Tendencias de la Gestión Pública en América Latina

Tendencias de la Gestión
Pública en América Latina
Juan Cristóbal Bonnefoy
Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social
ILPES-CEPAL
Noviembre 2004
Estructura de la Presentación
1. Contexto en que surge la Nueva
Gerencia Pública
2. Visión comparada de los Modelos de
Gestión Pública
3. Nueva Gerencia Pública: Principales
Aspectos y Perspectivas Críticas
4. Una visión holística de la interdependencia
de las innovaciones presupuestarias
2
Pilares del Modelo de Gestión
Burocrático-Tradicional
control de los
insumos (número
de funcionarios,
gastos autorizados, etc.)
cumplimiento
detallado de
normas y
procedimientos
definidos
centralmente
logro de
productos
(número de
inspecciones,
viviendas o
atenciones) 3
Crisis del Estado que obliga a revisar
el “paradigma burocrático” en AL
Reformas Consenso Washington
Democratización y Demanda Social
Inflación
crónica
Apertura
Comercial y
Globalización
Factores
Demográficos
Incrementalismo Fiscal y Deuda
Pública
4
La Discusión del Modelo de
Gestión Pública
Problema Financiero (disciplina fiscal)
Problema Económico (Globalización y CE)
Problema Social (Inseguridad y Cohesión)
Problema Político
(Gobernabilidad y desligitimación del E°
para lograr valor público)
5
Evolución de la Pobreza y del Gasto Público
Social 1990-2001 en América Latina
% de personas en
situación de pobreza
49
Gasto Social como
% del PIB
48.3
13.3
48
13.8
14
12.1
47
12
46
45
16
10
10.1
44.0
44.2
44
8
43.2
43
43.5
43.8
43.2
42
6
4
42.5
41
2
40
0
1990
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Panorama Social de América Latina del año respectivo, CEPAL.
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Estructura de la Presentación
1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia
Pública
2. Visión comparada de los Modelos de
Gestión Pública
3. Nueva Gerencia Pública: Principales
Aspectos y Perspectivas Críticas
4. Una visión holística de la interdependencia
de las innovaciones presupuestarias
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¿De dónde surge la “Nueva Gerencia
Pública”?
(New Public Management)
• 1991, Christopher Hood: visualiza en forma
restringida a la NGP como la unión de dos
diferentes corrientes de ideas:
9 una corriente derivada de la nueva economía institucional,
con nuevos principios administrativos como la
contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y
una fuerte focalización en la estructura de incentivos;
9 la segunda corriente surge de la aplicación de los
principios gerenciales del sector empresarial privado al
sector público;
9 esta visión tiene énfasis en la gerencia de contratos, la
introducción de mecanismos de mercado en el sector
público y la vinculación del pago con el desempeño (NZ,
UK y DN)
8
¿De dónde surge la “Nueva Gerencia
Pública”?
(New Public Management)
• 1992, Michael Barzelay: resumió el
“paradigma burocrático” en una serie de
principios normativos:
9 las organizaciones burocráticas están más enfocadas en sus
9
9
9
9
9
9
propias necesidades y perspectivas, así como en los roles y
responsabilidades de sus partes;
se define a sí misma por la cantidad de recursos que controla
y por las tareas que desempeña;
se asienta en la rutina;
lucha por posiciones de poder;
insiste en seguir procedimientos estandarizados;
anuncia políticas y planes;
presenta una separación entre la tarea del pensar de aquella9
del hacer.
¿De dónde surge la “Nueva Gerencia
Pública”?
(New Public Management)
• 1992, David Osborne y Ted Gaebler: las
organizaciones públicas están obsesionadas
con el control:
9 la preocupación por cómo hacer las cosas ha
llevado a ignorar los resultados y los impactos;
9 la regulación de los procesos, el control de los
insumos y el logro de productos han predominado
en el accionar público;
9 el gobierno burocrático fue apropiado para las
condiciones que prevalecieron hasta los 60s y 70s,
pero en los 90s esas condiciones han
desaparecido y nuevas formas de gobernabilidad
10
han emergido.
