LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES Y CIUDADES
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LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES Y CIUDADES AUTÓNOMAS 1. EL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO 1.1. Introducción 1.2. La organización de la administración pública autonómica 2. COMPETENCIAS Y RECURSOS FINANCIEROS 2.1. Las competencias 2.2. Los recursos 3. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN 3.1. La evolución de los sistemas de financiación 3.2. Los modelos existentes 3.2.1. El régimen foral del País Vasco y la C. F. de Navarra 3.2.2. El régimen fiscal común 4. LA INTERMEDIACIÓN FINANCIERA LOCAL 5. LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES AU TÓNOMAS 5.1. Introducción 5.2. Ejecución y seguimiento de los presupuestos 6. ORIGEN Y PRESENTACIÓN DE LOS DATOS CUADROS Cuadro 1.a. Calendario de cesión de impuestos a las CC. AA. de régimen común Cuadro 1.b. Calendario de concierto de impuestos con las CC. AA. de régimen foral Cuadro 2. Reales decretos de transferencia de competencias en sanidad y educación a las CC. AA. Cuadro 3. Gestión financiera local de las CC. AA. 1. EL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO 1.1. Introducción La organización de España diseñada en la Constitución española de 1978 permite distinguir dentro del sector público tres órdenes organizativos fundamentales: el sector público estatal, el sector público autonómico y el sector público local. El sector público autonómico lo forman 17 comunidades autónomas (CC. AA.), bien constituidas por varias provincias o bien con una única provincia (las llamadas CC. AA. uniprovinciales), en cuyo caso han asumido las competencias y los recursos financieros de sus extintas diputaciones provinciales, con la excepción de la Comunidad Autónoma (C. A.) de I. Balears puesto que, aunque es uniprovincial, los consejos insulares tienen un carácter similar al de las diputaciones provinciales. Existen además dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla, que obtuvieron tal condición en 1995. Cada C. A. cuenta con un estatuto de autonomía o norma básica aprobada por ley orgánica, en la cual se establece la estructura de su organización y las competencias asumidas. El Estado, a través de ley orgánica, ha delegado o transferido a las CC. AA. facultades en materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza son susceptibles de transferencia o delegación, debiendo ir unidas en cada caso a las correspondientes transferencias de medios personales, materiales y financieros necesarios, de forma que éstas puedan disfrutar de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, tal y como establece la Constitución española de 1978. Cualquier análisis de la contabilidad presupuestaria de las CC. AA. ha de tener en cuenta que el sistema autonómico no es uniforme, pues éstas no sólo difieren en sus características geográficas, demográficas, sociales y económicas sino que también tienen distinto nivel de competencias asumidas y diferentes sistemas de financiación de sus administraciones. El sistema de financiación da lugar a una primera y fundamental distinción entre las CC. AA. de régimen foral —es el caso de la C. F. de Navarra y el País Vasco— y el resto, las denominadas comunidades de régimen común. Además, Canarias y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla presentan algunas peculiaridades fiscales. En el apartado 3 se describen con más detalle los modelos de financiación. Asimismo, entre las CC. AA. de régimen común puede realizarse una distinción relevante, en función de que tengan asumidas las competencias en materia de sanidad y de educación. Otro aspecto a 2 considerar hace referencia a la cesión de tributos, que no es homogénea ni en el tiempo ni, totalmente, en las figuras tributarias cedidas. En los cuadros 1.a y 1.b se recoge el calendario de cesión o concierto de impuestos y en el cuadro 2 las fechas de los reales decretos de transferencias de las competencias en materia de sanidad y educación. Como se puede apreciar, a finales de 2001 todas las CC. AA. tienen asumidas las competencias sanitarias. Tampoco todas las CC. AA. juegan el mismo papel en relación con lo que se ha venido a denominar la intermediación financiera local, circunstancia que deberá tenerse en cuenta a la hora de interpretar, y sobre todo comparar, la información presupuestaria. Este aspecto se trata con más detalle en el apartado 4 de esta “Descripción general”. 