Reformas para respetar y garantizar

México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
MÉXICO
Memorándum al gobierno de
México y al Congreso de la
Unión:
REFORMAS PARA RESPETAR Y GARANTIZAR EL
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS Y RESTRINGIR EL ÁMBITO DE
APLICACIÓN DE LA JURISDICCIÓN MILITAR
Índice: AMR 41/070/2010
Amnistía Internacional septiembre de 2010
México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
Publicado en 2010 por Amnistía Internacional
Secretariado Internacional
Peter Benenson House
1 Easton Street
London WC1X 0DW
Reino Unido
© Amnesty International Publications 2010
Edición en español a cargo de:
EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI)
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www.amnesty.org
Índice: AMR 41/070/2010
Idioma original: inglés
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
MÉXICO
Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión:
Reformas para respetar y garantizar el derecho internacional de los
derechos humanos y restringir la jurisdicción militar
Amnistía Internacional dirige este memorándum al gobierno de México y a las dos
cámaras del Congreso mexicano para solicitar que la legislación nacional mexicana esté
en consonancia con sus obligaciones legales internacionales.
La nueva LXI legislatura del Congreso de la Unión de México se enfrenta a una serie de
decisiones cruciales en relación con algunas propuestas legislativas. Amnistía
Internacional cree que dos de los asuntos más importantes en la agenda legislativa son:
 La reforma del texto constitucional para reconocer claramente en la legislación
nacional la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos plasmada en
los tratados que México ha ratificado
 La reforma del Código de Justicia Militar para poner fin a la aplicación de la
jurisdicción militar en casos de derechos humanos, de acuerdo con la sentencia
pronunciada en noviembre de 2009 por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH) en el caso de Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos.
Estas dos reformas ofrecen una oportunidad crucial para que los poderes ejecutivo y
legislativo refuercen el desarrollo de las instituciones mexicanas, al garantizar que los
compromisos contraídos por México para respetar y garantizar los derechos a través de la
ratificación de tratados tienen efecto en la legislación nacional. El desarrollo del derecho
internacional de los derechos humanos desde la promulgación de la Declaración
Universal de Derechos Humanos en 1948 se ha basado en la incorporación de estas
normas a los marcos jurídicos nacionales, para permitir su aplicación eficaz para cada
individuo.
México es un Estado parte en todos los principales convenios de derechos humanos. En
los últimos años, uno de los rasgos principales de la política de los gobiernos mexicanos
en materia de derechos humanos ha sido el compromiso de armonizar la legislación
nacional con las exigencias de los tratados internacionales de derechos humanos. Hasta
el momento este objetivo se ha conseguido sólo parcialmente.
El gobierno de México también ha desempeñado un papel principal en la escena
internacional alentando el desarrollo de mecanismos internacionales y derecho
convencional en materia de protección a los derechos humanos. La armonización de la
legislación nacional también es un requisito inherente a los propios tratados
internacionales de derechos humanos, que exigen que los Estados partes actúen de
buena fe para ejecutar sus disposiciones.
Uno de los obstáculos clave para la aplicación efectiva de las normas de derechos
humanos en México es el hecho de que la Constitución no reconoce de una forma clara y
definitiva la obligación para cumplir estos tratados. La resistencia continuada que han
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mostrado algunas autoridades municipales, estatales y federales a reconocer que el
derecho internacional de los derechos humanos tiene un estatuto constitucional, socava
su aplicación en todo el territorio mexicano.
Amnistía Internacional sabe que el proyecto de ley de reforma constitucional en materia
de derechos humanos, que no obtuvo su aprobación final en la Cámara de Diputados en el
último periodo legislativo, está siendo debatido de nuevo. Amnistía Internacional cree
que el proyecto de ley ofrece la oportunidad más importante disponible para incorporar
de forma clara las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos al marco
legal nacional y otorgar expresamente a los tratados internacionales de derechos
humanos un estatus constitucional desde el artículo 1 de la Constitución. La organización
insta a la Cámara de Diputados a resolver con celeridad otros asuntos incluidos en el
proyecto de ley que impidieron que se alcanzara el acuerdo con anterioridad y a
garantizar la aprobación de reformas que establezcan claramente las obligaciones
internacionales contenidas en los tratados como derechos exigibles en la Constitución. Si
el proyecto de ley fuese objeto de modificaciones en las deliberaciones ante ambas
Cámaras, Amnistía Internacional pide a las Cámaras que garanticen el mantenimiento de
este principio en la versión que se presente para su aprobación final.
Otro asunto clave al que se enfrentan los poderes ejecutivo, legislativo y judicial es la
función de la jurisdicción militar en la investigación, juicio y castigo de los miembros del
ejército implicados en violaciones de derechos humanos.
