Nota de orientación A – Elección y utilización de los indicadores La presente nota de orientación aborda la forma de seleccionar y utilizar indicadores en el contexto de la definición, ejecución y evaluación de los programas y las estrategias nacionales. Recoge los requisitos vinculados con: • los objetivos, los indicadores y la cuantificación; • los indicadores comunes y adicionales; • la elección y la utilización de indicadores en los programas de desarrollo rural, incluida la relación entre indicadores de base e indicadores de repercusiones, y • la elección y la utilización de indicadores en las estrategias nacionales. 1. OBJETIVOS, INDICADORES Y CUANTIFICACIÓN En el contexto del nuevo Reglamento de desarrollo rural, el análisis de la situación, la definición de objetivos, los indicadores y la cuantificación se produce en varias fases: (1) determinación de necesidades de desarrollo a partir de los principales indicadores de base comunes y nacionales y fijación de objetivos de la estrategia nacional (EN); (2) análisis de las necesidades de la zona en la que se ejecutará el programa y análisis SWOT, definición de prioridades, objetivos, medidas, indicadores y cuantificación (PDR); (3) evaluación a priori para valorar y completar el programa, análisis SWOT, definición de prioridades, objetivos, medidas, indicadores y cuantificación (PDR); (4) adaptación del programa para tener en cuenta la evaluación a priori (las fases 2 y 3 pueden organizarse como un proceso iterativo) (PDR); (5) presentación del programa a la Comisión, negociación y adopción (PDR); (6) actualización de la estrategia nacional para tener en cuenta la gama completa de indicadores y la cuantificación a partir de la evaluación a priori y el programa adoptado (EN). En esta sección se intenta facilitar orientación práctica sobre la manera de elegir y emplear los indicadores en los programas y estrategias nacionales. En las Notas de orientación adjuntas se recogen las listas de indicadores comunes y las fichas descriptivas de los indicadores de base, de ejecución, de resultados y de repercusiones, así como una lista de ejemplos de indicadores adicionales (véase el Anexo 2. Notas de orientación E-K). AGRI-2006-63618-01-01-ES-TRA-00.DOC 1 2. INDICADORES COMUNES Y ADICIONALES Habida cuenta de que es posible que los indicadores comunes no capten en su totalidad los efectos de la actividad de los programas, concretamente en lo que respecta a las prioridades nacionales y las medidas específicas de una zona, es necesario definir indicadores adicionales dentro de los programas. Esos indicadores deben elaborarlos de manera flexible los Estados miembros y las asociaciones de programas, pero siempre de acuerdo con los principios generales que regulan el empleo de los indicadores en el marco común de seguimiento y evaluación. Hay una serie de situaciones en las que los Estados miembros deben facilitar indicadores adicionales: • cuando un indicador de base común no comprenda las características específicas de la zona del programa; • cuando un indicador de repercusiones no abarque un objetivo adicional o una prioridad nacional definidos en el plan estratégico nacional o el programa; • cuando los indicadores de repercusiones comunes no sean suficientemente detallados o específicos para reflejar los beneficios más amplios de una medida o cuando no exista para una medida un indicador de repercusiones común; ello es especialmente importante cuando las medidas sean muy específicas de una zona, por ejemplo, en materia agroambiental; en tal caso, han de elaborarse indicadores de repercusiones apropiados y específicos para las medidas; • cuando los indicadores de resultados comunes no sean suficientemente detallados o específicos para reflejar los primeros efectos de una medida o cuando no exista para una medida un indicador de resultados común; • cuando los indicadores comunes de ejecución no sean suficientemente detallados o específicos para reflejar las actividades de una medida; La definición de indicadores adicionales ofrecerá a los Estados miembros flexibilidad a la hora de crear un sistema de seguimiento y evaluación adaptado a sus necesidades. No obstante, esta flexibilidad será sólo posible en la medida en que se mantenga dentro del ámbito del Reglamento de desarrollo rural y la correspondiente jerarquía de objetivos. A la hora de crear un indicador adicional, los Estados miembros deben: • garantizar su pertinencia y utilidad; • definir el tipo y el empleo del indicador; • velar por que el indicador adicional cumpla criterios de calidad aceptados para el tipo de indicador e intervención de que se trate. Se recomienda que se facilite una ficha detallada por cada indicador adicional con objeto de facilitar su utilización en el seguimiento y la evaluación. 