sistema previsional - Facultad de Ciencias Económicas

Argentina
El sistema previsional:
Situación actual
y perspectivas
Estudio técnico
Banco Interamericano de Desarrollo
Departamento Regional de Operaciones 1
División de Finanzas e Infraestructura Básica 1
Este documento fue preparado por los Sres. Jorge García Rapp y Eduardo
Merlinsky; editado por los Sres. Juan Giral (Consultor) y Guillermo Collich
(RE1/F11), quien actuó de coordinador y bajo la supervisión de la Sra. Silvia B.
Sagari. Las opiniones y recomendaciones provienen exclusivamente de sus autores y
no representan las opiniones del Banco Interamericano de Desarrollo.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
A.
1.
B.
2.
Introducción
El objetivo general del presente estudio es analizar y evaluar el sistema previsional de la
Argentina para facilitar una mejor comprensión de los problemas que enfrenta el país. El
mantenimiento del equilibrio fiscal en el marco de la política actual de convertibilidad es
esencial para su continuidad. Por ello, adquiere gran relevancia el análisis de uno de los
aspectos de desequilibrio en las finanzas públicas, a nivel federal y provincial: los sistemas
previsionales. El análisis abarca una reseña de los esquemas previsionales; la evolución de
la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES); los procesos recaudatorios y de
fiscalización a cargo de la Administración Nacional de Ingresos Públicos (AFIP); y el
análisis de los dos pilares previsionales: el público y el privado; y las perspectivas de los
sistemas de seguridad social.
El Sistema Previsional
El sistema federal de gobierno permite la creación de regímenes de previsión nacionales,
provinciales y municipales, así como los de grupos de empleados o profesionales. Esta
multiplicidad de regímenes públicos y privados presentaba diversas situaciones financieras
y capacidad de atención a los compromisos contraídos. A partir de 1990, la Ley No.
23.769 crea el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), cuya finalidad básica era
unificar la administración de los organismos a cargo de la previsión a nivel federal: Caja
de Comercio, Industria y Actividades Civiles; Caja del Estado y Servicios Públicos; y Caja
de Trabajadores Autónomos. A partir de 1992, el Sistema Unico de la Seguridad Social
(SUSS), con administración a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES) se constituye en lugar del INPS, incluyendo las ex-Cajas de Asignaciones
Familiares y el Fondo Nacional de Empleo. La transformación administrativa es seguida
por un cambio estructural del sistema. La Ley No. 24.241 de 1994, crea el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que se constituye con dos pilares jubilatorios.
i.
El pilar público es responsable por tres tipos de beneficios: (i) la prestación
básica universal (PBU) sujeta a un mínimo de 30 años de servicios y edad
jubilatoria de 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres; (ii) la
prestación compensatoria (PC) por contribuciones pasadas al régimen anterior;
y (iii) las pensiones pagadas a los jubilados y pensionados actuales. Las
prestaciones se financian con la contribución patronal que inicialmente se fijó
en el 16% de la nómina pero, por rebajas posteriores, es actualmente de 9,63%
de la nómina.
ii.
El segundo pilar tiene componentes público y privado. El componente privado
es un sistema de contribuciones definidas y beneficios indefinidos basado en
cuentas de capitalización individuales administradas por las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). La jubilación toma la forma de
una anualidad vitalicia o salidas escalonadas basadas en las cuentas
individuales de capitalización. Incluye además prestaciones por incapacidad y
beneficios de sobrevivientes cubiertos por seguros.
1
C.
La Administración Nacional de Seguridad Social
a)
Funciones
3.
ANSES opera como un proveedor integral de las prestaciones de la Seguridad Social.
Además de las prestaciones que dan respuesta a las contingencias de Vejez, Invalidez y
Muerte (Jubilaciones y Pensiones, SIJP), otorga las prestaciones de desempleo; las del
sub-Sistema de Asignaciones Familiares; participa en la gestión y pago de los Programas
de Empleo; paga, por cuenta y orden de la Secretaría de Desarrollo Social, las Pensiones
No Contributivas; y por último, interviene en el campo de Obras Sociales.
4.
El Gobierno transfirió en 1993, la responsabilidad en la gestión de recursos y el control
de la evasión de los aportes al sistema de seguridad social de la ANSES al Ministerio de
Economía y de Obras y Servicios Públicos (MEOySP). La responsabilidad específica fue
asignada a la Dirección General Impositiva (DGI), actualmente Administración Federal
de Ingresos Públicos (AFIP). Con esta decisión, ANSES cesó su intervención directa en
la gestión y control de los aportes de la seguridad social y se concentró en la
administración del gasto previsional.
b)
El proceso de modernización y descentralización de ANSES
(i)
La Modernización
5.
ANSES ha visto, desde el inicio de sus actividades (1/1/92), permanentemente
modificadas sus funciones por: (i) la incorporación de nuevas tareas (Cajas Provinciales,
Caprecom; Padrón de Obras Sociales; Cambio de Obras Sociales), y (ii) la transferencia
de la recaudación y fiscalización de tributos de la seguridad social y de las pensiones no
contributivas a la DGIC (AFIP), pérdida vital al buen control de los aportes y de la
evasión.
6.
La diversidad de tareas asignadas, la reforma al sistema previsional, y circunstancias
particulares como la fusión de algunos organismos, y la transferencia de las Cajas de
Previsión Provinciales (CPP), crearon la necesidad de iniciar un proceso reforma y
modernización de la ANSES, para lo cual esta institución contrató dos firmas
internacionales de reconocido prestigio, McKinsey & Co, y Andersen Consulting, que
efectuaron un diagnóstico completo de la institución.
7.
Con los resultados de estas asesorías, las autoridades del organismo adoptaron dos
estrategias: i) el desarrollo e implementación de un “Plan de Emergencia”, para lograr un
apropiado nivel de control de la institución para fines de 1996; y (ii) un “Plan de
Transformación” para convertir al ANSES en una eficiente y bien gerenciada entidad que
pueda cumplir con sus tareas específicas.
8.
El propósito básico era generar un nuevo enfoque de gerenciamiento y estructura
administrativa, terminando con las estructuras obsoletas de ANSES y las residuales de las
Cajas provinciales transferidas; unificar los procesos de otorgamiento, liquidación y pago
de las ex cajas provinciales; y racionalizar, reasignar o reducir los recursos humanos de la
administración.
2
(ii)
La descentralización
9.
A fines de 1994, ANSES inicia un proceso profundo de reformas, uno de cuyos pilares
fundamentales fue la descentralización en la atención de los beneficiarios y afiliados. Se
comenzó una tarea de unificación de procedimientos, criterios y simplificación de
trámites administrativos, y comenzó la elaboración de la transformación del modelo de
gestión para atender los crecientes requerimientos de manera más eficiente. El modelo de
gestión se basó en los principios de centralización normativa y descentralización
operativa. Significó que el nivel central dejó de realizar tareas operativas y se dedicó a
tareas de normatización, control y planeamiento estratégico. Asimismo se mantuvieron en
el nivel central las funciones administrativas, financieras y jurídicas, de recursos
humanos y de auditoría. Las decisiones de alcance general se hicieron centralizadas y las
decisiones de aplicación individual, descentralizadas.
10.
Las funciones operativas y de atención integral a los afiliados y beneficiarios quedaron a
cargo de las Unidades de Atención Integral (UDAI), dotadas de la normativa y de una
plataforma tecnológica aceptable para el momento. Las UDAI constituyen centros de
gestión descentralizados donde se materializa la prestación de los servicios, ya que dichas
unidades tienen facultades de resolución de las distintas prestaciones y servicios. La
reforma procuró que las prestaciones y servicios se brindaran en el lugar más cerca
posible del beneficiario, simplificando la tramitación.
(iii)
El estado actual del proceso de transformación
11.
En las primeras etapas de implantación del nuevo modelo de gestión se hizo evidente la
necesidad de diseñar un plan de transformación que tuviera como objetivos estratégicos
atacar las debilidades más significativas de la operatoria de la Institución. El plan de
transformación comenzó a implantarse a partir de 1995.
12.
La reestructuración fue apoyada como parte de los préstamos del BID y del Banco
Mundial para la Reforma de las CPP. Dentro del Programa Sectorial de Reforma de las
Cajas Previsionales Provinciales (CPP), financiado por el BID (Nro.961/OC-AR) y el
Banco Mundial (Nro.4116-AR), se incluyeron componentes de fortalecimiento
Institucional de la ANSES, a través de la adecuación de su estructura administrativa,
sistemas informáticos y el fortalecimiento del control del fraude y la evasión. Tenía como
eje el cambio cultural de los recursos humanos y el rediseño integral de los procesos.
Para llevar adelante el Programa se desarrolló una acción en dos fases. Una consistía en
un Plan de Contingencia, medidas urgentes y de rápida implantación para instalar
controles elementales a los procesos existentes y mejorar el nivel de servicio. Esta fase se
implementó desde 1996 hasta mediados de 1997. La otra fase se abocó al desarrollo de
propuestas para el cambio estructural del organismo, las que constituían el Plan de
transformación propiamente dicho.
13.
El Plan Estratégico de ANSES, tenía los siguientes objetivos:
i)
Reestructuración Institucional y funcional. Definiendo los niveles básicos de
servicios que debería brindar ANSES y la revisión de procesos clave, que permitiría
obtener la toma de control de áreas por parte de la Dirección Ejecutiva de la
Institución. Ambas tareas fueron concretadas oportunamente.
3
ii) Adecuación de los sistemas informáticos. Primero, consistía en lograr que ANSES
tuviera el control de su sistema informático, regularizar el normal flujo de
información y ejercer el control sobre la elaboración y almacenamiento de los datos.
Segundo, la reorganización y profesionalización; unificación de bases de datos;
seguridad informática; seguridad aplicativa; y optimización de las aplicaciones. Estas
tareas fueron realizadas en 1996.
iii) Equipamiento y reestructuración de la red de UDAI. La descentralización de
actividades a las UDAI y el fortalecimiento de su organización para que procesaran
los beneficios y pagos. El número de UDAI se duplicó y mejoró sustancialmente su
operatoria.
iv) Incorporación de las Cajas Previsionales Provinciales (CPP) que se acogieron al
Programa de Transferencia del Sistema Provincial al Federal. La transferencia
de las CPP, incluyendo el traspaso de los trabajadores activos, jubilados y
pensionados, ingresos y gastos más los expedientes administrativos, se efectuó de
acuerdo con el Programa. Posteriormente, suponía además la revisión de los
beneficios otorgados, la reconstrucción de las bases de activos y la readecuación de
los beneficios.
v) Control de fraude. Uno de los aspectos preocupantes era la alta irregularidad en el
pago de beneficios. Los resultados de los procesos de revisión han tenido un relativo
éxito detectando muchas situaciones irregulares.
vi) Actualización de la base de activos. Consistía en la revisión la base de activos para
reconstruir la historia laboral previa a la reforma de 1993. La realización de esta tarea
muestra pocos avances.
vii) Reducción de la evasión de contribuciones A partir de 1993, la Dirección General
Impositiva (DGI) primero, y luego la Administración Federal de Ingresos Públicos
(AFIP) se encargan de la recaudación de los aportes y contribuciones. La
transferencia redujo las facultades de ANSES. Además de los problemas de evasión,
existían inconvenientes respecto de rezagos en los aportes a transferir, y de los
distintos sistemas informáticos y lenguajes utilizados. Se ha podido verificar la
existencia de avances en la unificación de lenguajes informáticos y fórmulas para el
intercambio de información, no así respecto de la evasión que continúa en valores
elevados. AFIP ha tratado la recaudación de la seguridad social como un tema
tributario más, eliminando las unidades operativas especializadas. Asímismo, la
Subdirección de Aportes sobre la Nómina Salarial de la AFIP dejó de existir en 1995.
El Plan de Acción Fiscal de AFIP para 1998 omitió la problemática de la evasión
previsional, tal vez influido por la incorporación de la temática aduanera. En
resumen, la acción recaudatoria y de control de la evasión en el segmento previsional
no ha sido activa.
c)
14.
La Gestión de ANSES: Prestaciones y Servicios
La estructura administrativa de ANSES es adecuada a las funciones de la institución, que
on el otorgamiento y pago de prestaciones a jubilados, pensionados y trabajadores
activos. ANSES no recauda las contribuciones ni tiene facultades para perseguir la
evasión, funciones a cargo de la AFIP. Tampoco tiene fondos de reserva por no tenerles
4
el sistema de reparto y el manejo de caja es limitado por haberse tercerizado el pago de
beneficios a la banca comercial.
15.
La actividad de administración, otorgamiento y pago de las jubilaciones y pensiones,
absorbe más de 14.000 millones del presupuesto prestacional de alrededor de 20.000
millones de pesos anuales. Asímismo, constituye la actividad que requiere la mayor
cantidad de recursos operacionales. El stock de prestaciones al pago que fueron otorgadas
bajo la vigencia de sistemas previsionales anteriores, incluidas las de CPP transferidas,
supone más de 2,7 millones. Sólo 420.000 prestaciones han sido otorgadas bajo la ley
24.241 de 1994.
16.
ANSES también tiene a su cargo funciones relacionadas con el otorgamiento y pago de
otros beneficios de la seguridad social, abona los reintegros y el pago directo de
prestaciones del subsistema de Asignaciones Familiares que corresponden a los
trabajadores en relación de dependencia de la actividad privada, y a los beneficiarios de
prestaciones de la Ley de Riesgos del Trabajo. Asimismo, ANSES otorga y abona las
prestaciones por desempleo; paga, por cuenta y orden de la Secretaría de Desarrollo
Social dependiente del Ministerio de Acción Social de la Nación, las pensiones no
contributivas; y recibe las contribuciones figurativas y de ellas paga los llamados gastos
figurativos (pensiones militares).
(i)
Prestaciones a Pasivos
17.
Los principales parámetros para evaluar la gestión de ANSES arrojan resultados positivos
en términos de producción de trámites y tiempo de resolución de las mismas fuentes a las
metas.
18.
Los tiempos de espera previstos en la atención de los beneficiarios y afiliados en las
oficinas de ANSES, también registran avances. En el caso de orientación, el tiempo de
espera se ubica entre 15 y 20 minutos, según la regional. La espera en la atención de
quienes inician una jubilación o pensión, se ubica en alrededor de 80 minutos, superando
en 5 la meta prevista, especialmente en Capital Federal. Por otra parte, la revisión de las
prestaciones por invalidez en las que los beneficiarios deben someterse a re-examen
médico, se había fijado como objetivo la revisión de 6.500 casos durante el año 1999, y la
cifra alcanzada fue un 14% menor, alrededor de 5.600. Sin embargo, la revisión de estos
casos en los que se determinó que presuntos inválidos podían retomar la actividad
laboral, significó un ahorro mensual del orden de los 44.0000 pesos.
(ii)
19.
ANSES tiene a su cargo las tareas vinculadas al pago de las asignaciones familiares,
algunas en forma de prestación directa y otras como reintegros a los empleadores. El
stock de causas en trámite se ubica en 17.500, menor al objetivo fijado de 20.000, que es
muy inferior al existente al inicio del 1999, que superaba los 60.000.
(iii)
20.
Prestaciones a Activos
Costos de la gestión
El costo de la gestión de ANSES ha ido disminuyendo. Mientras en 1994 el costo era de
600 millones de pesos, esta cifra está proyectada en 433 millones en 1999. Los gastos de
gestión cubren también las comisiones por recaudación que se abonan a AFIP (en año
1994, 184 millones y en 1999, 104 millones.) También las comisiones por Ordenes de
5
Pago Previsionales (OPP), disminuyeron de 122 millones a 77 millones de pesos entre
1994 y 1999. Los gastos operativos de ANSES, muestran también una disminución
importante, se ubicaban en 294 millones en 1994, y se redujeron a 252,3 millones de
pesos en 1999. Dentro de este apartado, los gastos en concepto de servicios no
personales disminuyeron de 121 millones de pesos para 1994 a 93 millones en 1999. El
gasto de personal también disminuyó; en el presupuesto de 1999 alcanzó la suma de
145,9 millones de pesos, en comparación con el año 1994 de 169 millones, que fue
alrededor de un 16% más que el actual.
(iv)
La Reconstrucción De La Historia Laboral
21.
Uno de los cometidos básicos de ANSES, vinculado a la gestión de las prestaciones y
servicios, es la reconstrucción de la historia laboral por su conexión con la tramitación de
las prestaciones previsionales. La Seguridad Social posee una Historia Laboral de las
personas que se remonta al año 1970, pero ésta presenta graves deficiencias y vacíos por
falta de declaraciones juradas de los empleadores. La información de los años 1970 a
1976, microfilmada, presenta dificultades para su recuperación, que hace presumir la
perdida de cerca del 50% de la información existente. A partir de julio de 1994, como
consecuencia del principio de nominatividad de los aportes establecidos por la Ley
24.241, la historia ha mejorado notablemente. Los aportes de los trabajadores se
individualizan y desaparecen los inconvenientes que se derivan del sistema anterior en
que los empleadores debían informar anualmente la nómina del personal y los aportes y
contribuciones se ingresaban en forma global.
22.
El costo de la reconstrucción de los registros de la historia laboral podría determinarse,
partiendo de una estimación del costo de la reconstrucción de cada CUIL o historia de
una trabajador, que demandaría aproximadamente 10 pesos por unidad. Sin embargo, el
50% de los trabajadores que tienen inconvenientes con la base de activos, ha efectuado
aportes en alguna de las empresas estatales privatizadas, y en estas empresas no existen o
se encuentran sumamente deteriorados los registros de personal, situación que torna
sumamente dificultosa la tarea de reconstrucción. Parece conveniente aquí, establecer
algunos ponderadores o estándares para reconocer los servicios en función a determinada
cantidad de aportes certificados que coincidan con la información existente en las bases
de ANSES. Esta tarea en las empresas residuales ha comenzado. Otro sector importante
en la base de activos, son las cajas provinciales transferidas, donde no existen cuentas
individuales o registros de similares características, y los municipios carecen de registros
laborales apropiados. Esta situación, sumada a la de los empleados de las empresas
privatizadas, impone un análisis en el que se evalúe la conveniencia de efectuar tareas de
reconstrucción o el dictado de alguna normativa que permita reconocer los servicios
prestados por los trabajadores en dichos ámbitos. 12
23.
La demora en la tramitación de una prestación varia según que exista o no alguna
discrepancia entre la información que surge de la certificación de servicios y
remuneraciones extendida por el empleador, y la información de ANSES. Ante la
discrepancia o ausencia de determinada cantidad de registros, se requiere iniciar un
proceso de verificación que demora entre 4 y 6 meses.
12
La ausencia de datos o las deficiencias de la historia laboral en la actualidad imponen al trabajador la
carga probatoria de los servicios y remuneraciones, y con la demora en la tramitación del beneficio
previsional.
6
(v)
Pago de Prestaciones
24.
En la actualidad existen dos sistemas para los pagos de jubilaciones y pensiones (OPP y
CPP), y de prestaciones activas (Desempleo, Pago directo de asignaciones familiares;
Pago Unico, matrimonio, nacimiento y adopción, etc.) En el sistema de las Ordenes de
Pago Previsionales (OPP), ANSES las imprimía consignando la liquidación a favor de
cada beneficiario. Este debía realizar tres trámites ante el Banco pagador, una para recibir
la OPP, otra para autorizarla y la última para cobrar. Este sistema está siendo
reemplazado por el de Comprobantes de Pago Previsionales (CPP) que se imprimen en el
lugar de cobro, y los beneficiarios deben presentar la tarjeta ANSES que lo habilita para
la percepción del haber previsional. ANSES tiene como objetivo la implantación de un
sistema unificado que cubra todas o la mayor cantidad posible de las prestaciones activas
y pasivas.
25.
El nuevo sistema de pago se instrumentó con convenios con entidades bancarias que
acondicionaron centros de pagos especialmente destinados a jubilados y pensionados, lo
cual se ha traducido en una notable mejora en el servicio prestado. Además el sistema
reduce la demora en la tramitación del pago y mejora la seguridad del mismo.
(vi)
26.
Servicio De Información y Consulta
ANSES ha introducido canales de atención que no existían al tiempo de la reforma
(1994), los que permiten efectuar tramitaciones y consultas vía telefónica e Internet.
ANSES cuenta con nuevos lugares de atención y más UDAI, sin perjuicio de lo cual la
atención al cliente todavía presenta inconvenientes que deberán solucionarse. Se amplió
la red telefónica, se diseñaron y pusieron en funcionamiento las unidades de atención
telefónica (UDAT) que brindan información, otorgan turnos de atención, y remiten
formularios para iniciar gestiones. Asímismo, se creó la página en Internet
www.ANSES.gov.ar. Además, ANSES emite un Informe Periódico de Aportes (IPA),
que envía anualmente a los trabajadores que optaron por continuar en el Régimen de
Reparto, con un detalle de los aportes registrados en su cuenta individual.
(vii)
Perspectivas Futuras
27.
Volumen Operativo - Como consecuencia de la reforma introducida por la ley 24.241, la
cantidad de activos aportantes al pilar público fue disminuyendo y la tendencia
continuará. Respecto de los beneficiarios, no parece que ocurra lo mismo. Algunas
proyecciones indican que disminuirían hacia el año 2010 pero no en la misma proporción.
Esto se explica porque las personas mayores de 50 años, no continúan pasando al
régimen de capitalización, y en este segmento el reparto tiene una participación cercana
al 80%. Además la transferencia de las CPP impactó en esta ecuación, ya que se sumaron
alrededor de 210.000 beneficiarios.
28.
Organización. - ANSES presenta oportunidades de mejora y reestructuración en todo el
funcionamiento de la misma, pero se pueden puntualizar tres áreas importantes:
i)
Control operativo. En el proceso de beneficios, aún presenta significativas
deficiencias de calidad, en la información, y en la definición, cumplimiento y control
del proceso. Las bases de datos incompletas generan la necesidad de relajar los
requisitos mínimos de acceso a las prestaciones ya que cuando se cumplen los
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mismos, generan grandes demoras por las verificaciones que deben realizarse en el
domicilio de los empleadores o en el de la ubicación de la documentación que
respalda la certificaciones de servicios.
ii) Gestión de los recursos. En materia de gastos operativos, si bien se han logrado
importantes avances, la relación con el gasto prestacional total se ha ubicado, en los
últimos tres años, y se mantiene constante en 1,5%. En 1999, se comenzó a aplicar
un programa de Control de Gestión de la Gerencia de Operaciones, (que concentra el
50% del personal,) que permite analizar la gestión de las prestaciones y de la atención
de los beneficiarios.
iii) Atención al cliente. La calidad de la atención como se apuntó, ha mejorado
sensiblemente en los últimos 3 años. Sin embargo, continúan existiendo importantes
atrasos por la discrepancia entre las bases de la ANSES y la información producida
por los empleadores, o los pagos de los autónomos, que requieren verificaciones o
complicados trámites de determinación de deudas ante AFIP. La falta de
información adecuada y la escasa transparencia que aún mantiene el proceso de
beneficios, hace que muchos beneficiarios deban recurrir a la actividad de gestores a
efectos de obtener una prestación.
D.
El Sistema De Recaudacion De Aportes Previsionales
a)
29.
El decreto 2284/91 creó el Sistema Unico de la Seguridad Social (SUSS), dependiente del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual tenía a su cargo, desde el punto de vista
de la recaudación, la percepción y fiscalización de la Contribución Unificada de la
Seguridad Social (CUSS), la cual comprendía los aportes y contribuciones de los
trabajadores en relación de dependencia y de los empleados con destino, a saber:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
30.
Antecedentes
al régimen nacional de jubilaciones y pensiones (SIJP);
al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados;
a la Administración Nacional del Seguro de Salud;
a la Constitución del Fondo Nacional de Empleo;
al Régimen Nacional de obras sociales.
La situación actual de los distintos aportes y contribuciones es la siguiente:
APORTES Y CONTRIBUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CONCEPTO
APORTES
CONTRIBUCIONES
Jubilación (1)
11 %
16 %
Instituto Nacional de Jubilados y
Pensionados
Obra Social
3%
2%
2,7 %
5,4 %
ANSSAL
0,3 %
0,6 %
Asignaciones Familiares
-
7,5 %
Fondo Nacional de Empleo
-
1,5 %
Empresas Servicios Eventuales
-
%
8
31.
La ANSES perdió las facultades que poseía en cuanto a la recaudación, fiscalización y
ejecución judicial de los recursos de la seguridad social, que determinaban una
responsabilidad primaria con relación a la gestión efectiva de los ingresos que
sustentaban el financiamiento del sistema. Dicha competencia fue transferida a la
Dirección General Impositiva (D.G.I.) con el dictado del decreto 507/93. Por ello,
actualmente la AFIP (ex-DGI) está a cargo de las funciones y responsabilidades arriba
anotadas para: (i) los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones; (ii) subsidios y
asignaciones familiares; (iii) el Fondo Nacional de Empleo; y (iv) todo otro aporte o
contribución que, de acuerdo con la normativa vigente, se deba recaudar sobre la nómina
salarial.
b)
La AFIP
(i)
32.
La competencia de las tres funciones básicas: recaudación, fiscalización y ejecución
judicial de los recursos de la Seguridad Social, con la vigencia de la Ley 24.241,
debieron adecuarse a la nominatividad de los aportes. En 1997, se creó la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), entidad autárquica en el ámbito
del MEOySP coon jurisdicción sobre las funciones anteriormente encargadas a la
Administración Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva que fueron
disueltas. La AFIP quedó como el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera
de la Nación, aplicando las normas legales correspondientes. Por subrogación de las
funciones de la DGI, quedó a cargo también de los recursos de la seguridad social
correspondientes a: los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, sean de
trabajadores en relación de dependencia o autónomos; los subsidios y asignaciones
familiares; el Fondo Nacional de Empleo; y, todo otro aporte o contribución que, de
acuerdo con la normativa vigente, se deba recaudar sobre la nómina salarial. Las multas,
recargos, intereses, garantías y cualquier accesorio que por situaciones de cualquier
naturaleza puedan surgir de la aplicación y cumplimiento de las normas legales.
(ii)
33.
Atribuciones de Recaudación y Control en el Ambito
Previsional
La Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y ANSES:
Responsabilidades
En este contexto, la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES), por resoluciones conjuntas de la Secretaría de
Seguridad Social del MTSS y la AFIP, tienen responsabilidades, cuando detecten el
presento incumplimiento de la obligación de declarar e ingresar los aportes y
contribuciones sobre la nómina salarial con destino al sistema al Sistema Unico de
Seguridad Social, por parte del empleador, de constatar, los aportes y contribuciones
presuntamente omitidos por parte del empleador, consignar todos los datos, y luego
proceder a notificar fehacientemente al empleador para que acrediten el cumplimiento de
las obligaciones. En caso contrario, girarán las actuaciones a la AFIP, a efectos de que
ésta procede a la determinación e intimación de la deuda emergente de la constatación
efectuada. La AFIP informará periódicamente a los organismos citados, el detalle de las
actuaciones llevadas a cabo y los resultados obtenidos al respecto de los casos girados
para su intervención.
9
(iii)
34.
La ley 24.241 establece que las AFJP harán constar en las cuentas de capitalización
individual de los empleados en relación de dependencia, el debido ingreso de los aportes
previsionales. Caso de no registrarse movimiento de aportes en una cuenta, la AFJP
deberá recabar información de su titular acerca de los motivos de la falta de aportes. Si el
afiliado manifiesta por escrito continuar en relación de dependencia, deberá remitirse
información a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (SAFJP), especificando los datos identificatorios del afiliado y los períodos
presuntamente omitidos.
(iv)
35.
Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones:
Responsabilidades
Coordinación
La SAFJP, la ANSES y la AFIP deberán establecer los mecanismos operativos necesarios
a los efectos de optimizar la utilización de la información requerida. Para ello se creó el
Registro Centralizado de Fiscalización de los Recursos de la Seguridad Social, cuya
implementación y mantenimiento estará a cargo de la AFIP. Este registro funcionará
como un mecanismo de coordinación y consulta de las acciones de las acciones de
fiscalización que llevan a cabo la AFIP y los organismos indicados.
c)
Estructura de la función recaudación
36.
La estructura funcional de la recaudación de los ingresos de la seguridad social,
comprende cuatro actividades básicas: (i) registro de obligados; (ii) cobranza y
distribución; (iii) control de gestión de la morosidad; y (iv) servicio al contribuyente
37.
El registro de obligación implica desarrollar y actualizar dos bases de datos: el padrón
de contribuyentes y la cuenta corriente tributaria, cubriendo la identificación y
apropiación del sujeto obligado y/o responsible; y el ingreso en condiciones de integridad
y oportunidad de todos los datos necesarios para actualizar la información. La cobranza
y distribución, delegadas en el sistema bancario, requieren la conciliación bancaria y la
distribución oportuna de los fondos percibidos El control de gestión de la morosidad
requiere: el procesamiento confiable y oportuno de intimaciones sobre la obligación
primaria; la gestión de seguimiento de las áreas operativas de recaudación; y la aplicación
de un sistema razonable y automatizado, de resarcimiento y sanciones.
38.
El servicio al contribuyente, tiene como objetivo la reducción de la carga administrativa
del responsable del cumplimiento, con la doble finalidad de mejorar el cumplimiento
voluntario y de coadyuvar en desarrollar una percepción positiva de la comunidad del
sistema.
d)
39.
Evolución De La Actividad De Recaudación
La sanción de la ley 24.241, que estableció el SIJP, creó la necesidad de instrumentar un
nuevo sistema de recaudación a nivel nacional y ello posibilitó mejorar la función de
recaudación. Sin embargo, como se verá, la AFIP ha relegado los programas específicos
de control de la evasión en el mercado laboral, lo que abona en favor de la propuesta de
ANSES de recuperar las responsabilidades dadas recaudatorias y de control de la evasión
en el aspecto previsional.
