Maestría en Administración Pública - Asociación de Administradores

Titulo: El modelo de governance a la luz de los nuevos desafíos de la praxis política.
Autora: Lic. Dalia Guterman
Abstract
La finalidad del presente trabajo se orienta en tratar de reflejar el estado actual del debate
acerca del Policy Analisis, en este contexto de profundos cambios en el ámbito de las
políticas públicas y de su implementación, tanto en los niveles nacionales como en los
locales. Este análisis hace hincapié especialmente en los diferentes aspectos referidos al
modelo de governance o governanza, teniendo en cuenta el modo en cómo y desde
dónde es construído dicho concepto en la actualidad y de los sentidos y significados que
circulan entre los actores intervinientes del campo de la praxis política.
En este sentido, se tendrán en cuenta los enfoques significativos que han analizado la
temática, influyendo en la construcción de nuevos paradigmas interpretativos acerca de la
teoría del Estado y de la teoría política, caracterizando las dos grandes corrientes
interpretativas del concepto, así como su relevancia en la construcción de redes y el
fortalecimiento del Capital Social en las organizaciones de la Sociedad Civil participantes
de la construcción de este modelo tendiente a reforzar el tejido social.
En los últimos tiempos, hemos sido testigos de profundos cambios en el ámbito de las
políticas públicas y de su implementación, tanto en los niveles nacionales como en los
locales. El presente trabajo, tiene por finalidad, tratar de reflejar el estado actual del
debate acerca del Policy Analisis, en relación al modelo de governance, teniendo en
cuenta el modo en cómo y desde dónde es construído en la actualidad dicho concepto, y
de los sentidos y significados que circulan entre los actores intervinientes del campo de la
política.
En este sentido, se tendrán en cuenta los enfoques significativos que han analizado la
temática, influyendo en la construcción de nuevos paradigmas interpretativos acerca de la
teoría del Estado y de la teoría política.
Si se observan con detenimiento, estos diferentes enfoques de interpretación presentados
en la discusión, pueden caracterizarse, en definitiva, dos grandes corrientes de análisis:

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Por un lado, los enfoques de tipo pluralista, cuyo supuesto implícito radica en
utilizar los conceptos de Estado y Gobierno como sinónimos.
Por el otro, una visión estructuralista, direccionada hacia el análisis de estructuras,
procesos y voluntades.
En definitiva, con el concepto de governance, vuelve a retomarse una nueva discusión
teórica acerca de los límites entre el Estado y el gobierno.
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Por otro lado, a causa de la relativa novedad en el uso del término en el campo de las
ciencias sociales, los distintos autores, se han detenido profusamente en realizar un relato
pormenorizado de los orígenes, usos diversos y difusión del mismo.
Se observa así, que el término angloamericano governance, ha sido traducido algunas
veces al español como governanza, y muchas otras, utilizado en su lengua original,
comenzado a aplicarse a partir de los 80´s sobre todo en dos campos teóricos distintos.
Por un lado, en la teoría social, donde alude a “formas de coordinación de la acción social
(jerarquía, mercado, comunidad, organizaciones)” y por el otro, en la política internacional,
(migrando luego hacia el campo de la política nacional), donde refiere a la “regulación no
jerárquica y no exclusivamente estatal” (Maintz, 2006).
Según Antonio Natera (2004), el término se ha convertido en una palabra de moda en los
últimos años, radicando su atractivo en su capacidad de abarcar la totalidad de las
instituciones y relaciones implicadas en el proceso de gobierno, vinculando el sistema
político con su entorno. Afirma que las raíces teóricas del concepto son muy variadas,
pero que se trata de un término paraguas que ha sufrido un gran “estiramiento
conceptual” incluyendo un amplio espectro de fenómenos.