3. ELECCIÓN Y EMPLEO DE INDICADORES EN LOS PROGRAMAS Indicadores de base A partir de los indicadores de base referentes a objetivos y los indicadores de base referentes al contexto, ambos comunes, las autoridades de gestión deben llevar a cabo un análisis de la situación en la zona del programa en términos de puntos fuertes y deficiencias, como se menciona en el artículo 16, letra a), del Reglamento (CE) nº 1698/2005. Análisis de la situación en términos de puntos fuertes y deficiencias, la estrategia elegida para ellos y la evaluación a priori (artículo 16, letra a), y artículo 85, del Reglamento (CE) nº 1698/2005). Descripción cuantificada de la situación que prevalece en un momento concreto en la zona geográfica que destaque los puntos fuertes y las deficiencias, las disparidades, las necesidades y lagunas y el potencial de desarrollo rural en función de los indicadores de base definidos en el anexo 6 del citado Reglamento y de otros indicadores adicionales pertinentes. La descripción abarcará los siguientes aspectos: – Contexto socioeconómico general de la zona geográfica: definición de la zona rural de acuerdo con la definición de la OCDE o, en su caso, otras definiciones; situación demográfica con análisis de la estructura de la población por edad y sexo; inmigración y emigración y problemas causados por la presión periurbana y la lejanía; factores de impulso económico, productividad y crecimiento; mercado laboral, incluidos la estructura del empleo, el desempleo y niveles de competencias; utilización de las tierras y estructura de la propiedad en general y en los sectores agrícola y forestal, tamaño medio de las explotaciones. – Resultados de los sectores agrícola, forestal y alimentario: competitividad de los sectores agrícola, forestal y alimentario, incluidas las necesidades de reestructuración y modernización; capital humano e iniciativa empresarial; potencial de innovación y transferencia de conocimientos; calidad y cumplimiento de las normas comunitarias. – Medio ambiente y gestión de las tierras: dificultades que padecen las explotaciones situadas en zonas en peligro de abandono y marginación; descripción global de la biodiversidad, especialmente de la vinculada a la agricultura y la silvicultura, incluidos los sistemas agrícolas y forestales de elevado interés natural, y situación en que se encuentra la aplicación de las directivas de Natura 2000 en las explotaciones agrícolas y las zonas forestales; descripciones de la calidad y la cantidad de las aguas, papel de la agricultura en el empleo y la contaminación del agua y aplicación de la Directiva sobre nitratos y la Directiva marco del agua; contaminación atmosférica y cambio climático y vínculos con la agricultura: emisiones de gases de efecto invernadero y de amoniaco y vínculo con los diferentes planes de acción e iniciativas adoptados por los Estados miembros o regiones para contribuir a alcanzar los objetivos internacionales, entre ellos el código de buenas prácticas para reducir las emisiones de amoniaco (Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia); utilización de la bioenergía; descripciones de la calidad del suelo (erosión hídrica y eólica, materia orgánica y contaminación) y protección, uso de plaguicidas, agricultura ecológica y bienestar de los animales; dimensión de las zonas forestales de protección y protegidas, zonas forestales con riesgo elevado o medio de incendio, cambio medio anual de la cubierta forestal. A las descripciones anteriores las acompañarán datos cuantificados. – Economía rural y calidad de vida: estructura de la economía rural, obstáculos a la creación de empleo alternativo, formación de microempresas y turismo; suministro de servicios en las zonas rurales, necesidades de infraestructura, patrimonio cultural y zonas edificadas de los pueblos; potencial humano y capacidad local de desarrollo, incluida la gobernanza. – Leader: población y territorio de los Estados miembros cubiertos por estrategias integradas de desarrollo rural ascendentes (Leader y otros programas nacionales y cofinanciados por la UE) durante el período de programación 2000-2006. Elección y empleo de indicadores: – El análisis debe reflejar todos los indicadores de base referentes