Mercosur y Unasur - Facultad de Derecho

Mercosur y Unasur
La posibilidad de una complementación entre Unasur
y Mercosur. Cómo profundizar las potencialidades de
cada uno para generar una integración productiva.
Análisis de los efectos adversos previsibles como
consecuencia de dicho proceso.
Autor: Ricciardelli, Noelia.
DNI: 34.320.349
RESUMEN
El clima internacional que se percibe en la actualidad confirma un diagnóstico de
incertidumbre, debido a un proceso de fuertes cambios. El Mercosur y la Unasur
constituyen dos procesos de integración regional, que tienden a dotar de gobernabilidad
a Sudamérica. El objetivo es descifrar cada uno de esos espacios de integración y,
profundizando las potencialidades de cada uno, generar un sistema de integración
productiva. El camino hacia la integración debe basarse en una estrategia
complementaria y lograr un bloque regional Mercosur – Unasur.
Todos y cada uno de los integrantes de estos procesos tienen que lograr llegar a un
estado en donde gocen de la convicción basada en que esos espacios de integración, a
pesar de sus diferencias, debilidades y tensiones, pueden complementarse y conformar
un ámbito adecuado para lograr una situación de paz y estabilidad política y económica.
ABSTRACT
The international atmosphere that is currently perceived confirms a diagnosis of
uncertainty as a consequence of a process of major changes. MERCOSUR (Southern
Common Market) and UNASUR (Union of South American Nations) are the result of
two processes of regional integration that tend to invest South America with
governability. The aim is to split each of these integration areas and to generate a
productive integration system while intensifying the potentials of each of them. This
integration must be based on a complementary strategy and must be directed to set up a
regional bloc MERCOSUR-UNASUR.
Each and every member of these processes have to achieve a position in which they
share a deep conviction that these integration areas –despite their differences,
weaknesses and tensions- may complement each other and form a proper environment
to achieve a peace situation and, at the same time, economic and political stability.
INDICE.
1. Introducción .......................................................................................................... 3
2. Dos iniciativas.
Una estrategia: inserción internacional de cada país. .............................................. 4
3. Dos vías dentro de un mismo proceso:
puntos de convergencia. .............................................................................................. 6
4. MERCOSUR:
¿Complementación o disolución?. .............................................................................. 8
5. UNASUR:
Potencialidades que refuerzan. ................................................................................... 9
6. Referencias bibliográficas. ..................................................................................... 11
2
Introducción.
Tanto el MERCOSUR como la UNASUR son regímenes de integración regional
que surgen como la institución que permite a los agentes alcanzar sus intereses
comunes; sin perder la identidad ni caer en la subordinación y la dependencia, que
rompería con la idea de una sociedad internacional.1 La identidad está arraigada en la
esencia subjetiva del agente y requiere de una relación externa para que el hecho interno
sea reconocido como tal. Los actores pueden tener rasgos compartidos relacionados con
intereses, y la convergencia de los mismos puede llevar a constituir un nuevo agente, es
decir una nueva identidad. Esta estructura regional va a englobar principios, valores,
creencias, normas y pautas de conducta de todos los miembros que la conformen. Todos
estos componentes de esta nueva superestructura convergen en expectativas de la
colectividad, que van a condicionar la conducta de cada integrante.
La integración, y sobre todo la comunidad, implican compartir valores que no
necesariamente se comparten en la unión. De hecho, una unión puede suponer una mera
yuxtaposición sin compartir valores comunes, mientras que en la verdadera integración
en un sentido más comunitario sí se comparte la solidaridad, la cooperación, y demás
valores.
Ambos instrumentos constituye un tratado “marco”, es decir que en lugar de
establecer detalladamente las reglas comunes y compromisos asumidos por las partes,
simplemente incluye aspectos y compromisos fundamentales (objetos e instrumentos
para alcanzarlos) y crean una estructura institucional para que, por medio de ella, se
continúen dictando normas de desarrollo del tratado. 2
1
Zamora, Carlos Murillo, “Aproximación a los regímenes de integración regional”, p. 5.