10
40.
Las modificaciones de la legislación han determinado reducciones en las contribuciones
patronales, como un mecanismo de alentar el aumento del empleo, pero han tenido un
impacto negativo en la recaudación aún cuando supuestamente debería impactar en forma
positiva en los niveles de recaudación. No existen evidencias en tal sentido. Por otra
parte, la determinación de oficio presuntiva sobre la base de categorías contributivas,
aplicado a los segmentos de trabajadores por cuenta propia – tradicionalmente los de más
compleja detección y percepción – reconoce un nivel elevado de evasión. Asímismo, el
esquema de simplificación tributaria (Monotributo). El esquema, que ha sufrido
constantes modificaciones que le quitan credibilidad y entorpecen su funcionamiento,
persigue incorporar a la base recaudatoria los ingresos que corresponden a sectores o
actividades de escasa significación unitaria, dió lugar a un aumento de la estructura de
recaudación sobre bases presuntiva, determinadas de oficio.
e)
41.
La Fiscalización
El desarrollo de esta función, cuyo objetivo es maximizar el riesgo percibido por el
evasor, se fundamenta en un principio rector de eficiencia. Las actividades que
componen la función de fiscalización son: planificación y programación; selección y
asignación de asuntos; ejecución operativa / inspección; recursos / impugnaciones;
y, control de gestión
(i)
42.
4

Planificación y Programación de AFIP
Las actividades de planificación y programación de la actividad de inspección, implican
resolver ecuaciones de costo/beneficio, y de oportunidad y proyección social del impacto
de la misma en los contribuyentes. En el ámbito de la ex-DGI el control de los recursos
de seguridad social fue incluido en el esquema organizativo general por el cual esa
Dirección ejecutaba su accionar. Esta inserción implicó la concepción de la problemática
laboral y de los recursos de la seguridad social como un tributo más y la utilización de
herramientas de fiscalización, dispuestas para la persecución del evasor en el plano
impositivo – IVA, Ganancias – resultando eliminadas las unidades operativas
especializadas en la temática. Hasta 1995, en la estructura organizativa de la ex-DGI
existía un Subdirección de Aportes sobre la Nómina Salarial a través de la cual,
respetando un principio de especialidad, se intervenía en el desarrollo de las tareas de
planificación referidas a la seguridad social. A partir esa fecha, la planificación de la
fiscalización previsional fue absorbida totalmente dentro de un esquema que imponía
distintas prioridades. Este enfoque conllevó a que, en materia de planificación,
programación y ejecuciones, la temática laboral fuera sometida a un orden de prelaciones
con la propiamente impositiva, donde un 10% de los fiscalizadores (400 inspectores
aproximadamente) se encontraban afectados al desarrollo de acciones específicas de
fiscalización del segmento de la seguridad social y más de 1000 a programas globales con
algún componente previsional. Aún más, en el Plan de Acción Fiscal 1998 de AFIP, se
resalta que "La planificación prevé el cumplimiento de objetivos estratégicos básicos,
concomitantes a los objetivos regionales, en los cuales se deberá fundamentar las
acciones de selección de asuntos y fiscalización que se lleven a cabo en este período.",
omitiendo la problemática de la evasión en el segmento previsional, tal vez influenciado
por la reciente incorporación de la temática aduanera. 4
Como objetivos señala:
Responsables con alta capacidad contributiva ( impositiva)
11
(ii)
43.
Selección y asignación de asuntos.
La selección y asignación de asuntos impone considerar:
-
-
La adecuada explotación de las bases de datos existentes en la propia administración
y la integración de los datos que surjan de las fuentes externas disponibles o que se
obtuvieren.
El desarrollo de matrices de indicadores para la selección objetiva de casos
La efectividad en el alcance de los relevamientos y las tareas de inteligencia fiscal
previas.
El desarrollo de sistemas seguros y eficaces de asignación y descargo de
inspecciones, a efectos del control de gestión.
44.
La base de datos existente sobre el universo obligados para con la seguridad social, ha
mejorado desde 1992 a la fecha por la existencia de padrones informáticos, (el SIJP, y el
de Obras Sociales). Este hecho impone la necesidad de optimizar la explotación de la
información disponible en estos organismos para perseguir la evasión. La evaluación de
la explotación de las bases de datos específicas de la previsión por parte de la ex-DGI
para el control de los recursos de seguridad social presenta dos etapas: 1993 a 1995 y
1996 al presente. En un principio, la DGI planteaba programas de control de evasión de
seguridad social, y se realizaron cruces masivos y generales de la población
económicamente activa frente al padrón de afiliados a la seguridad social. En la segunda
mitad de la década, se relegó a planos inferiores el control de la evasión en seguridad
social, priorizando sus programas de selección de universo a fiscalizar en lo
eminentemente tributario. Con la creación de la AFIP, y la incorporación de la temática
aduanera, implica se replantearon las prioridades en materia de programación y selección
de fiscalización en AFIP, resultando nuevamente en un relegamiento de las actividades
de inteligencia fiscal en materia previsional.
45.
En términos de programas de fiscalización, la temática seguridad social desapareció de
los objetivos del PAF 98; y en términos del desarrollo de matrices de indicadores para la
selección objetiva de casos, no se ha producido mayores novedades en la administración
tributaria. Por otra parte, en los últimos tres años, ANSES y el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social – a través de la Dirección Nacional de Relaciones de Trabajo- han
desarrollado programas específicos de combate a la evasión previsional. El Estado, las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires suscribieron el 29 de julio de 1998, el
Pacto Federal de Trabajo, acordando impulsar los mecanismos legales pertinentes para la
aprobación de los proyectos, planes y programas incluidos en el mismo.
(iii)
46.
Los problemas de las actividades en la ejecución operativa-inspección, son:
-






Inspección
La productividad en la aplicación del recurso humano.
Operaciones internacionales
Regímenes de Retención y Percepción
Regímenes Promocionales
Auditorías Focalizadas
Prevención de ilícitos e incumplimientos
Reintegración por exportación
12
-
-
-
El nivel de capacitación para el desarrollo de los distintos tipos de inspección,
(externas, internas y preventivas, o focalizadas en el control del hecho imponible – el
trabajo – o en la base imponible – la remuneración gravada -.)
La efectividad en cada una de las etapas que componen el proceso de verificación: la
captación de pruebas en la apertura o iniciación de inspección; el desarrollo de la
auditoría en el marco instruido y la elaboración de los papeles de trabajo y elementos
documentales pertinentes; el cierre – descargo – de la fiscalización a través de un
informe de la auditoría practicada para que constituya base firme para sostener el
ajuste pretendido por el organismo fiscal.
El control por oposición y por medios internos y externos, del nivel de fraude
presunto en la operatoria de verificación y la sanción efectiva de los casos de
corrupción que se detecten.
47.
El número de inspectores en ANSES y en exDGI, tuvo un desarrollo inverso. En ANSES,
la dotación disminuyó de acuerdo a las funciones residuales a su cargo, 2500 inspectores
existentes a 300 verificadores. En AFIP, en cambio, el número aumentó, llegando en la
actualidad a 4.200 inspectores. En cuanto a la productividad de la tarea de inspección.
Los programas de ANSES, en materia de fiscalización (empleo clandestino y otros),
tuvieron una alta efectividad, ya que alrededor del 35% del personal verificado fue
detectado en condiciones de registración indebidas. Por su parte, la AFIP no cuenta a la
fecha con estadísticas definitivas que indiquen que cantidad de esos empleados y
empleadores regularizaron la situación detectada por ANSES.
48.
La capacitación en los recursos humanos aplicados a las tareas inspectivas analizadas en
función al contenido y tipos de inspecciones de los programas de fiscalización, permite
indicar que en las inspecciones y en las que se realizan bajo la modalidad preventiva,
tienen requerimientos formativos y de conocimiento específico de la temática previsional
y laboral relativamente bajos, o sea, que en estos programas tendientes a detectar
empleadores o empleados informales-, no se requiere una formación específica muy
profunda. Es en este contexto donde surge el problema. El plantel de inspectores de la
AFIP, compuesto en su mayoría por contadores, presenta una resistencia de tipo
individual para llevar adelante inspecciones que consideran que sub-utiliza sus
capacidades técnicas y profesionales. En cambio, las inspecciones externas a sectores
específicos o las que se refieren al tratamiento de la base imponible, requieren una
formación técnica específica. La ANSES tiene ventaja comparativa en este tópico por la
natural injerencia y especialidad en materia laboral por ramas de actividad, que le
otorga a las áreas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para la formación de los
cuadros de inspectores, más dedicada que la de AFIP, en que prepondera una formación
de raíz tributaria.
(iv)
49.
Recursos impugnatorios
Las actividades referentes a la tramitación de recursos e impugnaciones, presenta la
siguiente problemática:
-
La ausencia de vías recursivas efectivas en sede administrativa representan una de las
causales del incremento de los niveles de litigiosidad.
El cumplimiento de las etapas y plazos procesales, ni un nivel apropiado de
descentralización en la aprobación del trámite.
El control de la secuencia de casos entrados y salidos y de la correcta evaluación de
las demandas presentadas, a través de las correctas normas vigentes, por parte de los
funcionarios encargados de la resolución de los recursos planteados.
13
50.
ANSES, sin el marco jurídico adecuado, mantuvo durante 1993-97 el proceso
administrativo relacionado con la acción verificatoria, aún en lo que respecta a la propia
probatoria de servicios, necesaria para la tramitación de beneficios jubilatorios. En 1999,
se creó un Comité Administrativo interno, que atiende las apelaciones de aquellos que se
sientan afectados, buscando reducir los elevados índices de litigiosidad existentes en
materia de seguridad social, asegurando una instancia de revisión última de las causas
con potencialidad contenciosa.
51.
La tramitación de impugnaciones contra determinaciones establecidas por el accionar de
AFIP, que se establecen en la norma de procedimiento tributario, forma parte de la
problemática de los recursos en sede administrativa que presenta ese organismo, cuya
efectividad requiere el cumplimiento de los plazos de tramitación establecidos.
f)
Control de Gestión de Fiscalización
(i)
52.
Morosidad y Evasión, Niveles.
La tramitación de actividades de control de gestión de fiscalización, tiene gran
importancia el nivel de sistematización en el seguimiento de los resultados de los casos
concluidos (cobrabilidad, incumplimiento de los estándares de tiempo de resolución de
casos, el nivel de producción y de stock de causas). Las limitaciones más comunes
consisten en:
-inexistencia de un sistema integral y único de control de la actividad de campo.
-restricciones de equipamiento informático o de sistemas que permitan la carga
oportuna de las novedades.
-inconsistencia en los datos de base o demoras de procesamiento oportunos de los
resultados necesarios para la corrección de la indebida aplicación de los recursos.
53.
Evolución de la relación inscriptos/cotizantes. Esta relación expone un incremento de la
morosidad tanto para los trabajadores en relación de dependencia como para los
trabajadores autónomos. En marzo de 1995, se registraban alrededor de 6.000.000
afiliados en relación de dependencia; hasta abril de 1999 el número de afiliados creció un
45%, mientras que el número de cotizantes creció sólo un 27%. El grado de
cumplimiento mostró grandes fluctuaciones con una tendencia decreciente, cayendo mäs
de 67% en diciembre de 1995. Por otra parte, los trabajadores autónomos inscritos eran
poco menos de 2.000.000, cifra que a abril de 1999, había crecido un 41%, en tanto que
los cotizantes muestran una disminución del 26%. El grado de cumplimiento refleja una
caída sostenida.
14
GRAFICO I
Dependientes - Afiliados, Cotizantes y Relación %
69,0%
7000000
6500000
67,0%
5000000
63,0%
4500000
61,0%
4000000
3500000
59,0%
3000000
57,0%
2500000
55,0%
COTIZANTES
(ii)
AFILIADOS
Mar´99
Dic´98
Sep´98
Jun´98
Mar´98
Dic´97
Sep´97
Jun´97
Mar´97
Dic´96
Sep´96
Jun´96
Mar´96
Dic´95
Sep´95
Jun´95
2000000
RELACIÓN
La Evasión
54.
La cobertura previsional se define como el cociente entre los aportantes a los distintos
sistemas previsionales, (SIJP, CPP no transferidas, CPM, Cajas de Previsión para
Profesionales, Fuerzas Armadas y fuerzas de seguridad) y el total de la población
ocupada, que percibe un salario (excluye los menores, jubilados y familiares sin
remuneración). Este indicador se ubica en alrededor del 55% bajo el supuesto de que
todos los aportantes actuales estarán en condiciones de percibir en el futuro los
correspondientes beneficios previsionales. Por lo tanto, sobrestima la cobertura efectiva.
De la población económicamente activa de 14,8 millones, están ocupados 13,0 millones.
De éstos, la cantidad de obligados a aportar asciende a 9,4 millones de personas. Dicha
cifra excluye 3,6 millones de personas ocupadas (1,2 millones son empleados públicos no
adheridos al SIJP y de seguridad, 284.000 son profesionales adheridos a cajas de
profesionales, y otros alrededor de 55.000.) Y, 1,6 millones por factores demográficos y
ocupacionales (menores, jubilados y familiares sin remuneración), y 500.000 trabajadores
sin cobertura.
55.
La PEA obligada a aportar al SIJP incluye trabajadores en relación de dependencia o
asalariados y trabajadores autónomos. Los cotizantes regulares son 4,7 millones y los no
aportantes evasores aparentan ser 4,8 millones de personas. Esta cifra puede estar
sobrestimada, ya que deberían excluirse aquellos trabajadores sin capacidad contributiva,
fallecidos, con doble cobertura, jubilados, etc., que se estima, según informe de la SAFJP,
15
Relación %
65,0%
5500000
Mar´95
Millones Casos
6000000
asciende a unos 2,4 millones. También el número de afiliados está sobrestimado por
incluir los fallecidos, con doble cobertura, etc.
56.
Del total de 9,4 millones de trabajadores obligados frente al SIJP, 7,7 millones son
trabajadores urbanos del sector privado, alrededor de 1 millón son rurales y algo más de
700 mil son trabajadores del sector público y otro tanto del servicio doméstico. El
coeficiente de evasión presenta diferencias según el tipo de trabajador; así el sector rural
y el personal de servicio doméstico aparecen con los coeficientes más altos, le siguen los
autónomos y por último los empleados en relación de dependencia del sector privado.
57.
Del análisis del nivel y comportamiento de los coeficientes de evasión, surge la necesidad
de una evaluación específica para: los trabajadores rurales; los del servicio doméstico; y
los de las PYMES. El régimen de monotributo que pretende abarcar estos segmentos de
trabajadores, requiere un análisis previo de sus fortalezas y debilidades. Dado el perfil de
los evasores la recaudación derivada de un mayor control tendrá un costo elevado y
demandará plazos prolongados. Aún cuando la estrategia recaudadora obtenga buenos
resultados, muchos de estos trabajadores llegarán a la edad de retiro, y no podrán acceder
a los beneficios jubilatorios, salvo beneficio mínimo de jubilación por edad avanzada,
actualmente $140 mensuales. Entre los trabajadores rurales y de servicio doméstico
(alrededor de 1,5 millones), y muchos de ellos quedarían sin ningún tipo de cobertura.
Consecuentemente, parece apropiado, si no se logra la inclusión efectiva en el sistema,
evaluar la conveniencia de un sistema asistencial o de prestaciones no contributivas para
el sector específico.
58.
Una parte significativa de los considerados evasores carecen de capacidad contributiva y,
en este sentido, la política previsional deberá integrarse a la política social que se diseñe
para este sector de la población. Para los trabajadores autónomos, la revisión del régimen
previsional deberá efectuarse en forma integrada con la evaluación de la “performance”
del impuesto a las ganancias para las personas físicas.
59.
Los montos evadidos dependen del número de evasores y del monto promedio de la base
imponible estimada para los no aportantes al SIJP. El cálculo del Capítulo III muestra,
bajo varios supuestos, que la masa evadida podría ser de 2,373 millones.
g)
Alternativas de recaudación y la propuesta de ANSES.
(i)
60.
La propuesta básica consiste en unificar la organización de la seguridad social en la
Argentina, -al igual que en la mayoría de los países del mundo-, en el reconocimiento de
un vector único de ingresos y egresos, incorporando a la actual gestión del gasto
desarrollada desde ANSeS, las responsabilidades propias de la gestión integral del
ingreso. Actualmente, la AFIP terceriza el servicio y la recaudación se efectúa a través
de la red Banelco, y el soporte de sistemas lo efectúa un equipo formado por IBM. Por lo
tanto, en principio, no significaría para ANSES un incremento sustancial en operatoria o
requerimiento de equipos.
(ii)
61.
Consideraciones Generales
Recaudación
La concepción de incluir los ingresos en una órbita tributaria se fundaba en el
reconocimiento de la importancia que el componente fiscal –las llamadas contribuciones
16
patronales- tenían en el conjunto de los recursos administrados. Sin embargo, la
situación actual parece plantear una clara tendencia hacia la eliminación de este impuesto
al trabajo, para concentrarse como un eje central en los aportes de los trabajadores, que
impulsaría la concepción del conjunto hacia un esquema de ahorro diferido. Este enfoque
plantea que lo esencial en la gestión de los recursos de la seguridad social no es la
relación tributaria, sino que lo prioritario resulta la relación laboral que es la que da
fundamento a la futura relación previsional. ANSeS debe ser el titular del ejercicio de
esta función y concentrar la relación con los empleadores, quienes tendrán empleados
afiliados al régimen de reparto y el de capitalización; a obras sociales; y al sistema de
riesgos de trabajo, todos subsistemas administrados actualmente por ANSES.
62.
La gestión del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, en sus aspectos de
recaudación y distribución, representa una fortaleza desde el punto de vista de la gestión
tributaria y de sistemas.
(iii)
63.
Fiscalización
Concentrar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), la materia laboral, y
la inspección del trabajo y la fiscalización de la evasión, facilitaría la interacción
coordinada de organismos dependientes. ANSES se encargaría de la aplicación y
determinación del hecho y base imponible de los aportes y contribuciones de la nómina
salarial y de los trabajadores autónomos, y la planificación, programación y ejecución de
la inspección de tales recursos, desarrollando las funciones subsidiarias en cuanto a la
tramitación y resolución de los recursos impugnatorios. Resultando transferible el rol de
integrador del actual sistemas de jubilaciones y pensiones desde AFIP a ANSES, es
necesario establecer que la Secretaría de Seguridad Social contaría con facultades
amplias para contratar servicios que hagan al desarrollo de esta prestación.
(iv)
La Regularidad de los Aportes y la Pérdida de la Cobertura
Previsional.
64.
La regularidad en los aportes determina la cobertura de los afiliados al SIJP, ante la
contingencias de invalidez o fallecimiento. En términos simplificados, el acceso a los
beneficios previsionales está condicionado por el valor del coeficiente de regularidad en
el pago de los aportes del afiliado en los últimos 36 meses anteriores a la solicitud del
retiro por invalidez o del fallecimiento.
65.
La perdida de derecho no tiene idéntico alcance en el régimen de reparto que en el de
capitalización. En el primero, si el coeficiente de regularidad no alcanzó el 50% de los 36
aportes analizados, (ni alcanza los años de servicios requeridos para ser considerado con
derecho, 15 o 30 años), perderá todo derecho a las prestaciones por invalidez y tampoco
tendrá derecho a pensión para el grupo familiar ante su eventual fallecimiento. En el
régimen de capitalización, la pérdida se refiere al derecho a la integración del capital
complementario en la cuenta de capitalización individual del afiliado, previsto en la
póliza de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento, vigente al momento de la
contingencia; no obstante podrá retirar el saldo de los aportes acumulados en la cuenta a
esa fecha.
66.
De la población ocupada con cobertura previsional, el 54% de las personas no tiene
garantizado el acceso a las prestaciones previsionales, por lo menos de invalidez y
17
fallecimiento, por aplicación de la normativa sobre la regularidad de los aportes. Dentro
del SIJP, los afiliados regulares e irregulares con derecho representaban un 54% de los
afiliados totales en abril de 1999, de los cuales los regulares son el 39%y los irregulares
el 15% restantes. Los coeficientes de regularidad presentan una tendencia decreciente,
que se explica con el aumento de los afiliados sin pago en los últimos 36 meses.
E.
El Régimen de Capitalización
a)
Descripción
67.
El sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), creado por la ley 24.241, está
conformado por dos pilares: el pilar previsional público, y el pilar previsional basado en
la capitalización individual. Este último está basado en una contribución definida y
prestación indefinida, y los aportantes actuales y futuros al sistema, financiaran sus
propias prestaciones mediante el depósito de sus aportes en cuentas de capitalización
individual (CCI), los que serán invertidos, y el eventual rendimiento de las inversiones se
incorporará en las cuentas. El método de financiación para las prestaciones del régimen
de capitalización, es el que se ha denominado Capitalización Plena Individual. La
administración de las cuentas individuales, estará a cargo de las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Desde la reforma iniciada en julio de 1994,
se ha producido un lento proceso de concentración del mercado de administradoras. De
las 25 que fueron aprobadas inicialmente, en la actualidad son 13 las AFJP que
administran activos por valor de 15.695 millones de pesos, y cuentan con casi 7.800.000
afiliados, con un promedio por cuenta de 2.012 pesos. Las cuatro administradoras más
grandes (Orígenes, Consolidar, Máxima, y Siembra) reúnen el 67% de los fondos y el
mismo porcentaje de afiliados y aportantes.
68.
El número de aportantes al Régimen de capitalización al 30 de junio de 1999 ascendía a
7,5 millones, en tanto el número de aportantes rondaba los 3,5 millones, o sea, que el
promedio por cuenta activa es aproximadamente el doble de la cifra de 2.012 pesos.
Orígenes encabezaba el ranking de afiliados con 1,5 millones (20%), mientras que San
José era la más pequeña con 74 mil (1%). Considerando los aportantes, Consolidar con
673 mil (18,6%) y San José con 27 mil (0,8) eran los extremos.
69.
La sustitución de la administración pública por la administración privada en los sistemas
de jubilaciones y pensiones, mediante las Administradoras, ha sido el elemento esencial
de las reformas de los sistemas en Latinoamérica. Hasta la sanción del Decreto 3.500, en
Chile, no existían antecedentes de administración privada; si bien en nuestro país desde
principio de siglo, se habían creado sistemas de previsión social para profesionales, o
para empleados de Bancos Públicos en varias provincias, en los cuales el Estado
provincial delegaba, -a través de una ley- la administración del sistema previsional a un
sector corporativo de la sociedad.
b)
Las Prestaciones
(i)
70
Cobertura. Niveles y Coeficientes de Reemplazo.
En el sistema de capitalización, hay un elemento importante a señalar: los beneficios
previsionales de todos los trabajadores incluyen la Prestación Básica Universal (PBU) y
la Prestación Compensatoria (PC). A estos beneficios se agrega la Jubilación Ordinaria
18
(JO) para los trabajadores adheridos al pilar de capitalización así como el derecho a un
retiro por invalidez, en caso de pérdida de la capacidad laborativa igual o superior al
66%. Además, los derechohabientes tienen derecho a una pensión por fallecimiento, en el
caso de fallecimiento del afiliado en actividad o de beneficiarios de jubilación o retiro por
invalidez.
(ii)
Haber de Jubilación Proyectado
71.
En el Régimen de Capitalización, el haber jubilatorio resulta de los aportes en función del
alario y del resultado de las inversiones del Fondo, lo que está sujeto a los Riesgos de
Crédito y de Mercado. La Ley establece un menú de inversiones con el objetivo de
atender a priori a una diversificación de los riesgos señalados, pero sin establecer un
objetivo de rentabilidad en términos reales, ni una relación riesgo - beneficio.
72.
En principio, el esquema de comparación con la rentabilidad promedio del mercado,
resulta en un control del sistema respecto de estrategias audaces por parte de una AFJP en
particular. Sin embargo, una situación de alta concentración de afiliados y capitales,
permite estrategias coordinadas entre pocos operadores que bien pueden decidir, en
conjunto, la realización de estrategias de alto riesgo.
73.
Un aspecto importante está dado por la proximidad a la fecha de jubilación ordinaria o el
plazo de espera en caso de invalidez o fallecimiento. El afiliado o beneficiario se
encuentra en una situación de riesgo de mercado inminente ante la posibilidad de adquirir
una renta vitalicia previsional de cuantía cierta y no sujeta a riesgo de mercado, mientras
que sus fondos están sujetos a riesgo. Esto puede ocasionar grandes fluctuaciones del
haber de jubilación o pensión proyectado. Esto sugiere el desarrollo de mecanismos de
protección respecto del riesgo de mercado del haber jubilatorio ordinario proyectado. (o
por invalidez o pensión).
(iii)
Fluctuación del valor cuota y proximidad de la fecha de goce
de beneficios.
74.
Durante la etapa activa, los aportes aplicados al Fondo de Jubilaciones y Pensiones (FJP),
están sujetos a un régimen de riesgo de mercado, sin mayores limitaciones en cuanto a su
perfil de riesgos (en cuanto a instrumentos primarios). La fluctuación del saldo de cada
cuenta de capitalización individual (valor cuota), es percibido de manera diferente por
afiliados jóvenes y por afiliados con edad cercana al goce de beneficios. Así para los
jóvenes, tener inversiones de riesgo, permite una perspectiva de mayor rendimiento a
largo plazo, pero a medida en que el “largo plazo” se reduce por la proximidad del
beneficio se tiene la posibilidad de una gran fluctuación inmediata en el importe del
beneficio próximo a recibir.
75.
En la modalidad de pago como retiro programado, el beneficio fluctúa en forma
proporcional al valor cuota (sin perjuicio del recálculo anual conforme con la edad
alcanzada según fórmulas basadas sobre rentas vitalicias) pudiendo recuperar en forma
directa los efectos de bajas en el valor cuota, mientras que en el caso de renta vitalicia
previsional, una caída del valor de la cuota en fecha inmediata anterior a la adquisición de
la renta vitalicia, reduce el importe de todos los servicios a percibir pasando a un régimen
donde el recupero del valor inicial perdido no es directo (todo ello sujeto a las cláusulas
19
de participación en beneficio que utilicen las compañías de seguro de retiro, las que no
siguen las mismas pautas que las de los FJP).
(iv)
Más de un fondo por AFJP.
76.
En razón de lo expuesto cabe considerar la necesidad de contar con Fondos alternativos
conforme con el perfil riesgo beneficio deseado por los afiliados, lo que conlleva a
plantear un esquema distinto al de la ley 24.241 en lo referido a un solo FJP por AFJP.En
este caso se puede considerar que una AFJP tenga distintos fondos, cada uno con un
régimen de inversiones específico, que podrá ser función del esquema general de
inversiones del Art. 74 junto con sus limitaciones, o bien se establecen legalmente otros
esquemas de inversiones.
77.
Los fondos podrían ser caracterizados por la distinta composición relativa de
instrumentos de renta fija (bonos, depósitos a plazo fijo) y de renta variable (acciones), y
desde ya habría que reformular los aspectos relacionados con rentabilidad promedio,
máxima, mínima y fondo de fluctuación, conceptos que deberían ser computados para
fondos semejantes. Los afiliados podrían elegir inicialmente cualquier fondo, y aún
combinaciones de éstos, pero el traspaso de uno a otro debe ser restringido para evitar
que traspasos masivos puedan generar órdenes de compra y de venta de distintos
instrumentos que alteren el normal desarrollo de los mercados.
78.
La idea básica a seguir, como sugerencia a los afiliados, es que para edades jóvenes se
tomen fondos con una mayor exposición a riesgo de mercado, y en edades próximas a la
de jubilación tender a la transferencia de los recursos a fondos con menor exposición a
riesgo, tal que se mantenga un rendimiento estable o la permanencia del valor cuota.
79.
Como una arista diferente corresponde considerar la posibilidad de que se mantenga el
concepto de un fondo por AFJP pero que cada una de ellas pueda adherir a un régimen de
inversiones distinto, con esquemas de rentabilidad promedio, máxima, mínima y fondo de
fluctuación específicos por régimen. Aún más hasta es posible considerar dentro de este
esquema la posibilidad de contar con cuentas en distintas AFJP, con distinto régimen de
inversión.
F.
LAS ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE JUBILACIONES Y PENSIONES
a)
80.
Las AFJP son instituciones de carácter privado, insertas en un régimen de orden público
en cuanto a la normativa legal del sistema, de objeto único y exclusivo, la administración
de un fondo de jubilaciones y pensiones, y el otorgamiento de las prestaciones y
beneficios que establece la ley. La supervisión y control de las AFJP, está a cargo de una
Superintendencia de AFJP, y las administradoras están obligadas a entregar determinadas
informaciones a los afiliados, - estados de cuenta, información sobre los integrantes de la
AFJP, y sus directivos, rentabilidad, etc. - y a los órganos de control.
b)
81.
Características y funciones
Estructura Legal
La regla general establecida en la ley 24.241 es la constitución de las AFJP bajo la forma
de sociedades anónimas, aunque la normativa prevé que puedan constituirse bajo otra
forma jurídica, cuya naturaleza no se definió. En la práctica todas las AFJP autorizadas
adoptaron la forma de sociedades anónimas. Las Administradoras autorizadas son
sociedades comerciales con fines de lucro. No obstante ello, la normativa permite que
20
pudieran funcionar como operadoras organizaciones públicas (Municipalidades,
Provincias) y privadas, y éstas con o sin fines de lucro.
82.