1.2. La organización de la administración pública autonómica Para llevar a cabo la prestación de los servicios correspondientes a las competencias asumidas, así como para la gestión de sus intereses, las CC. AA. pueden actuar a través de los órganos de su administración general, crear entes con personalidad jurídica propia y/o participar en sociedades mercantiles. Desde un punto de vista jurídico-administrativo, la administración autonómica está integrada por: - La Administración General que, al igual que la Administración Central del Estado, actúa con personalidad jurídica única —aunque esté formada por distintas unidades o consejerías que varían en cuanto a denominación y contenido de una C. A. a otra— y ajusta su comportamiento económico-financiero a las normas de la Ley General Presupuestaria. - La Administración Institucional, integrada por entes con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de la administración general. Todas las CC. AA. cuentan con Administración Institucional, aunque su amplitud varía de una comunidad a otra. Se distinguen varios tipos de entes: Los Organismos Autónomos, a los cuales se encomienda la organización y administración de algún servicio público, así como de los fondos adscritos al mismo. Pueden tener carácter administrativo o realizar actividades de carácter comercial, industrial, financiero o análogo. El presupuesto de los primeros se financia principalmente por transferencias de la administración general correspondiente o con ingresos procedentes de tasas. En el caso de los restant es, sus fondos proceden, además de las citadas transferencias, básicamente de sus operaciones y del patrimonio cedido para el cumplimiento de sus fines. Los Entes Públicos, que realizan en régimen de descentralización actividades pertenecientes a la competencia de la C. A., ajustados al ordenamiento jurídico privado o a su normativa específica. Las Sociedades Mercantiles, que son sociedades en cuyo capital social participa, directa o indirectamente, de forma mayoritaria la administración general, sus organismos autónomos u otras entidades de derecho público de la comunidad correspondiente. 3 Es importante indicar que la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) ha introducido cambios en esta clasificación, refundiendo los tipos de organismos públicos que pueden ser organismos autónomos o entidades privadas de carácter administrativo. No obstante, a finales de 2001 sólo tres CC. AA. (P. de Asturias, Cantabria y Castilla-La Mancha) han adaptado su administración institucional. 2. COMPETENCIAS Y RECURSOS FINANCIEROS 2.1. Las competencias Las CC. AA. han ido asumiendo, desde el año 1980, diversas competencias en materia de sanidad y servicios sociales, así como en educación universitaria y no universitaria y otras materias. La forma de gestión de las competencias en materia de seguridad social en aquellas CC. AA. que las tienen asumidas se realiza normalmente a través de un organismo autónomo administrativo (O. A. A.), salvo algunas de ellas que lo hacen a través de su administración general, un ente público o mediante fórmulas conjuntas. Para la gestión de estas competencias, la Seguridad Social del Estado transfiere fondos a las CC. AA. que, normalmente, los recogen como transferencias corrientes en el presupuesto de ingresos de su administración general, salvo determinadas excepciones que se detallan en las notas que acompañan a las series. Al analizar el gasto de la administración general de cada C. A., hay que tener en cuenta que si la gestión de las citadas competencias se realiza por dicha administración, los gastos correspondientes se contabilizan en los capítulos de gasto de la misma. En cambio, si la gestión se realiza por un organismo autónomo o ente público, figuran como transferencias corrientes o de capital de la administración general al citado organismo. Dicha transferencia incluye los fondos remitidos por el Estado así como los recursos que destina la propia C. A. para la prestación de dichos servicios. Como ya se ha indicado, en el cuadro 2 adjunto se detallan las competencias en las materias económicamente más relevantes asumidas por cada C. A.: seguridad social y educación universitaria o no universitaria. En el caso de la seguridad social, se incluye también el tipo de competencia asumida (INSALUD y/o IMSERSO), fecha del real decreto de traspaso y forma de gestión. 