Potestad sancionadora de la Contraloría General

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS
ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
1
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
CONTRALORÍA GENERAL
2
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República
Responsabilidad Administrativa Funcional
antes de la Ley N° 29622
Responsabilidad Administrativa Funcional
en el marco de la Ley N° 29622
La Contraloría General adopta las acciones para el
La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la deslinde de la responsabilidad administrativa funcional
responsabilidad administrativa funcional identificada en el identificada en los Informes de Control por infracciones
Informe de Control.
graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de
2011.
El Titular de la entidad impone la sanción correspondiente, La
Contraloría
General
impone
la
sanción
conforme al régimen laboral o contractual al que correspondiente por infracciones graves o muy graves
pertenece el funcionario o servidor público infractor.
previo procedimiento administrativo sancionador.
3
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República
Responsabilidad Administrativa Funcional
antes de la Ley N° 29622
Responsabilidad Administrativa Funcional
en el marco de la Ley N° 29622
Además de su función de supervisión, ejerce la potestad
La Contraloría realiza la supervisión del cumplimiento de para sancionar a los funcionarios o servidores públicos por
las observaciones, recomendaciones y sanciones responsabilidad administrativa funcional por infracciones
contenidas en éstos.
graves o muy graves identificadas en los Informes de
Control.
Coexistencia de procedimientos disciplinarios disímiles
para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia
de proporcionalidad y equidad en la imposición de
sanciones por responsabilidad administrativa funcional,
debido al uso de criterios de graduación diferenciados en
función a la persona o la entidad.
En los casos de responsabilidad administrativa funcional
por infracciones graves o muy graves identificadas en los
Informes de Control, se establece un único procedimiento
administrativo sancionador para determinar y sancionar a
los
funcionarios
y
servidores
públicos
independientemente del régimen laboral en que se
encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o
relación de cualquier naturaleza con alguna de las
entidades bajo el ámbito de control.
4
COMPETENCIA DE LA CGR
REGULACIÓN DE LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
(INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES)
* La entidad investiga y
sanciona como primera
instancia.
* La CGR investiga y
sanciona
como
primera instancia.
* El Tribunal del
Servicio Civil conoce
los
recursos
de
apelación
como
segunda instancia.
* El Tribunal Superior
de Responsabilidades
Administrativas
conoce los recursos de
apelación
como
segunda instancia.
ANTES DEL PAS
(Regímenes 276, 728, CAS,
Código de Ética)
A PARTIR DEL PAS
(Régimen Único, sin
considerar el vínculo)
5
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
ÁMBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA
Derivadas de Informes de
Control
Cometidas a partir del 6 de
abril de 2011
Infracciones Graves y Muy
Graves definidas en la Ley
y el Reglamento
Funcionarios y servidores
públicos
6
LEY N° 27785, LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, MODIFICADA POR LEY N° 29622.
Potestad
sancionadora a
la CGR
 La CGR determina la responsabilidad administrativa
funcional identificada en los Informes de Control emitidos
por los Órganos del Sistema Nacional de Control e impone
una sanción.
 Establece las conductas infractoras graves y muy graves por
responsabilidad administrativa funcional y los tipos de
sanción determinados en la Ley.
 Establece las instancias que conforman el procedimiento:
Regula el
Procedimiento
Administrativo
Sancionador
 Primera Instancia: A cargo de la CGR
Órgano Instructor
Órgano Sancionador
 Segunda Instancia: A cargo del Órgano Colegiado
Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas
7
DECRETO SUPREMO N° 023-2011PCM
DECRETO SUPREMO N° 023-2011-PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y
SANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
Desarrolla las infracciones por responsabilidad
administrativa funcional y las clasifica entre graves y
muy graves
Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la
CGR
Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado como
elemento necesario en las infracciones.
La prevalencia de la competencia de la CGR.
Los supuestos que eximen y atenúan la responsabilidad.
Las figuras jurídicas de la reincidencia y reiterancia
8
DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES
DIRECTIVA N° 008-2011-CG/GDES “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigen
la actuación de los órganos del PAS.
Desarrolla los principios y derechos que rigen el
procedimiento sancionador.
Establece los
procedimiento
supuestos
de
conclusión
del
Establece normas comunes del procedimiento:
- Requisitos para la presentación de los escritos.
- Contenido mínimo de las resoluciones.
- Acumulación del procedimiento.