La intención del legislador de evitar la confusión entre el fondo de jubilaciones y
pensiones y la AFJP, se observa en la obligación de que la Administradora y la masa de
aportes tengan contabilidades separadas. Los directores, administradores, gerentes y
síndicos no deberán estar inhabilitados para el ejercicio de esas funciones.
83.
Las AFJP debieron tramitar la autorización para su funcionamiento ante la SAFJP, previo
cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, y a través de un procedimiento de
autorización administrativa previsto en la norma. Fueron autorizadas 25 y comenzaron a
funcionar solamente 24.
c)
Estructura Financiera
(i)
84.
Rentabilidad
En la actualidad, luego de cinco años de vigencia del SIJP, los resultados operativos y
netos consolidados de la industria de administración de fondos de jubilaciones y
pensiones son positivos. El conjunto de AFJP alcanzó superávit operativo a partir del
segundo año de funcionamiento del sistema, y resultados netos positivos a partir del
tercero. Los indicadores al 30.6.99 fueron: ROE, 40%, frente al 12% de l año 1998; y
Resultados Operativos/ PNB 56% contra 29% del cuarto año. Para el último ejercicio
(junio 1999) significó un resultado operativo de 272 millones.
CUADRO IV-1
Ingresos, costos y resultados operativos
(en millones de pesos)
5to.año
4to.año
3er.año
2do.año
Resultados operativos
272
110
71
46
Ingresos operativos
1.333
1.228
1.084
875
Ingresos comisiones
1.306
1.217
1.057
858
Resultados encaje
20
5
23
16
Otros
7
6
4
1
Costos Operativos
1.061
1.118
1.013
829
Costos administración
272
260
253
245
Comercialización
400
523
506
341
Prima de seguros
366
314
233
222
Otros
22
21
21
21
Fuente: SAFJP ¨El Régimen de capitalización a cinco años de la reforma Previsional¨
1er.año
-178
593
587
4
3
772
239
240
271
22
85.
Los ingresos por comisiones aumentaron en forma constante en el período, asociado al
aumento de los aportantes y al aumento del ingreso imponible, que creció de $783 en el
primer año a $936 en el quinto. La comisión por administración experimentó aumentos
considerables. En el primer ejercicio la relación entre comisión de administración y el
ingreso por comisiones fue de 53% y en el quinto año, pasó a 72%.
86
Los costos operativos, en términos absolutos crecieron en los primeros cuatro años, para
caer en el quinto, debido a la reducción de costos de comercialización asociada con la
caída del número de promotores. El último año, la mayoría de las AFJP efectuó un
21
recupero contable por exceso de amortizaciones de gastos diferidos computadas en el
período en curso de acuerdo a los nuevos plazos vigentes.
(ii)
87.
Para evaluar los costos operativos, se pueden medir en relación con la recaudación total,
cayendo, debido a la suba más que proporcional de la recaudación por aportes totales
respecto de los gastos operativos. El ejercicio finalizado en junio de 1999, fue el que
mostró el mayor grado de eficiencia operativa, ya por un lado aumentaron los ingresos, y
por el otro la gestión se orientó a la reducción de costos, que llevó al incremento de los
resultados operativos indicados. En el último período las AFJP gastaron menos en
comercialización y más en la cobertura de invalidez y fallecimiento. Los costos de
comercialización cayeron un 30,6% ($160.085 millones) y los pagos por seguros de
invalidez y fallecimiento aumentaron en términos absolutos $52,69 millones y relativos
(16,8%) en el último año. Los gastos de comercialización continuaron teniendo gran
importancia en términos absolutos $ 363.092 millones y términos relativos representan el
35,6% de los costos. Frente a los gastos por primas de seguros que alcanzan la suma de
$366.296 millones y representan el 35,8% y los gastos administrativos y de computación,
que significan el 26%.
(iii)
88.
Eficiencia Operativa
Solvencia de las AFJP
La normativa vigente prevé la regulación de la exigencia de capital mínimo de las AFJP.
El capital mínimo necesario para la constitución de una administradora es de tres
millones de pesos ($3.000.000), el cual debe encontrarse suscripto e integrado en efectivo
al momento de la constitución. El capital mínimo exigido podrá ser modificado por
resolución de la autoridad de contralor, la Superintendencia de Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), de acuerdo con el procedimiento que
establecen las normas reglamentarias. Si el capital mínimo exigido de la administradora
se redujere por cualquier causa, deberá ser reintegrado totalmente sin intimación previa,
dentro del plazo de tres meses de producido el hecho. En caso contrario, la SAFJP
procederá a revocar la autorización para funcionar y a la liquidación de la administradora.
Además del capital mínimo exigido, la administradora deberá constituir el encaje
establecido en el artículo 89 de la ley 24.241.
d)
La Regulación y Supervisión. La SAFJP.
89.
La Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(SAFJP), a cargo de la supervisión y control del régimen de capitalización del SIJP, tiene
un perfil particular en su función de ente de regulación de una actividad nueva en la
economía. Combina elementos de la Seguridad Social, mercado de capitales,
administración de riesgos, y sobre todo sobre la atención de las necesidades y
expectativas de una masa de población de afiliados y beneficiarios. Se trata de una
organización altamente profesionalizada, que caracteriza al organismo como único en el
sector público, por el alto grado de formación y especialización de sus agentes.
90.
La SAFJP es un organismo autárquico y especializado. La autarquía definida en la ley
debe entenderse con el alcance de facultades de autogobierno, pero formando parte de la
administración pública nacional, en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. La autonomía funcional se traduce en facultades como la de dictar su propio
reglamento, y en cuanto a la autonomía financiera, el presupuesto de gastos y recursos no
integra el presupuesto nacional. Ultimamente las cámaras que nuclean a las AFJP, han
22
considerado elevado el presupuesto de gastos del organismo. (En los primeros 8 meses
del año 1999, gastó $ 10,3 millones contra $8,2 millones en igual período del año 1998).
91.
Los recursos de la SAFJP son:
(i.) Los aportes de las AFJP, como un porcentaje de los aportes obligatorios ingresados
en el fondo;
(ii.) La restitución de los gatos de funcionamiento de las comisiones médicas, que serán
solventados, por las AFJP, ANSES y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo
(ART);
(iii.) Las multas aplicadas por la SAFJP; y
(iv.) La contribución estatal, a través del aporte de los bienes muebles e inmuebles, y
equipamiento técnico necesario para su funcionamiento.
92.
El accionar de la SAFJP está asentado sobre tres pilares: regulación, control e
información, y tiene por objetivo básico preservar los derechos de los afiliados y
beneficiarios al Régimen de Capitalización Individual. En 1999, se estableció el Sistema
Integrado de Supervisión (SIS), un modelo de control integral, integrado y continuo,
sobre la base del análisis de riesgo de los procesos críticos que forman parte de la
administración privada de los fondos de jubilaciones y pensiones. En este sistema
intervienen tres actores: la Superintendencia, con la responsabilidad final en la regulación
y control de las Administradoras; las AFJP, que deben preservar la calidad del ambiente
de control integrado; y las auditorías externas, que realizan un análisis complementario
en las administradoras. Este esquema permitirá a la SAFJP ejercer la función de
vigilancia, minimizando sus costos al evitar duplicación de las tareas de control.
93.
Las deficiencias que se apuntan en materia de supervisión de las inversiones, derivan
principalmente de limitaciones de la normativa, y no en la actividad del órgano de
control. En el mercado de AFJP se nota la inversión en instrumentos que no forman parte
del menú de inversiones conforme al Art. 74 y su reglamentación, principalmente ante la
existencia de opciones implícitas que no responden a operaciones de cobertura respecto
de los instrumentos primarios que conforman dicho menú. Se tiene así el caso de los
bonos u obligaciones negociables estructuradas y de las imposiciones a plazo con
retribución variable (genéricamente denominados DIVA), como las operatorias con
fondos comunes de inversión, que si bien tienen oferta pública autorizada en la R.A. sus
componentes no forman parte necesariamente del Art. 74. Estos aspectos profundizan el
análisis del área de inversiones.
G.
LAS COMISIONES
94.
Las Administradoras podrán fijar libremente el nivel de las mismas, las que deberán ser
uniformes para todos los afiliados a una AFJP aún cuando las administradoras pueden
bonificar las comisiones por grupos. El único criterio discriminador permitido es la
permanencia en la administradora. Podrán ser objeto de comisión la acreditación de
aportes; de imposiciones voluntarias y depósitos convenidos; y el pago de los retiros bajo
la modalidad de retiro programado. El régimen de comisiones debe ser aprobado por la
SAFJP, que fiscalizará el cumplimiento del mismo.
95.
La comisión promedio percibida por las AFJP experimentó un muy leve descenso desde
comisión siguen siendo altos y la reducción de los mismos parece ser un objetivo
pendiente. La comisión promedio del sistema neta del seguro es de 2,40%, y seis de las
trece AFJP, cuentan con esquemas de bonificación de las comisiones. Para ingresos
23
inferiores a 890 pesos, la AFJP Profesión + Auge y la AFJP Futura, tienen las menores
comisiones – al no considerar cargos fijos -, y para mayores valores salariales las
menores comisiones son las de Generar, que es la AFJP con mayor relación recaudación
por afiliado y por aportante.
96.
Desde el inicio del sistema se ha producido una movilidad importante en las comisiones,
ya que el costo del seguro que cubre los riesgos de invalidez y fallecimiento, ha
disminuido de cerca de 2% a 0,95% promedio para octubre de 1999. Las modificaciones
de la estructura de las comisiones no repercutió en mayor beneficio de los afiliados, ya
que el porcentaje promedio de las comisiones se ha mantenido en alrededor del 3,37%.
La prima de seguro de un valor inicial de 2,2% bajó al 0,60%, - ahora se sitúa en el
0,95%-, y la comisión por administración creció de 1,2% a 2,9%, -hoy está en 2,34%,
debido a los crecientes costos de publicidad y de los vendedores.
97.
En el SIJP existe una alternativa pública en la administración de los aportes, pero no
significó un incentivo a la baja en las comisiones, ni funciona como empresa testigo. La
AFJP Nación en argentina, tiene una comisión promedio de 3,25% (ligeramente inferior
al promedio, pero más alta que las de menor comisión promedio, (2,4458%, 2,7758%, y
3,0%), y un costo neto de seguro de 2,26% frente al 2.40% promedio.
98.
La SAFJP se ha preocupado en la transparencia de las comisiones, y publica las mismas,
y el impacto de éstas sobre los diferentes niveles salariales de los aportantes, y
actualmente, desde el Poder Ejecutivo Nacional, se insiste en la preocupación por obtener
una reducción por parte de las AFJP.
99.
Analizados los aspectos económico-financieros del desenvolvimiento de las AFJP, en
función de su estructura de costos y sus resultados, se tiene que una vez puesto en marcha
el sistema y superados los aspectos que corresponden al lanzamiento, los costos
fundamentales de las AFJP están dados en las primas de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento, en gastos de administración y en los gastos de comercialización regulares,
generándose por diferencia un resultado operativo.
H.
El Rol De Las Compañías De Seguro En El Régimen Previsional
a)
El Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento.
100.
Con el fin de garantizar el financiamiento integro de las obligaciones establecidas por ley
respecto de la cobertura de riesgos de invalidez y fallecimiento de los individuos
cotizantes, cada AFJP debe contratar, mediante licitación entre las compañías de seguro
dedicadas en forma exclusiva al ramo de seguro de personas, una única póliza de seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento, aplicable al conjunto de cotizantes al fondo. El
contrato debe ser caracterizado como un típico seguro de personas, y la especialidad está
en la forma de contratación, no es un negocio complejo, sino un seguro a favor de
tercero. La póliza en cuestión garantiza el pago del retiro transitorio por invalidez, e
integración del capital de recomposición en caso de denegarse el retiro definitivo, y la
integración de los Capitales Complementarios para el retiro definitivo por invalidez y la
pensión por fallecimiento de un afiliado en actividad.
101.
Frente al fallecimiento de un afiliado en actividad o la incapacidad en un porcentaje del
66% o más, se interrumpe el flujo de aportes con destino a la cuenta de capitalización
24
individual, por lo tanto el saldo de la cuenta será menor a la suma necesaria para financiar
una prestación de vejez. Estos fondos que debió haber ahorrado el trabajador, y que no ha
podido reunir al producirse la contingencia, son aportados por la institución aseguradora.
102.
La normativa les impone a las AFJP la obligación de integrar los capitales
complementarios dentro de un plazo de 10 días, y así lo han efectuado desde el inicio del
SIJP. Debemos recordar que como las integraciones tendrán en cuenta el valor cuota al
momento de la integración, seguirán la suerte de las inversiones de las AFJP.
103.
No existen actualmente estudios y proyecciones sobre siniestralidad, recursos deducidos
y su resultado, y porcentajes promedio de las integraciones de capital, confeccionadas por
los organismos de supervisión o la Cámara del sector. Este tipo de información es de
vital importancia para determinar la eficiencia del sistema, y la SAFJP debería procurar la
instauración de reglas que permitan contar con la misma.
b)
104.
Característica del mercado
En la actualidad las compañías existentes en el mercado integran, en su mayoría, grupos
previsionales (AFJP, Aseguradoras de Retiro y Aseguradoras de Vida previsional). Las
AFJP, a excepción de Profesión Auge, contrataron las pólizas de seguro con compañías
del propio grupo previsional.
c)
Integración del Capital Complementario, Prestación de Retiro
Transitorio por Invalidez y Capital de Recomposición
105.
El capital complementario es el valor actual esperado de las prestaciones de referencia
del afiliado y de sus beneficiarios de la eventual pensión de invalidez así como el valor
actual esperado de las prestaciones de los beneficiarios de pensión, en el supuesto de
fallecimiento de un afiliado en actividad. El capital complementario, estará dado por la
diferencia entre el capital técnico necesario y el capital acumulado. Si dicha diferencia
arrojara saldo negativo no existirá capital complementario a integrar.
106.
El Estado se hará cargo de la integración de la proporción correspondiente del capital
complementario y del retiro transitorio por invalidez, de aquellos trabajadores, que siendo
hombres hubieran nacido en 1963 o antes, y para las mujeres nacidas en 1968 o antes.
Igual cálculo de proporciones se efectuará para abonar los retiros transitorios por
invalidez.
107.
El Capital de Recomposición será el monto representativo de los aportes con destino
al régimen de capitalización, que el afiliado no ha ingresado en la cuenta individual de
capitalización durante el período de percepción de un retiro transitorio por invalidez, y
se abonará en el caso de que se deniegue el retiro definitivo por invalidez.
d)
108.
Las Compañías de Seguro de Retiro, Renta Vitalicia Previsional
Las compañías captan el ahorro previsional relacionado con las transferencias que los
afiliados o los beneficiarios realizan de sus cuentas en las AFJP a las Compañías de
Seguro de Retiro como precio de la adquisición de una renta vitalicia previsional. Las
25
primas son transferidas directamente por las AFJP a la compañía de seguro de retiro que
indique el afiliado. Existen también beneficiarios vinculados con jubilación ordinaria,
aunque en menor medida y con menores capitales por el relativo corto plazo de vigencia
del sistema.
109.
El mercado de renta vitalicia previsional tiene características propias de aspectos de libre
competencia, con agentes que buscan beneficiarios de pensiones y jubilaciones para
lograr una comisión de agente, lo que a su vez puede generar participaciones a los
beneficiarios. Las comisiones de agente surgen de aspectos técnico financieros
relacionados entre la tasa de interés garantizada en los servicios de renta vitalicia (4%
efectivo anual, que es un valor relativamente bajo comparado con rendimientos
proyectados de inversiones en el orden del 8% anual) y los distintos regímenes de
participación en mayores rendimientos que sólo operan a favor de los afiliados una vez
superadas determinadas bandas a favor de las compañías.
110.
Nuevamente el mercado asegurador genera ahorros, en este caso a través de las Reservas
Matemáticas por Rentas Vitalicias Previsionales, que desde un punto de vista
macroeconómico son ahorros equivalentes a los de los Fondos de Jubilaciones y
Pensiones aunque actualmente de menor magnitud, pero por plazos equivalentes a los de
los fondos de jubilaciones y pensiones. Estas Reservas Matemáticas tendrán un
comportamiento creciente motivado por un volumen estabilizado de altas relacionado con
los casos de fallecimiento e invalidez, y un volumen de altas creciente relacionado con
las jubilaciones futuras, producto del envejecimiento natural de los afiliados. Este rubro
tendrá en el futuro una enorme importancia, con magnitudes comparables con los Fondos
de Jubilaciones y Pensiones y consecuentemente deberá contar con un régimen de
inversiones que garanticen rentabilidad y seguridad en términos equivalente con las
AFJP, aspectos que son corroborados con las nuevas reglamentaciones surgidas de la
Superintendencia de Seguros de la Nación.
e)
El Manejo de las Inversiones por las AFJP.
(i)
Regulaciones vigentes
111.
El régimen de inversiones de las AFJP descansa en la existencia de cuatro principios
básicos: seguridad, transparencia, rentabilidad mínima, y ausencia de conflicto de
intereses. La regulación de las inversiones de las AFJP, aparece en el art.74 y siguientes
de la ley 24.241. El artículo define un criterio general: "El activo del fondo de
jubilaciones y pensiones se invertirá de acuerdo con criterios de seguridad y rentabilidad
adecuados respetando los límites fijados por esta ley y las normas reglamentarias." Y a
continuación enumera los instrumentos en los que podrá invertir la administradora,
incluyendo un límite máximo para cada instrumento. Enuncia un Criterio General,
dejando lugar a la reglamentación de aspectos específicos, y se establecen grupos de
inversiones permitidas. Los criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, no son
explícitos ni fundados, por lo que cabe al ente de superintendencia las definiciones
expresas respecto a situaciones particulares.
112.
Los límites fijados por la ley y las normas reglamentarias pueden tener niveles máximos
inferiores a los establecidos en la ley fijados por la SAFJP, BCRA, y CNV. No existe la
posibilidad de fijar, vía la reglamentación, límites mínimos como en otros sistemas de
fondos de pensión.
26
(ii)
113.
Las inversiones deben reunir las siguientes condiciones:
 Oferta Pública Autorizada: es decir emisores e instrumentos que hallan cumplidos
con un proceso de control de “legalidad” y de “factibilidad” ante la CNV o BCRA.
 Calificación de Riesgo: para todos los instrumentos, con exclusión de los emitidos
por el Estado Nacional, a cargo del B.C.R.A. y entidades privadas.
 Mercados secundarios transparentes: adicionalmente su precio debe resultar de
procesos libres de oferta y demanda con información veraz y precisa sobre las
cotizaciones.
 Conflicto de intereses. Ausencia de conflicto de intereses (Art. 75 inc. e, d)
 Exclusión de Acciones de Inversores Institucionales (Art. 75 a, b, c,)
 Exclusión de gravámenes sobre activos del Fondo (Art. 75 in fine)
 Régimen de Custodia y responsabilidad del Depositario (Art. 81)
(iii)
114.
Condiciones Generales de las Inversiones
Clasificación de las inversiones
Las inversiones se clasifican por riesgo de crédito y riesgo de mercado. La primera
contempla el riesgo del emisor y las garantías. La segunda por tipo de productos y
carteras. Se añade la localización geográfica de las inversiones, es decir, según sean
emisiones locales y del exterior.
(iv)
Políticas Prevalecientes
115.
Las inversiones son administradas por las AFJP sin la participación alguna de los
afiliados y conforme con el marco legal y reglamentario. Asímismo, existe una alta
identificación entre los accionistas de las AFJP que concentran el mayor número de
afiliados y mayor proporción de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones administrados, y
de las Entidades Financieras que concentran la emisión y/o negociación de los títulos
valores comprendidos en el menú de inversiones. Situación que crea conflictos técnicos
en la conceptualización de “mercados secundarios transparentes”.
116.
En el contexto anterior, es posible apreciar una alta correlación entre el manejo de las
carteras de las mayores AFJP, lo que torna los conceptos relacionados con “rentabilidad
mínima garantizada” (relacionada con el rendimiento promedio del sistema) de dudosa
validez en cuanto a resultados prácticos de regulación del mercado. Por ello, se considera
necesario un estudio sobre las aplicaciones de los recursos en cuanto a la eficiencia
práctica de los mercados en la fijación de los valores comprados y vendidos por las AFJP
y la relación entre la tasa de interés lograda por depósitos a plazo fijo, con los
rendimientos logrados por las colocaciones de Letras de Tesorería e Instrumentos del
Gobierno Argentino por plazos similares a los plazos fijos. Es decir que deben existir
rendimientos mínimos de referencia para analizar la razonabilidad de las operaciones que
se registren a través de los mercados autorizados con las características de operadores
señaladas.
117.
El aspecto central de la calificación de riesgo responde no sólo a los instrumentos últimos
de la inversión en los términos del Art. 74, sino también a la entidad encargada de la
gestión de las inversiones, en el caso de Fondos Comunes o de Inversión Directa. Es decir
no debe confundirse las características del administrador o del gestor de las inversiones
con las condiciones de los títulos objeto de la inversión, tema en el cual existen
problemas técnicos en la reglamentación faltante del Art. 79.
27
118.
Analizado el conjunto de inversiones y la normativa vigente, sería apropiado considerar
aspectos técnicos para mejorar la legislación y reglamentación actual, cuyo detalle in
extenso excede el objetivo de este estudio. Los lineamientos generales se presentan en el
Anexo IV-1.
f)
Rendimientos Comparados:
119.
La rentabilidad histórica anualizada desde el inicio del sistema hasta el 30.06.99, ha sido
del 12,42%, lo que responde a un nivel alto ante un marco de convertibilidad y
prácticamente inflación nula. La dispersión del resultado entre las AFJP es relativamente
baja.
120.
Si se analiza la estructura de las carteras de inversiones de los Fondos de Jubilaciones y
Pensiones de las AFJP, existe un conjunto de colocaciones financieras alternativas
permitidas donde el menú de inversiones incluye títulos públicos, obligaciones
negociables, depósitos a plazo fijo, acciones de Sociedades Anónimas, cuotas partes de
Fondos Comunes de Inversión, títulos valores, y otras. Puede destacarse que los títulos y
las obligaciones negociables han ocupado el mayor porcentaje de los fondos (entre un
54% y un 65%) y las acciones oscilan entre un 15% y un 35% variando según la situación
económica que fue atravesando el país.
g)
Rentabilidad mínima garantizada. Riesgo de Mercado.
121.
En la ley no existe regulación específica respecto del Riesgo de Mercado. Se tienen
aspectos genéricos vinculados con “seguridad y rentabilidad”, “limitaciones” y “sistema
de rentabilidad máxima y mínima”. No se observan contenidos relacionados con
compatibilización de compromisos activos con pasivos, entendiendo que ello es
resultante de considerar todos los compromisos en cuotas. Igualmente, no existe mayor
criterio en la diversificación de inversiones más que en los aspectos señalados como
inversiones admitidas y limitaciones. Sin perjuicio de ello cabe señalar que el Estado
establece un régimen de garantía ante el incumplimiento del rendimiento mínimo,
insuficiencia de encaje y liquidación de la AFJP.
122.
Ante tal situación se entiende necesario tener presente un régimen de limitación de la
exposición a riesgo de mercado de las AFJP sobre la base del esquema de Capital a
Riesgo establecido el B.C.R.A. respecto de los Requerimientos de Capital Mínimo por
Exposición a Riesgos de Mercado. De esta manera cabe considerar la necesidad de
establecer un valor máximo de exposición a riesgo sobre la base de la caracterización de
cada instrumento incluido en las inversiones admitidas en cuanto a su potencial
fluctuación de precio, logrando ello a través de la definición periódica de valores de
“volatilidad”, “plazo necesario para liquidar la posición” y “número de desvíos
computables”. Con la excepción del caso de la AFJP del Banco de la Nación Argentina,
todo el concepto de rentabilidad de las AFJP está relacionado con valores corrientes y
promedios del sistema, es decir que para los fondos administrados no hay garantías de
rendimiento en términos reales o en términos nominales con vinculación con las tasas de
interés por depósitos en el sistema bancario local o internacional.
h)
123.
Los mecanismos legales de garantía estatal
En el régimen de capitalización, el Estado garantiza a los afiliados, el cumplimiento de la
garantía de rentabilidad mínima, sobre los fondos invertidos, cuando una AFJP, agotados
los mecanismos previstos (fondo de fluctuación y encaje), no pudiera cumplir con la
28
garantía. También garantiza la integración en la CCI, de los capitales complementarios y
de recomposición, y el pago de todo retiro transitorio por invalidez, en caso de quiebra de
una AFJP e incumplimiento de una compañía de seguros de vida previsional. Asímismo,
el Estado garantiza el pago de las jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones por
fallecimiento de los beneficiarios que hubieren elegido como modalidad de pago una
renta vitalicia previsional, en el supuesto de quiebra o insolvencia de la compañía de
seguros de retiro.
i)
Las Prestaciones Del Régimen Público
(i)
Prestación Básica Universal (PBU)
124.
El Régimen Público modificado tiene a su cargo el componente de beneficio definido del
pilar privado del sistema, la Prestación Básica Universal (PBU), y el costo de la
transición del antiguo sistema al nuevo, la Prestación Compensatoria (PC), prestaciones
que se abonan a los afiliados del SIJP, cualquiera sea el régimen por que hubiera optado.
El derecho a la Prestación Básica Universal (PBU) requiere un mínimo 30 años de
servicios con aportes al sistema jublatoria. La prestación se abonará a todos los
beneficiarios del pilar de reparto o del pilar de capitalización. El monto se calculará
considerando un mínimo de 2,5 MOPRES que en la actualidad equivale a $ 200, y por
cada año que exceda del mínimo de 30 años requeridos, se abonará un 1% hasta un
máximo de 15 %, considerando, todos los servicios prestados en cualquier sistema
integrante del régimen de reciprocidad jubilatoria.
125.
En el mes de mayo de 1999, el régimen de reparto abonaba 235.861 jubilaciones y
455.862 pensiones de $150, el beneficio mínimo del sistema público bajo la legislación
anterior, mientras que el monto mínimo de las prestaciones otorgadas bajo la vigencia de
la reforma excede largamente esos mínimos, situándose en alrededor de $ 350.
(ii)
126
Como parte del costo de la transición aparece la Prestación Compensatoria (PC), que se
abona a los trabajadores del reparto y de la capitalización con derecho a la PBU., y que
hayan prestado servicios en los sistemas nacionales anteriores a la reforma. El monto de
la prestación se determinará en función de la cantidad de años de servicios prestados con
anterioridad a mes de julio de 1994, abonándoles por cada año un 1,5% sobre el sueldo
promedio de los últimos 10 años trabajados, considerando un tope máximo de 35 años
(significa un 52,5% máximo). La PC tendrá un importante impacto en el presupuesto y en
las finanzas públicas en la prolongada etapa de transición, de unos 40 años. Este impacto
ha llevado a algunos países a descartar un cambio en los sistemas de pensión por el
elevado costo que implicaría la modificación para las cuentas públicas.
(iii)
127.
Prestación Compensatoria (PC)
La Prestación Adicional por Permanencia (PAP) y la
Prestación por Edad Avanzada (PEA)
El pilar de reparto financiará las dos típicas prestaciones de vejez, la Prestación Adicional
por Permanencia (PAP) y la Prestación por Edad Avanzada (PEA), la primera por los
servicios prestados en el régimen de reparto a partir de la reforma, y la segunda a todos
los trabajadores aunque hubieran optado por el régimen de capitalización. La PAP se
percibirá junto a los otros dos componentes de beneficio definido PBU y PC. Asimismo,
podrá integrar el haber total con la Jubilación Ordinaria (JO) componente de contribución
29
definida a cargo del régimen de capitalización y financiado con el saldo de la Cuenta de
Capitalización Individual (CCI), si el trabajador, luego de la permanencia en reparto, se
afiliara a una AFJP.
128.
La PEA, constituye la prestación de vejez, para quien no alcanza los treinta años de
servicios exigidos para percibir la PBU, que si bien es una prestación del régimen de
reparto, es mixta -la podrán obtener afiliados al régimen de capitalización- ya que cuando
el sistema requiere una solución en la que aparezca el fundamento solidario de la
previsión social, la carga de financiamiento se le impone al régimen público. Esta
prestación reconoce su antecedente en la jubilación por edad avanzada establecida en la
ley 17.310 de 1967. Se mantuvo la prestación en las leyes 18.037 y 18.038, vigentes
hasta la reforma de 1994, con similares requisitos. La edad fijada para la obtención del
beneficio es de 70 años cumplidos, cualquiera fuera el sexo, y la naturaleza de los
servicios. Deberá acreditar 10 años de servicios computables en los regímenes
comprendidos en el sistema de reciprocidad, de los cuales por lo menos 5 deberán
corresponder al período de los últimos 8 años anteriores al cese en la actividad. El haber
estará integrado por el 70% de la PBU, más la PC, que eventualmente le pudiera
corresponder, y la PAP o J.O. en su caso.
(iv)
129.
Los afiliados que se incapaciten física o intelectualmente en forma absoluta, (la ley ha
asimilado la incapacidad laborativa de un 66% o más a la incapacidad absoluta), por
cualquier causal y no hayan alcanzado la edad mínima para jubilarse, ni se encuentren
percibiendo jubilación, el sistema prevé el Retiro por Invalidez. El monto de la
prestación para los trabajadores del régimen de reparto, será equivalente al 70% del
ingreso base, que es el valor representativo del promedio mensual de las remuneraciones
y/o rentas imponibles declaradas hasta cinco años anteriores al mes en que se presente la
solicitud de retiro por invalidez, o el 50% del mismo valor, para quienes hayan efectuado
los aportes regularmente (aportante regular) o para quienes si bien no efectuaron los
aportes en forma regular conservan sus derechos (aportante irregular con derecho),
respectivamente.