En diciembre de 2009, Amnistía Internacional publicó el documento titulado Nuevos
informes de violaciones de derechos humanos a manos del ejército que documentaba casos
de homicidio extrajudicial, desaparición forzada, tortura y detención arbitraria a manos
de miembros de las fuerzas armadas que llevaban a cabo labores policiales.1 El informe
mostraba los obstáculos que la jurisdicción militar pone a las víctimas y familiares a la
hora de presentar denuncias y reclamar justicia. También ponía de relieve cómo las
autoridades civiles suelen transferir las denuncias directamente a las autoridades
militares sin ni siquiera registrarlas de forma adecuada. El informe destacaba la falta de
transparencia del sistema de justicia militar que no sólo impide a las víctimas y sus
familiares obtener información sobre sus casos, sino que no proporciona a la sociedad
información suficiente en relación con las denuncias de abusos y las medidas adoptadas
para llevar a cabo una investigación adecuada. La información reciente publicada en el
sito web del Ministerio de Defensa no cambia esta situación.2
Desde la publicación del informe de Amnistía Internacional se han producido nuevos
casos que demuestran que este patrón de abusos y la falta de rendición de cuentas
1Nuevos informes de violaciones
de derechos humanos a manos del ejército, Índice AI AMR
41/058/2009, diciembre de 2009
2
El Ministerio de Defensa reconoce que se presentaron más de 4.000 denuncias ante la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (CNDH) durante el mandato del presidente Calderón, si bien sólo
fueron declarados culpables siete militares por delitos no especificados (al parecer seis de ellos
tienen relación con delitos cometidos bajo gobiernos anteriores)
http://www.sedena.gob.mx/index.php/quejas-y-recomendaciones
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
efectiva persisten. El 29 de diciembre de 2009 José Ángel Alvarado Herrera, Nitza Paola
Alvarado Espinoza y Rocío Irene Alvarado Reyes fueron detenidos por miembros de las
fuerzas armadas en Buenaventura, estado de Chihuahua. A pesar de que existían pruebas
convincentes de la participación de personal militar en su desaparición forzada, sigue sin
conocerse el paradero de los tres y las autoridades militares niegan su implicación en la
desaparición. El 19 de marzo de 2010 Javier Francisco Arredondo y Jorge Antonio
Mercado Alonso, dos estudiantes del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de
Monterrey (ITESM) murieron cuando miembros del ejército abrieron fuego contra
presuntos miembros de una banda criminal. El 3 de abril, los hermanos Bryan y Martín
Almanza, de cinco y nueve años respectivamente, murieron por los disparos realizados
por miembros del ejército en un ataque que se produjo al parecer sin que mediara
provocación, cuando los niños viajaban acompañados de su familia en un automóvil en el
estado de Tamaulipas. En los dos últimos casos las autoridades civiles y militares negaron
la responsabilidad del ejército, aunque las recomendaciones emitidas por la CNDH
muestran que miembros del ejército alteraron el lugar del crimen y que las
investigaciones oficiales intentaron desviar la responsabilidad hacia las bandas
criminales.3 A pesar de que las autoridades civiles y militares aceptaron formalmente las
recomendaciones de la CNDH, no ha habido un cambio claro en la actuación de la
procuraduría militar o en la manera en que se están investigando ambos casos.
Recomendaciones similares emitidas en el pasado por la CNDH a menudo no dieron
como resultado una investigación exhaustiva, imparcial e independiente ni permitieron el
acceso a la justicia y reparación para las víctimas.
Durante el actual gobierno, el papel de los militares en el desempeño de labores policiales
ha venido bajo la lupa ya que las denuncias de abusos contra los derechos humanos han
aumentado con el despliegue a gran escala de efectivos militares. Es esencial que todas
las fuerzas, tanto civiles como militares, implicadas en labores de seguridad pública
dispongan de la formación y el equipamiento adecuados, estén sometidas a supervisión
civil y rindan cuentas por las violaciones de derechos humanos. El gobierno ha reiterado a
menudo su compromiso con la protección de los derechos humanos durante su lucha
contra el crimen organizado. Sin embargo, estos y otros casos ponen de relieve que el
amplio alcance de la jurisdicción militar constituye un gran obstáculo para acceder a la
justicia. En esta situación, no sólo se niega a las víctimas y a sus familiares el derecho
fundamental a obtener justicia, verdad y reparación, sino que, al permitirse que las
fuerzas armadas actúen sin la supervisión, rendición de cuentas y transparencia
adecuadas, se impide la protección de los derechos humanos y se alienta a la impunidad.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos confirmó en la sentencia emitida en
diciembre de 2009 en el caso Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos que las
autoridades mexicanas están obligadas a poner fin al amplio alcance de la jurisdicción
militar en casos como los descritos supra.4 En su decisión, la corte internacional ordenó a
México que adoptara medidas específicas para proporcionar vías de recurso y reparación
por las violaciones derivadas de la desaparición forzada en Rosendo Radilla en 1974.