- Registro y comunicación de sanciones.
- Ejecución de resoluciones .
9
REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N° 244-2013-CG)
Establece la conformación del TSRA:
REGLAMENTO DEL TSRA
Presidente del TSRA
Vocales miembros de las Salas
Secretaría Técnica.
Desarrolla la independencia técnica y funcional del TSRA
así como la autonomía en sus decisiones
Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRA
y de la Secretaría Técnica del Tribunal Superior.
Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA:
- Recursos de apelación
- Procedimientos especiales.
10
RÉGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
11
CONDUCTAS INFRACTORAS
 Incumplir las disposiciones que integran
el marco legal aplicable a las entidades
para el desarrollo de sus actividades, así
como
las
disposiciones
internas
vinculadas a la actuación funcional del
servidor o funcionario público.
¿DÓNDE ESTÁN?
• Art. 46° de la
Ley N° 27785
• Arts. 6°, 7°, 8° y
9° del Reg. de la
Ley N° 29622
 Incurrir en cualquier acción u omisión
que suponga la transgresión grave de los
principios, deberes y prohibiciones
señalados en las normas de ética y
probidad de la función pública.
 Realizar actos persiguiendo un
prohibido por ley o reglamento.
fin
 Incurrir en cualquier acción u omisión
que importe negligencia en el
desempeño de las funciones o el uso de
éstas con fines distintos al interés
público.
12
SANCIONES
Inhabilitación para el
ejercicio de la función
pública de 1 a 5 años.
Suspensión temporal
para el ejercicio de las
funciones de 30 a 360
días calendario.
SEGÚN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO)
13
PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA
RECURSOS DE APELACIÓN
Resoluciones
de Sanción
Medida
Preventiva
Solicitudes de
Conclusión
• Plazo
de
Interposición:
15 días.
• Plazo
de
Resolución: 10
días desde que
está Listo para
Resolver.
• Interposición:
En forma
conjunta con la
apelación de
sanción.
• Plazo de
Resolución: 15
días después de
Decreto de
Asignación.
• Plazo de
Interposición: 5
días.
• Plazo de
Resolución: 15
días después de
Decreto de
Asignación.
14
PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Recurso
de
Queja por No
Concesión
• Plazo
de
Interposición: 5
días.
• Plazo
de
Resolución: 15
días después
de después de
Decreto
de
Asignación.
Queja
por
Defecto
de
Tramitación
• Interposición:
En
cualquier
etapa o fase del
procedimiento
• Plazo
de
Resolución: 3
días después de
Decreto
de
Asignación
Levantamiento
de
Medida
Preventiva
• Interposición:
En
cualquier
etapa o fase del
procedimiento
• Plazo
de
Resolución: 15
días después de
Decreto
de
Asignación.
15
SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA
PRONUNCIAMIENTO
SUPUESTO
• Declarar Infundado
• Confirmar Resolución
Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a los
hechos considerados probados y el ordenamiento jurídico.
• Declarar Fundado en
Todo o en Parte
• Revocar o Modificar
Resolución
Cuando los fundamentos de hecho y de derecho sean
insuficientes, no correspondan al material probatorio que
obra en el expediente, exista una indebida tipificación de la
infracción imputada o interpretación errónea de las normas
o de los precedentes administrativos o jurisdiccionales de
observancia obligatoria.
• Declarar Nulidad
Cuando existan actos dictados por órgano incompetente o
• Retrotraer Procedimiento que contravengan el ordenamiento jurídico, contengan un
imposible jurídico, prescindan de las normas esenciales del
procedimiento o de la forma prescrita por la normativa
aplicable o no tenga fundamentación razonable.
• Declarar Nulidad
• Resolver sobre el Fondo
Cuando, habiéndose verificado cualesquiera de las
situaciones del supuesto anterior, se cuente con los
elementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre el
fondo.
16
ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
17
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
OBJETIVO
Principio Non Bis In Idem
Competencia de CGR para sancionar
infracciones graves y muy graves
Evitar que una persona sea sancionada
o procesada dos veces por los mismos
hechos.
Evitar la absolución de irregularidades
flagrantes o la imposición de sanciones
benignas.
18
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
Responsabilidad
Administrativa
Funcional (Art. 45°
de la Ley N° 27785)
Responsabilidad
Disciplinaria (Art.