(v)
130.
Retiro por Invalidez. Retiro Transitorio y Retiro definitivo.
Pensión por fallecimiento
Para el caso de fallecimiento de un jubilado, el régimen de reparto abonará una prestación
por fallecimiento a los beneficiarios, el viudo o viuda, el o la conviviente en aparente
matrimonio, y los hijos menores de 18 años o incapacitados para el trabajo. El monto del
haber será equivalente al 70% de la jubilación para el cónyuge sin hijos, del 50% cuando
tenga hijos, y en este caso cada uno de estos percibirá el 20%. La suma de los beneficios
no podrá exceder el 100% del beneficio original. En el supuesto de fallecimiento de un
afiliado en actividad, en el reparto, los derechohabientes tendrán derecho a la prestación
en las mismas condiciones que para una pensión derivada de jubilación, y a tal efecto se
determinará previamente la prestación de referencia del causante. Para el caso del
fallecimiento de un trabajador en actividad del régimen de capitalización, el régimen
público tendrá a su cargo la proporción del capital complementario que por aplicación de
normativa corresponda, tomando en consideración la edad del causante a la fecha de
entrada en vigencia del SIJP.
30
(vi)
Integración del Capital Complementario. Participación del
Régimen público.
131.
El mecanismo de financiamiento de las prestaciones del régimen de capitalización ncluya
el componente público de la integración de los capitales compementarios, ya sea en el
Retiro Definitivo por Invalidez y en la pensión por fallecimiento de un afiliado en
actividad. La prestación se financia con el saldo de la Cuenta Individual de Capitalización,
y además se adiciona el Capital Complementario a cargo de la AFJP, y de acuerdo a la
edad del causante de la pensión o del trabajador incapacitado, el Régimen Público de
Reparto integrará parte del capital.
132.
El cálculo de esa participación se establecerá en función de la edad del afiliado a la
vigencia del nuevo sistema, y proporcionada a los años en el sistema antiguo con relación
a 35 años de aportes. En estos casos en los que no se abonará Prestación Compensatoria
(PC), la integración constituye la participación del régimen público en el reconocimiento a
los años de servicios que el afiliado prestó durante la vigencia del antiguo régimen.
j)
133.
Las Pensiones no contributivas.
La cobertura de contingencias como la vejez y la invalidez respecto de personas no
comprendidas en los regímenes contributivos, se instituyó por la ley 13.478, un sistema
que contemplaba en principio beneficio por vejez y luego por invalidez. La pensión
asistencial por vejez se otorga aquellas personas que no tienen cobertura del régimen de
previsión contributivo, cuando alcanzan 65 años de edad o imposibilitada para trabajar.
El haber es del 70% de la pensión mínima del sistema nacional. La de invalidez cuando
cuya incapacidad laborativa alcanzada el 66% o más.
k)
Las jubilaciones de privilegios y el monto de las prestaciones
134.
Uno de los problemas que presentaba el anterior sistema era la existencia de los
denominados regímenes de privilegio, cuestión no fue resuelta con la ley 24.241. Estos
regímenes especiales permiten obtener la jubilación bajo requisitos más tenues que los
exigidos en el régimen general. Pero además un elemento ha caracterizado los mismos,
tal ves el que más influyó en la situación del antiguo régimen, la inexistencia de un haber
máximo de jubilación, o peor aún la constante declaración de inconstitucionalidad de los
topes en los haberes jubilatorios. Así hay jubilaciones de privilegio por un lado, y
prestaciones que, sin ser de estas características, tienen haberes muy superiores al
promedio de $361 de los 3.160.727 de jubilaciones y pensiones abonadas por el Reparto,
algunas otorgadas por las CPP transferidas (en promedio los jubilados de estas cajas
perciben $785).
135.
En relación a los regímenes especiales, la ley 24.241, (art. 168), dispuso la derogación de
las leyes 18.037 y 18.038 -que regulaban el antiguo régimen-, y las leyes
complementarias y modificatorias. Además, el decreto 78/94 dispuso la derogación de las
leyes que establecían dichos regímenes para el Personal del Servicio Exterior de la
Nación, Docentes, Poder Ejecutivo Nacional, Legisladores nacionales, y Magistrados y
funcionarios judiciales entre otros. A partir de allí, se iniciaron acciones contra la
normativa referida, que obtuvieron recientemente sentencias favorables en la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, en las que declaró subsistentes los regímenes
pretendidamente derogados, y la inconstitucionalidad del decreto 78/94.
31
l)
Beneficios
(i)
Jubilados y Pensionados del Régimen Anterior:
136. La población de beneficiarios del régimen de reparto, por jubilaciones y pensiones, al
30.06.1999, totaliza 3.160.727 personas, con haberes anuales incluyendo aguinaldo por
$13.098 millones, (3,90% del P.B.I.) con edad promedio de los jubilados de 72,3 años
(haber promedio mensual $361) y de los pensionados de 69,6(haber promedio mensual
$257), totalizando 71,21 años en promedio (haber promedio mensual $319). La proyección
de estos beneficios conforme su decrecimiento natural por el efecto de mortalidad y
consecuente pase de beneficios de jubilación a pensión o extinción del mismo, determina
que en el año 2010, el total de beneficios proyectados se reduce a $8.508,7 millones (35%).
137. El valor presente de los compromisos de pago de jubilaciones y pensiones hasta su
extinción, computando todo el horizonte de supervivencia de los beneficiarios asciende a
$147.406,0 millones si se actualiza con la tasa de interés del 4% anual (real, es decir en
moneda constante), que representa el 44% del P.B.I., mientras que si se considera una tasa
de interés del 6% se tiene un valor presente de $125.851,5 millones (38% del P.B.I.). Estos
valores actuales representan la deuda del Estado con los actuales beneficiarios sin que
existan inversiones asignadas al Sistema Público de Reparto que respalden tales
compromisos.
(ii)
Jubilados y Pensionados de Cajas Previsionales Provinciales
Transferidas:
138.
La población de beneficiarios, al 30.06.1999, totaliza 207.381 personas con haberes
anuales incluyendo aguinaldo por $1.956,7 millones, (0,60% del P.B.I.) con edad
promedio de los jubilados de 66,8 años (haber promedio mensual de $785) y de los
pensionados de 66,8 ($522), totalizando 67,4 años en promedio ($726). La proyección de
estos beneficios conforme su decrecimiento natural, determina que en el año 2010, el
total de beneficios proyectados se reduce a $1.491,8 millones (-24%).
139.
El valor presente de los compromisos de pago de jubilaciones y pensiones hasta su
extinción, asciende a $25.088,6 millones si se actualiza con la tasa de interés del 4%
anual (real, es decir en moneda constante), que representa el 7,50% del P.B.I., mientras
que si se considera una tasa de interés del 6% se tiene un valor presente de $21.051.2
millones (6,30% del P.B.I.). Estos valores actuales representan la deuda del Estado con
los actuales beneficiarios sin que existan inversiones transferidas que respalden tales
compromisos, sin perjuicio de acuerdos de índole fiscal que se hubieren acordado.
(iii)
Perspectivas respecto de Cajas Previsionales Provinciales no
transferidas:
140. Los Estados Provinciales que no han transferido sus Cajas tienen la característica en común
de que las mismas no son fuertemente deficitarias y en los casos de provincias jóvenes son
aún superavitarias, máxime con la transferencia del personal docente nacional a la órbita
provincial que implica ingresos inmediatos de aportes y contribuciones sin que en lo
inmediato se generen nuevos beneficios. Se ha observado también que las Provincias han
aumentado los requisitos de edad y antigüedad para el otorgamiento de beneficios.
32
141. No se cuenta con información que permita evaluar los efectos de las potenciales
transferencias en sus aspectos financieros y económicos. Por consiguiente a los efectos de
planificación económica o de medidas de saneamiento, se entiende necesario contar con
una valuación actuarial de dichas Cajas, partiendo de la identificación de su situación
financiera actual y sobre la base de la cartera de afiliados activos y pasivos proceder a una
valuación actuarial identificando el fluir de fondos anuales y los valores actuales
respectivos.
(iv)
Jubilados y Pensionados del Régimen de Transición:
142. El Régimen de Transición responde a los beneficios de PBU, PC y en menor medida de
PAP, y las integraciones respecto de beneficios por fallecimiento e invalidez,
correspondientes a los actuales afiliados al régimen de capitalización. La población de
afiliados aportantes totaliza 3.485.596 personas, con haberes anuales incluyendo aguinaldo
por $37.145,2 millones, (11,09% del P.B.I.) con edad promedio de 36,6 y haber promedio
mensual $821. Estas personas generarán contribuciones a favor del Régimen de Reparto,
conforme con las tasas de contribución que efectivamente sean de aplicación en cada año,
actualmente en un valor promedio estimado del 9,63%. El total de contribuciones (al
9,63%) y de beneficios a otorgar a estos afiliados conforme cada prestación y actualizados
al 4% y 6% se presenta en el cuadro siguiente, de donde resulta la insuficiencia de las
contribuciones futuras para hacer frente a los compromisos pendientes.
$ millones
Contribuciones - 9,63%
P.B.U.
P.C.
Pensiones s/PBU y PC
Benef. Fallec. e Inval.
total beneficios
diferencia
diferencia/PBI
4%
60,170.8
39,075.5
29,704.4
11,789.2
4,274.8
84,843.9
-24,673.1
-7.37%
6%
48,636.9
22,245.6
19,751.7
6,111.1
3,641.2
51,749.5
-3,112.6
-0.93%
143. Estos valores no incluyen a los actuales afiliados no aportantes, que totalizan 4.073.104
personas, sobre las que no se tiene información estadísticas disponible respecto de edades y
salarios, debiéndose puntualizar que estos afiliados pueden generar beneficios aunque no se
registren aportes en función de omisión de responsabilidad de los empleadores, o bien que
se encuentran momentáneamente en condiciones de desempleados.
(v)
144.
Valuación General para el Régimen Público de los Afiliados
al S.I.J.P.
El total de afiliados actuales, responde a 9.797.543 personas, con 4.455.829 aportantes,
cuya masa salarial es de $46.856,1 millones anuales que generan contribuciones al
Régimen Público y aportes a este régimen sólo en el caso de afiliados al régimen público
y a su vez generarán beneficios de PBU, PC, PAP e integraciones de capital y rentas por
fallecimiento e invalidez. En el anexo de valuación actuarial se detallan valuaciones
realizadas sobre la base de considerar a la población actual de afiliados aportantes más la
población de afiliados no aportantes, considerando dos hipótesis de trabajo conforme con:
33
a) Considerando características equivalentes a las de los aportantes pero
ponderando ello por un factor del 50%
b) hipótesis de jubilación por edad avanzada para el 100% de los afiliados no
aportantes, equivalentes sólo al 70% de la PBU, y beneficios limitados por PC y
PAP, indicando por separado cada uno de los conceptos., habiendo incluido
aportes y contribuciones, al sólo efecto de tener una base de razonamiento para
estimaciones de posibles recaudaciones.
145.
Tomando la población de Afiliados Aportantes y la población de beneficiarios actuales
originados en el sistema nacional y por la transferencia de Cajas Previsionales
Provinciales, se tiene en la proyección de beneficios a pagar por sistema, observándose
un nivel estabilizado del total de beneficios a pagar entre los actuales $15.055,1 millones
y $15,629,0 para el año 2010. El valor actual del Total de Beneficios al 4% asciende a
$318.435,2 millones y al 6% $239.963,9 millones, considerando todo el horizonte de vida
de los afiliados. Esta masa de afiliados aportantes actuales ha de generar aportes y
contribuciones cuyo valor actual asciende a $83,799,0 millones al 4% y a $68.442,5
millones al 6%, arrojando déficits actuariales de $234.636,1 millones al 4% y $171.521,5
al 6%, que representan un 70% y 51% del P.B.I. respectivamente.
146.
Si a los aportantes actuales le adicionamos anualmente 100.000 altas con edad 25
siguiendo una evolución de haberes conforme con la distribución actual (se consideran 30
generaciones), y asumimos que éstos se afilian al régimen de capitalización, estos
afiliados a los fines del régimen de reparto sólo generarán contribuciones patronales y
beneficios por PBU, con un valor actual neto al 4% de $22.396,3 millones y al 6% de
$17.370,5millones. Observándose que si bien no representan valores significativos al
menos son positivos presentando durante los primeros 35 años únicamente ingresos y
luego comienzan los beneficios. De considerar como ingresos totales los aportes
personales de los afiliados aportantes actuales, junto con sus contribuciones y las de los
afiliados futuros (30 generaciones), como así también los beneficios resultantes, el
“movimiento neto de caja”, es decir el déficit previsional básico, con un valor inicial de
$9474,7 (2,82% del PBI), se ve incrementando anualmente sólo hasta un máximo de
$10.118,6 millones anuales en el año 2005, o sea, una cuantía adicional anual en el 2005
de $644 millones. De esta manera considerando la población abierta de afiliados
aportantes, en términos de valores actuales, el déficit previsional básico al 4% es de
$212.239,9 (63% del PBI) millones y al 6%154.150,9 millones (46 % del PBI).
m)
147.
La Reciprocidad Jubilatoria y la Portabilidad de los Fondos.
Con el decreto 9316/46 se estableció en el país un régimen de reciprocidad jubilatoria,
que permite a efectos de obtener una prestación juntar todos los servicios y
remuneraciones prestados y percibidas por un trabajador, en cualquier sistema previsional
integrante del régimen. Estructurado como un régimen abierto al que fueron adhiriendo
las provincias, y con ellas las Cajas de Previsión Provinciales (CPP), las de empleados de
Bancos públicos, y algunas policiales existentes en el ámbito provincial, ingresaron al
esquema del decreto. Este régimen aún subsiste regulando la relación de las cajas o
sistemas públicos. La ley 24.241 de 1994 contiene solo una disposición referida a la
regla de la caja otorgante de la prestación (aquella en la que el trabajador haya prestado la
mayor cantidad de años de servicios con aportes), y ninguna referencia a la reciprocidad
y transferencia de aportes entre los organismos existentes y las AFJP.
34
148.
Desde el punto de vista del sistema previsional frente a los servicios prestados por
trabajadores (nacionales o extranjeros) en otros regímenes fuera del territorio nacional,
están los Convenios de Seguridad Social celebrados por Argentina y el Acuerdo de
Mercosur.5 Estos convenios celebrados antes de la vigencia del SIJP, no preveían la
existencia de fondos de jubilaciones y pensiones, y cuentas individuales, recién a través
de la reforma realizada al acuerdo administrativo complementario del Convenio
Argentino Uruguayo de Seguridad Social, apareció la posibilidad de transferir los fondos
ahorrados desde una AFJP a una Administradora de Fondos de Ahorros Previsionales
(AFAP) del Uruguay, y de éstas a una AFJP a opción del beneficiario en el momento de
obtener la prestación jubilatoria. Idéntica solución incorpora el Acuerdo de Mercosur que
no ha sido aprobado por los gobiernos de los países contratantes.
149.
En suma, se hace necesario el dictado de una normativa que resuelva en forma integral la
reciprocidad jubilatorio, permitiendo el reconocimientos de los servicios, estableciendo
mecanismos de compensación de aportes y contribuciones, o pago proporcionales a
prorrata, y además incorpore elementos que permitan la portabilidad de fondos, todo de
acuerdo a reglas de aplicación en el ámbito nacional e internacional.
n)
150.
Cuestiones no Resueltas
El análisis ha permitido detectar una larga serie de cuestiones no resueltas, cuya atención
debe ser prioritaria. Las mismas cubren aspectos legales por reajustes de haberes
previsionales; administrativos a nivel de ANSES, CPPs provinciales; jubilaciones de
privilegio; inversiones, comisiones y primas de seguro de las AFJP; y, más importante, el
déficit actuarial del sistema público. Estas cuestiones son ampliadas en el Capítulo VI.
5
La Argentina celebró convenios en materia de Seguridad Social con BRASIL, CHILE, PERU,
URUGUAY, ESPAÑA, ITALIA, GRECIA, y PORTUGAL, (el convenio con Perú no está vigente).
35
CAPITULO I
I.
A.
LA EVOLUCION DEL SISTEMA PREVISIONAL EN ARGENTINA
Evolución del Sistema Previsional
1.1
El sistema de jubilaciones y pensiones a nivel del Gobierno Federal es centenario, y se ha
caracterizado por la multiplicidad de organismos de gestión, a veces siguiendo criterios
de especialización y otras en función de agrupamientos relacionados con la actividad
laboral y sectores corporativos de la sociedad. Además, como consecuencia de la
importancia del circuito de ingresos-egresos financieros, y el número de personas
involucradas, es el subsistema de mayor importancia dentro del sistema de seguridad
social del país.
1.2
La primera ley referida a las jubilaciones y pensiones se dictó en la Provincia de Santa
Fe, en 1867, para los empleados públicos del Estado Provincial. Posteriormente, se
dictaron leyes jubilatorias para la Corte Suprema y Jueces de La Nación (1877);
jubilaciones docentes (1886); empleados de la Administración General de la Nación
(1903); jubilación para magistrados nacionales (Ley No. 4224 de 1903). Inicialmente, las
prestaciones se otorgaban con cargo a los ingresos tributarios de Rentas Generales.
1.3
El inicio orgánico de los regímenes previsionales de naturaleza contributiva aparece con
la creación de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles (1904). La Ley No.
4349 implantó un régimen jubilatorio que daba cobertura a los empleados de la
Administración Pública, Consejo Nacional de Educación, Banco de La Nación Argentina
y Banco Hipotecario Nacional, personal de Ferrocarriles del Estado Nacional, y
magistrados y funcionarios judiciales, y fue la primera norma que estableció el
financiamiento del régimen previsional por vía de los aportes personales y las
contribuciones patronales, a diferencia de los anteriores que otorgaron las prestaciones
con cargo a Rentas Generales.
1.4
La tendencia se extendió al ámbito provincial. Así, el Banco de la Provincia de Buenos
Aires creó, en 1908, la sección jubilaciones para sus empleados que se convertiría, en
1925, en Caja de Jubilaciones y Pensiones para su personal. Luego le siguen otras cajas u
organismos con características de verdadera atomización institucional, donde priva el
régimen de capitalización colectiva para el financiamiento de las prestaciones.1
1
Entre ellos encontramos:
Ley 10.650 Empleados ferroviarios del sector privado
Ley 11.110 Servicios Públicos
Ley 11.232 Bancarios de entidades privadas
Ley 11.575 Seguros
Ley 12.981 Periodistas y Gráficos
Ley 12.612 Personal de la Marina Mercante
Decreto – Ley 13.937/46 Trabajadores de la Industria
Ley 14.397 Empresarios, autónomos, y profesionales
Ley 14.399 Trabajadores Rurales
Decreto – Ley 11.911/56 Personal del Servicio Doméstico
36
1.5
El sistema emergente de la estructura descripta llegó a prestar cobertura progresiva a
todos los sectores activos, y en los años 50 tenía una de las coberturas más amplias de
Latinoamérica. La diversidad regulatoria de los regímenes previsionales mostraba, sin
embargo diferencias en las condiciones de acceso a las prestaciones, procedimientos para
la determinación del haber, etc. Financieramente, la ecuación positiva en la relación
activos pasivos (31 a 1 en industria, 5 a 1 en la de Estado), y la tasa favorable de
sostenimiento financiero, caracterizó dichos sistemas como de capitalización colectiva
de hecho. Pero, con el pasar del tiempo, el sistema de financiamiento demostró ser
insuficiente frente al crecimiento de las erogaciones y paralelamente la pérdida del poder
adquisitivo de las prestaciones, que llevó a conceder bonificaciones o suplementos,
generó una transformación de carácter de dichos sistemas de capitalización,
convirtiéndolos en sistemas de reparto de hecho.
1.6
En 1954, la Ley No. 14.370 que apuntó a la unificación de los sistemas, puso en
evidencia este tránsito del sistema de capitalización al de reparto. En esta norma los
suplementos o adicionales se fijaron en función de la capacidad recaudadora de cada caja.
No obstante, al reglamentarse la movilidad de las prestaciones consagrada en la reforma
de la Constitución Nacional (1958), se acentúa la tendencia distributiva y, al mismo
tiempo, se dispone que la movilidad de las jubilaciones y pensiones será equivalente al
82% de la última remuneración percibida. A fines de los 1950s se comienza a alterar
nuevamente por distintas circunstancias y en forma muy significativa, el financiamiento
del sistema previsional, que ya no produce excedentes acumulables y comienza a
vislumbrarse una crisis. El sistema confronta un déficit creciente y la insuficiencia de los
recursos frente a las prestaciones prometidas por la normativa aplicable.
1.7
La unificación se inicia con la Ley 14.370 y se consolida en los 1960s con la sanción de
las Leyes 18.037 y 18.038, que unifica las trece cajas existentes en tres (Industria,
Comercio y Actividades Civiles; Estado y Servicios Públicos; y Trabajadores
Autónomos). La reforma no estableció explícitamente el sistema de financiamiento pero
mantuvo la tendencia a un sistema de reparto, al afirmarse el compromiso
intergeneracional fundado en la solidaridad de los trabajadores activos hacia los pasivos.
Se mantenía el esquema de determinación de los haberes jubilatorios, pero el 82% móvil
como porcentaje de la prestación prometida es sustituido por un reajuste anual sobre la
base de coeficientes.
B.
Debilidades del sistema reformado
1.8
Si bien la reforma previsional concretada con las leyes que regularon los regímenes
jubilatorios de los trabajadores en relación de dependencia y de los trabajadores
autónomos, respectivamente, introdujo paliativos a la situación imperante, subsistieron en
el nuevo ordenamiento elementos cuestionables que terminaron en la crisis que se
presentó dos décadas después.
1.9
El mecanismo de determinación del haber jubilatorio inicial y de la movilidad de las
prestaciones, utilizando coeficientes e índices de corrección, que permitían una
discrecionalidad por parte de las autoridades de aplicación (las cajas de previsión) derivó
en el desconocimiento de derechos de los jubilados y pensionados, quienes promovieron
demandas judiciales por reajuste del haber de las prestaciones, que prosperaron
37
mayoritariamente2. Por otra parte, el régimen general para trabajadores autónomos generó
un decreciente nivel de adhesión, motivado en la poca credibilidad del régimen, debido,
inicialmente, a que tenía excesiva flexibilidad en los requisitos mínimos de acceso a las
prestaciones, y más adelante a través de las sucesivas restricciones normativas que
modifican dichos requisitos para restablecer el equilibrio financiero del sistema. Muchos
trabajadores no podían cumplir regularmente con los aportes, y luego encontraron
dificultades para cancelar las deudas por cuotas impagas. Estas situaciones se proyectan,
en muchos casos, hasta la actualidad. La determinación de las deudas por falta de aportes
de los trabajadores autónomos y su posterior cancelación se ha transformado en una
cuestión de difícil comprensión por parte de los eventuales beneficiarios.
1.10
Por otra parte, subsistieron regímenes de excepción para el personal militar de las Fuerzas
Armadas, personal militarizado y/o con estado policial de Fuerzas de Seguridad, que
luego se extendieron a otras actividades, (Diputados y senadores; Personal del Servicio
Exterior de la Nación; Magistrados y funcionarios judiciales; Ministros, Secretarios y
subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional) estableciendo diferencias en las condiciones
de acceso a las prestaciones, caracterizando los sistemas como de privilegio. Su
derogación recién se intentó en 1994, a través del decreto 78/94, que reglamentó el art.
168 de la Ley 24.241, sin embargo este decreto fue cuestionado en sede judicial y
recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció en un caso
concreto, estableciendo la inconstitucionalidad del mismo.
1.11
En la década de los 1980s, el sistema enfrentó una crisis de carácter financiero y judicial.
El proceso inflacionario y el mecanismo de determinación y actualización del haber
jubilatorio vigente, llevaron a desnaturalizar el sistema porque la brecha entre los salarios
y los haberes previsionales, fue cada vez mayor. Esta situación derivaría en reclamos de
reajustes, llevaron al dictado de medidas excepcionales tendientes a regularizar la
situación, declarando el estado de emergencia previsional. El 80% de la población de
jubilados y pensionados percibía el haber previsional mínimo hacia la finalización de la
década, y en 1992, el haber promedio de los casi 4 millones de jubilados y pensionados,
llegaba a 260 pesos mensuales, que significaba el 20% de la canasta oficial elaborado por
el INDEC (Cuadro I-1).
1.12
La tramitación de prestaciones que, como se expresó, presentaba dificultades continuó
agravándose. Los procesos de otorgamiento y control de beneficios excesivamente
centralizados, no permitían lograr respuestas oportunas, ni homogéneas, debido a la
creciente discrecionalidad en el otorgamiento de los mismos y en la determinación de los
haberes. De esta situación se derivan la aparición de una verdadera industria de la
tramitación, que aún subsiste en gran medida3, con una excesiva importancia de los
tramitadores, apoderados y gestores -algunos profesionales del derecho-, y altos niveles
de fraude en los organismos de gestión.
2
Las demandas basadas en los dispuesto en los Artículos 49 y 53 de la Ley 18037 de 13.300 millones de
pesos, estimándose en la actualidad que el Estado debería aun afrontar pagos por 2.100 millones (130.000
sentencias desfavorables). Desde el año 1994 hasta ahora se han pagado alrededor de 700 millones por
año.
3
La Asociación que agrupa a los profesionales que realizan estas actividades, promovió una acción contra
la Resolución conjunta 4/99 en virtud de la cual ANSES delegaba funciones de tramitación en las AFJP,
logrando un medida judicial contra la disposición.-
38
1.13
Otro tanto sucedió con la situación descripta respecto del mecanismo de determinación
del haber de las prestaciones. Al creciente deterioro de la capacidad adquisitiva de los
beneficios, se sumaron algunas medidas del Poder Ejecutivo Nacional, que modificó
normas de la Ley 18.037, instrumentó mecanismos que implicaron la renuncia a todo
derecho sobre diferencias de haberes de las prestaciones no percibidas, dispuso la
paralización de los juicios por reajustes en trámite, los reclamos administrativos y aún la
ejecución de las sentencias. Todo esto instrumentado a través de los decretos 2196/86
Declaración de emergencia del sistema previsional argentino, y 648/87 de acogimiento
voluntario al reconocimiento y pago en cuotas de diferencias de haberes adecuadas (Ver
apartado 3 del presente capítulo).
1.14
No obstante, la caída del valor y oportunidad de las prestaciones individualmente
consideradas, la situación financiera del sistema se deterioró notablemente entre 1991 y
1994. El gasto en prestaciones se incrementó, del 3% del PBI en 1991 pasó a 4.9% en
1994. El déficit ascendió de 0,7% del PBI en 1991 a 1,3% del PBI en 1994. El déficit
fue cubierto principalmente a través de mayores transferencias del Tesoro Nacional.
Cuadro I – 1
BENEFICIOS DEL SISTEMA NACIONAL POR TIPOS DE PRESTACIÓN Y TRAMO
DE HABER (año 1992)
A. Jubilaciones
TRAMO DE
HABER
(en pesos corrientes)
0 – 150,00
150,01 – 180,00
180,01 – 260,00
260,01 – 400,00
400,01 – 650,00
650,01 – 1.000,00
1.000,01 – 2.000,01
2,000.01
TOTAL
NUMERO
%
DEL TOTAL
%
S/TOTAL
HABERES
1.234.923
53.112
150.265
361.885
164.883
78.266
47.256
3.626
2.094.216
59,0
2,5
7,2
17,3
7,8
3,7
2,3
0,2
100
33,3
1,6
6,1
19,5
14,08
11,1
11,7
1,9
100
39
B. Pensiones
1.15
TRAMO DE HABER
(en pesos corrientes)
CASOS
%
CASOS
0 – 150,00
150,01 – 180,00
180,01 – 260,00
260,01 – 400,00
400,01 – 650,00
650,01 – 1.000,00
1.000,01 – 2.000,01
TOTAL
651.417
29.038
328.388
102.512
53.088
12.458
8.093
1.184.994
55,
2,5
27,7
8,7
4,5
1,1
0,7
100
%
S/TOTAL
HABERES
27,5
1,9
29,5
12,4
10,4
3,9
4,4
100
Frente al crecimiento del impacto del sistema en las finanzas públicas, se creó el Sistema
Unico de la Seguridad Social (SUSS), con la sanción del decreto 2284/91, -que instituyó
la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS),4 dependiente del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS). El sistema tiene a su cargo todas las funciones y
objetivos que hasta ese momento tenían las cajas de subsidios familiares y el Instituto
Nacional de Previsión Social (INPS). El Sistema engloba los siguientes subsistemas: de
Salud, a través de la Administración Nacional de Seguro de Salud (ANSSAL), el
Régimen Nacional de Obras Sociales y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJP); de desempleo (Fondo Nacional de Empleo, Ley
24.013); de Asignaciones Familiares, Ley 24.714; de Riesgos del Trabajo, Ley 24.557, y
por último, Previsional o de jubilaciones y pensionados.
4
Ver al respecto lo indicado en el Capítulo III sobre SUSS y CUSS, y en ese capítulo cuadro Organigrama
del SUSS.
40
Organigrama del SUSS
SISTEMA UNICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL (SUSS)
JUBILACIONES Y
PENSIONES
SALUD
ENFERMEDADES Y
ACCIDENTES
LABORALES
PRESTACIONES
FAMILIARES
DESEMPLEO
S.I.J.P
SISTEMA NAC.
SEGURO SALUD
LEY DE RIESGO
DE TRABAJO
ASIGNACIONES
FAMILIARES
ASIGNACION POR
DESEMPLEO
REG. REPARTO
ANSES
OBRAS
SOCIALES
LICENCIAS POR
ENFERMEDAD
REG. CAPITALIZ.