a objetivos y, en principio, todos los indicadores de base referentes al contexto, ambos comunes, ya que constituye la base para fijar los objetivos establecidos en el Reglamento y las Directrices estratégicas comunitarias. Concretamente, con respecto a las prioridades de la UE definidas en las Directrices estratégicas y las estrategias nacionales, debe facilitarse una justificación clara de los motivos por los que se decide no asumir una prioridad de la UE. – Los Estados miembros y las autoridades de gestión deben abarcar todos los temas en el análisis que exige el artículo 16, letra a), y complementar los indicadores comunes con los indicadores y datos adicionales adecuados. Concretamente, si otros indicadores adicionales permiten determinar mejor la situación de base, especialmente si los indicadores comunes no reflejan suficientemente las necesidades regionales o locales, deben presentarse dichos indicadores adicionales. – Los Estados miembros y las autoridades de gestión deben velar por que existan indicadores de base para todos los objetivos definidos en el programa con el fin de facilitar la evaluación de las repercusiones. – Con respecto a la definición de zonas rurales, los Estados miembros pueden hacer uso de definiciones alternativas para complementar la definición de la OCDE. La metodología y clasificación deben presentarse en el programa. Datos – Cuando no se dispone de los datos necesarios para un indicador común en un Estado miembro a nivel nacional o regional, se deben compilar indicadores alternativos nacionales o regionales con los datos adecuados. Cuando no se dispone de datos a nivel de la UE o nacional, se puede aceptar una evaluación cualitativa. – A los fines de poder comparar los datos, la Comisión ha elegido un año común de referencia para garantizar, en la medida de lo posible, la comparabilidad del análisis. No obstante, los Estados miembros pueden elegir otros años si ello mejora la calidad del análisis. – A lo largo del período de programación, la Comisión intentará garantizar, en colaboración con los Estados miembros y otras instituciones comunitarias, la existencia de datos a nivel nacional para todos los indicadores de base comunes. Los indicadores, los grupos de datos y la cuantificación pueden ser completados por asesores externos dentro de la evaluación a priori. Los datos de base deben actualizarse de manera periódica a medida que se disponga de otros nuevos. La Comisión procurará que los datos destinados a los indicadores comunes se actualicen regularmente. No obstante, los Estados miembros y las autoridades de gestión son quienes deben ocuparse de los datos subnacionales y los indicadores nacionales adicionales. Relación entre las repercusiones del programa y las tendencias de base. El análisis de base se utiliza como referente para el análisis SWOT del programa y, por tanto, forma parte de la justificación analítica de sus objetivos y la elección de prioridades. La base refleja la situación de partida en la zona del programa y constituye un elemento esencial de la definición de la estrategia del programa. En muchos casos, no será posible establecer un vínculo directo entre las repercusiones del programa y las tendencias de base debido a la escala de la intervención o a la falta de datos de base al nivel adecuado. Por tanto, la evaluación de las repercusiones debe centrarse en un enfoque ascendente para evaluar los efectos del programa. Los evaluadores deben procurar valorar el vínculo entre las repercusiones del programa y las tendencias de base, pero dicha valoración no debe estar necesariamente cuantificada. Indicadores de repercusiones. El marco común de seguimiento y evaluación contempla siete indicadores de repercusiones comunes en materia de crecimiento, empleo, productividad, biodiversidad, zonas de alto valor natural, aguas y cambio climático que reflejan explícitamente los objetivos establecidos por el Consejo Europeo y las Directrices estratégicas relativas al desarrollo rural. La repercusión del programa en su conjunto debe evaluarse aplicando estos siete indicadores con el fin de tener en cuenta la contribución total de todos los ejes del programa1. Los indicadores de repercusiones comunes deben complementarse con indicadores adicionales específicos de los programas que tengan en cuenta toda la gama de objetivos y subobjetivos a nivel de programa, así como las prioridades nacionales. Los Estados miembros deben garantizar que, si los objetivos de una medida aparecen específicamente