4 Cuadro 1.a. Calendario de cesión de impuestos a las CC. AA. de régimen común Sucesiones y donaciones Transmisiones patrimoniales Actos jurídicos documentados Comunidad autónoma Patrimonio Tasas sobre juego Andalucía Aragón Asturias (Principado de) 1984 1984 1986 1984 1984 1986 1984 1984 1986 1984 1988 1988 1984 1986 1986 Balears (Illes) Canarias Cantabria 1986 1984 1986 1986 1984 1986 1986 1984 1986 1988 1988 1988 1999 1984 Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña 1985 1985 1982 1985 1985 1982 1985 1985 1982 1988 1988 1988 1985 1985 1982 Comunidad Valenciana Extremadura Galicia 1984 1984 1984 1984 1984 1984 1984 1984 1984 1988 1988 1988 1984 1984 1984 Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Rioja (La) 1986 1986 1990 1986 1986 1990 1986 1986 1997 1988 1988 1986 1986 Fuente: Boletín Oficial del Estado y de las CC. AA. CUADRO 1.b. Calendario de concierto de impuestos con las CC. AA. de régimen foral Tributos concertados Navarra (Comunidad Foral de) País Vasco IRPF Sociedades IVA 1986 1986 1986 1986 1986 1986 Patrimonio Sucesiones y donaciones Transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados 1986 1986 1986 1986 1986 1986 Tasas sobre juego I. especial s/ alcohol y bebidas derivadas I. especial s/ cerveza 1986 1986 1986 1986 1997 1997 I. especial s/ productos intermedios I. especial s/ determinados medios transporte I. especial s/ electricidad 1986 1993 1998 1997 1997 1997 I. especial s/ hidrocarburos I. especial s/ labores tabaco I. s/ primas seguros 1998 1998 1998 1997 1997 1997 Fuente: Boletín Oficial del Estado y de las CC. AA. 5 Cuadro 2. Reales decretos de transferencia de competencias en sanidad y educación a las CC. AA. Comunidad autónoma INSALUD R. D. transferencia Forma gestión Andalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes) 400/1984 Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha 446/1994 Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Navarra (Comunidad Foral de) [3] País Vasco Rioja (La) 1517/1981 1612/1987 1679/1990 1680/1990 1536/1987 O. A. A. O. A. A. O. A. A. + ente público Admón. Gral. O. A. A. O. A. A. [4] INSERSO/IMSERSO R. D. transferencia Forma gestión ED. NO UNIVERSITARIA R. D. transferencia ED. UNIVERSITARIA R. D. transferencia 1752/1984 97/1996 849/1995 2153/1996 O. A. A. O. A. A. [1] O. A. A. 3936/1982 1982/1998 1935/1985 1383/1996 905/1995 903/1995 Admón. Gral. Admón. Gral. O. A. A. Admón. Gral. 2091/1983 2671/1998 1340/1999 2802/1986 1382/1996 907/1995 324/1996 1517/1981 264/1985 1866/1995 258/1985 O. A. A. Admón. Gral. Admón. Gral. Admón. Gral. 2809/1980 2093/1983 305/1985 2633/1985 634/1995 1754/1987 938/1995 649/1995 1681/1990 [5] 75/1998 Admón. Gral. + O. A. A. [2] O. A. A. O. A. A. Admón. Gral. 926/1999 938/1999 1070/1990 2808/1980 1826/1998 1876/1997 1763/1982 1734/1986 96/1996 848/1995 2243/1996 942/1995 948/1995 1014/1985 95/1996 Fuente: Boletín Oficial del Estado y de las CC. AA. [1] En 1995 la gestión se realiza a través de su Administración General. A partir de 1996 utiliza la fórmula conjunta de Administración General y O. A. A. [2] En 1995 y 1996 la gestión se realiza a través de su Administración General. A patir de 1997 se utiliza un O. A. A. [3] Hasta 1993 la gestión se realiza a través de su Administración General. [4] A partir de 1998 la gestión pasa a un ente público/privado. Hasta esa fecha se encargaba un O. A. A. [5] El Estado, mediante el Real Decreto (R. D.) 1476/1987, traspasó las funciones del IMSERSO al País Vasco. Posteriormente, mediante los decretos 386, 387 y 388 del Gobierno Vasco se efectúa el traspaso a las diputaciones forales. 6 2.2. Los recursos La Constitución española de 1978 establece que los recursos de las CC. AA. estarán constituidos por: - Los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado. - Los recargos que pudieran establecerse sobre los impuestos del Estado. - La participación en los ingresos del Estado. Es la fuente de financiación más importante de las CC. AA. de régimen común, las cuales la contabilizan como transferencia corriente. - Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. - Las transferencias del fondo de compensación interterritorial para gastos de inversión así como otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. - Los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. - El producto de las operaciones de crédito así como el procedente de la emisión de deuda. En los Presupuestos Generales del Estado puede establecerse una asignación de fondos a las CC. AA. en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Otro aspecto relevante hace referencia al hecho de que las comunidades de régimen común pueden recibir financiación condicionada o incondicional, según esté o no sujeta a priori a una finalidad concreta. La primera está constituida por los recursos del fondo de compensación interterritorial, las subvenciones gestionadas por la C. A., los recursos del Estado para fines determinados (mediante la firma de c onvenios y contratos), los recursos procedentes de la UE y las cuantías transferidas por el Estado en aquellos casos en que la C. A. ejerce la intermediación financiera local. Hasta el último acuerdo de financiación, para el periodo 2002-2006, las transferencias para financiar los servicios del INSALUD y del IMSERSO también formaban parte de la financiación condicionada. 3. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN 3.1. La evolución de los sistemas de financiación Desde la entrada en vigor de la nueva organización territorial del Estado han existido varios sistemas de financiación: - Desde 1978 hasta 1986 es un periodo transitorio en el que el Estado garantiza la financiación de los servicios transferidos a las CC. AA. con una cantidad igual al coste efectivo del servicio en el territorio de la comunidad en el momento de la transferencia. 7 - En el siguiente periodo, que abarca el quinquenio 1987-1991, continúa el sistema basado en el coste efectivo, necesario para completar los traspasos de servicios y la consiguiente descentralización del gasto. - En el periodo entre 1992 y 1996 el sistema de financiación se basa en un modelo negociado que pretende satisfacer las peticiones de un mayor grado de corresponsabilidad fiscal y para ello se establece una participación en el rendimiento territorial del IRPF fijada en un 15 por ciento de la cuota líquida de dicho impuesto personal con unos límites máximos y mínimos. - En el modelo del quinquenio 1997-2001 se establece un amplio sistema de corresponsabilidad efectiva y se amplía la parte de cesión del IRPF al tiempo que se otorga cierta capacidad normativa a las CC. AA. en cuanto a tributos cedidos total o parcialmente, incluyendo el citado impuesto. Este modelo, aplicable a las de régimen común, lo asumieron como propio todas salvo Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura. 3.2. Los modelos existentes 3.2.1. El régimen foral del País Vasco y la C. F. de Navarra Estas dos CC. AA. mantienen unos regímenes de Concierto y Convenio Económico, respectivamente, que otorgan una gran autonomía financiera y tributaria a los órganos forales. Tienen reconocida la gestión y rendimiento de la mayor parte de los impuestos y contribuyen a las cargas generales del Estado por las competencias no asumidas mediante el pago de un cupo o aportación que se fija a través de concierto/convenio con el Estado. Los recursos de la C. F. de Navarra son fundamentalmente los tributos y los del País Vasco son, principalmente, las transferencias procedentes de sus tres diputaciones forales ya que, tal como establece el Concierto, son estos órganos los que detentan la potestad tributaria. 3.2.2. El régimen fiscal común Este régimen se aplica al resto de las CC. AA., que obtienen los medios económicos además de por sus tributos cedidos y propios, a través de las transferencias procedentes del Estado en función del nivel de competencias asumidas. Canarias cuenta con un régimen fiscal especial que le otorga un mayor grado de autonomía fiscal que el del resto de CC. AA. de régimen fiscal común. Los ingresos obtenidos por el Impuesto general indirecto canario (IGIC) y por el Impuesto sobre combustibles derivados del petróleo forman parte de los recursos propios de la C. A. 8 Asimismo, Ceuta y Melilla presentan una forma de financiación distinta a la general. Su principal fuente de recursos lo constituye el Impuesto sobre la producción, los servicios y la importación, aplicables en su territorio. 4. LA INTERMEDIACIÓN FINANCIERA LOCAL Determinadas CC. AA. realizan una actividad de intermediación entre el Estado y las entidades locales (EE. LL.) pertenecientes a su territorio para situar a favor de éstas las cuotas de participación en los tributos del Estado. Dichas CC. AA. contabilizan como transferencias corrientes tanto en ingresos como en gastos los citados fondos, salvo algunas que les dan un trato extrapresupuestario. Estos fondos están formados por: - la participación de las EE. LL. en los tributos del Estado no susceptibles de cesión; y, - la compensación por los ingresos dejados de percibir por las diputaciones debido a la supresión, como consecuencia de la implantación del IVA, del canon de energía eléctrica y de los recargos provinciales sobre el Impuesto de tráfico de empresas e impuestos especiales. En el cuadro 3 se detalla qué CC. AA. realizan esta función y si los fondos reciben un tratamiento presupuestario o extrapresupuestario. Cuadro 3. Gestión financiera local de las CC. AA. Comunidad autónoma Andalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Comunidad Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Región de) Navarra (Comunidad Foral de) País Vasco Rioja (La) Tratamiento presupuestario Tratamiento extrapresupuestario X X [1] X X X [2] X X X X [1] A partir de 1994 le da un trato extrapresupuestario hasta 1999 en que deja de ejercerla. [2] En 1995 empieza a darle un trato extrapresupuestario. 