AFJP (1)
PENSIONES NO
CONTRIBUTIVAS
(1) Supervisión del
régimen a cargo de la
Superintendencia
de AFJP (SAFJP)
C.
I.N.S.S.J.P.
OTRAS
LICENCIAS
PAMI
La Reforma del Sistema en 1994
1. Los Pilares del Sistema
1.16
El régimen previsional, vigente desde julio de 1994, reformó el sistema de reparto,
creando el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), un sistema mixto, que
combina elementos de reparto con otro de capitalización individual basado en
contribuciones definidas. La jubilación dejó de estar vinculada al salario neto del
trabajador y reemplazó en parte la transferencia intergeneracional con el ahorro
individual previsional. El Decreto No. 507 de 1993 traspasó a la DGI la responsabilidad
de recaudar los aportes sobre la nómina salarial, que anteriormente realizaba ANSES.
1.17
El sistema creado por la reforma provisional tiene dos componentes:
a) Un primer pilar obligatorio universal de administración pública (ANSES) que tiene
tres tipos de beneficios: (i) una Prestación Básica Universal (PBU), equivalente
41
inicialmente a 2.5 veces el Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO)5, y sujeta
a un período contributorio de 30 años, al alcanzar la edad de retiro (hombres 65
años, mujeres 60); (ii) una Prestación Compensatoria (PC) transitoria por las
contribuciones al antiguo sistema, equivalente al 1.5% del salario promedio de los
últimos 10 años de empleo, multiplicado por el número de años de contribución al
sistema anterior hasta un máximo de 35 años; y (iii) los beneficios pagados a los
actuales jubilados. Este pilar se financia con una contribución patronal del 16% de
todos los trabajadores del SIJP, del régimen de reparto y del régimen de
capitalización.
b) Un segundo pilar con componentes de administración privada y pública, a elección
del trabajador. El componente privado es administrado por las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) en un sistema de contribución definida
basado en cuentas de capitalización individual (CCI). El sistema de las AFJP
también ofrece seguros de invalidez y fallecimiento con beneficios definidos. El
componente público, administrado por la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES), denominado Prestación Adicional por Permanencia (PAP), provee
un beneficio equivalente al 0.85% del salario promedio de los 10 últimos años,
multiplicado por los años de servicio en el nuevo sistema. La contribución al
segundo pilar es de 11% sobre las remuneraciones y es aportada por los trabajadores.
En el régimen de capitalización, el aporte cubre también los gastos administrativos y
primas de seguro de invalidez y fallecimiento estimados en 3,5% del salario. El
7,5% restante del aporte se destina a la acumulación en las CCI. El Estado obliga a
las AFJP a garantizar un nivel mínimo de rentabilidad y provee protección por
insolvencia de las compañías de seguro. La jubilación y la pensión derivada de ésta
se cubre exclusivamente con el saldo de la cuenta individual de capitalización. El
trabajador puede optar por cualquiera de las AFJP autorizadas para operar,
transferirse de una a otra cada cuatro meses, optar por efectuar aportes adicionales y,
bajo determinadas condiciones, jubilarse anticipadamente.
1.18
Todos los trabajadores tienen la opción de adherirse al régimen de capitalización o al
régimen de reparto. Asimismo, los afiliados a una AFJP pueden transferir sus cuentas a
otra AFJP, y los afiliados al reparto pueden incorporarse posteriormente a las AFJP, sin
limitaciones de tiempo; sin embargo, los afiliados de las AFJP no podrán regresar al
régimen de reparto.
2. Prestaciones
1.19
En el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), el afiliado recibiría, al
retirarse:
a) bajo el sistema público: una prestación básica universal (PBU), una prestación
compensatoria por contribuciones al antiguo sistema (PC), y una prestación adicional de
permanencia (PAP); y
b) bajo el sistema privado: una prestación básica universal (PBU), una prestación
compensatoria por sus contribuciones al antiguo sistema (PC), y una Jubilación Ordinaria
5
El cálculo inicial del AMPO fue de $72.00 en marzo de 1995, con lo que la PBU (2.5 veces el AMPO) a
esa fecha alcanzaba a $180.00. Posteriormente, el método de cálculo varió.
42
(JO). La PBU y la PC son del sistema público y la JO está basada en el monto
acumulado en la Cuenta de Capitalización Individual (CCI).
La prestación
compensatoria (PC) se otorga, como prestación definida en base a un porcentaje del
promedio de las remuneraciones de los últimos 10 años de actividad laboral con un tope
de 35 años, en cuyo momento el porcentaje sería de 52.5% de dicho promedio.
1.20
En caso de fallecimiento o retiro por invalidez, la PC es reemplazada por la participación
del régimen público en la integración de capitales en base a atribuir años de servicio en el
sistema anterior según la edad del afiliado en julio de 1994, determinándose su
proporción con respecto a los 35 años teóricos para capitalizar una prestación.
Actualmente, el porcentaje se ubica en 45% con una participación promedio de unos 45
mil a junio de 1999. Este rubro irá desapareciendo progresivamente.
1.21
Además, la Ley 24.347 de 1994 estableció la prestación por edad avanzada a los 70 años
de edad y 10 de servicios con aportes. De éstos, se requieren que cinco años de servicios
sean prestados dentro de los 8 años anteriores al cese de actividad. La jubilación equivale
al 70% de la PBU.
3. Modificaciones al sistema en 1995.
1.22
La Ley de Solidaridad Previsional No. 24.463 de marzo de 1995, modificó parcialmente
el sistema público descrito en los párrafos anteriores, estableciendo que: (i) el Estado
Nacional garantiza el otorgamiento y pago de prestaciones hasta agotar el monto de los
fondos asignados en la Ley de Presupuesto, eliminando la actualización de las PBU
calculadas por el AMPO, como establecía la Ley 24.241, por una prestación vinculada al
desempeño de las finanzas públicas; y (ii) el pago de beneficios se limita a un máximo
P$3.100 por mes.
4. Cuestionamiento Judicial
1.23
Los esfuerzos del Gobierno por reducir los beneficios a niveles más acordes con las
posibilidades del sistema han sido combatidos judicialmente por los interesados. La
mayoría de los beneficiarios vieron reducirse sus prestaciones en términos reales como
consecuencia de mecanismos de indexación imperfectos en épocas de alta inflación. La
erosión de los haberes jubilatorios representaba un incumplimiento de disposiciones
legales, que vinculaban las jubilaciones con los salarios en actividad.
1.24
Con la estabilización lograda por el Plan de Convertibilidad, los jubilados y pensionados
que fueron afectados, iniciaron acciones legales contra la administración del sistema para
obtener la actualización de los haberes jubilatorios, logrando sentencias favorables. El
Gobierno reconoció deudas por un monto de US$13.347 millones 6 para satisfacer dicha
obligación. Los pagos se realizaron parte en efectivo y parte en los Bonos de
Consolidación de Deuda (BOCON). El total de bonos colocados ascendió a US$8.300
millones. El pago en efectivo tuvo un máximo de US$1.560 por beneficiario que
aceptaba esa opción. Frente a esta situación, el Gobierno pasó la ya mencionada Ley de
Solidaridad Previsional de marzo de 1995, estableciendo topes jubilatorios y
reconocimiento de pagos de acuerdo con las posibilidades del presupuesto nacional.
6
La Ley 23.982 reconoció US$ 8.081 y la Ley 24.130 reconoció US$ 5.265,3 millones.
43
D.
La Transición
1. La Situación Financiera
1.25
La mayor dificultad del nuevo sistema previsional radica en el equilibrio financiero del
pilar público de reparto, el cual registra importantes déficits por el financiamiento de las
obligaciones del viejo sistema de reparto de jubilados y pensionados, además de los
pagos que resulten de la resolución de las acciones legales contra ANSES por la
reducción de haberes jubilatorios y pérdidas de beneficios, y de las obligaciones con los
trabajadores activos que permanecieron en el sistema. Frente a estos gastos, el sistema
público sólo cuenta con los ingresos por aportes patronales, cuyo porcentaje promedio
está en alrededor de 10%, pudiendo reducirse aún más, y los aportes de los trabajadores
que permanecieron en el régimen de reparto.
1.26
Desde el punto de vista de la situación financiera de los regímenes, la diferencia entre
ambos es notoria. Mientras el Régimen de Capitalización, que recién se inicia, tiene los
aportantes más jóvenes, cuenta con más de 7,8 millones de afiliados (aportan 3,5
millones) y casi 15.700 millones de pesos de activos (Fondos de Jubilaciones y
Pensiones), que representan el 5,3% del PBI (noviembre de 1999), el Régimen de
Reparto posee actualmente menos de 1 millón de afiliados aportantes (casi el 80% de
aportantes al viejo sistema optaron por el sistema de capitalización) y presenta serios
problemas de financiamiento, dado que al déficit del antiguo sistema, se han sumado
otros elementos negativos. Así, las contribuciones patronales –destinadas al reparto- han
tenido reducciones y se proyectan otras nuevas.
1.27
Por otra parte, el sistema presenta una tasa de evasión de alrededor del 52%. El concepto
de “evasión” debe ser tomado en el sentido de que existen afiliados registrados pero que
no aportan ni han sido dados de baja. Ello puede deberse a: desempleo, retención de
aportes por parte de empleadores y falta de pago de compromisos de autónomos.
1.28
La tasa de sustitución del salario prometida por el nuevo sistema de reparto, en cuanto
haber máximo de las prestaciones, supera el monto de las prestaciones otorgadas por el
sistema antiguo, en el cual más de un cuarto de los pasivos percibía la prestación mínima
de 150 pesos con un tope de 2.100 pesos, sin límite en la base imponible salarial.. En el
nuevo sistema existe un tope en la remuneración sujeta a aporte de 60 MOPRES,
equivalente actualmente a 4.800 pesos7, y un tope en las prestaciones del régimen
público, componente de prestación definida del sistema, de 3.100 pesos.8
1.29
Las erogaciones totales del Sistema Unico de la Seguridad Social (SUSS) totalizaron
21.284 millones de pesos en 1999 en todas las prestaciones (jubilaciones, pensiones,
salud, enfermedades y accidentes del trabajo y prestaciones familiares y desempleo), de
los cuales el régimen público ha destinado al pago de las jubilaciones y pensiones a su
cargo más de 14.700 millones de pesos anuales, a lo que hay que adicionar un gasto
7
El artículo 21 de la Ley 24.241, estableció como módulo de movilidad de las prestaciones y de los
distintos valores que se fijaban en la ley para determinar el monto de las prestaciones, el AMPO aporte
medio previsional obligatorio. Fue reemplazado por el MOPRE Módulo previsional, con igual función,
cuyo monto-determinado por el Poder Ejecutivo Nacional- equivale a 80 pesos.
8
35 años de aportes a los sistemas de previsión anteriores da lugar a una PC máxima del 52,5% de 4.800
pesos, más la PBU máxima de 230 pesos, totalizan 2,750 pesos, más la PAP o la J.O. según optará por
reparto o capitalización.
44
operativo anual de 245 millones (más comisiones por órdenes de pago previsional por 75
millones). Las contribuciones de la seguridad social constituyen el recurso básico del
sistema; sólo cubren aproximadamente el 37% del total de los ingresos de ANSES, que
llegan a poco menos de 9.900 millones. Los recursos tributarios transferidos a la
seguridad social para el año 1998, se estimaban en 6.351 millones y provenían del 15%
de los impuestos coparticipables. Los mismos están afectados al pago de la totalidad de
las erogaciones por prestaciones de la seguridad social, incluyendo Asignaciones
Familiares, Fondo Nacional de Empleo, PAMI, etc. En resumen, los recursos totales del
SUSS del que forma parte el SIJP, alcanzaban la suma de 16.372 millones de pesos
en1999. A los mismos hay que agregar las contribuciones figurativas del Estado por
5.469 millones de pesos destinados al pago de pensiones militares (gastos figurativos) y a
cubrir el déficit de ANSES (contribuciones figurativas de 2.466 millones de pesos (ver
Cuadro I-2), con lo que en efecto ANSES recaudó 9.966 millones de pesos y recibió
recursos del Estado (excluyendo los destinados a pagos de pensiones militares) por 8.816
millones de pesos.
1.30
Analizando exclusivamente los aspectos atinentes al SIJP, cabe tener en cuenta el
siguiente aspecto de la situación financiera, según la población al 30 de junio de 1999, y
la tasa de contribución patronal neta promedio del 9,63% que resulta de las distintas
quitas efectuadas desde la sanción de la ley 24.2419. Este cuadro arroja un déficit global
de $mill.10.000 millones de pesos para la totalidad de las erogaciones por prestaciones de
la seguridad social (Cuadro I-3).
1.31
Dicho déficit hubiera sido menor de haberse mantenido una tasa de contribución patronal
del 16% como el previsto en la Ley 24.241. Con el mismo grado de cumplimiento del
déficit global sería de 7.018,4 millones de pesos, es decir que la reducción de las
contribuciones patronales implican la aplicación de otros recursos por 2.984,8 millones
de pesos.
1.32
Igualmente, del Cuadro I-3 surge que existen 5.341.714 afiliados no aportantes, que, de
contribuir al sistema, teóricamente deberían registrar aportes y contribuciones (9,63%)
por 6.690 millones de pesos adicionales. Pero, por tratarse de personas con menores
ingresos que los actuales aportantes y con una alta porción relacionada con el desempleo
o falta de capacidad de realizar aportes o contribuciones, por lo que se considera práctico
sólo computar un 50% de dicho valor proporcional, o sea 3.345 millones de pesos de
aportes y contribuciones no recaudados. De manera que el déficit vigente no puede ser
cubierto con los aportes y contribuciones de los actualmente afiliados no aportantes
(supuestamente todos explican la “evasión”).
9
Incidentalmente, el aporte patronal era de 16% de la mínima.
45
CUADRO I-3
ESTRUCTURA DE INGRESOS Y EGRESOS DEL SIJP
(30 de Junio de 1999)
I. Ingresos
Régimen Público
1. Afiliados Régimen de Reparto
 Aportantes
 No Aportantes
Número de
Personas
2.238.843
970.233
1.268.610
2. Afiliados al Régimen de Capitalización
 Aportantes
 No Aportantes
7.558.700
3.485.596
4.073.104
3. Total de Afiliados Regímenes de Reparto y Capitalización
 Aportantes
 No aportantes
4.455.829
5.341.714
4. Afiliados al Régimen de Reparto
Ingresos Previsionales
 Aportes (11%)
 Contribuciones (9,63%)
1.068,2
935,2
5. Afiliados al Régimen de Capitalización
Ingresos Previsionales
 Contribuciones (9,63%)
6. Total de Ingresos por Aportes y Contribuciones
 Aportantes
 No Aportantes
II. Erogaciones
I. Pago de Jubilaciones y Pensiones
 Sistema Nacional (incuye Asig. Fam. Subs. Comp. y Tarifas)
 Cajas Provinciales transferidass
Prestaciones en
millones de pesos
2.003,4
1.068,2
935,2
3.577,1
4.455.829
5.341.714
5.580.5
Número de
Personas
3.368.108
3.160.727
207.381
Prestaciones en
millones de pesos
15.055,2
13.098,5
1.956,7
Integración de Capitales y Rentas (estimado)
Invalidez y Fallecimiento
Total de Egresos por Beneficios
(seguridad social, salud, asignaciones familiares, desempleo, etc)
Déficit
200,0
15.255,2
Gastos de Administración (incluye órdenes de pago)
9.674,7
328,5
Déficit Global
10.003,2
Fuente Bases de Datos combinadas ANSES-SAFJP a junio de 1999
46
2. Los Elementos que configuran el Futuro Previsional
1.33





La situación deficitaria de los programas previsionales a cargo de ANSES, bajo las
condiciones actuales, tiende a incrementarse por:
Reducción de la masa de afiliados en el Sistema de Reparto, lo que conlleva a la
reducción de los aportes personales. (en lo que respecta a contribuciones puede
considerarse que los nuevos afiliados al régimen de capitalización han de sustituir tales
ingresos).
Incremento de la masa de beneficiarios de jubilaciones ordinarias (y sus consecuentes
beneficios de pensión) en el régimen de reparto, con el otorgamiento de beneficios
correspondientes a P.B.U., P.C. y P.A.P.
Incremento de la masa de beneficiarios por invalidez (jubilación) y fallecimiento de
activos (pensión) del sistema de reparto.
Incremento de la masa de beneficiarios de jubilaciones ordinarias (y sus consecuentes
beneficios de pensión) en el régimen de capitalización, con el otorgamiento de beneficios
correspondientes a P.B.U. y P.C., con pequeña incidencia de P.A.P.
Efectos de la Integración de Capitales por Fallecimiento (sobre la base de erogaciones
anuales en curso) e Invalidez (al cumplirse 5 años del inicio del sistema, dado que hasta
ahora sólo se han pagado rentas).
En adición, modificaciones de los actuales parámetros del sistema podrían empeorar la situación
del sistema. Entre ellos:






1.34


La reducción de beneficios de P.B.U. y/o P.C. y/o P.A.P.
La postergación de las edades de jubilación ordinaria, ya sea por efecto de decisión
individual o por modificación del marco legal.
Reducciones de las cargas patronales.
Eliminación de requisitos de años de servicio o declaración de años impagos como no
computables sin incrementar requisitos de edad de jubilación.
La incidencia de jubilaciones por edad avanzada a favor de quienes registren 10 años de
aporte y 70 años de edad.
El efecto de la incorporación de Cajas Provinciales, actualmente de carácter deficitario, al
sistema nacional.
Los elementos que podrían reducir el déficit son:
La aplicación de medidas de captación de aportes y contribuciones sobre la base de una
mayor fiscalización y planes de regularización.
El natural incremento de la masa de aportantes, por efecto de las contribuciones a cargo
de ellos (hipótesis de población abierta).
E.
Proyecciones Actuariales
1.35
Las proyecciones actuariales sobre la base de los beneficios (jubilaciones y pensiones)
actual es la evolución de los aportes de futuros beneficiarios y la evolución de la
población de afiliados aportantes actuales, como población cerrada, (tanto en reparto
como en capitalización, con contribuciones al 9,63% en promedio), se tiene un déficit
47
previsional creciente hasta alcanzar un máximo de $19.813,7 millones en el año 2.011,
conforme con:



1.36
Déficit previsional inicial: $9.674,7 millones, al que al primer año cabe agregar
integraciones de capital por fallecimiento e invalidez por $l 200.millones.
Valor Actual de los beneficios vigentes al 30.6.99 calculados al 6% de tasa de interés por
$ 146.902,7 millones.
Valor Actual neto de los beneficios vigentes al 30.6.99, beneficios futuros y aportes y
contribuciones esperados $171.521,5 millones, importe que responde aproximadamente
al 51% del P.B.I. actual ($ 335.000.millones), o sea de una cuantía equivalente a la deuda
externa argentina.
La población actualmente afiliada no aportante es significativa y asumiendo que, de la
misma, el 50% tiene igual distribución de edades y haberes que los aportantes, pero
teniendo en cuenta conceptualmente aspectos de desempleo, falta de capacidad
contributiva y cambios a condiciones de no obligados al SIJP que no fueran registradas,
la situación presenta ribetes muy particulares tales como:





Aportes y Contribuciones potenciales no efectuados para 1999:
Beneficios potenciales a otorgar en el año 2000:
Superavit previsional estimado para el 2000:
Beneficios Anuales crecientes alcanzado en el 2010:
Déficit previsional desde el año 2010
$ 3.401,1 millones
$ 535,3 millones
$ 2.841,2 millones
$ 3.169,6 millones
Valor Actual de los beneficios futuros netos de aportes y contribuciones esperados
$9.790,8 millones, importe que influye levemente en el déficit anterior, pero de
lograr aportes inmediatos tiene un fuerte efecto positivo en el movimiento neto de
caja (aportes y contribuciones menos beneficios)
1.37
La población de “afiliados no aportantes”, o sea, no realiza aportes y/o contribuciones, no
necesariamente no puedan reclamar beneficios, dadas las distintas características que
tiene el concepto de “evasión” utilizado y el tratamiento procesal para los “evasores”, en
particular “empleadores”. En consecuencia, es importante calcular en la proyección de
los beneficios potenciales a otorgar a esta población, por lo menos para los próximos 10
años, prácticamente sin considerar en particular los potenciales aportes y contribuciones
1.38
Este es un tema tipo “Caja Negra” que escapa al contexto del presente estudio porque
requiere un análisis muy particularizado de la masa de aportantes y no aportantes, que
tienda a permitir una determinación objetiva de los compromisos de ANSES hacia los
afiliados en general y a los “no aportantes” en particular, así como el hecho de que la
incorporación efectiva de los mismos podría generar una gran masa de recursos
inmediatos como aportes y contribuciones, con la consiguiente reducción del déficit
previsional.
1.39
Es importante señalar que sólo tomando la población aportante y los jubilados y
pensionados actuales, existe déficit previsional con un valor actual negativo del flujo neto
de fondos futuros. Al 6% de interés anual dicho flujo negativo es de 146.903 millones de
pesos y que al incorporar la masa de no aportantes (al 50% de ponderación), el déficit se
reduciría en 9.790,8 millones de pesos.
48
1.40
La masa de no aportantes que es de gran importancia tiene actuarialmente poca
gravitación en términos de valor actual, pero financieramente en el corto plazo si se
lograran los aportes y contribuciones se dispondrían de recursos netos que reducirían
sustancialmente el déficit previsional. El problema latente con esta masa de afiliados es
que pueden dar lugar a la liquidación de beneficios sin que el Estado haya percibido
aportes en estos últimos años y se agrave el déficit anual por sobre lo proyectado para la
población de aportantes.
II.
LOS REGÍMENES PÚBLICOS PROVINCIALES Y MUNICIPALES.
A. Evolución hasta la reforma de 1994
1.41
En el sistema federal de gobierno de la Argentina, las provincias detentan el poder
originario, y la Nación detenta la cuota de poder que las provincias delegan en ellas. Así,
el Art.104 dispone que "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hallan reservado por actos
especiales al tiempo de su incorporación." Concretamente, La facultad de dictar leyes
sobre seguridad social no está expresamente delegada. No obstante que, el art.67 inc.11 le
acuerda la facultad de dictar Código de la Seguridad Social, al gobierno a través del
Congreso9, la facultad de dictar normas en materia de seguridad social es una facultad
compartida, ya que tanto la Nación como las provincias, en su ámbito, tienen facultad de
dictar normas de seguridad social, aún en la cuanto a la regulación del derecho de fondo.
1.42
En concordancia con lo dicho, encontramos en las constituciones provinciales
regulaciones en temas vinculados a la seguridad social, y en especial a las jubilaciones y
pensiones. Todas las Provincias llegaron a tener su régimen previsional, con su propio
ente administrador, Cajas o Institutos de previsión Social provinciales (CPP). Este
proceso de creación de cajas públicas en las provincias, se extendió a algunas
municipalidades10, donde al abrigo de corrientes afines al municipalismo, y a la
autonomía municipal, se crearon sistema jubilatorios para los empleados de determinados
municipios. Dichas entidades participan de la misma problemática que las cajas
provinciales, y en algún caso, agravada en razón del bajo número de aportantes, y las
limitaciones presupuestarias de los municipios.
1.43
Los regímenes de previsión provinciales destinados a empleados, públicos, policías y
docentes cubren alrededor de 1,2 millones de activos y 0,5 de pasivos. Pese a los
problemas financieros que enfrentaron o enfrentan algunas provincias, la ecuación
contributiva del conjunto de sistemas de previsión provinciales se presenta como
equilibrada, con una relación activo pasivo, de casi 2,4 a 1, debido a que se computan los
9
Germán Bidart Campos en Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo I, Pág. 431,
afirma que "la legislación sobre seguridad social involucrando en ella el actual régimen nacional de
jubilaciones y pensiones es de competencia federal a través del Congreso".
10
Cajas e Institutos de Previsión Municipales
Entre Ríos
Neuquén
Basavilbaso
Neuquén
Colón
Gualeguay
Gualeguaychú
Santa Fé
Cañada de Gomez
Rosario
Rufino
Santa Fé
Venado Tuerto
Tucumán
S.M.Tucumán
Capital Federal
M.C.B.A.
49
datos de las provincias nuevas, ex territorios nacionales, cuyos sistemas han comenzado
a madurar hace pocos años.
1.44
Las Cajas de Previsión Provinciales (CPP) cuenta con alrededor de 3.000 empleados. Las
principales características de las cajas, antes de las reformas iniciadas en 1994, eran11 :
solidaridad intergeneracional de los aportantes en un sistema de reparto simple garantía
de los gobiernos provinciales de cubrir cualquier desequilibrio que pudiera afectar el pago
de las prestaciones, diferentes requisitos mínimos de acceso a las prestaciones y un
elevado nivel de beneficio promedio, con relación al régimen nacional. (ver Anexo I-1
Características de las Cajas de Previsión Públicas)
1.45
Al iniciarse la reforma al sistema previsional nacional, los organismos de previsión
provinciales presentaban una situación de déficit de caja generalizado, generando fuertes
desequilibrios fiscales, tanto a nivel provincial como consolidado del sector publico.
Sólo las provincias jóvenes como Chubut, La Pampa, Neuquén, y La Pampa, presentaban
sistemas con tendencia al equilibrio. La Provincia de Buenos Aires, sin considerar el
sistema de jubilaciones y pensiones policiales12, presentaba un mejoramiento transitorio
de su situación a raíz de la transferencia a la provincia de mas 84.000 activos de la
educación pública nacional, pero con una situación actuarial problemática. El Anexo I-1
elabora sobre las causas de la situación financiera de las CPP con problemas.
1.46
En cuanto a los sistemas con déficit de caja, podemos recordar que la provincia de Río
Negro presentaba un déficit de 90 millones de pesos al año, San Juan y Santa Fe 62
millones, Mendoza más de 36 millones, Entre Ríos llegaba a casi 46 millones de pesos,
Córdoba alrededor de 80 millones, y otras provincias como Jujuy, Salta, y Tucumán
superaban los 50 millones de déficit, tenían graves dificultades para abonar las
prestaciones. (ver Cuadro I-2).
1.47
El gasto provincial en su conjunto, estaba integrado básicamente por salarios y
jubilaciones. Mientras que el gasto en personal llegaba al 64,77% del gasto total, los
sistemas jubilatorios significaban casi un 15% más, y sumados alcanzaban el 80%. Los
gastos de personal habían aumentado entre 1991 y 1995 38%, en parte por la
descentralización de la educación básica y la salud producida en 1992, y en parte por
incrementos salariales y crecimiento de la planta de personal.
11
Estas características persisten en las CPP que no han sido transferidas al SIJP.
El personal de la Policía provincial efectúa aportes a un régimen especial administrado por una Caja
propia separada de régimen de Previsión general de la Provincia de Buenos Aires.
12
50
Cuadro I-1
Características de las Cajas de Previsión Provinciales (CPP)
PROVINCIA
EDAD
APORTE
%
CONTRIBUCION
%
HOMBRE
MUJER
BUENOS AIRES
60
60
14
CORDOBA
58
55
14,5
CORRIENTES
60
55
18,5
CHACO
60
60
11
CHUBUT
60
55
14
ENTRE RIOS
62
57
16
FORMOSA
55
52
8
JUJUY
55
50
12
LA PAMPA
60
55
10
LA RIOJA
60
55
17
MENDOZA
62
62
11
MISIONES
60
55
11
NEUQUEN
60
55
7
RIO NEGRO
60
60
13
SALTA
60
57
14
SAN JUAN
60
55
15
SAN LUIS
65
60
15
SANTA CRUZ
54
50
10
SANTA FE
60
55
13
TIERRA DEL FUEGO
55
50
13
TUCUMAN
60
60
12
Fuente: Banco Mundial y datos propios sobre aportes y contribuciones.
PENSION
MENSUAL
PROMEDIO
12
20
18,5
16
18
16
10
14
17
15
21
16
7
21
17
18
12
15
12,2
7,5
15
581
1017
709
851
N/D
971
798
814
N/D
576
625
876
N/D
1080
594
914
563
N/D
733
N/D
672
51
CUADRO I-2
Los Sistemas Previsionales Provinciales A 1994
(en millones de pesos)
PROVINCIA
BUENOS AIRES
CATAMARCA
CORDOBA
CORRIENTES
CHACO
CHUBUT
ENTRE RIOS
FORMOSA
JUJUY
LA PAMPA
LA RIOJA
MCBA
MENDOZA
MISIONES
NEUQUEN
RIO NEGRO
SALTA
SAN JUAN
SAN LUIS
SANTA CRUZ
SANTA FE
S. DEL ESTERO
TUCUMAN
TIERRA DEL FUEGO
DEFICIT
65
-79
34
28
-46
13
58
-26
5
36
29
-90
52
62
6
-62
50
56
--
SITUACION ACTUAL
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
TRANSFERIDA
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos.
B.
Pacto Federal y sus consecuencias en el ámbito previsional provincial.
1.48
El sector público centralizado; los niveles de gastos provinciales y municipales
representan alrededor del 45% de los gastos del sector público en su conjunto. En 1994,
las provincias cubrían el 97% del gasto en educación básica, 92% del gasto en salud y 84
% de los gastos en asistencia social. Los ingresos propios de las provincias representaban
sólo el 18% del sector público en su conjunto y el 37% de sus gastos.