Czar de Zalduendo Susana, “Derecho Internacional y derecho de la integración” p. 25 en Negro SandraDirectora- Derecho de la Integración, ED. B de F, Montevideo- Bs. As, 2010.
2
3
Dos iniciativas. Una estrategia: inserción internacional de cada país.
El Tratado de Asunción de 1991 dispone que los Estado deben lograr una
adecuada inserción internacional para sus países, como objetivo para formar el
MERCOSUR. La República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República
del Paraguay y la República Oriental del Uruguay suscribieron el 26 de marzo de 1991
el Tratado antes mencionado con el objeto de crear el Mercado Común del Sur,
MERCOSUR.
Los cuatro Estados Partes que conforman el MERCOSUR comparten una
comunión de valores y principios que se manifiestan en sus sociedades
democráticas, defensoras de los derechos humanos, de las libertades fundamentales y
del desarrollo estable de cada región. Al mismo tiempo, la pertenencia a la comunidad
reforzaría el compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica y
el combate a la pobreza.
El objetivo primordial del Tratado de Asunción es la integración de los cuatro
Estados Partes a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores
productivos, el establecimiento de un Arancel Externo Común y la adopción de una
política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y
la armonización de legislaciones en las áreas pertinentes.
El Tratado de Asunción previó la posibilidad de adhesión de otros Estados, pero
condicionada a la negociación y aprobación unánime de los Estados parte del
MERCOSUR, y sin apartarse de los requisitos para la adhesión fijados en el Art. 20 del
mismo. Bajo el paraguas de esta normativa, los presidentes de los cuatro países y el de
la República Bolivariana de Venezuela suscribieron en la ciudad de Caracas, Venezuela,
el Protocolo de Adhesión de este último país. Así, los Estados Partes se propusieron
iniciar una nueva etapa, con miras a alcanzar un mercado único, que genere un mayor
crecimiento económico de las regiones a través de la complementación comercial y el
mayor poder negociador del bloque con otros bloques o países, dejando atrás el recurso
de adopción de medidas unilaterales.
El MERCOSUR, desde sus orígenes, ha atravesado diversas instancias de
transformación, avances y crecimiento. Sin embargo, a veinte años de su creación,
muchos de los propósitos del proceso de integración no se han logrado en la práctica.
En términos económicos, el buen desempeño demostrado por el mercado
ampliado durante los primeros años, contrasta con un bajo nivel de interdependencia
económica que existe hoy entre sus economías, salvo la de Brasil. En términos
geopolíticos, ha perdido presencia en los foros internacionales y regionales: con un
Brasil que prefiere actuar en el ámbito global con marca propia y un UNASUR que en
el ámbito regional suma un mayor número de países y logra articular las nuevas
agendas y prioridades de los gobiernos de la región. Por último, y en términos de su
credibilidad interna, el MERCOSUR se ha ido vaciando de participación social y
4
apoyo ciudadano, por una sociedad civil decepcionada de promesas incumplidas y el
bajo nivel de cumplimiento de compromisos a nivel domésticos. 3
El debilitamiento de su estructura institucional, el conjunto de deficiencias
expresadas en los distintos ámbitos y los ambiciosos propósitos que persigue, lleva a la
pérdida de credibilidad en las instituciones políticas de la región. A pesar de ello, la
comunidad aspira a convertirse en aquel núcleo de la gobernabilidad regional y la
estabilidad democrática en el espacio sudamericano. Para garantizar la gobernabilidad
se requiere desarrollar un conjunto simultáneo de políticas en el ámbito de la
integración social, el desarrollo económico y el desarrollo político-institucional. La
gobernabilidad debe garantizar la buena ejecución de políticas públicas que han de ser
consensuadas por el sector social y la estabilidad de las instituciones democráticas a
pesar de la incertidumbre en cuanto a los resultados de las negociaciones y los acuerdos
entre los actores políticos. Este ejercicio de la autoridad política, económica y
administrativa con la capacidad de ejercer el gobierno con el consenso, debe contemplar
los mecanismos, procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los
grupos expresan sus intereses y ejercitan sus derechos y obligaciones. El buen gobierno
requiere de la participación de la comunidad, de transparencia de sus actos y de
rendición de cuentas.