Para Renate Mayntz (2006), la difusión de este concepto se relaciona fundamentalmente,
con un “cambio semántico que refleja la transformación del paradigma de la teoría de la
dirección” ocurrida en los 70´s. Es así que el término governance, fue reemplazando
paulatinamente al término dirección política, utilizado más comúnmente hasta ese
entonces. Para ella, en la actualidad, el concepto de governance “abarca todas las formas
que asume la regulación colectiva de los asuntos sociales: desde la autorregulación civil
institucionalizada, pasando por diversas formas de acción conjunta de actores estatales y
privados, hasta el accionar de actores exclusivamente estatales”. También puede ser
utilizado como sinónimo de “estructura de regulación” tanto en organizaciones
empresarias o corporativas como en el Estado moderno. En este último caso, involucra
también, a todos aquellos asuntos de interés público que requieren regulación, e implica
un accionar intencional, siendo indistinto que los actores comprendidos sean privados o
estatales.
Por su parte, señala Natera (2204), el uso retórico o ideológico del concepto, citando a
Osborne y Gaebler, quienes en La reinvención del gobierno (1994) utilizan gobernanza
en vez de gobierno por la dificultad de utilización de este último término en una sociedad
orientada al mercado. Para este autor, el uso actual del concepto refiere a “un nuevo
estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado,
caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los
actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo
privado.
Según Renate Mayntz (2006), el rasgo esencial de la governance en el Estado moderno
es “la acción conjunta, a partir de intereses comunes, del Estado y la sociedad civil en la
regulación de asuntos colectivos” (Maintz, 2006).
Su visión acerca de los componentes de la governance implica un continuo que va desde
la regulación puramente estatal hasta la puramente civil, siendo estos:
 Las burocracias estatales, jerárquicas, de varios niveles, aún activas en algunas
esferas de la acción estatal. Existen escasos vasos comunicantes entre los niveles
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

nacionales y locales, se diferencian entre sí por el número de niveles que abarcan
y por su grado de descentralización relativa. Puede observarse aquí, La existencia
de un proceso de resquebrajamiento del principio jerárquico que ha permitido el
crecimiento de una necesidad de cooperación entre estos actores relativamente
autónomos.
Estado cooperativo: posee como característica un gran número de estructuras en
red, llamadas redes de políticas, aquí el Estado es simplemente “Primus Inter
pares”. En EEUU puede observarse la importancia de los “Iron triangles”
(funcionarios + comité parlamentario + representantes del grupo de interés). En
Europa, el desarrollo del neocorporativismo. La condición para su funcionamiento
implica la existencia de organizaciones con monopolio de representación sectorial
para determinados intereses. Estas redes no pueden surgir en un contexto de
representación de intereses absolutamente fragmentado
Como último componente, encuentra a las Instituciones que cumplan funciones de
autoregulación social, como las cámaras (de comercio, de abogados).
Estos tres componentes de la governance se caracterizan por involucrarse en
negociaciones entre representantes de diversas organizaciones, donde las decisiones se
acuerdan de manera directa entre las partes, lo cual las distingue de las jerarquías y del
mercado.
Guy Peters (2003), crítico de los procesos descentralizadores de las reformas del Estado,
identifica un conjunto de actividades que deben suceder para que la gobernanza
efectivamente ocurra, en las que el gobierno ocupa un lugar central e indelegable, a
saber:
1) Articulación: de un conjunto de objetivos y prioridades que sean comunes para
toda la sociedad y que, además, sean aceptadas por ella. Principal de las tareas
que implica la gobernanza. Esta actividad es la que le otorga al gobierno (en el
sentido tradicional) el lugar central en el ejercicio de la gobernanza, y es quien
debe asignar un mecanismo o proceso a través del cual pueda emerger el
consenso respecto de esas prioridades y objetivos.
2) Coherencia: objetivos consistentes y coordinados. Redes y mercados, como
formas alternativas de gobernanza, no son particularmente adecuados para
generar coherencia, especialmente cuando se trata de lograr esa coherencia a
través de un gran abanico de áreas de políticas.
3) Logro de metas. Capacidad para lograr los objetivos y las metas que se han
planteado. Una vez que se ha establecido un conjunto de metas existe la
necesidad de encontrar los caminos para lograrlas y, además, conducir a la
sociedad para que trabaje por ellas. Los medios tradicionales de gobernanza
para ejercer esta autoridad son la regulación, el suministro directo y los
subsidios como formas para lograr dichas metas.
4) Retroalimentación y rendición de cuentas (accountability). Evaluacion de lo
sucedido para, de esa manera, mejorar la gobernanza sobre la base del
aprendizaje del pasado.