9 5. LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 5.1. Introducción Los presupuestos constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo se pueden reconocer y los derechos que se prevean liquidar en el ejercicio por parte de la C. A., sea a través de su administración general o a través de su administración institucional (organismos autónomos, sociedades mercantiles y otros entes públicos). Los presupuestos se aprueban por ley en cada uno de los parlamentos autonómicos, considerándose automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior si no son aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente. Aunque deben ajustarse a la filosofía de la Ley General Presupuestaria del Estado en sus principios y clasificaciones, las distintas CC. AA. pueden presentar criterios de asignación y/o clasificación no siempre coincidentes. Estas peculiaridades en el tratamiento presupuestario de ingresos y gastos se encuentran referenciadas en las notas que acompañan a las diferentes series. El ejercicio económico del presupuesto coincide con el año natural. 5.2. Ejecución y seguimiento de los presupuestos En la ejecución de los presupuestos de ingresos y gastos pueden distinguirse diferentes fases que son significativas para su seguimiento. En el caso de los gastos: Créditos iniciales: son los gastos consignados en el presupuesto aprobado por cada uno de los parlamentos regionales. Créditos totales: son el resultado de incorporar al presupuesto inicial (créditos iniciales) las modificaciones aprobadas, a lo largo del ejercicio económico, por los órganos de gobierno de las CC. AA. Obligaciones reconocidas: son los créditos comprometidos por la C. A. como consecuencia del nacimiento de un derecho de un acreedor hacia ella. Pagos líquidos: son la salida material de fondos para hacer efectivo un derecho de terceros previamente reconocido. 10 En el caso de los ingresos: Previsiones iniciales: son los ingresos consignados en el presupuesto aprobado por cada uno de los parlamentos regionales. Previsiones definitivas: son el resultado de incorporar a las previsiones iniciales las modificaciones aprobadas a lo largo del ejercicio económico por los órganos de gobierno de las CC. AA. Derechos reconocidos: son los recursos a favor de la C. A., exigibles por débitos de terceros al haber nacido una obligación por parte de estos deudores con respecto a la misma. Ingresos líquidos o Recaudación: es la materialización de la fase anterior y supone la entrada material de fondos para hacer efectivo cualquier derecho previamente reconocido. 6. ORIGEN Y PRESENTACIÓN DE LOS DATOS Los datos ofrecidos proceden de la publicación sobre las Liquidaciones de los presupuestos de las comunidades autónomas en [año] que se viene elaborando desde 1984, primer año en el que existe información de año completo para todas las CC. AA., ya que el último de los estatutos de autonomía data de 1983. Esta publicación se elabora por la Dirección General (D. G.) de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial (antigua D. G. de Coordinación con las Haciendas Territoriales) del Ministerio de Hacienda. Los datos sobre Ceuta y Melilla sólo se reflejan a partir de 1987. Tanto los ingresos como los gastos se ofrecen consolidados. La consolidación supone: - La agregación de la liquidación de presupuestos de la administración general, de los organismos autónomos y de las entidades gestoras de la seguridad social (incluyendo la gestión financiera local en el caso de las CC. AA. que ejerzan esta función de intermediación entre el Estado y las EE. LL. de su territorio). No se dispone de datos sobre entes públicos y sociedades mercantiles, salvo del Servicio Catalán de Salud. - La eliminación de transferencias internas entre las liquidaciones citadas. A pesar de que los presupuestos de cada C. A. se clasifican económicamente en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, los datos se presentan a nivel de capítulo debido a que es éste el máximo nivel de desagregación para el que existe una cierta uniformidad entre las distintas CC. AA. Como complemento a los datos ofrecidos de ingresos y gastos por capítulos se presenta también, de forma separada, el detalle de los datos relativos a las transferencias corrientes y de capital y la 11 información referida a las entidades gestoras de la seguridad social. Las series relativas a estas entidades engloban los datos de los distintos entes de cada C. A. que ejercen competencias en esta materia, con independencia de su ubicación institucional. A partir del año 2000 esta información ha dejado de publicarse. Como cuadros-resumen se presentan, para todo el periodo disponible, las series de ingresos y gastos por capítulos en unidades monetarias y la estructura porcentual. Asimismo, se han elaborado una serie de indicadores útiles para el seguimiento de la gestión que incluyen el ahorro bruto, el déficit o superávit no financiero y la necesidad o capacidad de financiación. 12