1.49
El déficit consolidado de las provincias alcanzó la cifra de 3.100 millones de pesos para
1995 (1,2% del PBI), el faltante a financiar –incluyendo amortizaciones- fue de 5.000
millones para ese año. El total de la deuda consolidada de las 24 provincias llegó a 14.217
millones de pesos, que representaban el 55% de los ingresos provinciales para 1995. La
dependencia de las finanzas provinciales de los recursos transferidos por el Gobierno
central, es altamente significativa. La incidencia porcentual de dichos recursos sobre los
52
ingresos totales era en 1995, del 58%, pero en 5 provincias ese porcentaje superaba el 85 y
llegaba hasta el 92%, y en 15 representaba más del 70% de sus ingresos totales.14
1.50
El Gobierno Nacional y los Gobernadores provinciales acordaron, en agosto de 1993, el
Pacto Federal Para El Empleo, La Producción y El Crecimiento, que estableció, que el
Estado Nacional aceptaría la transferencia al Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones (SIJP) de las Cajas de Jubilaciones Provinciales (con exclusión de las de
Profesionales que prevé el art. 56 de la ley N° 18.038 t.o.1980)15, en el caso que las
Provincias que adhirieran al nuevo régimen previsional que se proponía sancionar la
Nación.
1.51
Por su parte los gobiernos provinciales se comprometían a llevar a cabo acciones en
materia de:
(i.) Imposición fiscal provincial (derogación de impuesto de sellos, a la transferencia de
combustible, a la energía eléctrica, a los intereses de depósitos bancarios y reemplazo
del impuesto a los ingresos brutos por un impuesto general al consumo);
(ii.) Privatización de empresas, bancos y otras propiedades del estado provincial;
(iii.) Eliminación de restricciones a la oferta de bienes y servicios, y de intervenciones en
mercados; y,
(iv.) Aceptación de la aplicación directa de modalidades, procedimientos, criterios y
acciones nacionales en las provincias (incluyendo accidentes de trabajo).
1.52
El Gobierno Nacional, en este esquema, debía:
(i.) aceptar en el programa solo a aquellas provincias que cumplan con los criterios de
elegibilidad.;
(ii.) suscribir con estas un convenio de transferencia en el que se garantizaba la delegación
por parte de la provincia de la facultad de legislar en materia de previsión a la nación,
la disolución de los regímenes ordinarios o especiales de la provincia, que se
mantengan en el ámbito provincial los juicios por reclamos anteriores a la transferencia
y las obligaciones derivadas de aumentos posteriores al Pacto Fiscal, y además,
otorguen preferencia al pago de las contribuciones de los empleados públicos
provinciales; y, asegurar el cumplimiento de la reducción de los déficits provinciales
por un monto equivalente al alivio fiscal otorgado por la transferencia.
1.53
La reforma de las Cajas Públicas Provinciales (CPP) mediante su transferencia se
proponía: (i) regularizar, a nivel nacional, de la normativa previsional; (ii)eliminar los
privilegios, distorsiones e inequidades de los sistemas provinciales dándole mayor
equidad; y, (iii) disminuir el impacto a largo plazo del déficit de las CPP en las finanzas
federales y provinciales.
1.54
A efectos de aplicar el Pacto Federal, y como consecuencia del mismo, ANSES tenía a su
cargo en virtud del convenio las siguientes acciones: (i) auditoría de los pasivos de las
CPP transferidas; (ii) aplicación de la ley de solidaridad previsional 24.463 a los pasivos
para adecuar los beneficios al sistema nacional; (iii) absorción administrativa de los
sistemas transferidos; (iv) actualización de la nómina de activos y de los derechos
adquiridos; (v) establecimiento de mecanismos para asegurar la correcta percepción de
14
En 1998 la relación de los ingresos de origen nacional frente al total de ingresos fue de alrededor del
52%.
15
En el punto IV del presente capítulo se analizan las Cajas de Previsión Social para Profesionales.
53
las contribuciones patronales y los aportes personales; y (vi) verificación de información
de activos/pasivos de las cajas transferidas con los de ANSES.
C.
Transferencia de regímenes provinciales al sistema nacional
1.55
El Gobierno Nacional, en el marco del pacto fiscal, alentó la transferencia de los
regímenes previsionales al ANSES para eliminar la incidencia de los déficit de las cajas
de previsión provinciales(CPP). En concreto, los objetivos de la transferencia eran: (i)
fortalecer la solvencia de las finanzas públicas consolidadas; (ii) reducir la disparidad de
montos jubilatorios y aportes entre las leyes provinciales y el régimen jubilatorio
nacional; (iii) eliminar influencias locales que distorsionan los planes jubilatorios y
contribuyen a causar los déficits fiscales provinciales; y (iv) obligar a las provincias a
efectivizar el pago de los aportes patronales y laborales al ANSES. (evitando mantener
las obligaciones como devengadas y no pagadas) Respecto de esto último, las provincias
garantizaban el pago de los aportes con la coparticipación tributaria.
1.56
La transferencia de las CPP al sistema nacional busca establecer normas generales
aplicables a la totalidad de activos y pasivos, eliminando inequidades y deficiencias
existentes en las CPP; instituir un sistema centralizado eludiendo la complejidad
adicional de la reciprocidad o portabilidad entre sistemas; y evitar el deterioro creciente
de las finanzas públicas provinciales. Estos objetivos fueron parcialmente alcanzados.
Las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales, mejoraron el resultado
financiero del presupuesto provincial del año 1998, (a excepción de Mendoza que alcanzó
un déficit de 98,147,68 millones frente al resultado positivo de 1994), eliminando el
déficit o reduciéndolo (Cuadro I-3).
Cuadro I -3
Resultado financiero comparado 1994-1998
(Provincias que transfirieron sus CPP)
Provincias
Resultado financiero 1994
Resultado financiero 1998
Ciudad de Buenos Aires
76.356,12
347.796,80
Catamarca
-97.888,37
-34.450,94
Jujuy
-128.677,56
-65.962,41
La Rioja
-21.035,69
25.722,43
Mendoza
10.213,42
-98.147,68
Río Negro
-168.380,05
-102.537,33
Salta
-52.637,73
-33.994,44
San Juan
-252.077,86
-28.530,64
San Luis
-11.341.79
133.248,80
Santiago del Estero
-71.657,37
17.414,13
Tucumán
-85.650,32
22.162,90
Fuente: Ministerio de Economía. Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.
1.57
Respecto del objetivo de instituir un sistema centralizado eludiendo las cuestiones
relacionadas con la reciprocidad o portabilidad entre sistemas, esto no ha sido logrado
enteramente, ya que subsisten los sistemas no transferidos de 13 provincias, entre ellas las
de mayor densidad poblacional, (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe), y 65 cajas de
previsión para profesionales entre otras. Por otra parte, no ha sido sancionada ninguna
54
norma que regule la reciprocidad jubilatoria, incluyendo alguna disposición sobre
portabilidad de fondos, situación que constituye un grave problema para la resolución de
los beneficios previsionales en los casos en que intervienen más de una caja o sistema
previsional. 16 Actualmente las solicitudes de prestaciones se resuelven aplicando una
regla de caja otorgante del beneficio que surge del art.168 de la ley 24.241, en función de
la mayor cantidad de años de servicios prestados por el trabajador, y la normativa en
materia de reciprocidad vigente antes de la reforma. No existen soluciones legislativas
para la portabilidad de fondos y otras situaciones derivadas de la existencia de cuentas
individuales de capitalización.
1.58
Las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales, fueron 10, además de la
Ciudad de Buenos Aires que transfirió el Instituto de Previsión Social Municipal.. Las
provincias de Santiago del Estero, Catamarca y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, efectuaron las transferencias durante 1994-1995, y luego las provincias de
Mendoza, San Juan, Río Negro, Jujuy, Tucumán (incluyó la caja municipal), Salta, La
Rioja, y San Luis, hicieron lo propio entre 1996-1997 (Cuadro I-4).
Cuadro I-4
Transferencia de Cajas de Previsión (CPP)
Provincia
Municipalidad de Buenos Aires
Catamarca
Santiago del Estero
Salta
Mendoza
La Rioja
San Juan
Jujuy
Río Negro
Tucumán
San Luis
Vigencia de la transferencia
1.1.94
1.7.94
1.7.94
1.1.96
1.1.96
1.4.96
1.1.96
31.5.96
2.5.96
1.8.96
1.10.96
Decreto
82/94
328/95
327/95
71/96
362/96
363/96
503/96
868/96
721/96
1065/96
63/97
Fuente: propia
D.
La situación actual y sus perspectivas
1.59
La situación actual de los sistemas previsionales provinciales se puede evaluar desde
varios ángulos, flujo de caja de ANSES, la situación fiscal provincial, y por último desde
los costos y beneficios del proyecto de transferencia de CPP al SIJP.
1.60
El impacto de la transferencia de los contribuyentes de las CPP a ANSES, fue variado en
materia de aportes, debido en gran medida a las diferencias que existen con respecto de la
contribución patronal y laboral de cada CPP con las del sistema nacional. Además, los
afiliados, -luego del traspaso- podían optar por adherir al régimen de capitalización,
16
Continúa vigente el Régimen de reciprocidad jubilatoria establecido por el Decreto ley 9316/46 y el
Convenio de reciprocidad con Cajas profesionales aprobado por Resolución de la Secretaría Seguridad
Social de la Nación 363/81.
55
administrado por las AFJP, por lo que ANSES no recibió los mismos ingresos que
percibían las CPP en concepto de aportes personales.
1.61
La transferencia de los jubilados y pensionados provinciales implicó una importante
disminución de los egresos para las provincias al traspasar, su déficit previsional al
Gobierno Nacional. Para ANSES, la transferencia de pasivos implicó un fuerte
incremento del gasto. Esto a pesar de la eventual aplicación de la Ley de Solidaridad
Previsional a: (i) los actuales beneficiarios a efectos de ajustar sus jubilaciones y
pensiones, y (ii) los nuevos jubilados los cuales deberían cumplir mayores requisitos para
el acceso a los beneficios (prestaciones y haberes) más bajos del SIJP.
1.62
El impacto de la transferencia resultó, en el corto plazo, positivo para las cuentas
provinciales y negativo para el sistema nacional. El resultado consolidado muestra un
aumento del déficit global del sector publico. El mismo se explica por la transferencia de
afiliados de las CPPs al pilar privado de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP) y, en menor medida, por la reducción de la contribución patronal. Esta
en algunas provincias llegaba al 20%, y en la mayoría de ellas superaba el 16% de
contribución patronal fijada en la ley 24.241, de creación del SIJP. (ver Anexo I-1
Características de las Cajas de Previsión Provinciales).
1.63
ANSES, por su parte, registró un déficit inicial mayor, porque no pudo disminuir los
beneficios pagados a los jubilados existentes al momento de la transferencia de manera
sustancial en el corto plazo y porque los ingresos se han reducido por la adhesión de los
activos al sistema administrado por las AFJP, que resultó mayor a lo esperado.
1.64
A medida que las nuevas jubilaciones se otorguen en base a los requisitos más estrictos
del sistema nacional, en cuanto a edad, años de servicios mínimos, y existencia de
limitaciones máximas o topes en los beneficios, y que las jubilaciones y pensiones ya
otorgadas se adecuen a estos requisitos, -sin afectar derechos adquiridos-, los egresos por
jubilaciones, comenzarán a disminuir.
1.65
Las estimaciones del impacto de la transferencia sobre las finanzas de ANSES fueron
realizadas tomando como base a un modelo (en la elaboración intervino el Ministerio de
Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación, con la cooperación del BID y Banco
Mundial), que consistía en proyecciones a 8 años a precios a fines de 1995. El mismo
suponía un incremento en la recaudación de los aportes, que se daría por que la AFIP
cobraría aportes de los empleados públicos de manera automática a través de la retención
de impuestos coparticipables, y el monto sería transferido a ANSES. Esto mejoraría la
cobrabilidad, reduciendo las importantes moras de los gobiernos provinciales en el
ingreso de los aportes y contribuciones a los sistemas previsionales.
1.66
El modelo arrojó una estimación de costo neto de la transferencia, bajo diferentes
escenarios (de acuerdo a distintas alternativas de traspasos al sistema de capitalización
administrado por las AFJP, de los empleados públicos provinciales), de un mínimo de
1.094 millones hasta un máximo de 1.277 millones anuales, para las 15 cajas que se
preveía transferir. Las cifras actualmente, indican que ANSES eroga anualmente para
sostener el stock de beneficios derivados de la transferencia de las 11 cajas, 2.005,8
millones para 1998, y 2,021 millones estimados para 1999, c contra ingresos de 796,1
millones y 763,0 millones en los mismos años, o sea, un efecto neto de 1,209.7 millones y
1,260.6 millones en 1998 y 1999.
56
CUADRO I-5
Evolución de los ingresos y egresos Régimen de reparto y CPP transferidas
(en millones de pesos)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
ejecutado
ejecutado
ejecutado
ejecutado
ejecutado
cred.vig.
CONTRIBUCIONES
Contribuciones a la Seg.Soc.
Ex-Cajas Pciales.
13,089.6
12,991.0
98.6
11,681.6
11,364.4
317.2
9,902.1
9,604.7
297.4
10,237.8
9,558.0
679.8
9,915.7
9,119.6
796.1
9,026.9
8,263.9
763.0
PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Jubilaciones y Pensiones *
Justicia
Asignaciones familiares no contributivas
Comisiones OPP *
Ex-Cajas Pciales. *
14,398.2
13,671.3
146.1
335.1
122.4
123.3
13,842.0
12,819.5
133.2
353.5
96.5
439.3
14,468.1
12,455.4
133.6
346.7
89.0
1,443.5
14,662.3
12,149.3
135.1
333.7
79.0
1,965.2
14,705.3
12,141.7
135.6
349.1
73.2
2,005.8
14,684.2
12,106.8
134.0
343.9
76.0
2,023.6
Prestaciones S.I.J.P. (*)
Efecto Neto de EX Cajas Provinciales
13,916.9
-24.7
13,355.3
-122.1
13,987.8
-1,146.1
14,193.4
-1,285.4
14,220.7
-1,209.7
14,206.4
-1,260.6
Fuente: ANSES
1.67
La ANSES detectó una importante cantidad de fraudes en el otorgamiento de beneficios o
el incumplimiento de las pautas de los convenios de transferencia, que implicó la baja y
suspensión del pago de dichas prestaciones, con cifras que indican que en noviembre de
1997 se dieron de bajas 1.189 beneficios de la provincia de La Rioja sobre un total de
1.745 bajas en ese mes, para todos los sistemas transferidos. En junio de 1997, a pocos
meses de la vigencia de convenio, se dieron de baja 395 beneficios de Catamarca, y 453
de La Rioja, llegando en ese mes a 1.468 las bajas o suspensiones totales.
1.68
El stock de beneficios de las cajas transferidas en curso de pago era de 207.381 a junio de
1999. El haber medio del stock fue era de 725,8 pesos (pensiones 522,9 pesos y
jubilaciones 785 pesos), frente al haber promedio del sistema nacional para el régimen de
reparto es de 319 pesos (pensiones 257,5 pesos y jubilaciones 361,3 pesos).
1.69
La transferencia de las CPP de 11 provincias implicó afectar alrededor de 2.000 millones,
para abonar poco más de 207.000 prestaciones. En comparación, el sistema nacional
afecta alrededor de 12.000 millones para el pago de las 3.160.727 jubilaciones y
pensiones del régimen de reparto.
1.70
Por otra parte, varias de las 13 provincias que mantuvieron sus CPPs efectuaron reformas
legislativas a los sistemas públicos previsionales, incrementando las condiciones de
acceso a las prestaciones, elevando las edades de jubilaciones, modificando los
mecanismos de valuación de incapacidades y estableciendo pautas más rígidas para la
determinación del haber de los beneficios. Asímismo, se introdujeron algunas normas
para mejorar los niveles de recaudación y eliminar los conceptos no remunerativos. No
obstante las modificaciones efectuadas, las finanzas de los sistemas previsionales
provinciales que no han sido transferidos, en la actualidad se mantiene en similares
parámetros a indicados al momento de la reforma, en el año 1994.
57
1.71
La situación de déficit descripta ha llevado a las autoridades provinciales a incorporar en
el reciente acuerdo celebrado entre el Gobierno Federal y los gobiernos provinciales en
materia de coparticipación en la recaudación impositiva, una disposición que impone al
Poder Ejecutivo Nacional la carga de solventar una parte del déficit de los sistemas
provinciales, en una escala progresiva que comienza en el 5% del déficit hasta llegar al
100%.
1.72
Las perspectivas futuras, que incluyan la evaluación de la conveniencia de continuar con
los programas de transferencia de CPP como los efectuados hasta la fecha, o la
modificación de los sistemas dentro de la órbita de los estados provinciales, o programas
que tengan formas mixtas. En tal sentido, resulta interesante destacar el esquema
propuesto por la Caja de Previsión para los empleados del Banco de La Pampa, que
propone un convenio entre ANSES y la Caja a efectos de que ésta administre los aportes
personales de los trabajadores en cuentas de capitalización individuales, y abone el
componente de contribución indefinida. Mientras el sistema nacional recepciona la
contribución patronal a cargo del Banco provincial, y abonará el componente de
prestación definida. El proyecto de norma que habilita la celebración del convenio tiene
media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación, y se encuentra en la Cámara de
Senadores para ser convertida en Ley. Otra alternativa que ameritaría considerarse, es el
esquema de conversión de los sistemas previsionales para empleados públicos de algunos
Estados de Brasil, que se transformarían en Fondos de Pensión de propiedad de los
propios trabajadores. En cualquier caso es importante señalar que, para analizar el
comportamiento futuro de las CPP no transferidas y sus perspectivas, resultaría
indispensable contar con información actualizada de los propios organismos de previsión
provinciales, estudios sobre población (activos y pasivos), normativa aplicable, etc.
1.73
En Argentina, el organismo más idóneo y que cuenta con mayor información sobre la
situación de las cajas de previsión provinciales es el Consejo Federal de Previsión
(COFEPRES), que agrupa a las Cajas o Institutos de previsión provinciales y municipales
como miembros del consejo. Además de constituir el único foro de discusión de las
autoridades de los organismos provinciales, realiza actividades de apoyo, capacitación y
de investigación de la problemática previsional en las provincias. Sin embargo,
COFEPRES tiene limitaciones presupuestarias para la realización de su cometido, por lo
cual de decidirse utilizar esta entidad como canal para la realización de estudios o
elaborar propuestas sobre el tema, habría que contemplar la provisión de asistencia
financiera adicional.
III.
CAJAS DE PREVISIÓN SOCIAL PARA PROFESIONALES.
A.
Caracterización
1.74
El sistema de jubilaciones y pensiones argentino está conformado por el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), las CPPs no transferidas, las cajas previsión
municipales en igual situación (CMP), y además las Cajas de Previsión Social para
Profesionales (CPSP).17
17
Se debe incluir además algunas cajas de jubilaciones y pensiones para empleados de Bancos provinciales,
(Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco de Córdoba, Banco de Formosa, Banco de Santiago de
Estero, Banco de Misiones, Banco de La Pampa); y los sistemas de previsión especiales vigentes para el
personal Policial y organismos de seguridad (Instituto de Ayuda Financiera para FFAA, Caja Policía
Federal, Prefectura Naval, Gendarmería, Servicio Penitenciario Nacional, Policía Ex-territorios nacionales
58
1.75
Las CPSP, de larga tradición en el país, cuentan con alrededor de 284.600 aportantes a los
sistemas de jubilaciones y pensiones. Las Cajas otorga además de las prestaciones
previsionales, otras de carácter asistencial y de salud a alrededor de 500.000 profesionales
y grupo familiar en forma directa en todo el país. Actualmente, funcionan en el país 65
cajas, que conforman la Coordinadora de Cajas de Previsión y Seguridad Social para
Profesionales de la República Argentina. Algunas Cajas incluyen sólo a una de las
diferentes profesiones (abogados, contadores, escribanos, médicos, veterinarios,
ingenieros, etc.), y otras a varias de ellas. (ver cuadro Anexo I-2 Cajas de Previsión
Social para Profesionales. Agrupadas por provincias)
Los profesionales están
obligatoriamente adheridos a estas Cajas de previsión, en razón de que desarrollan su
actividad profesional dentro del ámbito provincial de cobertura de las mismas. Estos
sistemas son sustitutivos del SIJP, ya que la obligación de contribuir al sistema
previsional para profesionales, lo exime de la obligación de aportar al sistema nacional.
1.76
El régimen financiero es bipartito donde el profesional efectúa aportes personales y el
cliente usuario de los servicios profesionales una contribución sustitutiva del aporte
patronal de los dependientes. Los sistemas tienen en su mayoría un esquema de reparto
puro, y en los últimos años unas pocas, han incorporado algún componente de cuenta
individual pero manteniendo una prestación definida. De esta manera con carácter
general estas Cajas llevan un sistema contable por el “percibido”, computando como
ingresos todo tipo de aporte y como egresos el pago de beneficios, de manera tal que el
capital o patrimonio neto de las Cajas está conformado por los superávits históricos que
incluyen el efecto del resultado de inversiones y gastos de administración.
1.77
Si bien se realizan balances y proyecciones actuariales, con la determinación de las
reservas matemáticas por los beneficios en curso y los beneficios potenciales futuros
netos de aportes, éstos no forman parte de los Estados Contables, salvo mención en notas
específicas, y constituyen la base para la adecuación progresiva de las leyes y de los
reglamentos internos a los efectos de mantener un superávit financiero anual. En general
estas situaciones han dado lugar a incrementos de aportes y elevación de la edad mínima
para la jubilación ordinaria y al incremento de los años de servicio requeridos.
1.78
Por efecto de la reforma previsional de 1994, existieron presiones para el establecimiento
de cuentas individuales para los afiliados, en particular respecto de aportes en exceso de
valores mínimos obligatorios, dando lugar a beneficios complementarios. En general no
se observan regímenes con aportes adicionales voluntarios.
B.
Origen y Naturaleza Jurídica.
1.79
Los Estados provinciales delegaron en favor de un determinado sector de la comunidad,
los profesionales, las facultades de creación, administración y gestión de un sistema de
previsión social. Lo hicieron a través de una ley provincial que regula los sistemas.
Estos organismos situados en el límite entre el derecho público y el derecho privado,
toman del primero ciertas prerrogativas de poder público y del segundo las formas de
gestión. Son personas de derecho público no estatal, con participación directa de los
afiliados en el gobierno de las mismas.
y otros). Ver cuadro de Gastos figurativos devengados por Institución. Existen además Cajas de Previsión
para personal Policial en algunas provincias (Caja de jubilaciones de la Policía de la provincia de Buenos
Aires).
59
1.80
La ley 18.038 (art.56) preveía el reconocimiento del carácter sustitutivo de estos
regímenes. La misma fue derogada con la reforma introducida por la ley 24.241, pero
esta ley, ratifica ese criterio, al posibilitar que los profesionales que se encuentren
obligatoriamente afiliados a algún régimen jubilatorio provincial para profesionales,
puedan incorporarse como afiliados voluntarios al SIJP.18 Asímismo, la reforma de la
Constitución Nacional efectuada en 1994, incluyó –a solicitud de la Coordinadora de
Cajas de Previsión y Seguridad Social para Profesionales de la República Argentina- el
artículo 125, que autoriza a las provincias a conservar los entes de la seguridad social
para empleados públicos y profesionales. Esta facultad reconocida a las provincias de
mantener su sistema de jubilaciones para profesionales ha sido entendida en sentido
amplio, permitiendo que en algunas provincias se creen nuevas cajas de previsión social
para profesionales.19
1.81
El esquema de delegación de facultades de parte de los Gobiernos provinciales, conlleva
una garantía implícita de parte de las provincias ante las eventuales falencias de los
regímenes creados.
C.
Aspectos Financieros y Actuariales
1.82
La situación financiera de estas Cajas presenta en el corto plazo situaciones de equilibrio,
es decir que las Cajas cumplen con sus obligaciones de pago de beneficios con recursos
propios. Las Cajas administran su patrimonio libremente dando lugar a la realización de
operaciones en los mercados de capitales, inversiones inmobiliarias y préstamos a sus
afiliados.
1.83
Sin embargo, el envejecimiento natural de la población de afiliados, unido al efecto de la
modificación de las características de las profesiones con reducción de la participación
relativa de profesionales independientes y más profesionales en relación de dependencia,
lleva a que las proyecciones de mediano y largo plazo presenten situaciones deficitarias
con reducción proyectada del patrimonio de las cajas hasta situaciones de posible
incumplimiento proyectado de los beneficios otorgados y a otorgar.
1.84
Para ello, se notan procesos de modificación de las leyes vigentes o de adecuación de los
niveles de aportes mínimos y/o de los reglamentos para la determinación de los haberes
de beneficio. Sin embargo, la existencia de fuertes pasivos actuariales proyectados unidos
a niveles máximos de capacidad contributiva de la población activa puede en algunos
casos llevar a las Cajas a pedir en el futuro auxilio externo para solventar sus beneficios,
o en todo caso aplicar sistemas de reparto puro según los aportes recibidos. En estas
situaciones se entiende que cada Estado Provincial deberá tomar parte y deberá actuar la
garantía implícita señalada.
18
apartado 4 inciso b) Artículo 3, Ley 24.241.
Recientemente, fue creada la Caja Previsional de Profesionales de Tucumán, por ley provincial
nro.6953 del 4.5.1999
19
60
ANEXO I-1
Causas de la situación financiera de las CPP. 1994
Asistencialismo, Prestaciones no contributivas.
Acceso a las prestaciones de personas -o
derechohabientes- cuyos causantes, no han
aportado al régimen. Se cubren situaciones que
no corresponden a lo previsional.
Privilegios Sectoriales
Regímenes privilegiados para legisladores,
funcionarios políticos y/o judiciales, a los que
acceden con elevados haberes, con poco tiempo
de aportación al sistema y a edades menores del
régimen común de los afiliados
Existencia de regímenes
Policiales
Sistemas de retiros policiales que no deberían
estar incluidos dentro de los sistemas
previsionales, toda vez que sus prestaciones no
están dirigidas a la protección de la vejez, sino
que responden a necesidades propias de la
actividad, renovación de los cuadros superiores,
condiciones físicas optimas de los agentes.
Inexistencia de cálculos actuariales.
Una gran cantidad
cálculo actuarial y
cálculos
que
comportamiento
económico-social.
Ausencia de topes máximos
Falta de topes de haberes máximos de
jubilación. Los regímenes públicos provinciales
y municipales abonan prestaciones que superan
largamente el monto de las prestaciones del
sistema Nacional, que siempre tuvo topes
máximos en las prestaciones.
Jubilación para el ama de casa
Estas prestaciones no tienen un real contenido
previsional, implicaron que al ser de afiliación
voluntaria, sólo adhirieran las amas de casa
próximas a jubilarse, con el resultado de la
desfinanciación del sistema.
Determinación del haber jubilatorio
Excesiva generosidad con la que la normativa
regula la forma de determinar el haber
jubilatorio y la especulación que en base a ella
realiza el futuro jubilado, a veces en connivencia
con el empleador.
de las CPP no cuentan con
demográfico previo, ni con
permitan
evaluar
el
demográfico
futuro
y
61
Condiciones de acceso poco rígidas
Algunos regímenes provinciales permiten cierta
elasticidad al otorgar al poder ejecutivo o
directorio de la Caja o Instituto fijar las tasas de
contribuciones y aportes. Edades de acceso a las
prestaciones mucho más bajas que en el sistema
nacional.
Aumentos en pasividad
El haber del jubilado sigue atada al cargo o
función que sirvió de base para la determinación
del haber jubilatorio.
Conceptos no
previsionales
remunerativos
sin
aportes Una práctica difundida en los últimos años en la
administración pública provincial, es la de
pagar las remuneraciones través de las llamadas
“sumas fijas, adicionales no remunerativos” o
“sumas o adicionales no bonificables”. La
Justicia provincial se ha expedido indicando
que cualquiera sea el nombre de las sumas
percibidas por el trabajador, integran la
remuneración debiendo ser consideradas en el
cálculo del haber jubilatorio.
Prestaciones de invalidez y su evaluación
Un alto índice de beneficios de este tipo, que
inciden en las finanzas, ya que producen un
efecto de acumulación al otorgarse a edades
tempranas y percibirse durante mas tiempo
promedio. En gran medida la razón de esto, esta
en que se ciñe la invalidez a una profesionalidad
específica, dejando sin valorar la capacidad
residual del individuo para otras tareas.
62
ANEXO I-2
Cajas de Previsión Social para Profesionales (agrupadas por provincias)1
Buenos Aires
Caja de Previsión Social para Abogados
Ley 6716 (T.O. año 1995). (1947) #
Caja de Previsión Social para Bioquímicos
Ley 10.086 (T.O.1995). (1983)
Caja de Seguridad Social para Profesionales en
Ciencias Económicas. Ley9963, modificada por
la ley 10.765. (1983)
Caja de Previsión Social del Colegio de
Escribanos. Ley 6983 (1943)
Caja de Previsión Social para profesionales de
Ciencias Farmacéuticas. Ley 10.087 (1983)
Caja de Previsión Social para Profesionales de
Ingeniería. Ley 5920. (1958)
Caja de Previsión Social para Martilleros y
Corredores Públicos. Ley 7014. (1965)
Caja de Previsión y Seguro Médico. Decreto-ley
8989, ratificado por ley 6742. (1962)
Caja de Seguridad Social para odontólogos
Ley 8119, modificada por ley 10178. (1974)
Caja de Seguridad Social para Veterinarios
Ley 10746. (1989)
Ciudad autónoma de Buenos Aires
Caja Notarial Complementaria de Seguridad
Social del Colegio de Escribanos. Ley 21205,
modificada por ley 23378. (1975)
Córdoba
Caja de Previsión y Seguridad Social de
Abogados y Procuradores. Ley 6468. (1954)
Caja de previsión Social para Profesionales en
Ciencias Económicas. Ley 8349. (1982)
1
Entre paréntesis año de creación
63
Caja de Previsión de la Ingeniería, Arquitectura,
Agrimensura, Agronomía y Profesionales de la
Construcción. (1982)
Caja Notarial de Jubilaciones y Previsión Social
Ley 6494. (1953)
Caja de Previsión Social para Profesionales de la
Salud. Ley 469 (1959)
Chaco
Sistema Previsional y Social para Profesionales
en Ciencias Económicas. Ley 3978. (1994)
Caja Forense. Ley 618 modificada por ley 1595.