Por su parte, la UNASUR, es entendida como un proceso de convergencia entre
los dos grandes bloques comerciales, el MERCOSUR y la Comunidad Andina, hacia
una zona de libre comercio, a la que se suman Chile, Surinam y Guyana. En el artículo
segundo del Tratado constitutivo de la UNASUR, Brasilia, 23 de mayo de 2008, se fija
como objetivo “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de
integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos,
otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la
infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar
la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana,
fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la
soberanía e independencia de los Estados”.
La finalidad primera de la misma fue promover la integración política entre los
doce países de la región, basada en un nuevo marco de cooperación internacionalinterregional.
Es el momento propicio para la integración porque al menos confluyen de modo
simultáneo cuatro elementos muy importantes para realizar una tarea de tal
magnitud: en general, la democracia reina en la zona, con algunos sobresaltos; el
nacionalismo no provoca tentaciones desintegradoras en los Estados actuales; las
diferencias territoriales o de otro tipo entre los Estados son escasas o de menor
cuantía; y se parte de una historia compartida y solidaria de las naciones
sudamericanas.4
Es este contexto se inicia un nuevo proceso de integración cuyo objetivo
primordial va más allá del comercio, es decir, parte de la construcción de una identidad
regional para promover el desarrollo social de sus pueblos y con ello, la reducción de la
3
Botto, Mercedes, politóloga, “MERCOSUR: ¿un caso fallido de integración?”, publicado en
Diario Clarín, sección Opinión- Debate, 12/04/11.
4
Ángel G. Chueca Sancho, Prólogo, UNASUR: democracia, desarrollo y paz en América del Sur”, 1ra
ED, Mendoza, 2010, Rosas, Pablo Enrique.
5
pobreza estructural que históricamente padecen. El enfoque tan solo económico
encamina al fracaso, o a lograr objetivos de carácter parcial para ciertos actores.5
La equidad, la inclusión y la erradicación de la pobreza, en la que están sumidos
millones de suramericanos, es una meta prioritaria, que de no cumplirse, sepultará este
nuevo esfuerzo de integración. Haciendo referencia a este tema, la presidente de
UNASUR, Michelle Bachelet al asumir la presidencia pro témpore anunció que
convocará en los próximos 90 días de celebrado el Tratado a una primera reunión de
Jefes de Estado para tratar el problema de la crisis alimentaria mundial. "Lo
fundamental es que UNASUR haga la diferencia poniendo el foco en las políticas
sociales para alcanzar una reducción de la pobreza rápidamente", dijo. Propuso que
una de las prioridades del organismo sea el "desarrollo social". 6
Dos vías dentro de un mismo proceso: puntos de convergencia.
Ambas iniciativas, la de la UNASUR y la del MERCOSUR, apuntan a la
gobernabilidad de la región sudamericana. Se trata de dos vías dentro de un mismo
proceso que confluye en la construcción de la identidad de América del Sur. Éste es uno
de los puntos principales en los que podemos basarnos para sostener que existe la
posibilidad de que el MERCOSUR y la UNASUR puedan trabajar en cooperación. El
MERCOSUR cuenta con más arraigo jurídico e institucional y con objetivos con un
contenido puramente económico, basado en la complementariedad económica entre sus
miembros, en la justicia social, en la liberalización del comercio entre ellos generando
un mercado común, el cuidado del medio ambiente y el desarrollo de la infraestructura.