3
Recomendaciones 36/2010 y 45/2010 de la CNDH
4
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 68.1, “Los Estados Partes en la
Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
El Punto número 10 de los Puntos resolutivos de la sentencia exige a México la adopción
de las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 57 del Código de
Justicia Militar con los estándares internacionales de derechos humanos y en los términos
de la sentencia. El Punto 11 exige la reforma del artículo 215 del Código Penal Federal
para garantizar su compatibilidad con los estándares internacionales en materia de
desaparición forzada de personas. El Punto 12 exige la implementación de “programas o
cursos permanentes”, financiados por el Estado, “relativos al análisis de la jurisprudencia
del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en relación con los
límites de la jurisdicción penal militar, así como un programa de formación sobre la
debida investigación y juzgamiento de hechos constitutivos de desaparición forzada de
personas”5.
En diciembre de 2009 el gobierno de México reconoció expresamente su obligación de
acatar la sentencia y afirmó con claridad su compromiso de hacerlo:
“En cumplimiento con el artículo 67 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, de la cual México es parte desde 1981, el
fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es definitivo
e inapelable. Asimismo, en virtud del compromiso adquirido por el
Estado mexicano en diciembre de 1998, al ratificar la competencia
contenciosa de ese Tribunal, es su obligación internacional cumplir
con la sentencia. Por tanto, el gobierno de México llevará a cabo
todas las acciones necesarias para ejecutar la sentencia de ese
órgano jurisdiccional.”6
El gobierno se ha comprometido públicamente a enviar una iniciativa al Congreso
durante la actual legislatura para implementar las reformas exigidas en la sentencia.7 Por
el momento todavía no se ha presentado ningún proyecto de ley ante el Congreso.
Amnistía Internacional insta al gobierno a hacer pública la iniciativa propuesta con el fin
de permitir un escrutinio efectivo del proceso legislativo y el cumplimiento de la sentencia
de la Corte IDH.
En la actualidad el poder judicial federal interpreta que el artículo 13 de la Constitución
otorga la autoridad exclusiva sobre los delitos contra la disciplina militar a la jurisdicción
militar, con independencia de que la víctima sea o no una persona civil. 8 A su vez, el
Caso Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 23 de noviembre de 2009, XII,
Puntos Resolutivos
5
6 Declaración
del Ministerio del Interior, Comunicado 286, 15 de diciembre de 2009,
http://www.presidencia.gob.mx/prensa/segob/?contenido=51501
7 http://www.eluniversal.com.mx/primera/34807.html
8
Artículo 13, Constitución mexicana, “Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la
disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender
su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército”.
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
artículo 57 del Código de Justicia Militar define los delitos contra la disciplina militar como
ilícitos del orden común o federal, cuando fueren cometidos por militares, en ejercicio de
sus funciones.9
Artículo 57:“Son delitos contra la disciplina militar:
I.- Los especificados en el Libro Segundo de este Código;
II.- Los del orden común o federal, cuando en su comisión haya
concurrido cualquiera de las circunstancias que en seguida se
expresan:
a).- Que fueren cometidos por militares en los momentos de
estar en servicio o con motivo de actos del mismo;” 10
La sentencia de la Corte IDH exige a México que adopte “en un plazo razonable, las
reformas legislativas pertinentes para compatibilizar [el artículo 57] con los estándares
internacionales de la materia y la [Convención Americana sobre Derechos Humanos]]”11.
Estas reformas legislativas deben incluir los elementos siguientes:
a)
La aplicación de la “jurisdicción penal militar ha de tener un alcance restrictivo y
excepcional”;
b) Que “en el fuero militar sólo se debe juzgar a militares activos por la comisión de
delitos o faltas que por su propia naturaleza atenten contra bienes jurídicos
propios del orden militar”;
c) Que “tomando en cuenta la naturaleza del crimen y el bien jurídico lesionado, la
jurisdicción penal militar no es el fuero competente para investigar y, en su caso,
juzgar y sancionar a los autores de violaciones de derechos humanos sino que el
procesamiento de los responsables corresponde siempre a la justicia ordinaria”.12
La Corte IDH ha dejado absolutamente claro que “frente a situaciones que vulneren
derechos humanos de civiles bajo ninguna circunstancia puede operar la jurisdicción
militar.”13
También es importante advertir que si bien la Corte IDH no considera necesario reformar
el artículo 13 de la Constitución, el tribunal recuerda a México que, además de armonizar
la legislación nacional, “la interpretación del artículo 13 de la Constitución Política
mexicana debe ser coherente con los principios convencionales y constitucionales de
debido proceso y acceso a la justicia, contenidos en el artículo 8.1 de la Convención
Americana y las normas pertinentes de la Constitución mexicana”. 14
9 Radilla-Pacheco
10
vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 271
Artículo 57 del Código de Justicia Militar
11 Radilla-Pacheco
vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 342.