¿A partir de la experiencia, en qué
consiste “Nueva Gerencia Pública”?
(New Public Management)
• La “Nueva Gerencia Pública” busca
trasladar la cultura de orientación a los
resultados de las empresas del sector
privado a las organizaciones del sector
público mediante la introducción de
algunas reformas estructurales en la
gestión.
11
¿Cuáles son las reformas estructurales de
la “Nueva Gerencia Pública”?
1. Devolver autoridad, otorgar flexibilidad;
2. Asegurar el desempeño, el control y la
rendición de cuentas;
3. Desarrollar la competencia y la elección;
4. Proveer servicios adecuados y amigables a
los ciudadanos;
5. Mejorar la gerencia de los recursos
humanos;
6. Optimizar las tecnologías de la información;
7. Mejorar la calidad de la regulación;
8. Fortalecer las funciones de gobierno en el12
centro.
Transición de Modelos de
Gestión Pública: ¿Dónde
están los énfasis?
Modelo BurocráticoTradicional
Modelo Gestión por
Resultados
• los insumos del proceso • los impactos de la
acción pública
• control externo y
procedimientos
• metas, resultados,
indicadores de
desempeño y estándares
comparativos de
13
rendimiento
Modelo de Gestión por Resultados
Principales Aspectos
1.
2.
3.
4.
Medición de Resultados
Participación Ciudadana y Transparencia
Dimensiones Cualitativas de la Gestión
Se asume que ciudadanos pueden
evaluar la calidad, cantidad y
oportunidad de los bienes y servicios
recibidos
14
Cambio del Paradigma en el
Ambito del Presupuesto
Presupuestación
Tradicional
Nueva Gestión
Financiera
Proceso presupuestario
Reglas
Políticas e instituciones
presupuestarias
Incentivos
Insumos
Resultados/ Impacto
Cumplimiento formal
Desempeño
Control centralizado
Responsabilidad
descentralizada
Transparencia y
rendición de cuentas
Opacidad burocrática
Proceso Presupuestario
Discusión
Aprobación
Formulación
Ejecución
Evaluación
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Estructura de la Presentación
1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia
Pública
2. Visión comparada de los Modelos de
Gestión Pública
3. Nueva Gerencia Pública: Principales
Aspectos y Perspectivas Críticas
4. Una visión holística de la interdependencia
de las innovaciones presupuestarias
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Modelo de Gestión por Resultados
Problemas Prácticos
1. La transición a la gestión por resultados
no es sólo un problema de medición, sino
de cambio de mentalidad.
2. Problemas en medir la evaluación de
impactos de las actividades públicas
(relaciones de causa-efecto).
19
Estableciendo relaciones de causa-efecto entre
los insumos y los resultados: integración de la
programación y la ejecución
Eficiencia
Programación
del Gasto Público
Insumo
Producto
Eficacia
Calidad
Productividad
Economía
Eficiencia
Ejecución del
Gasto Público
Resultado
Impacto
Eficacia
Insumo
Producto
Eficacia
Calidad
Productividad
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Modelo de Gestión por Resultados
Problemas Prácticos
1. La transición a la gestión por resultados
no es sólo un problema de medición, sino
de cambio de mentalidad.
2. Problemas en medir la evaluación de
impactos de las actividades públicas
(relaciones de causa-efecto).
3. Sesgo “eficientista” versus enfoque
centrado en la gente.
21
El gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en
una evaluación del año 2001 que el enfoque de
sus reformas públicas han tenido un foco
excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la
efectividad, con ausencia de vínculos claros
hacia las políticas. De esta manera, no existe
una prueba incuestionable que las reformas
hayan implicado beneficios para la sociedad
neocelandesa y sus ciudadanos.