En el caso de la UNASUR, esos objetivos económicos son parcialmente relegados
debido a que el protagonismo recayó principalmente sobre aquellos objetivos políticos,
dentro de los cuales se destacan la conservación de la democracia y el fortalecimiento
de una cultura de paz ajena al desarrollo de armas nucleares o de destrucción masiva. Si
bien el fin último es lograr la consolidación de un espacio de integración política entre
sus miembros, persigue objetivos que se vinculan con cuestiones de la más diversa
índole como ser cuestiones sociales, energéticas, financieras y educativas, entre otras.
Otro posible punto de convergencia mediante el cual podemos sostener que ambos
procesos pueden convivir, es que todos los miembros se desarrollan dentro de un
régimen democrático. Si bien la UNASUR estableció desde el comienzo en su agenda
de objetivos, la defensa de la democracia, el MERCOSUR lo incorporó gradualmente.
Podemos afirmar que el MERCOSUR y la UNASUR se dirigen hacia la misma
meta, cada uno aportando desde su lugar, con sus tareas, objetivos y áreas de acción
determinados. Mientras que el MERCOSUR tiene una orientación marcadamente
económica, la UNASUR tiene un claro perfil e intencionalidad política basada en la
elaboración de proyectos que no entran dentro de las áreas de interés del MERCOSUR.
El hecho de que compartan el mismo espacio de acción no implica que necesariamente
sea contraproducente, sino que puede dar como resultado relaciones cooperativas y
complementarias.
5
Miranda, Juan Ignacio, “El sentido de pertenencia: un valor necesario para la integración regional”,
publicado en UNLP 2008, p. 249.
6
Rosas, Pablo Enrique, “UNASUR: democracia, desarrollo y paz en América del Sur”, 1ra ED,
Mendoza 2010, 37/8.
6
“Si bien esto nos demuestra la posible coexistencia y complementación de los dos
proyectos, la UNASUR corre con una desventaja. Mientras el MERCOSUR es una
realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por sus miembros y tiene una
identidad que se refleja en su nombre, la UNASUR, en cambio, debe aún superar el
proceso de ratificación de por lo menos nueve de los países signatarios. Puede suceder
que ello ocurra, pero no es certero ya que existen diferencias políticas entre algunos de
sus miembros”, afirma Felix Peñael 19 de junio de 2008 en un artículo titulado “¿En
que se diferenciaría UNASUR de un MERCOSUR ampliado?
Si bien se dice que el MERCOSUR sufrió una transformación desde la última
cumbre realizada en Córdoba, la única novedad que se ha producido en el esquema de
integración es una ampliación en el número de miembros con la adhesión de Venezuela.
Profundizar un proceso de integración no implica aumentar el número de sus
miembros, sino reforzar los mecanismos que afiancen la unión mediante la cesión de
porciones de soberanía por parte de los Estados hacia órganos capaces de decidir en
función de los intereses estratégicos de la región. Es lo que sostiene Laura Vilosio7, en
una noticia titulada “MERCOSUR, ampliación versus profundización”, publicada en los
diarios “Río Negro” de General Roca, Pcia. de Río Negro, el 28 de julio de 2006 y "La
Mañana de Córdoba", Córdoba, el 29 de julio de 2006.
Agrega que un verdadero proceso de integración regional entre Estados implica la
creación de instituciones que reflejen una voluntad independiente de la de cada uno de
sus miembros. Dicho esto, podemos sostener que en la realidad no se refleja que los
Estados miembros del MERCOSUR estén dispuestos a delegar competencias en
instituciones supranacionales, sino más bien, que responden a intereses individuales de
cada uno de los Estados.
Es por eso que podemos afirmar que más que un proceso de profundización nos
encontramos frente a una ampliación de carácter parcial, ya que se trata de una simple
ampliación de miembros carente de una seria convicción política de los Estados.
Los esquemas de integración constituyen, para sus miembros, verdaderas políticas
de Estado que implican una visión estratégica común, un posicionamiento internacional
de largo plazo adoptado por verdaderos estadistas y no deben quedar librados a los
cambios electorales de sus países. “Por este camino de ampliación sin fortalecimiento
institucional, se corre el riesgo de que el MERCOSUR se convierta en un mero sello
estampado cuando sea útil a los fines demagógicos de sus gobiernos de turno o
destinado a caer en el olvido cuando el contexto político internacional no le resulte
favorable”, concluye Laura Vilosio.