(1964)
Caja de Previsión para Profesionales de la
Ingeniería. Ley 3217, modificada por la ley
3979. (1986)
Caja Notarial. Ley 622. (1964)
Entre Ríos
Sistema de Previsión Social para profesionales
en Ciencias Económicas. Ley 7896. (1992)
Caja Forense. Decreto-ley 6101/57 (1957)
Caja de Previsión Social para Profesionales de la
Ingeniería. Decreto-ley 1030. (1962)
Sistema de Caja de Previsión Social para
Médicos y Bioquímicos. Ley 8554. (1991)
La Pampa
Caja Notarial de Acción Social. Ley 5574/74.
(1974)
Caja Forense de Abogados y Procuradores
Ley 652,modificada por ley 1026. (1974)
Caja de Previsión Médica. Ley 955 (1987)
Caja de Previsión Profesional. Ley 1232.
(1990)
Mendoza
Caja de Jubilaciones y Pensiones de Abogados y
Procuradores. Ley 1892
64
Caja de Jubilaciones y Pensiones de Escribanos
Ley 1982.
Neuquén
Caja Previsional p. Profesionales Universitarios
Ley 2045. (1993)
Río Negro
Caja Forense. Ley 869. (1973)
Régimen de Jubilaciones para Ingenieros y
Agrimensores. Ley 2795. (1994)
Caja de Previsión Social Médica. Ley 2795.
(1994)
Caja Previsional Notarial. Ley 1340.
Adecuación estatutaria conforme decreto
2086/94. (1978)
Salta
Caja de Seguridad Social para Abogados
Ley 3813. (1964)
Previsión Social para Agrimensores,
Arquitectos, Ingenieros y Profesionales Afines.
Ley 6574.
(1989)
Departamento de Seguridad Social del Consejo
Profesional de Ciencias Económicas. Ley 6188.
(1983)
Caja de Previsión Social para Escribanos
Ley 3221. (1956)
Caja de Jubilaciones y Pensiones para Médicos
Ley 6556. (1989)
Caja de Seguridad Social para Odontólogos y
Bioquímicos Ley 6757. (1994)
San Juan
Caja Previsional para Profesionales en Ciencias
Económicas. Ley 6333. (1993)
Caja Previsional para Profesionales en Ciencias
Jurídicas. Ley 6352. (1993)
Caja Previsional para Profesionales de la
Ingeniería y Agrimensura. Ley 6334. (1993)
65
Caja Interprofesional de Previsión. Ley 6374.
(1993)
Caja de Previsión para profesionales Médicos,
Odontólogos y Bioquímicos. Ley 6353. (1993)
Caja Notarial Mutual. Ley 6043. (1989)
San Luis
Caja de Previsión Social para Escribanos. Ley
2884.
Santa Fé
Caja de Seguridad Social de Abogados y
Procuradores. Ley 4755. (1948)
Caja de Seguridad Social para los Profesionales
del Arte de Curar. Ley 7326. (1950)
Caja de Seguridad Social para los Profesionales
en Ciencias Económicas. Ley 11085 (1985)
Caja Forense de la Primera Circunscripción
Judicial. Ley 3483 (T.O. 1990).
Caja de Previsión Social de los Profesionales de
Ingeniería 1rs. Circunscripción. Ley 4889.
(1958)
Caja de Previsión Social de los Profesionales de
Ingeniería 2da. Circunscripción. Ley 4889.
(1958)
Caja Notarial de Acción Social del Colegio de
Escribanos. Ley 3910 (T.O. 1979) (1950)
Tucumán
Caja de Previsión y Seguridad Social de
Abogados y Procuradores. Ley 4354. (1958)
Caja Notarial de Jubilaciones, Pensiones y
Subsidios Mutuales. Decreto ley 30-G-año 1963.
Fuente: Coordinadora de Cajas de Previsión
66
CAPITULO II
LA ADMINISTRACION DEL SISTEMA PREVISIONAL
A. Origen, Estructura y Funciones de ANSES.
1.
2.1
2.2
Antecedentes
La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), es un organismo
descentralizado que opera bajo la jurisdicción de la Secretaría de Seguridad Social, del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTSS). Nació originalmente de
la fusión de diversos organismos de previsión y de asignaciones familiares, sucede
jurídicamente a esos organismos fusionados al momento de su creación y tiene a su cargo
la administración del Sistema Unico de Seguridad Social (SUSS).1 ANSES opera como
un proveedor integral de las prestaciones que dan respuesta a las contingencias de Vejez,
Invalidez y Muerte (Jubilaciones y Pensiones SIJP), otorga las prestaciones de
Desempleo, las del sub-Sistema de Asignaciones Familiares; participa en la gestión y
pago de los Programas de empleo; paga por cuenta y orden de la Secretaría de Desarrollo
Social las Pensiones no Contributivas; y por último, interviene en el cambio de Obras
Sociales. Tiene a su cargo además el desarrollo de la implementación de la Base Unica
de la Seguridad Social (BUSS), al que está incorporado el Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones (SIJP).
El SIJP es mixto, ya que a los afiliados de los dos pilares (reparto y capitalización), el
Sistema Público les otorga la Prestación Básica Universal (PBU) y la Prestación
Compensatoria (CP). La primera de ellas beneficia a los actuales y futuros afiliados a
ambos pilares. ANSES es un co-administrador con las AFJP del SIJP.
1
El Decreto No. 2284/91 llamado de desregulación económica creó el SUSS Sistema Unico de Seguridad
Social, atribuyéndole las funciones y objetivos de las Cajas de Subsidios Familiares (CASFEC; CASFPI;
CASFPYMAR), del Instituto Nacional de Previsión Social, y del Sistema de Prestaciones para trabajadores
desempleados.
Luego, a través del Decreto 2741/91, ratificado por la Ley No. 24.241, se crea la Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSES), teniendo a su cargo la administración del SUSS, del que forma parte el
SIJP.
67
ORGANIGRAMA DEL SIJP
PODER EJECUTIVO NACIONAL
MINISTERIO DE TRABAJO
Y SEGURIDAD SOCIAL
SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL
SUPERINTENDENCIA DE AFJP
SIJP
ANSES (1)
AFJP
PILAR PREVISIONAL PUBLICO
PILAR PREVISIONAL DE
CAPITALIZACION PRIVADA
(1) El control interno es ejercido por la Unidad de Auditoría Interna y la Sindicatura General
de la Nación (SIGEN). El control externo lo efectúa la Auditoría General de la Nación.
68
2.3
El control interno es ejercido por la Unidad de Auditoría Interna y la Sindicatura General
de la Nación (SIGEN). (arts. 100 y 116 de la Ley 24.156). El control externo está a cargo
de la Auditoría General de la Nación. ANSES tiene la obligación de contar con sistemas
administrativos y contables que permitan un adecuado control de la gestión económicafinanciera y prestacional, debiendo presentar anualmente al Poder Ejecutivo para su
aprobación, su memoria y estado contable (art. 7, Decreto 2741/91).
2.
Presupuesto
2.4
El presupuesto de ANSES para 1999, muestra erogaciones corrientes y de capital, por un
valor de 20.010 millones de pesos. Las asignaciones para gastos de Operación y de
Capital de ANSES son de 253 millones, (1.4% de los recursos recaudados por el FSS) de
los cuales corresponden a personal 145 millones, 93 millones a servicios no personales.
(Cuadro ANEXO II-7.) El Presupuesto Operativo de ANSES se financia con hasta el 5%
del total de los recursos recaudados por el Fondo de Seguridad Social FSS (Previsión
Social; Asignaciones Familiares; Fondo Nacional de Empleo y los derivados de
afectaciones específicas de recursos tributarios destinados al financiamiento de la
prestaciones).
2.5
El personal que presta servicios en ANSES alcanza a unos 8.000 agentes.2 La estructura
administrativa responde adecuadamente a las funciones que desempeña: otorgamiento y
pago de prestaciones a jubilados, pensionados y trabajadores activos. La recaudación y el
control de la evasión están a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos
(AFIP). ANSES no administra fondos de reserva porque el régimen de reparto carece de
los mismos; tiene un escaso manejo de caja por haber efectuado la tercerización del pago
de beneficios a la banca comercial.
ANSES opera en forma relativamente
descentralizada, ya que las gerencias regionales tienen autonomía funcional para prestar
servicios a través de las oficinas, delegaciones, y Unidades de Asistencia Integrada
(UDAI).
2.6
Las asignaciones presupuestarias anuales de la Ley de Presupuesto determinan la
situación financiera del sistema de reparto, a través de la asignación de las partidas y sus
montos, y de la fijación de la regla de movilidad de los beneficios. ANSES no es
responsable de los desequilibrios actuariales del sistema de reparto que son el resultado
de las políticas pasadas en materia previsional.
B. La Reforma
2.7
En la evolución de la administración de la seguridad social, y más especialmente del
SIJP, podemos describir cuatro períodos, la transición (1991-1992); la limitación de la
gestión de ANSES a los pagos de beneficios (1993); la modernización y
descentralización de ANSES (1994); y el estado actual del proceso de transformación
(1995).
2
Al mes de setiembre de 1999, contaba con 7.900 empleados, de los cuales 5.800 estaban en planta
permanente, 1.150 eran contratados y 950 eran pasantes. Alrededor de 3.500 cumplen funciones en
delegaciones y oficinas regionales, 3.800 en ANSES central y 600 están en situaciones diversas (Comisión,
permiso gremial, etc.).
69
CUADRO Nº 1.1.5
ANSES
CREDITO VIGENTE Y DEVENGADO
MILLONES DE PESOS (1998)
CONCEPTO
I. RECURSOS CTES.Y DE CAPITAL
CONTRIBUCIONES
Contribuciones a la Seg.Soc.
Ex-Cajas Pciales.
CREDITO
(1)
17,654.5
1998
EJECUCIÓN
(2)
16,372.4
DIFERENCIA
(3)=(1)-(2)
1,282.1
11,382.4
10,779.2
603.3
9,915.7
9,119.6
796.1
1,466.8
1,659.6
-192.8
6,194.9
1,838.7
2,379.1
65.8
136.0
1,775.3
0.0
6,351.3
1,902.3
2,216.8
48.2
289.8
1,828.3
66.0
-156.4
-63.6
162.3
17.6
-153.8
-53.0
-66.0
34.7
5.0
37.5
3.7
14.5
87.3
31.0
-9.5
-49.8
20,158.1
18,838.0
1,320.1
14,755.0
12,173.8
137.0
349.5
73.4
2,021.3
14,705.3
12,141.7
135.6
349.1
73.2
2,005.8
49.6
32.0
1.4
0.4
0.3
15.5
TRANSFERENCIAS CTES.Y DE CAPITAL
Subsidio Complementario
Subsidio Tarifas
Asignaciones Familiares
Fondo Nacional de Empleo
INSSJyP
Imp. afec. a Seg. Soc. Provincias
Transf.a gobiernos provinciales y al Exterior
5,049.5
537.0
35.7
1,662.5
236.5
2,400.0
176.0
1.8
3,813.0
534.5
35.2
461.1
225.3
2,386.2
169.9
0.7
1,236.5
2.5
0.5
1,201.4
11.2
13.8
6.1
1.1
GASTOS DE OPERACIÓN Y DE CAPITAL
Personal
Bienes de Consumo
Serv. No Personales
Bienes de Uso
274.3
143.0
4.6
106.6
20.1
245.0
139.3
3.6
88.8
13.4
29.2
3.7
1.0
17.8
6.7
79.4
74.7
4.7
-2,503.6
-2,465.6
-38.0
IV. CONTRIBUCIONES FIGURATIVAS
5,472.2
5,469.3
2.9
V.GASTOS FIGURATIVOS
2,452.4
2,445.6
6.8
VI. TOTAL DE RECURSOS
23,126.7
21,841.7
1,285.0
VII. TOTAL DE GASTOS
22,610.5
21,283.7
1,326.9
VIII. RESULTADO FINANCIERO TOTAL
516.2
558.1
-41.9
IX. FUENTES FINANCIERAS
390.5
390.5
0.0
X. APLICACIONES FINANCIERAS
906.7
948.6
-41.9
TRIBUTARIOS
Ganancias
IVA
Bienes Personales
Internos Unificados
Combustibles líquidos
Monotributo
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
RENTAS DE LA PROPIEDAD
RECURSOS DE CAPITAL
II. EROGACIONES CTES. Y DE CAPITAL
PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Jubilaciones y Pensiones
Justicia
Asignaciones familiares no contributivas
Comisiones OPP
Ex-Cajas Pciales.
INTERESES
III. SUPERAVIT ANTES CONTRIBUCIONES
Fuente: ANSES
70
1. La Transición del Sistema Previsional Anterior al Sistema ANSES
2.8
A fines de 1991, con la fusión del Instituto Nacional de Previsión Social, las Cajas de
Subsidios y Asignaciones Familiares y posteriormente las Cajas Previsionales, se crea
ANSES. La tarea de unificación fue muy compleja ya que los organismos fusionados
tenían regímenes legales y laborales diferentes, estilos de trabajo, culturas
organizacionales, procedimientos distintos, y una alta variación en los requisitos de los
trámites. El sistema anterior tenía una gestión y operación centralizada y burocrática con
un bajo nivel de racionalización y grandes demoras en el procesamiento de beneficios.
ANSES recibió una pesada herencia de funciones y sistemas inadecuados, de trámites
pendientes de resolución, y personal con insuficiente nivel de profesionalismo, y una
disposición lenta para el otorgamiento de las prestaciones y servicios que le eran
requeridas.
2.9
Durante la transición de casi 3 años, no se pudieron poner al día las prestaciones y
brindar a los clientes un servicio razonable. Existían atrasos en la tramitación de
expedientes que afectaban a más de 170.000 personas, tiempos de tramitación para
expedientes con todos los requisitos para acceder a prestaciones, de 8 a 12 meses.3
2. Limitación de la Gestión de ANSES a los Pagos de Beneficios.
2.10
El gobierno decidió, en 1993, la transferencia de la responsabilidad en la gestión de
recursos y el control de la evasión de los aportes al sistema de seguridad social del MTSS
(de hecho ANSES) al Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos
(MEOSYSP), la responsabilidad asignada a la DGI (actualmente AFIP). Con esta
decisión, ANSES cedería su intervención directa en la gestión de control de los aportes y
se concentraría en la administración del gasto previsional.
3. El Proceso de Modernización y Descentralización de ANSES
(a)
La Modernización
2.11
La ANSES ha estado sujeta, desde el inicio de sus actividades (1/1/92) a frecuentes
modificaciones de sus funciones, tales como la incorporación de nuevas tareas (Cajas
Provinciales, Caprecom, Padrón de Obras Sociales, y Cambio de Obras Sociales), y por
la pérdida de otras vitales al buen control de los apuntes y de la evasión, esto es, la
transferencia de la recaudación y fiscalización de tributos de la Seguridad Social y de las
pensiones no contributivas.
2.12
La diversidad de tareas asignadas, la reforma del sistema previsional, la fusión de algunos
organismos y la transferencia de las Cajas de Previsión Provinciales (CPP), forzaron un
proceso de reforma y modernización de la ANSES. Para lo cual, ANSES contrató dos
firmas internacionales de reconocido prestigio, la consultora McKinsey & CO, y
3
Armando Caro Figueroa, Ministro de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, Modernización Laboral,
pág. 331, Editorial Fundación del Trabajo.
71
Andersen Consulting, que efectuaron un diagnóstico completo de la institución. Con los
resultados de estas asesorías, las autoridades del organismo adoptaron
dos estrategias:
(i) el desarrollo e implementación de un “Plan de Emergencia” para lograr un
apropiado nivel de control de la institución para fines de 1996; y
(ii)
un “Plan de Transformación” para convertir a ANSES en una eficiente
y bien gerenciada entidad para cumplir sus tareas específicas.
2.13
La reestructuración de ANSES, se encaminaba a definir e implantar:
 los objetivos y los principios básicos de la nueva organización.
 los productos y servicios a brindar.
 la calidad de atención a los usuarios.
 las cadenas de servicios y organización.
 el marco legal de la reestructuración.
 alternativas y plan de acción.
El propósito básico era generar un nuevo enfoque de gerenciamiento y estructura
administrativa, terminando con las estructuras obsoletas de ANSES y las residuales de las
Cajas provinciales transferidas; unificar los procesos de otorgamiento, liquidación y pago
de las ex-cajas provinciales; racionalizar, reasignar o reducir los recursos humanos de la
administración.
(b)
2.14
La Descentralización de ANSES
A fines de 1994, uno de los pilares fundamentales de la transformación de ANSES fue la
descentralización en la atención de los beneficiarios y afiliados. Se comenzó una tarea de
unificación de procedimientos, criterios y simplificación de trámites administrativos, y
comenzó la elaboración de la transformación del modelo de gestión para atender los
crecientes requerimientos de manera más eficiente.
2.15 El modelo de gestión se basó en los principios de centralización normativa y
descentralización operativa. Significó que el nivel central dejó de realizar tareas
operativas y se dedicó a tareas de normatización, control y planeamiento estratégico.
Asímismo, el nivel central mantuvo las funciones administrativas, financieras y jurídicas,
de recursos humanos y de auditoría. Las decisiones de alcance general se hicieron
centralizadas y las decisiones de aplicación individual, descentralizadas.
2.16 Las funciones operativas y de atención integral a los afiliados y beneficiarios quedaron a
cargo de las Unidades de Atención Integral (UDAI), dotadas de la normativa y de una
plataforma tecnológica aceptable para el momento.4
4
En la actualidad las UDAS son 94, además de las 8 Delegaciones, 59 Oficinas, 1 Unidad Local
de Atención de Empresas (ULADE), 7 Unidades Locales de Atención Transitoria (ULAT) y 10
Unidades de Atención Móviles (UDAM). (Ver Cuadro de los Centro de Atención al cliente de
ANSES)
72
4. El Estado Actual del Proceso de Tranformación
2.17 En las primeras etapas de implantación del nuevo modelo de gestión, se hizo evidente la
necesidad de una transformación que tuviera como objetivos estratégicos atacar las
debilidades más significativas de la operatoria de la Institución. Así, ANSES diseño un
plan de transformación que comenzó a implantar en 1995.
a.
Las Pautas del Programa de Fortalecimiento Institucional
2.18
El objetivo del Programa consistía en apoyar el proceso de reestructuración de ANSES,
resolviendo deficiencias gerenciales, operativas y de informática, para fortalecer su
capacidad para administrar eficientemente el régimen de reparto público del SIJP, y
permitirle absorber adecuadamente las CPP que se transfirieran al sistema nacional. Los
principios generales eran:

Establecer una organización eficiente.

Mejorar los servicios.

Dar transparencia a los flujos financieros.
2.19
La reestructuración fue apoyada como parte de los préstamos del BID y del Banco
Mundial para la reforma de las CPP. Dentro del Programa Sectorial de Reforma de las
Cajas Previsionales Provinciales (CPP), financiado por el BID (No. 961/OC-AR) y el
Banco Mundial (No. ), se incluyeron componentes de fortalecimiento institucional de la
ANSES, a través de la adecuación de su estructura administrativa, sus sistemas
informáticos y el fortalecimiento del control del fraude y la evasión.
b.
El Plan Estratégico de Fortalecimiento Institucional
2.20
A mediados de 1995, en el contexto del programa de reforma de las CPP, el Gobierno
lanzó el plan de transformación de ANSES con el objetivo de convertir a la institución en
un organismo eficiente y transparente, capaz de prestar servicios de alta calidad. El plan
buscó incrementar la eficiencia de la organización, la eficacia de su personal y obtener
una reducción de los gastos necesarios para la administración de la organización, junto
con una mayo transparencia y control de los fondos que maneja.5 Fundamentalmente se
trataba de implantar las recomendaciones realizadas por las consultoras contratadas por la
ANSES: McKinsey & Co, que diseñó el Plan Estratégico y Andersen Consulting, que
elaboró el Plan de Acción de Corto Plazo.
2.21
El Programa de Desarrollo se desarrolló en dos fases. Una consistía en un Plan de
Contingencia, medidas urgentes y de rápida implantación para instalar controles
elementales a los procesos existentes y mejorar el nivel de los servicios. Esta fase se
implementó desde 1996 hasta mediados de 1997. La segunda fase se abocó al desarrollo
de propuestas para el cambio estructural del organismo, las que constituían el Plan de
5







Plan de Transformación de ANSES. Objetivos estratégicos:
Mejorar la Calidad de Servicio.
Garantizar la Transferencia y el Control.
Reducir el Gasto Operativo.
Fortalecer la Imagen Institucional.
Reducir la Litigiosidad.
Modernizar el Equipamiento y los Sistemas Informáticos.
Profesionalizar los Recursos Humanos.
73
Transformación propiamente dicho. Tenían como eje el cambio cultural de los recursos
humanos y el rediseño integral de los procesos. Comenzó a mediados de 1996 y su
implantación al presente, demanda más de tres años.
2.22
El Plan Estratégico de ANSES6 tenía las siguientes metas:
i. Reestructuración Institucional y Funcional. Contemplaba definir los productos y niveles
básicos de servicios que debería brindar ANSES y la revisión de procesos clave, que
permitieran la toma de control de áreas por parte de la Dirección Ejecutiva de la Institución.
Ambas tareas fueron concretadas oportunamente.
ii. Adecuación de los sistemas informáticos. Consistía, por un lado, en la preparación de un
Plan de Contingencia que facilitara regularizar el normal flujo de información y ejercer el
control sobre le elaboración y almacenamiento de los datos;7 y, por otro lado, la
planificación, implantación y ejecución del Plan de Control de Informática, que fue
concretado en marzo de 1996, y permitió que ANSES tomara el control de su sistema
informático. Por último, en una etapa posterior comprendía la definición del componente
de sistema informático; componente de reorganización y profesionalización; unificación de
bases de datos; seguridad informática; seguridad aplicativa; y optimización de las
aplicaciones. Esta etapa fue implementada hacia fines de 1996.
iii. Equipamiento y reestructuración de la red de UDAI.
El propósito era la
descentralización de actividades a las UDAI y el fortalecimiento de éstas para que
procesaran los beneficios y pagos. Incluía la determinación del tamaño y organización
necesaria de cada una de ellas, número necesario y posible localización. Actualmente
encontramos que se duplicó el número de UDAI y mejoró sustancialmente la operatoria.
iv. Incorporación de las CPP. La transferencia de las CPP, incluyendo el traspaso de los
trabajadores activos, jubilados y pensionados, ingresos y gastos más los expedientes
administrativos. Suponía además la revisión de los beneficios otorgados, la reconstrucción
de las bases de activos y la readecuación de los beneficios.
v. Control de Fraude. Unos de los aspectos preocupantes era la alta irregularidad en el pago
de los beneficios. Se buscaba desarrollar una metodología de revisión de expedientes. Los
resultados de los procesos de revisión han tenido un relativo éxito en las prestaciones
otorgadas por las CPP, en el resto del stock de prestaciones en curso de pago no arrojó en
asegurarse así el resultado esperado.8
vi. Actualización de la Base de Activos. Consistía en la revisión de la base de activos para
reconstruir la historia laboral previa a la reforma de 1993. Esta tarea a la que nos
referiremos en particular muestra pocos avances.
6
El Plan Estratégico de ANSES fue aprobado por medio del decreto 1187/96.
ANSES desplazó al personal que estaba en control de los sistemas de informática, debido a la
proliferación de irregularidades en los pagos, y por la necesidad de evitar la destrucción de los archivos.
8
BENEFICIOS (Flujos Totales Anuales)
1996
1997
1998
1999
Altas y Activaciones
180.840
119.199
118.180
96.826
Bajas y Suspensiones
175.993
158.985
180.619
140.000
Modificación Stock
4.847
-39.786
-62.439
-43.174
7
74
vii. Reducción de la Evasión de Contribuciones. A partir de 1993, la Dirección General
Impositiva (DGI) primero, y luego la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP)
se encargan de la recaudación de los aportes y contribuciones. Además de los problemas de
evasión, existían inconvenientes respecto de rezagos en los aportes a transferir, y de los
distintos sistemas informáticos y lenguajes utilizados. Se ha podido verificar la existencia
de avances en la unificación de lenguajes informáticos y fórmular para el intercambio de
información, no así respecto del control de la evasión por AFIP, que continúa en niveles
elevados. (ver capítulo III).
CUADRO II-2
FINANCIAMIENTO DEL PLAN ESTRATEGICO
(en miles de pesos)
CATEGORIA
Reestructuración institucional y revisión de procesos
Adecuación sistemas información
Equipamientos y reestructuración de las UDAI
Incorporación de las CPP
Reentrenamiento de personal
Control de fraude
Monitoreo financiero actuarial
Unidad administrativa
Base de Activos
Supervisión e imprevistos
Costo Total
Fuente: ANSES
TOTAL
8.500
6.920
5.622
6.200
3.020
6.104
815
1.100
700
1.020
40.000
C. La Gestión de las Prestaciones y Servicios. Eficacia y Eficiencia.
2.23
ANSES presta esencialmente el servicio de administración de la industria de los
trabajadores en relación de dependencia y autónomos que optaron por el régimen de
reparto público, y las contribuciones patronales de todos los empleadores del SIJP.
Además, otorga las prestaciones de los beneficiarios del régimen público y el
componente público de las prestaciones de los beneficiarios del régimen de capitalización
(retiro por invalidez y pensión por fallecimiento); y, por último, otorga las prestaciones
de los componentes de prestación definida del sistema (PBU) y el de costo de la
transición (PC) a todos los beneficiarios, sean de capitalización o de reparto. Asímismo,
continúa abonando las prestaciones otorgadas bajo la vigencia de los sistemas nacionales
de previsión anteriores a la reforma de 1994, y las otorgadas por las Cajas de Previsión
Provinciales (CPP) transferidas.
2.24
La actividad descrita de la administración, otorgamiento y el pago de las jubilaciones y
pensiones, absorbe más de 14.000 millones del presupuesto prestacional de alrededor de
20.000 millones anuales. Asímismo, constituye la actividad que requiere la mayor
cantidad de recursos operacionales. El stock de prestaciones al pago que fueron
75
otorgadas bajo la vigencia de sistemas previsionales anteriores, incluidas las de CPP
transferidas, supone más de 2,7 millones. Solo 420.000 prestaciones fueron otorgadas
aplicando la ley 24.241.
2.25
ANSES tiene a su cargo funciones relacionadas con el otorgamiento y pago de otros
beneficios de la seguridad social: abona los reintegros y el pago directo de prestaciones
del subsistema de Asignaciones Familiares que corresponden a los trabajadores en
relación de dependencia de la actividad privada, y a los beneficiarios de prestaciones de
la Ley de Riesgos del Trabajo. En concepto de asignaciones familiares, ANSES abona
anualmente alrededor de 1.660 millones, por prestaciones y reintegros del sistema
contributivo de los trabajadores activos y prestaciones del sistema no contributivo de
jubilados y pensionados. Asímismo, ANSES otorga y abona las prestaciones por
desempleo, participa en el pago de los programas de empleo, y paga, por cuenta y orden
de la Secretaría de Desarrollo Social dependiente del Ministerio de Acción Social de la
Nación, las pensiones no contributivas.9
2.26
Para evaluar la gestión de las prestaciones y servicios que otorga ANSES, se han
considerado algunos indicadores de gestión que permitirán parametrizar la gestión
misma. Los puntos de vista claves en esta análisis de la gestión, resultan la accesibilidad
de los servicios para el público, la resolución de los trámites de servicios iniciados y las
acciones de mejoramiento emprendidas por la Administración.
2.27
Los principales parámetros para evaluar la gestión arrojan los siguientes resultados: (i) la
meta de antigüedad del stock de prestaciones previsionales se fijó a resolver en 50 días al
inicio de 1999; a fines de 1999, el valor se ubicaba en promedio alrededor de 75 dias; (ii)
la meta de resolución de las tramitaciones era de 44 días, y el valor final obtenido fue de
57 día promedio; y (iii) la meta de producción de trámites era de 230.000 en el año, y la
cifra actual alcanzó un valor ligeramente inferior.
2.28
Las metas relacionadas con la antigüedad del stock y la demora en la resolución de los
trámites, fueron cumplidas en general por todas las regionales en que se encuentra
dividida la Administración, pero en algunas como la regional Buenos Aires, Capital
Federal, y regional Centro, los objetivos estuvieron lejos de ser alcanzados, debido a que
cuenta con una alta concentración de trámites antiguos. Esto se agudizó en los meses
finales del año 1999.
2.29
Los tiempos de espera previstos en la atención de los beneficiarios y afiliados, difieren
según se trate de Orientación o de un área de tramitación. En el primer caso, el tiempo de
espera se ubica entre 15 y 20 minutos, según la regional. La espera en la atención de
quienes inician una jubilación o pensión, se ubica alrededor de 80 minutos, superando en
5 la meta prevista, especialmente en capital Federal.
2.30
La gestión de las tramitaciones del régimen de capitalización, a cargo de la gerencia de
capitalización, concentra el otorgamiento del componente público de ese régimen. Los
resultados muestran un stock de 11.300 casos en 1995, frente a un objetivo de 10.000
9
Las pensiones no contributivas en curso de pago al mes de agosto de 1999, eran 330.648. ANSES paga
por cuenta y orden de la Secretaría de Desarrollo Social. (ver cuadro Pensiones no contributivas ANEXO
II-6).