New Zealand Treasury (2001), “Review of Evidence on Broad
Outcome of Public Sector Management Regime”, Treasury Working
Paper 01/06, preparado por Murray Petrie y David Webber.
22
Críticas al New Public
Management
1. Visión simplista, centrada en la eficiencia;
2. No incorpora las diferencias entre el sector
público y privado, especialmente la dimensión
constitucional del estado de derecho y no los
mecanismos de mercado (realpolitik).
23
Pero el problema no es tan simple ...
24
Críticas al New Public
Management
3. Ignora el rol del gobierno en resolver
conflictos, definir metas nacionales, controlar
el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la
nación;
4. No integra la búsqueda de valores societales y
objetivos de políticas que poco tienen que ver
con el servicio o con satisfacer a los
consumidores.
5. Convierte al ciudadano en un consumidor con
poca responsabilidad por la comunidad.
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Estructura de la Presentación
1. Contexto en que surge la Nueva Gerencia Pública
2. Visión comparada de los Modelos de Gestión
Pública
3. Nueva Gerencia Pública: Principales Aspectos y
Perspectivas Críticas
4. Una visión holística de la interdependencia de las innovaciones presupuestarias
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Dinámica fiscal obliga a
examinar la interdependencia de
los objetivos de la gestión
presupuestaria
• CUÁNTO: Preservar la solvencia del SP y
estabilizar la Demanda Agregada.
• QUÉ: Asignar recursos de acuerdo a las
prioridades gubernamentales (eficiencia
distributiva).
• CÓMO: Promover la eficiencia técnica en
la entrega de los servicios.
27
Herramientas adecuadas
para Problemas Diversos ….
Tarde
Borracho
Lápiz Labial
28
Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias
Objetivos
Estratégicos
Objetivos Básicos
Instrumentos
Preservar la solvencia
del Sector Público
Estabilizar la Demanda
Agregada
Marco de
Programación
Plurianual/
Evaluación de
Riesgos
Fiscales
Objetivos de
Políticas
Eficiencia Distributiva:
asignar recursos de
acuerdo con las
prioridades
gubernamentales
Medición de
Resultados/
Evaluación de
Programas
Desempeño
Operacional y
Accountability
Promover la eficiencia
técnica con
Participación
Ciudadana
Indicadores de
Desempeño/
Convenios de
Gestión/
Externalización
Objetivos
Macroeconómicos
Tipos de
innovaciones
según los
objetivos
29
Evolución del Presupuesto
Participativo en Brasil
Ciudad de Porto
Alegre inicia su
proceso
1989
140 ciudades
lo practican
1996
Se extiende
el PP a 40
ciudades
2000
2003
200 ciudades,
incluyendo
megalópolis
30
como Sao Paulo
Otras experiencias de
Presupuesto Participativo en
Latinoamérica
Pasto, Samaniego y
Depto. de Nariño (COL)
Ley 28.056 de Presupuesto
Participativo, 8/8/2003 (PER)
Cuenca y
Macas (EC)
Río Cuarto, Buenos Aires y
Rosario (AR)
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Chile: Evaluación del Desempeño y
Monitoreo
PAGO POR
DESEMPEÑO
PROGRAMA DE
MEJORAMIENTO
DE LA GESTION
PROCESO
PRESUPUESTARIO
INDICADORES
DE
DESEMPEÑO
CUENTA PÚBLICA
EVALUACIÓN
DE
PROGRAMAS
BALANCE
DE GESTIÓN
INTEGRAL
FONDO CONCURSABLE
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Conclusiones
• Todas las instituciones públicas en América
Latina se mueven en la misma dirección
• Pero parten de puntos de partida diferentes y
con velocidades diferentes
• Tomará más tiempo en las instituciones que
son más reacias al cambio y/o que tienen
una tradición burocrática enraizada
• Los beneficios del cambio son significativos
33