definidos en las Directrices estratégicas comunitarias aplicables a la política de desarrollo rural o en su estrategia nacional y dichos objetivos no quedan cubiertos por un indicador de repercusiones común, se concretará el indicador de repercusiones adicional correspondiente. La valoración de las repercusiones en el proceso de desarrollo rural entra en el ámbito de la evaluación. La responsabilidad de la autoridad de gestión es garantizar que los evaluadores tienen suficientes datos sobre tendencias generales, realizaciones y resultados para llevar a cabo tal valoración, aunque la responsabilidad del cálculo y la cuantificación de las repercusiones sigue correspondiendo a los evaluadores independientes. Con frecuencia los evaluadores considerarán necesario investigar más en profundidad y añadir elementos de análisis cualitativo para estimar las repercusiones e interpretar los datos de base en el contexto específico de los beneficiarios del programa. En general, los indicadores de repercusiones deben expresarse i) en importes absolutos (para estimar la relación coste-eficacia) y ii) en relación con los beneficiarios a los que la intervención haya afectado directamente o, en su caso, indirectamente. En el Reglamento de desarrollo rural se presta una atención especial a la cuantificación de las repercusiones, especialmente con relación a la situación inicial. Sin embargo, en muchos casos, aunque es posible valorar la situación inicial y las repercusiones al nivel de los beneficiarios directos e indirectos del apoyo, con frecuencia es más difícil situar esta valoración en el contexto de las tendencias de base más generales al nivel de la zona del programa. Tal y como ya se ha señalado anteriormente, ello puede estar vinculado 1 Por ejemplo, los cuatro ejes pueden contribuir al desarrollo de la producción de energías renovables. Las inversiones medioambientales complementarán los compromisos medioambientales. Así se facilitará también la evaluación de los proyectos integrados. con la escala relativamente reducida de la intervención o la ausencia de datos de base adecuados. Por este motivo, debe prestarse especial atención a la estimación ascendente de las repercusiones: – En una primera fase, el evaluador del programa debe estimar las repercusiones al nivel de los beneficiarios directos e indirectos a partir de indicadores de ejecución y de resultados, datos de estudios y datos sobre puntos de referencia, así como de coeficientes de proyectos similares y experiencias y evaluaciones anteriores (para el cálculo del recuento doble, el peso muerto, el desplazamiento y los efectos multiplicadores). Ese cálculo debe comprobarse respecto a la situación de contraste y las tendencias contextuales en la zona del programa. – En una segunda fase, el evaluador debe estimar la contribución a la tendencia general al nivel de la zona del programa (tendencia de base), siempre que sea factible o estadísticamente significativo en comparación con otros factores. Si ello no es posible, el evaluador debe hacer una valoración cualitativa en términos generales. La metodología que ha de utilizarse para la estimación de las repercusiones seguirá siendo objeto de desarrollo durante el periodo de ejecución del programa por parte de la red de evaluación. Indicadores de ejecución y de resultados A partir de los indicadores de resultados comunes mencionados en el anexo 1, el programa debe facilitar los indicadores previstos en el artículo 16, letra c), del Reglamento (CE) nº 1698/2005. – Se deben seleccionar indicadores de resultados adicionales para reflejar todos los objetivos relacionados con las medidas elegidas, especialmente cuando éstas corresponden a prioridades nacionales. – Se deben seleccionar indicadores de ejecución adicionales para reflejar todas las actividades de cada medida. – Los indicadores y la cuantificación pueden completarlos los asesores externos dentro de la evaluación a priori y la actividad de evaluación continua. 