración debe revisarlos de oficio.
b) La Administración puede revisarlos en cualquier momento.
c) La Administración puede declararlos lesivos para el interés público.
d) La Administración puede impugnarlos directamente ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa si no han transcurrido cuatro años desde que se
dictaron.
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Solución 1
¿Cuándo pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables las Administraciones
Públicas?
a) En el plazo de cuatro años desde que fueron dictados.
b) En el plazo de tres años desde que fueron dictados.
c) En el plazo de dos años desde que fueron dictados.
d) En cualquier momento.
Solución 2
La revocación por las Administraciones Públicas de actos administrativos favorables:
a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro años desde que se dictó el acto.
b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de gravamen o desfavorables.
c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daños y perjuicios causados.
d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocación no sea contraria
al principio de igualdad.
Solución 3
La rectificación de errores:
a) Debe producirse en el plazo máximo de cuatro años desde que se dictó el
acto administrativo.
b) Se lleva a cabo por las Administraciones Públicas a través del procedimiento de revisión de oficio.
c) Puede ser planteada por los interesados a las Administraciones Públicas en cualquier momento.
d) Es necesaria la declaración de lesividad del acto que deba ser rectificado.
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La revisión de oficio de los actos administrativos
Solución 4
La declaración de lesividad para el interés público es una potestad administrativa
relacionada con:
a) Los actos administrativos no impugnables en vía contencioso-administrativa.
b) Los actos administrativos nulos.
c) Los actos firmes.
d) Los actos anulables.
Solución 5
Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC:
a) La Administración debe revisarlos de oficio.
b) La Administración puede revisarlos en cualquier momento.
c) La Administración puede declararlos lesivos para el interés público.
d) La Administración puede impugnarlos directamente ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa si no han transcurrido cuatro años desde que
se dictaron.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Básica
CANO CAMPOS, T. (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, t. IV,
Madrid, Iustel, 2009.
GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de Derecho Administrativo, Madrid,
Tecnos, 2009.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo II,
Madrid, Civitas, 2008.
GONZÁLEZ PÉREZ, J. y GONZÁLEZ NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Civitas, 2007.
LEFEBVRE, F.: Memento práctico administrativo, Madrid, Ediciones Lefebvre, 2007.
SANTAMARÍA PASTOR, J. A. y PAREJO ALFONSO, L.: Derecho Administrativo. La Jurisprudencia
del Tribunal Supremo, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1989.
Avanzada
BOCANEGRA SIERRA, R.: La anulación de oficio de los actos administrativos, Oviedo, Academia
Asturiana de Jurisprudencia, 1998.
GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F.: Revisión de la actividad de la Administración: procedimientos de
revisión y recursos administrativos, Granada, Comares, 2005.
GARCÍA LUENGO, J.: El principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo, Madrid,
Civitas, 2002.
MESEGUER YEBRA, J.: La declaración de lesividad de los actos administrativos anulables, Barcelona,
Bosch, 2001.
— La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y de las disposiciones administrativas, Barcelona, Bosch, 2001.
— La rectificación de los errores materiales, de hecho y aritméticos de los actos administrativos, Barcelona,
Bosch, 2001.
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