25° del Decreto
Legislativo N° 276)
CONCURRENCIA:
Hechos
Fundamento
Sujeto
PROBLEMA
19
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
 DEFINICIÓN
“Principio general del Derecho que, en base a los principios de
proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más
sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o
más órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos,
hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de
supremacía especial de la Administración” (*).
(*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador.
Quinta Edición. Madrid, Tecnos. p. 430.
20
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
La identidad
subjetiva o de
persona
• Ambas
pretensiones
punitivas son ejercidas
contra
el
mismo
administrado,
independientemente de
cómo cada una de ellas
valore su participación o
forma de culpabilidad
imputable.
La identidad de
hecho u objetiva
La identidad causal o
de fundamento
• El hecho o conducta
incurridas
por
el
administrado debe ser la
misma
en
ambas
pretensiones punitivas,
sin
importar
la
calificación jurídica que
las normas les asignen o
el presupuesto de hecho
de las normas que las
contengan
• Identidad
en
ambas
incriminaciones, esto es, que
exista superposición exacta
entre los bienes jurídicos
protegidos y los intereses
tutelados por las distintas
normas sancionadoras, de
suerte tal que si los bienes
jurídicos que se persigue
resultan ser heterogéneos
existirá
diversidad
de
fundamento, mientras que si
son iguales, no procederá la
doble punición
21
CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
 REGULACIÓN JURÍDICA: La normatividad vigente carecía de respuestas
concretas para el problema planteado, según es posible apreciar:
La Autonomía de la Responsabilidad
Administrativa Funcional, prevista en el
Art. 243.2° de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General,
el Art. 11° de la Ley N° 27785,
modificada por la Ley N° 29622, y el
Art. 12° de su Reglamento, no es
aplicable puesto que se refiere a la
autonomía de la responsabilidad
administrativa con respecto a las
responsabilidades civil y penal.
La Prevalencia de la Competencia de la
CGR, prevista en el Art. 5° del Reglamento
de la Ley N° 29622, no es aplicable para
determinar la existencia de Bis In Idem en
el caso planteado, dado que prevé que el
impedimento
establecido
para
las
entidades se origina, salvo excepciones,
con el inicio de un procedimiento
administrativo sancionador y se prolonga
en tanto este no haya culminado.
 RESPUESTA: El TSRA abordó el análisis de cada una de las identidades que
en modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicación.
22
NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA
Resolución N°
007-2013CG/TSRA
Aplicación del
Principio respecto a un
caso de concurrencia
de responsabilidad
administrativa
funcional y
responsabilidad penal
Resolución N°
011-2013CG/TSRA
Resolución N°
013-2013CG/TSRA
Aplicación del Principio
respecto a un caso de
concurrencia de
responsabilidad
administrativa funcional y
responsabilidad
administrativa disciplinaria
Acuerdo Plenario N°
01-2013-CG/TSRA
Sobre el contenido
desarrollado del
Principio en la
Resolución N° 0132013-CG/TSRA se
emite el Acuerdo
Plenario.
23
ACUERDO PLENARIO N° 01-2013-CG/TSRA
 Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 de
Diciembre de 2013.
 Establece como primer precedente administrativo de
observancia obligatoria el contenido del fundamento
jurídico 5.28 de la Resolución N° 013-2013-CG/TSRA del
25 de noviembre de 2013.
24
PRECEDENTE - Resolución N° 013-2013-CG/TSRA
“5.28 (…) se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad
administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con
identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem
porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su
constitución, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario
en trámite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolución de sanción o de
archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio
Non Bis in Idem, como garantía de que ninguna persona pueda ser sancionada ni
procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado
5.3.11 de la Directiva N° 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimento
para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al Órgano Instructor y al
Órgano Sancionador
de la Contraloría General de la República, dentro del
procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, ni
afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de
dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios
y servidores públicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.”
25
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
LEGISLATIVO N° 276
EN
EL
DECRETO
La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en el
Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276
• Se fundamenta en la relación de carácter laboral que se genera con el Estado
Empleador.
La especialidad del régimen de la carrera administrativa, no
desvirtúa su característica laboral
• El Tribunal Constitucional reconoce dicha característica (Sentencia recaída
en el Expediente N° 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagésimo
Séptimo).
• La subordinación permite que el Estado asuma atribuciones como
manifestación de su poder de dirección (Art. 1° de la Ley N° 27815, Ley
Marco del Empleo Público).