Este fenómeno se manifiesta no sólo por la falta de respuesta frente a las
asimetrías que cruzan el bloque, sino también por la historia de desatención que se ha
ido acumulando dentro del MERCOSUR. Esto trae aparejado una crisis de confianza
entre los países miembros y, no menos importante, una crisis de identidad, por la falta
de consolidación de una visión estratégica común.
7
Magíster en Integración y Cooperación Internacional. CERIR-UNR. Docente de la cátedra de Derecho
Internacional Público de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales- UNR.
7
José Sarney, ex presidente de Brasil, en una entrevista para el diario La Nación el
domingo 27 de marzo de 2011, sostuvo que las principales dificultades del
MERCOSUR se basaron en la pérdida de la perspectiva de conjunto y del futuro, debido
a que se buscó avanzar en la integración por etapas, por sectores, al tener cada una de
las economías particularidades diferentes. Afirmo que hubo entonces un desequilibrio
muy grande en diversos sectores de la economía; unos perjudicando a Brasil, otros, a la
Argentina. Eso hizo que la base teórica del Mercosur comenzara a desaparecer y que
cada país buscara protegerse.
MERCOSUR: ¿complementación o disolución?
Frente a esta situación pueden darse dos efectos previsibles: puede suceder que la
UNASUR termine diluyendo sólo los compromisos del MERCOSUR en el ámbito
político; pero también cabe la posibilidad de una convergencia del MERCOSUR y
CAN, en cuanto a sus objetivos en el plano económico, comercial y político.
Si el MERCOSUR desea recuperar esa confianza e identidad perdida, deberá
fortalecer sus compromisos conforme a las preferencias comerciales y económicas, y de
la integración productiva, con el fin de sembrar en los países miembros y en sus
sociedades una percepción basada en un Mercosur renovado y de proyección
internacional, que tome en cuenta la experiencia adquirida y las nuevas realidades
globales y regionales. Es esta una de las posibilidades más viables, ya que
probablemente, según algunos autores, será más difícil sembrar aquella convicción
basada en que la UNASUR es una opción más razonable a la cual habría que apostar.
Pero si sostenemos que es más oportuno y factible el hecho de que la UNASUR
diluya los compromisos económicos, comerciales y políticos; es decir, si nos
planteamos una absorción pura de los esquemas subregionales, entraría en colisión
directa con los avances y equilibrios alcanzados entre los países para avanzar hacia su
integración. Es necesario e imprescindible que la UNASUR asuma compromisos para
evitar que todos los activos acumulados por los procesos subregionales se esfumen y
estanquen.
En este último caso, tendríamos por delante un panorama en el que, en el mejor de
los casos, se combinen los objetivos más amplios de la UNASUR con los de integración
comercial de la ALADI.
La convergencia planteada se sustenta en lo hecho por los procesos de integración,
CAN y MERCOSUR, siendo el ALADI sólo el marco para que se pueda producir su
integración. La Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI, fue creada a partir
del Tratado de Montevideo de 1980 cuyo objetivo es establecer un área de preferencias
económicas y, a largo plazo, un mercado común latinoamericano. Actúa como el marco
de desarrollo de los proceso de integración, siendo una herramienta para la integración
latinoamericana. Uno de los principios desarrollados ampliamente por el ALADI es el
de “tratos diferenciales”, basándose en una clasificación de Estados en tres categorías:
países con menos desarrollo activo, con desarrollo intermedio y países con mayor
desarrollo, siendo estas categorías posiblemente aplicables para la UNASUR.
Claramente el ALADI tiene impuesta una regla= la cláusula de la nación más
8
favorecida. Es decir que nace como excepción al Sistema Multilateral de Comercio. A
la vez posee excepciones, dentro de las cuales podemos encontrar los acuerdos de
alcance parcial, como ser, el MERCOSUR.