12
Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 272 – 273.
13
Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 274
14
Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, párr. 338
Índice: AMR 41/070/2010
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
La Corte IDH ha aclarado que cuando, como en el caso de México, un Estado haya
reconocido voluntariamente la jurisdicción de la Corte, todas las ramas del Estado deben
cumplir de buena fe las sentencias de la Corte. No hacerlo supondría una violación de las
obligaciones legales internacionales contraídas por el Estado.
Amnistía Internacional también desea recordar a las autoridades que una reforma que no
observe los requisitos establecidos en la sentencia no sólo supondría su incumplimiento,
sino que no abordaría el papel de la jurisdicción militar impidiendo el acceso a la verdad y
la justicia de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Este asunto no es sólo un
elemento clave en el caso Radilla-Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, sino que
también ha dado lugar a otras tres casos que actualmente están a la espera de la
sentencia de la Corte IDH.
En particular, una reforma que sólo excluya una categoría limitada de delitos de derechos
humanos –como ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, tortura y violación–
de la jurisdicción militar establecida en el Código de Justicia Militar, plantearía motivos
graves de preocupación. Una reforma de esta naturaleza, aunque supondría un cierto
avance, dejaría al sistema de justicia militar la responsabilidad de investigar, juzgar y
castigar una amplia variedad de violaciones de derechos humanos, incluidos algunos
crímenes de lesa humanidad reconocidos en el Estatuto de Roma. Además, otros delitos
relacionados –como los de complicidad, aquiescencia u obstrucción de las
investigaciones– podrían ser competencia de los tribunales militares, impidiendo que
todos los responsables, en un grado u otro, rindieran cuentas ante el sistema de justicia
ordinario. Una reforma tal también dejaría en manos de los fiscales militares la
responsabilidad de la investigación preliminar para determinar la violación cometida y,
por tanto, la jurisdicción sobre el delito. Cualquiera de estos resultados, o todos ellos,
supondría el incumplimiento de los criterios establecidos por la Corte IDH y no abordaría
las graves deficiencias del sistema de justicia militar.
Amnistía Internacional reconoce la compleja situación de seguridad en muchas partes del
país motivada por los altos índices de violencia por parte de las bandas criminales. Sin
embargo, la inseguridad no puede abordarse sin garantizar que las fuerzas de seguridad
respetan y garantizan los derechos de todas las personas, incluidos presuntos
delincuentes y transeuntes.
El cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH supone un beneficio directo para las
autoridades militares, ya que demostrará su compromiso para defender las normas de
derechos humanos en la práctica, en el curso de las operaciones de mantenimiento de la
ley. Las personas que piden que los miembros del ejército no puedan ser objeto de
procesamiento cuando desempeñan estas tareas en realidad están causando un perjuicio
al Estado de derecho, los derechos humanos y la seguridad pública, en lugar de fomentar
su respeto y protección.
Como han aprendido otros países de la región, para avanzar en el respeto de los derechos
humanos todas las instituciones deben rendir cuentas ante las normas del derecho
internacional de los derechos humanos. Por ejemplo, Argentina, Colombia, Nicaragua y
Perú han adoptado medidas para excluir las violaciones de derechos humanos de la
jurisdicción militar. La sentencia de la Corte IDH ofrece una oportunidad perfecta para
Índice: AMR 41/070/2010
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México: Memorándum al gobierno de México y al Congreso de la Unión
que el gobierno y el Congreso aborden este legado del pasado de México.
Amnistía Internacional insta al gobierno de México y al Congreso a acordar y aprobar
legislación que implemente la sentencia de la Corte IDH en su totalidad. Un paso de tal
envergadura no sólo mostrará al mundo un compromiso claro con el derecho
internacional de los derechos humanos y hará avanzar la causa de los derechos humanos
en México, sino que acercará a la familia de Rosendo Radilla al fin de su lucha por obtener
justicia, que ha durado ya 36 años.
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