4. ELECCIÓN Y UTILIZACIÓN DE INDICADORES EN LAS ESTRATEGIAS NACIONALES En el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento (CE) nº 1698/2005 se establecen el análisis de base de la situación económica, social y medioambiental y la fijación de indicadores pertinentes. El plan debe recoger un análisis resumido de la situación económica, social y medioambiental del Estado miembro y establecer los indicadores de base extraídos del marco común de seguimiento y evaluación. El análisis de base debe comprender, al menos, los siguientes aspectos: – la situación económica y la competitividad del sector agroalimentario (sector agrícola y de la transformación), destacando los puntos fuertes, las deficiencias y las necesidades en términos de inversión en capital humano y físico, y, cuando proceda, del sector forestal; – la situación medioambiental general en relación con la biodiversidad (Natura 2000 y otros sistemas agrarios y forestales de gran valor natural), las aguas (papel de la agricultura y la silvicultura en la gestión de las aguas en términos de cantidad y calidad con respecto a la Directiva marco del agua) y el cambio climático (papel de la agricultura y la silvicultura), así como definición de las necesidades en estos tres ámbitos; – la situación socioeconómica general de las zonas rurales, destacando en ella los puntos fuertes, las deficiencias y las necesidades (en términos de diversificación, calidad de vida y creación de capacidad). Los Estados miembros deben presentar al menos los indicadores de base principales (que se señalarán mediante un asterisco *). Cada indicador debe ser objeto de observaciones en relación con el contexto nacional y las variaciones regionales fundamentales, según proceda. A partir de los indicadores de base (extraídos del marco común de seguimiento y evaluación), el plan debe proponer objetivos cuantificados (fases cuando proceda y objetivos concretos al final de periodo), desglosados por género y edad, en su caso. Los objetivos deben ser «SMART»2, y estar suficientemente centrados y ser realistas con respecto a la financiación (que se espera que esté) disponible (tanto a escala nacional como de la UE) y a la capacidad de ejecución (administrativa). Junto con los planes establecidos por la UE, el plan nacional debe facilitar objetivos nacionales cuantificados que procedan del análisis de base, con su ponderación y los balances que deban lograrse. El establecimiento de objetivos y sus indicadores correspondientes en los planes estratégicos nacionales se logrará en dos fases: 1) En el plan estratégico nacional (primera fase), el Estado miembro definirá los indicadores de repercusiones clave (los del marco común y los que reflejan las prioridades nacionales). Si los objetivos nacionales son difíciles de cuantificar en esta fase, los Estados miembros deben proporcionar una valoración cualitativa de la contribución aportada por la programación del desarrollo rural. – Con respecto a las prioridades de la UE definidas en las Directrices estratégicas, debe proporcionarse una justificación clara cuando se decida no asumir una de esas prioridades. – Si los indicadores nacionales permiten definir mejor la situación inicial, especialmente si los indicadores comunes no reflejan suficientemente las necesidades regionales o locales, aquéllos deben presentarse como indicadores adicionales. – Es importante que la estrategia nacional defina y resuma las tendencias clave a escala subnacional o regional. 2 SMART: Acrónimo inglés procedente de Specific, Measurable, Achievable and Agreed, Relevant, Timerelated (específico, medible, factible y acordado, pertinente y temporal). 2) Tras la adopción de los programas (segunda fase), la estrategia nacional debe adaptarse para incorporar todos los indicadores comunes pertinentes (de base, de repercusiones, de resultados y de ejecución) y los objetivos cuantificados determinados a partir de evaluaciones a priori. El documento revisado constituirá la base sobre la que se presentarán informes estratégicos. Los requisitos relativos a los datos siguen los mismos principios que se señalan en la sección sobre los indicadores de base para la programación del desarrollo rural. – Cuando no se disponga de datos en un Estado miembro a nivel nacional o regional, se deben definir indicadores nacionales o regionales con los datos pertinentes. Cuando no se disponga de datos a nivel de la UE o nacional, se puede aceptar una valoración cualitativa. – A los fines de poder comparar los datos, la Comisión ha elegido un año común de referencia, para garantizar, en la medida de lo posible, la comparabilidad de los datos. No obstante, los Estados miembros pueden elegir otros años si ello mejora la calidad del análisis. – Durante el período de programación, la Comisión procurará que se disponga de datos, al menos a nivel nacional, para todos los indicadores de base comunes. La red de evaluación proporcionará apoyo tanto a nivel nacional como europeo para seguir desarrollando la metodología y los indicadores.