El punto más importante desarrollado en el ALADI y que ha sido considerado por
los tratados originaros de la UNASUR es el principio de convergencia que esta
organización mantiene, basado en que el ALADI propenderá a buscar que los acuerdos
de integración parciales realizados bajo su marco normativo, progresivamente se
unifique y se extiendan a todos sus miembros.
UNASUR: potencialidades que refuerzan.
“El MERCOSUR y la UNASUR continúan siendo cuerpos sin espíritu. Nos falta
un proyecto común", añadió, en una entrevista con La Nación, Roberto Mangabeira
Unger, profesor de la Universidad de Harvard y ex ministro de Lula, el domingo 30 de
agosto de 2009.
Frente a las dificultades que conllevan los procesos de integración, una de las
herramientas para logra ganar confianza es la implementación de acciones con impactos
directos en los ciudadanos, esto es, compromisos asumidos basados en la
infraestructura, la energía, un sistema de pagos regional. Es en este contexto en el que
nace la UNASUR y son aquéllos los propósitos en los que se basa. La UNASUR es
percibida como la manifestación más clara de avanzar a nivel espacial por encima de la
de profundizar el proyecto asociativo existente. Si bien no tiene como fin inmediato
hacer desaparecer al MERCOSUR, si esta nueva integración tiene resultados positivos
notorios y triunfa, a largo plazo, siempre y cuando determinada una agenda de
objetivos, se podría pensar en la posibilidad de diluir el MERCOSUR ya que la
convivencia de ambas comunidades implicaría un doble esfuerzo, doble presupuesto,
doble personal, lo cual resulta innecesario para las regiones. Este nuevo espacio
sudamericano integrado y consolidado refleja un mayor diálogo ente los países de la
región lo cual ampliaría el poder de negociación internacional de la región y
multiplicaría los beneficios económicos, comerciales y políticos.
La UNASUR es la más importante iniciativa de integración política regional de los
países sudamericanos más amplia en términos de extensión geográfica y de número de
países, como resultado de una confluencia de voluntades y respuestas a los desafíos de
la última década.
Se trata de un proyecto de integración enriquecedor que, además de deseable, es
posible si convergen la voluntad política de los países miembros, el fortalecimiento de
América del SUR y la profundización de los procesos de integración. Pero, además de
estos factores que conllevan a una unión de naciones, es importante que asuma el
compromiso de la construcción de una identidad, es decir, una unión de personas, en la
que se consolide una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de
derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros
Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana.
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Esta nueva vía de integración constituye una gran posibilidad de superar el
estancamiento y el posible defectuoso funcionamiento de los organismos regionales. La
inserción plena en un mundo de bloques y la efectivización de los escenarios
multipolares que permitan enfrentar la ruinosa tentación de los hegemonismos, solo
podrán construirse desde un afianzamiento real de los procesos de integración. Es
necesario consolidar un mecanismo regional complejo y una estructura institucional
efectiva que permitan avanzar en la integración y la estabilidad y convertir a la región
en un referente en el marco de un sistema internacional multipolar.
Para defender de manera efectiva un concepto moderno de soberanía hay que
incorporar la idea de que todo proceso de integración supone algún nivel de asociación
política con los miembros de un bloque, que consienten su pertenencia a él desde un
programa conjunto de inserción internacional. Pero requerirá un liderazgo colectivo en
el que participen todos los países de la región y, en especial, aquellos que valoran un
entorno regional de paz y estabilidad política.
10
Referencias bibliográficas.
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América del Sur. Razones para la incertidumbre. Nueva Sociedad”, 2009. Disponible
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Vilosio, Laura. "MERCOSUR y UNASUR: posturas de la Argentina frente a ambos
procesos - sólo un ejemplo", Civitas - Revista de Ciências Sociais, vol. 10, núm 1, 2010,
edición electrónica.
Zamora, Carlos Murillo, “Aproximación a los regímenes de integración regional”.
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