Los modelos predominantes de gobernanza se han ido transformando a lo largo del
tiempo. Peters (2003) analiza estos modelos históricos y la importancia y el peso que
esas formas alternativas de dirigir tienen sobre la capacidad con la cual los gobiernos
cumplen las actividades antedichas. Los modelos analizados son:
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1) El modelo tradicional o weberiano,: Este modo de gobernar constituye, una
versión operacional de la forma racional de gobierno asociada con las ideas de
Weber sobre el sector público. La gobernanzaen el modelo tradicional es una
concepción elitista de la forma en la cual dirigir la sociedad. En ella el Estado se
conforma como la principal fuente de gobernanza para la sociedad. El sector
público es un actor relativamente autónomo, que toma sus propias decisiones
sobre las metas y que utiliza sus propios recursos. La autoridad y la ley
constituían los instrumentos primarios con los cuales se suministran los
servicios públicos en esta forma de gobernar, y el estilo general de gobierno era
“desde arriba hacia abajo”, tanto en el interior de las organizaciones públicas
como en las relaciones entre éstas y la sociedad. El público se involucra sólo en
la selección inicial de las metas del gobierno y en la selección de sus líderes.
Depende en gran medida de la capacidad de la elite para conceptualizar las
necesidades de la sociedad y desarrollar los medios para implementar los
programas. La sociedad en sí misma estaba poco involucrada. Este tiende a ser
mucho mejor en lo que respecta a la implementación de las políticas y débil en
el aspecto de retroalimentación.
2) Modelo de incorporación de la participación de otros actores y redes: se
concretó en pocas partes del mundo, especialmente en los Países Bajos y
Escandinavia. fueron transformándose en la medida que permitían crecientes
niveles de participación del público. Incorporan mecanismos corporativistas o
del pluralismo corporativo, permitiendo a los intereses organizados de la
sociedad ejercer su influencia cuando se diseñaban las políticas públicas y,
además, asumir un rol sustancial en la implementación de esas políticas. Estos
dos modelos no son necesariamente alternativos entre sí.
Muchos teóricos consideran que existe una profunda transformación en los roles de
autoridad estatal con el traspaso del ejercicio jerárquico a la gestión de redes de actores
individuales o colectivos de naturaleza muy diversa, o sea un traspaso del “gobierno” a la
“gobernanza”, de allí la vinculación de esta última a la gestión de redes, donde la
negociación es un elemento clave.
Para Maintz (2006), los sistemas de negociación han ido adquiriendo cada vez una mayor
importancia, dando relevancia a su vez a estos actores corporativos. También los
problemas se han ido transformando, tomando cada vez más un carácter transversal,
provocando en el ámbito del estado una mayor necesidad de coordinación.
Sin embargo, para otros autores, la actividad de gobernar y su contingencia se
encuentran directamente relacionadas con el grado de gobernabilidad de las sociedades
que están involucradas; y mientras más disciplinada, confiable y organizada es una
sociedad, entonces mayor es la posibilidad de lograr una gobernanza efectiva. No resulta
así semejante, la governanza en Afganistán que en una nación europea. (Peters, 2003)
La noción de gobernanza, asociada a un creciente involucramiento de actores nogubernamentales (con metas y valores que posiblemente pueden estar en conflicto) en el
diseño e implementación de políticas, hace mucho más difícil el logro de políticas
colectivas para la sociedad.
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En el caso de América Latina, los macroprocesos de descentralización y democratización
que caracterizaron los últimos decenios de la región, por el mismo hecho de definir las
políticas sociales, son los que han llevado a la proliferación de redes. Por un lado, por la
fragmentación de la autoridad política que implica la descentralización, y, por el otro, el
proceso de democratización, que incorpora una multiplicidad de nuevos actores, han
obligado a implementar nuevos modelos de coordinación política y negociación.
Tampoco en esta región, la descentralización como transferencia de poder de decisión a
las autoridades locales y a los usuarios ha garantizado eficacia en la implementación de
políticas sociales. Sonia Fleury (2002), señala que “únicamente con la utilización de
instrumentos como la planificación estratégica y el análisis de los actores interesados y de
los procesos de negociación será posible tener programas y proyectos sociales
coherentes y sostenibles. Las negociaciones serán fructíferas si se basan en relaciones
de confianza entre todos los actores interesados.”