26
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
 Manifestación del poder de dirección del Estado
empleador, como consecuencia de la subordinación.
PODER DISCIPLINARIO
DEL
ESTADO EMPLEADOR
 Permite el cumplimiento de aquello que dispone el
empleador y que está destinado a asegurar la finalidad
misma de la entidad.
 Debe ser ejercido en el marco constitucional del
régimen de trabajo.
 Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas que
ocasionan mayor afectación de los derechos e intereses
del trabajador, está sujeto a los principios que rigen el
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
27
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantías que
rigen la potestad sancionadora de la Administración
No implica
 Convertir la naturaleza de la sanción de disciplinaria a administrativa, toda vez
que ésta no es mas que una expresión del poder de dirección del Estado
empleador.
Además
 El Art. 25° del Decreto Legislativo N° 276 hace una distinción de la
responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: “sin
perjuicio de las sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan”.
28
FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE
 Emana de la potestad constitucional de supervisión
de bienes jurídicos reconocidos en el Art. 82° de la
Constitución.
POTESTAD
SANCIONADORA DE
LA CGR
 El deber de supervisión se traduce en el ejercicio de
las funciones y atribuciones previstas en su Ley
Orgánica, entre ellas la facultad sancionadora en
materia de responsabilidad administrativa funcional.
 En el marco del control gubernamental, permite
fiscalizar el deber de la Administración en cuanto a
la correcta gestión y uso de los recursos públicos, en
observancia a los parámetros que impone el
Principio de la Buena Administración.
29
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS
PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD
SANCIÓN
Por infracciones graves o muy
graves por responsabilidad
administrativa funcional
identificada en los Informes de
Control
Por infracciones leves y otras
infracciones tipificadas en el Art. 26°
del Decreto Legislativo N° 276 que
no se deriven de un Informe de
Control
AUTORIDAD
COMPETENTE
Contraloría General de la
República
Primera Instancia: Órgano
Instructor; Órgano Sancionador
Segunda Instancia: TSRA.
Titular de cada Entidad
Segunda Instancia: Tribunal de
SERVIR.
SUJETO DEL
PROCEDIMIENTO
Servidor o funcionario público que
independientemente del régimen
laboral en que se encuentra,
mantiene vínculo laboral,
contractual o relación de cualquier
naturaleza.
Servidor o funcionario público que
mantiene una relación de
subordinación con la Entidad en la
cual ejerce sus funciones.
30
DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS
PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD
Conducta infractora desarrollada
de forma descriptiva, exhaustiva.
Faltas disciplinarias desarrolladas
generalmente de manera abierta.
Castigar hechos que configuren
responsabilidad administrativa
funcional, por la comisión de las
FINALIDAD DE LA
SANCIÓN
conductas tipificadas como infracciones
en la Ley N° 27785, modificado por la
Ley N° 29622, y su Reglamento.
Castigar el incumplimiento de
funciones que respecto de una
determinada actividad constituye
falta en la prestación del servicio a
favor del empleador.
TIPIFICACIÓN
FINALIDAD DE LA
POTESTAD
Tutelar el interés público respecto a la
correcta gestión y uso de los recursos
públicos- en estricta observancia a los
parámetros que impone el Principio de
la Buena Administración - frente a
conductas que privilegian intereses
distintos de aquél.
Asegurar que las actividades que
desarrolla en el marco de sus
funciones se ejerzan en
cumplimiento de la normativa
aplicable, sin perjuicio del poder
público de tutela del interés general.
31
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA
Resoluciones Aclaratorias
4%
Resoluciones emitidas
sobre Incidentes
42%
Resoluciones emitidas
sobre sanción
54%
(*) Incidentes: forma de conclusión anticipada del procedimiento administrativo sancionador
32
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
II) Tipo de Entidad en la cual se cometió la infracción
Municipalidad Distrital
Gobierno Central
39%
11%
Municipalidad Provincial
39%
11%
Gobierno Regional
33
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
III) Tipo de sanciones impuestas
Suspensión
30%
70%
Inhabilitación
34
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
IV) Sentido de Resoluciones de sanción
Revocatorias en parte
15%
Nulas
16%
69%
Confirmatorias
35
ESTADÍSTICAS (En. 2013 – Mar. 2014)
V) Sentido de Resoluciones incidentales
Nulas
10%
Confirmatorias
90%
36