Si bien se encuentra extendida en la actualidad, la idea de que la governanza a través de
las redes de políticas y sociales son un instrumento necesario para la gerencia de estas
políticas, que permiten novedosas formas de colectivización, socialización, organización
solidaria y coordinación social, compatibles con las transformaciones que están
ocurriendo, tanto en la sociedad civil como en el Estado, debe recordarse siempre que la
negociación no es igualitaria: el poder, la influencia, las amenazas potenciales y la
disponibilidad de recursos no se distribuyen uniformemente en la sociedad, por ende
tampoco en los sistemas de negociación, aunque en apariencia el discurso de la
governanza pueda presentarse como un modelo que profundiza procesos democráticos y
participativos,
También debe tenerse en cuenta que, “un modelo de gobernanza que dependa de
manera muy significativa del grado de involucramiento de los actores de una particular red
que gire en torno a un tema específico, puede generar una forma localizada de
democracia pero también puede excluir al público en general y, quizás, incluso puede
excluir a otros grupos e individuos que tienen interés directo en el área de política en
cuestión”. (Peters, 2003)
Este modelo “de arriba hacia abajo” de dirimir los aspectos nodulares de la agenda
pública y la elaboración de políticas públicas, que otorga enorme poder a grupos locales y
/o sectoriales pueden ser un fuerte obstáculo hacia políticas gubernamentales
establecidas y crear problemas a la sociedad en su conjunto
Para Maintz (2006), en definitiva, si hablamos de governance en lugar de dominación
política, el punto de referencia principal es la regulación en busca del interés colectivo, sin
embargo, debe tenerse en cuenta que el poder no es sólo un medio, es un objetivo.
Muchas situaciones críticas solamente se convierten políticamente en un problema
cuando ponen en riesgo la dominación. De allí que el estudio del estado moderno desde
la perspectiva de la governance no toma en cuenta estas cuestiones.
Para concluir, la incorporación del concepto de governance al diccionario político sugiere
también, por un lado, un corrimiento del Estado de sus responsabilidades, un estado en
retirada y una delegación de estas responsabilidades sobre el sector privado, de allí la
preocupación por la noción de Capital Social y su fortalecimiento, para que permitan
“desempeños económicos y sociales efectivos”. Muchas responsabilidades sobre todo en
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relación a las cuestiones económicas y sociales de los sectores mas desfavorecidos, han
ido cayendo en zonas grises, de las que el Estado intenta estar ausente. Sin embargo,
los estados actuales poseen un alto grado de complejidad, de allí que sus problemas
también son sumamente intrincados, y también, muchas veces el alto grado de dificultad
está ocasionado porque los sectores privados y sus organizaciones sectoriales suelen
trasladar los problemas que no logran resolver con intercambios competitivos y
cooperativos, direccionando la responsabilidad hacia lo público.
El sistema democrático contemporáneo se encuentra en la actualidad ante profundos
cambios. Encontrar un camino equilibrado que permita por un lado, incorporar la
necesaria participación ciudadana y por el otro, satisfacer el principio del “imperio de la
ley”, de igualdad universal es quizás, uno de los mayores desafíos que enfrenta el estudio
y la praxis del proceso de toma de decisión relacionada a la construcción de las políticas
públicas.
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Bibliografía
Fleury, Sonia (2002), “El desafío de la gestión de las redes de políticas”, en Revista
Instituciones y Desarrollo N° 12-13, Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.
Maintz, Renate (2006), “Governance en el estado moderno”. En Revista POST Data, abril
de 2006, numero 11 (Pág. 103-117).
Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude (1992), Las políticas públicas, Ariel, Barcelona.
(Cap II: ”Políticas Públicas y Teoría del Estado”).
Natera, Antonio (2004), La noción de gobernanza como gestión pública participativa y
reticular, Política y Gestión, Universidad Carlos III de Madrid.
Peters, Guy B. (2003) “La capacidad para gobernar: ¿retrocediendo hacia el centro?” en
la Revista CLAD Reforma y Democracia. No. 27. (Oct. 2003).
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