76
trámites, superando esta cifra en un 13%10. Continuando con el componente público de la
capitalización, encontramos que durante el año 1998se abonaron 1.802 prestaciones de
vejez, 1.181 retiros transitorios por invalidez y 2.246 integraciones de capital en
pensiones, mientras que a junio de 1999, se habían otorgado 3.561 prestaciones de vejez,
1.979 prestaciones por invalidez transitoria, y se integró capital complementario en 1.560
pensiones por fallecimiento de afiliados en actividad.
2.31
Una tarea que realiza ANSES en el área de beneficios a pasivos, es la revisión de las
prestaciones con invalidez en las que los beneficiarios deban someterse a re-examen
médico. Se había fijado como objetivo la revisión de 6.500 casos durante el año 1999, y
la cifra alcanzada fue un 14% menor, alrededor de 5.600. Sin embargo, en la revisión de
estos casos se determinó que algunos presuntos inválidos podían retomar la actividad
laboral, lo que significó un ahorro mensual del orden de los 44.000 pesos.
1. Beneficios y Prestaciones a Pasivos
2.32
Los beneficios en curso de pago al mes de agosto de 1999 eran 3.382.122, de los cuales
2.040.965 corresponden a jubilaciones y 1.341.157 a pensiones por fallecimiento. Al
nacimiento del nuevo régimen ANSES abonada aproximadamente de 3.2000.000
beneficios. 11
2. Prestaciones a Activos
2.33
ANSES tiene a su cargo las tareas vinculadas al pago de las asignaciones familiares,
algunas en forma de prestación directa y otras como reintegro a los empleadores. Los
reintegros durante el año 1999 alcanzaron la suma de 487.100 casos, superando la meta
prevista de 402.000 casos. El stock de causas en trámite se ubica en 17.500 (el objetivo
fijado era de 20.000), cifra inferior a la del inicio de 1999, que superaba los 60.000. La
demora en la resolución de estos trámites se ubica entre 57 y 80 días, pero en los casos en
que se requiere la validación del aporte del empleador o inspección en sede del
empleador, el tiempo supera largamente los 80 días fijados como meta.
2.34
En las asignaciones familiares de pago directo se concluyeron 2.7000.000 trámites,
superando la meta de 2.500.000 prevista para el año 1999. Las asignaciones familiares de
pago único o extraordinarias por contingencias como nacimiento o matrimonio, superaron
en un 2% las 200.000 establecidas como objetivo
3. Costos de la Gestión
2.35
La gestión de ANSES costó 600 millones de pesos, cifra que ha ido disminuyendo en los
años siguientes, hasta ubicarse en 415 millones de pesos en 1998, una cifra proyectada de
433 millones en 1999. La relación con el gasto prestacional total era de 3.9% en 1994 y
de 2,7% en 1999. Entre los gastos de gestión están las comisiones pagadas a la AFIP por
la función recaudadora de los aportes en 1994. Esta ascendía a 184 millones de pesos y,
en 1999, alcanzaba a 104 millones de pesos. El rubro de comisiones por Ordenes de Pago
10
El stock de prestaciones del régimen de capitalización al 10 de setiembre de 1999, era de 12.028, ver
cuadro de stock en Anexo II-4.
11
Los beneficios en curso de pago al año 1994 eran 3.215.000, de los cuales 2.043.000 eran jubilaciones y
1.173.000 pensiones.
77
Previsionales (OPP), disminuyó de 122 millones a 77 millones de pesos entre 1994 y
1999. Los gastos operativos de ANSES muestran también una disminución importante
de 294 millones de pesos en 1994 a 252.3 millones de pesos en 1999. Dentro de este
apartado, los gastos en concepto de servicios no personales disminuyeron de 121 millones
de pesos para 1994 a 93 millones de pesos en 1999. La relación de estos gastos con el
gasto prestacional era de 1.9% en 1994 y de 1,5% en 1999. El gasto personal también
disminuyó. En el presupuesto de 1999 fue de 145,9 millones de pesos en comparación
con 1994 de 169 millones que fue alrededor de un 16% más que el actual de 1999.
D. La Reconstrucción y Mantenimiento de la Historia Laboral
2.36
Uno de los cometidos básicos de ANSES, que se encuentra vinculado a la gestión de las
prestaciones y servicios, especialmente con la eficiencia en la gestión, es la
reconstrucción de la historia laboral. La disminución del tiempo de demora en la
tramitación de las prestaciones previsionales depende en gran medida del estado de los
registros de la historia laboral del trabajador. En este contexto, la Seguridad Social posee
una Historia Laboral de las personas que se remonta al año 1970, pero ésta presenta
graves deficiencias y vacíos por falta de declaraciones juradas de los empleadores. La
información de los años 1970 a 1976, microfilmada, presenta dificultades para su
recuperación, que hace presumir la pérdida de cerca del 50% de la información existente.
2.37
Desde julio de 1994, como consecuencia del principio de nominatividad de los aportes
establecidos por la Ley 24.241, la historial laboral ha mejorado notablemente. Con la
creación del SIJP, los aportes de los trabajadores se individualizan y desaparecen los
inconvenientes que se derivaban del sistema anterior en que los empleadores debían
informar anualmente la nómina del personal y los aportes y contribuciones se ingresaban
en forma global.
2.38
El costo de la reconstrucción de los registros de la historia laboral podría determinarse,
partiendo de una estimación del costo de la reconstrucción de cada CUIL o historia de un
trabajador, que demandaría aproximadamente 10 pesos por unidad. Sin embargo, el 50%
de los trabajadores que tienen inconvenientes con la base de activos han efectuado
aportes en alguna de las empresas estatales privatizadas pero en estas empresas no existen
o se encuentran sumamente deteriorados los registros de personal. Esta situación torna
sumamente dificultosa la tarea de reconstrucción por lo que parece conveniente
establecer algunos ponderados o estándares para reconocer los servicios en función a
determinada cantidad de aportes certificados que coincidan con la información existente
en las bases de ANSES. Esta tarea en las empresas residuales ha comenzado.
2.39
Otro sector importante en la base de activos, son las cajas provinciales transferidas, donde
no existen cuentas individuales o registros de similares características, y los municipios
carecen de registros laborales apropiados. Esta situación impone un análisis en el que se
evalúe la conveniencia de efectuar tareas de reconstrucción o el dictado de alguna
normativa que permita reconocer los servicios prestados por los trabajadores en dichos
ámbitos.
2.40
La demora en la tramitación de una prestación varía según que exista o no alguna
discrepancia entre la información que surge de la certificación de servicios y
remuneraciones extendida por el empleador y la información de ANSES. Ante la
discrepancia o ausencia de determinada cantidad de registros, se dispone iniciar un
proceso de verificación que demora entre 4 y 6 meses.
78
2.41
ANSES tiene en desarrollo un nuevo sistema de Gestión Documental, que tiende a
estructurar y sistematizar la documentación que respalda cada uno de los actos
administrativos vinculados con la gestión de sus procesos claves y objetos de gestión.
Comprende establecimiento de las reglas de la probatoria documental, la gestión del
archivo de la documentación (Archivo Central y Archivos Locales), y los vínculos
necesarios entre los Procesos Claves y el Sistema de Gestión de Trámite.
E. Pago de Prestaciones
2.42
ANSES tiene en la actualidad dos sistemas para el pago de jubilaciones y pensiones (OPP
y CPP), y varios para el pago de prestaciones activas. (Desempleo, Pago directo de
asignaciones familiares; Pago Unico, matrimonio, nacimiento y adopción, etc.) Con el
sistema de las Ordenes de Pago Previsionales (OPP), ANSES imprime y entrega los
documentos de pago (las OPP), en las que consigna la liquidación a favor de cada
beneficiario. Este debía realizar tres tramitaciones ante el Banco pagador, una para
recibir la OPP, otra para autorizarla y la última para cobrar. Este sistema comenzó a ser
reemplazado por el de Comprobantes de Pago Previsionales (CPP) que se imprimen en el
lugar de cobro, y los beneficiarios deben presentar la tarjeta ANSES que lo habilita para
la percepción de haber previsional. ANSES tiene como objetivo la implantación de un
sistema unificado que cubra todas o la mayor cantidad posible de las prestaciones activas
y pasivas, aprovechando la red bancaria para mejorar el servicio, eliminar la impresión de
recibos por parte de ANSES y obtener una rápida rendición de lo pagado y los impagos.
Al aumentar el volumen de transacciones bancarias, disminuye el costo unitario de las
comisiones bancarias.
2.43
El Nuevo Sistema de Pago con Tarjeta, se complementó con convenios con entidades
bancarias que acondicionaron centros de pago especialmente destinados a jubilados y
pensionados, lo cual se ha traducido en una notable mejora en el servicio prestado.
Además, el sistema a través de la tarjeta mejora el servicio en cuanto a la demora en la
tramitación del pago y en la seguridad del mismo.
2.44
Desde el punto de vista de la organización, además de la mejora cualitativa anotada,
debemos destacar que la baja de comisiones que se abonan a los bancos (derivada de la
simplificación del servicio), y la no impresión y distribución de las OPP, ha producido un
ahorro monetario desde diciembre de 1997 a diciembre de 1999, de 12,68 millones de
pesos.
F. Servicio de Información y Consulta
2.45
Existen canales de atención que no existían al tiempo de la reforma (1994), que permiten
efectuar tramitaciones y consultas vía telefónica e Internet. Además, ANSES cuenta con
nuevos lugares de atención y más UDAI, sin perjuicio de lo cual la atención al cliente
presenta aún inconvenientes que deberán solucionarse. Se amplió la red telefónica, se
diseñaron y pusieron en funcionamiento las UNIDADES DE ATENCION
TELEFONICA (UDAT), que brindan información, otorgan turnos de atención, y remiten
formularios para iniciar gestiones.
2.46
El promedio mensual de llamadas contestadas es de 289.620. La meta para 1999 era que
no más del 5% de los llamados entrantes cortaran la comunicación antes de ser atendidos.
Si bien la meta no se alcanzó en todas las 8 UDAT, Capital Federal, Mar del Plata y
79
Bahía Blanca lograron el objetivo. Entre el 80 y el 90% de las llamadas son atendidas en
alrededor de 45 segundos. Se fijó un objetivo anual de atención de 3.600.00 llamados, y
se resolvieron 3.275.000 casos vía UDAT. Las UDAT resuelven el 66% de los trámites
que tiene en común con las UDAI.
2.47
Dentro de los nuevos servicios brindados telefónicamente debemos destacar el
otorgamiento de turnos para Capital Federal y Gran Buenos Aires. La obtención de
turnos de atención presenta el inconveniente de las líneas ocupadas, que hace desistir a
los clientes.
2.48
Un avance muy importante en el servicio de información y consulta es la creación de la
página en Internet www.ANSES.gov.ar con información sobre las prestaciones y
servicios que brinda ANSES así como las condiciones de acceso. Figuran los formularios
de mayor utilización, y se ofrece información acerca de las normativas básicas y la
evolución histórica del sistema previsional. Funciona asímismo como un canal
alternativo para quienes realicen denuncias de irregularidades.
2.49
Asímismo, ANSES emite un Informe Periódico de Aportes (IPA), que envía anualmente
a los trabajadores que optaron por continuar en el Régimen de Reparto, con un detalle de
los aportes registrados en su cuenta individual.
G. Gestión Administrativo Contable, Financiera y Presupuestaria
2.50
El objetivo de implantar un sistema que permita el registro y seguimiento de la
información económica, financiera y presupuestaria; la producción de información de
gestión para la toma de decisiones; y la elaboración del Balance, no han podido
concretarse aún. La implantación de un sistema de estas características permitiría
encuadrar la operatoria en el marco de la Ley de Administración Financiera del Estado y
sus normas reglamentarias. ANSES no cuenta con una administración contable y
financiera separada para los diferentes programas, ni tampoco existe una contabilidad por
centro de costos.
H. Perspectivas Futuras
(a) Volumen Operativo
2.51
Como consecuencia de la reforma introducida por la ley 24.241, y la implantación del
sistema de jubilaciones y pensiones con dos pilares, el de prestación definida y
contribución definida a cargo del régimen público, y el pilar del régimen de
capitalización, respectivamente, la cantidad de activos aportantes al reparto fue
disminuyendo y la tendencia continuará en ese sentido.
2.52
Respecto de los beneficiarios, no parece que ocurra lo mismo. Algunas proyecciones
indican que disminuirían hacia el año 2010 pero no en la misma proporción. Esto se
explica porque las personas mayores de 50 años no continúan pasándose de régimen de
capitalización, y, en este segmento, el sistema de reparto tiene una participación cercana
al 80%. Además la transferencia de las CPP impactó en esta ecuación, ya que se sumaron
alrededor de 210.000 beneficiarios.
80
(b) Organización
2.53
ANSES presenta oportunidades de mejora y reestructuración en todo el funcionamiento
de la misma, pero se pueden puntualizar tres áreas importantes:
(i.)
Control Operativo – En el proceso de beneficios, integrado por otorgamiento,
novedades, liquidación y pago, aún hay deficiencias significativas de calidad de la
información, y en la definición, cumplimiento y control del proceso. Las bases de
datos incompletas generan la necesidad de relajar los requisitos mínimos de acceso
a las prestaciones. Y cuando se efectúa la verificación genera grandes demoras por
las tareas que deben realizarse en el domicilio de los empleadores o en el de la
ubicación de la documentación que respalda las certificaciones de servicios.
Además, se verifican diferentes interpretaciones de la normativa en las diferentes
delegaciones y UDAI, que introducen un tlo grado de incertidumbre.
(ii.)
Gestión de los Recursos – En materia de gastos operativos se han logrado
importantes avances, ya que los 600 millones de pesos del año 1994 se han
reducido a 232 millones de pesos en 1998, y 253 millones de pesos en 1999; se
prevé superará los 250 millones en 1999. La relación con el gasto prestacional
total se ha ubicado, en los últimos tres años, y se mantiene constante, en 1,5%.
(iii.) Durante 1999 se diseñó y comenzó a aplicar un programa de Control de Gestión de
la Gerencia de Operaciones (esta gerencia concentra el 50% del personal de
ANSES), que permite analizar la gestión de las prestaciones y de la atención de los
beneficiarios.
(iv.) Atención al Cliente - La calidad de atención, como se apuntó, ha mejorado
sensiblemente en los últimos 3 años. Se ha reducido la demora promedio en la
tramitación de las prestaciones, sin embargo continúan existiendo atrasos por la
discrepancia entre las bases de la ANSES y la información producida por los
empleadores, o los pagos de los autónomos, que requieren verificaciones o
complicados trámites de determinación de deudas ante AFIP. La falta de
información adecuada y la escasa transparencia que aún mantiene el proceso de
beneficios, hace que muchos beneficiarios deban recurrir a la actividad de gestores
a efectos de obtener una prestación.
81
CUADRO II-3
ANSES: PROCESOS CLAVES
VOLUMENES DE TRABAJO
FISCALIZACION DE INGRESOS
PROMEDIO MENSUAL
Asignaciones Familiares
Prestaciones Previsionales
Otras (Programa de Control, denuncias, etc.)
811
9.335
1.179
TOTAL
SECTOR BENEFICIARIOS Y
PRESTACIONES ACTIVAS
11.325
PROMEDIO MENSUAL
Reintegros al Empleador
Servicios y Consultas de Beneficiarios
Pago Directo de Asignaciones Familiares
Pago Unico de Asignaciones Familiares
Desempleos
Otras Servicio de Activo
35.041
225.698
238.213
18.332
16.234
419.068
TOTAL
917.545
ATENCION AL CLIENTE
Unidad de Atención Telefónica
(Llamadas contestadas)
Unidad de Atención Móvil
(Localidades Visitadas)
Puntos de Contacto
(Localidades Visitadas)
BENEFICIOS EN CURSO DE PAGO
(Agosto-99)
PROMEDIO MENSUAL
289.620
52
122
CANTIDAD
82
Jubilaciones
2.040.965
Pensiones
1.341.157
Pensiones no Contributivas
330.648
TOTAL
3.712.770
LIQUIDACION DE SENTENCIAS
CANTIDAD
Cantidad de Liquidaciones Mensuales
(Sept-99)
5.572
TOTAL
21.908
INICIACION DE EXPEDIENTES
PREVISIONALES
1ros. Pagos
PROMEDIO MENSUAL
15.227
Reajustes de Haberes
6.681
Stock de Expedientes Previsionales al 10-9
Reajuste
Primeros Pagos
Reparto
Capitalización
33.361
12.028
Ajuste de
Haberes
2.876
Otros
Reajustes
3.130
TOTAL
51.395
83
Reparto
JO/PBU-PC-PAP
Jub. Edad avanzada/PEA
JINV/RTI
Pen Dir / PFAA
Pen Der / PFB
Reco de Servicios
14.144
1.153
2.994
2.467
5.472
7.131
Sub-Total
33.361
CAPITALIZACION
Pbu-pc-pap Y pea
RTI
PFAA y PFB
Reco y Validación
de Servicios
Sub-Total
4.839
2.132
4.587
470
12.028
REAJUSTES
Ajuste de Haberes
Otros Reajustes
Sub-Total
2.876
3.130
6.006
84
CAPITULO III
EL SISTEMA DE RECAUDACION DE APORTES PREVISIONALES1
I.
Introducción
A. Antecedentes
3.1
El presente capítulo examina el sistema recaudatorio de los aportes previsionales,
actualmente desempeñado por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la
cual tiene funciones de recaudación y fiscalización. La efectividad de la AFIP en cuanto
a su función de recaudador y fiscalizador es examinada, concluyéndose que la AFIP ha
abandonado la temática central de aportes de seguridad social desde el Plan de Acción
Fiscal (PAF) 1998. En efecto, se relegaron los programas específicos de control de la
evasión en el mercado laboral. El capítulo concluye apoyando la propuesta de ANSES de
rectificar ingresos y egresos, incorporando a la gestión del gasto desarrollado por
ANSES, las responsabilidades recaudatorias y de control de evasión de ingresos.
3.2
Hasta, la Dirección Nacional de Recaudación Previsional, las Cajas de Asignaciones
Familiares y las Obras Sociales, se encargaban cada una de recaudar y fiscalizar los
respectivos aportes y contribuciones. El decreto 2284/91 que creó el Sistema Unico de la
Seguridad Social (SUSS), dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el
cual tenía a su cargo, desde el punto de vista de la recaudación, la percepción y
fiscalización de la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS). La
Contribución Unificada de la Seguridad Social comprende los siguientes aportes y
contribuciones de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleados con
destino:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
al régimen nacional de jubilaciones y pensiones (SIJP);
al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados;
a la Administración Nacional del Seguro de Salud;
a la Constitución del Fondo Nacional de Empleo;
al Régimen Nacional de obras sociales. El Sistema Unico de la Seguridad Social
acreditará mensualmente los fondos correspondientes a cada obra social en las
condiciones que determinen las normas de aplicación. Además recibía las contribuciones
de los empleadores, con destino a las Cajas de Subsidios y Asignaciones Familiares.
3.3
La Contribución Unificada de la Seguridad Social será equivalente a la suma de los
importes que en virtud de las disposiciones legales vigentes corresponda ingresar a cada
empleador por los conceptos indicados en los incisos anteriores.
Para la elaboración de este capítulo se ha tenido en consideración el estudio de “La Función de la
Recaudación en la Seguridad Social, El Caso Argentino, Análisis, Diagnóstico y Propuestas.” El mismo
fue presentado en la Reunión de la Subregión III Cono Sur de la CISS, por el Dr. Pedro Taddei, Gerente de
Operaciones, y Carlos Rozwadwsky, Gerente de Calidad y Productividad de ANSES.
1
85
CUADRO III-1
APORTES Y CONTRIBUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
CONCEPTO
Jubilación (1)
APORTES
11 %
CONTRIBUCIONES
16 %
Instituto Nacional de Jubilados y
Pensionados
Obra Social (1) y (2)
3%
2%
2,7 %
5,4 %
ANSSAL
0,3 %
0,6 %
Asignaciones Familiares (1) y (3)
-
7,5 %
Fondo Nacional de Empleo
-
1,5 %
Empresas Servicios Eventuales (4)
-
3%
(1) Por la ley 24.241 y el decreto 564/94 se dispuso elevar el aporte a cargo de los dependientes al
11% de las remuneraciones que se devenguen a partir del mes de julio de 1994.
El tope máximo de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones equivale a 60 MOPRE,
módulo profesional que reemplazó al AMPO por el decreto 833/97. El valor de MOPRE fue
fijado en $80 por el año 1998 y también ese importe ($80) para el valor del MODULO
PREVISIONAL correspondiente al ejercicio anual 1999 (Resolución Conjunta (MTySS y
MeyOySP) 99/99 y 330/99, BO: 22/3/99), por lo que el tope máximo de remuneraciones sujetas a
aportes y contribuciones es de $4.800. La suma mínima sobre la que se deben practicar aportes y
contribuciones es de $240.
A su vez, por el decreto 2609/93 se dispuso la disminución de las contribuciones a cargo de los
empleadores, sobre la nómina de salarios por actividades, jurisdicciones y conceptos indicados en
la norma, con las modificaciones de los decretos 385/94, 859/94, 372/95, 292/95, 492/95,
1520/98 y 96/99.
(2) Respecto de los aportes y contribuciones con destino a las obras sociales debe aclararse que
según lo dispone la ley 23.660, el 90% del total de los mismos debe depositarse a la orden de la
respectiva obra social, y el 10% restante a favor de la ANSSAL.
(3) Los artículos 146 de la ley 24.013 y 5 de la ley 24.714 establecen que del 9% de las
contribuciones a cargo de los empleadores, el 1,5% sea destinado al Fondo nacional de empleo, y
el 7,5% restante al régimen de asignaciones familiares.
(4) Esta contribución está a cargo exclusivamente de las empresas de servicios eventuales
(artículo 145, ley 24.013)
B. El Reemplazo de ANSES por la DGI como Organismo Recaudador
3.4
La ANSES perdió las facultades que poseía en cuanto a la aplicación, recaudación,
fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social, que determinaban
una responsabilidad primaria con relación a la gestión efectiva de los ingresos que
sustentaban el financiamiento del sistema. Dicha competencia fue transferida a la
Dirección General Impositiva (D.G.I.) con el dictado del decreto 507/93.
86
3.5
A partir de 1993, la D.G.I. estaba encargada de la aplicación, recaudación, fiscalización y
ejecución judicial de los recursos de la seguridad social correspondientes a:
i) los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones
ii) subsidios y asignaciones familiares
iii) el Fondo Nacional de Empleo
iv) todo otro aporte o contribución que, de acuerdo con la normativa vigente, se deba
recaudar sobre la nómina salarial. A los fines del cumplimiento de las leyes, decretos
y reglamentos y toda otra norma previsional y de la seguridad social, la Dirección
General Impositiva tenía las facultades de verificación y fiscalización comprendidas
en la ley 11.683 (Procedimiento Fiscal) y 18.820 (Régimen General de Recaudación
de las Cajas Nacionales de Previsión), que fueran acordadas legalmente a los
organismos a cuyo cargo se encontraba anteriormente la aplicación, recaudación,
fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social.
C. La AFIP
1. Características Generales y Atribuciones en el Ambito Previsional.
3.6
El decreto 507/93, le asignó a la DGI la competencia sobre las tres funciones básicas:
recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la Seguridad Social,
funciones que luego, con la vigencia de la Ley 24.241, debieron adecuarse a la
nominatividad de los aportes. Posteriormente, por el artículo 1 del decreto 618/97 (BO:
14.7.97), se creó la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), entidad
autárquica en el ámbito del MEOySP competencia fijada y se disolvían la Administración
Nacional de Aduanas y la Dirección General Impositiva, siendo reemplazadas por la
AFIP que ejercerá todas las funciones que les fueron asignadas a aquellas por las leyes
respectivas.
3.7
La AFIP quedó como el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la
Nación, aplicando las normas legales correspondientes. La Administración está cargo de
un Administrador Federal, y de un Director General a cargo de la D.G.I., que actuarán
como jueces administrativos. El Director General de la D.G.I. es el responsable de la
aplicación de la legislación impositiva y de los recursos de la seguridad social, en
concordancia con las políticas, criterios, planes y programas dictados por el
Administrador Federal y las normas legales que regulan la materia de su competencia.
2. Las Responsabilidades de la AFIP
3.8
Las responsabilidades de la AFIP se definieron como la aplicación, percepción y
fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas, y
en especial, de los recursos de la seguridad social correspondientes a:
i. Los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, sean de trabajadores en
relación de dependencia o autónomos.
ii. Los subsidios y asignaciones familiares.
iii. El Fondo Nacional de Empleo.
87
iv. Todo otro aporte o contribución que, de acuerdo con la normativa vigente, se deba
recaudar sobre la nómina salarial. (2)2
v. Las multas, recargos, intereses, garantías y cualquier accesorio que por situaciones
de cualquier naturaleza puedan surgir de la aplicación y cumplimiento de las normas
legales.
3. La Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y ANSES: Responsabilidades
3.9
Las resoluciones conjuntas 20/99, 6/99 y 1/99 de la Secretaría de Trabajo, de la Secretaría
de Seguridad Social y de la AFIP3, (BO: 24.2.99), atribuyen responsabilidades para la
Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), cuando detecten el presunto incumplimiento de la obligación
de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial con destino al
sistema al Sistema Unico de Seguridad Social, por parte del empleador. Los organismos
indicados procederán indistintamente a constatar, los aportes y contribuciones
presuntamente omitidos por parte del empleador, consignan todos los datos, y luego
procederán a notificar fehacientemente al empleador para que acrediten el cumplimiento
de las obligaciones. En caso contrario, girarán las actuaciones a la AFIP, a efectos de que
ésta procede a la determinación e intimación de la deuda emergente de la constatación
efectuada por el organismo remitente. La AFIP informará periódicamente a los
organismos citados, el detalle de las actuaciones llevadas a cabo y los resultados
obtenidos al respecto de los casos girados para su intervención.
4. Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones: Responsabilidades
3.10
El art.66 de la ley 24.241 establece que las AFJP harán constar en las cuentas de
capitalización individual de los afiliados declarados como empleados en relación de
dependencia, el debido ingreso de los aportes previsionales. Caso de no registrarse
movimiento de aportes en una cuenta, la AFJP deberá recabar información de su titular
acerca de los motivos de la falta de aportes. Si el afiliado manifiesta por escrito continuar
en relación de dependencia, deberá remitirse información a la Superintendencia de
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), especificando los datos
identificatorios del afiliado y los períodos presuntamente omitidos.
5. Coordinación
3.11
La SAFJP, la ANSES y la AFIP deberán establecer los mecanismos operativos necesarios
a los efectos de optimizar la utilización de la información requerida. Para ello se creó el
Registro Centralizado de Fiscalización de los Recursos de la Seguridad Social, cuya
implementación y mantenimiento estará a cargo de la AFIP. Este registro funcionará
como un mecanismo de coordinación y consulta de las acciones de las acciones de
fiscalización que llevan a cabo la AFIP y los organismos indicados.
2
Los aportes a que hace referencia el punto (iv) son: los aportes y contribuciones a cargo de los
trabajadores y de los empleadores con destino al I.N.S.S.J.P.; los aportes y contribuciones a cargo de los
trabajadores en relación de dependencia y autónomos con destino a la ANSAL; los aportes y contribuciones
a cargo de los trabajadores en relación de dependencia y de los empleadores con destino al régimen
nacional de obras sociales. (art. 87 del decreto 2284/91).
3
Art. 7 de las resoluciones conjuntas 20/99, 6/99 y 1/99 aludidas.
88
D. La recaudación, estructura y evolución de la función.
3.12
La función de recaudación en materia de seguridad social conjuga dos principios básicos
en los esquemas de administración de ingresos previsionales:
i. La existencia de la cuenta corriente del beneficiario mediante cuyo seguimiento se
verifica el principio esencial de la previsión, el cual es la relación laboral;
ii. La finalidad tributaria que se centraliza en la relación con el empleador y, con la
figura tributaria de las denominadas "contribuciones patronales". En cuanto a la
determinación de la cuantía de la obligación, es necesario identificar dos formulas, el
de la autodeterminación de la obligación fiscal, aplicable a las obligaciones que
surgen de la relación entre los empleadores y su personal dependiente; y el de la
determinación previa conjugado con el anterior , el cual se aplicaba respecto de los
trabajadores autónomos, empresas unipersonales, microempresas y otros segmentos
de difícil control, con reducida base de personal, sobre los cuales prima la necesidad
de simplificar la relación fisco-contribuyente. La determinación previa seguirá la
tipificación de las actividades desarrolladas en diversas categorías para las cuales se
establece la cuantía de la obligación.
E. Estructura de la función recaudación
3.13
El análisis de la estructura de la función de recaudación de los ingresos de la seguridad
social, (siguiendo el trabajo indicado anteriormente 4), podemos dividirla en cuatro
actividades básicas:
 registro de obligados
 cobranza y distribución
 control de gestión de la morosidad
 servicio al contribuyente
3.14
Con relación al registro de obligación, que implica desarrollar y actualizar dos bases de
datos: el padrón de contribuyentes y la cuenta corriente tributaria, deben resolver las
problemáticas básicas de:
 identificación y apropiación del sujeto obligado y/o responsable.
 ingreso en condiciones de integridad y oportunidad de todos los datos necesarios para
actualizar las bases de datos.
3.15
Respecto de la cobranza y distribución, delegadas en el sistema bancario, debemos
puntualizar:
 la conciliación bancaria
 la distribución oportuna de los fondos percibidos
3.16
Sobre control de gestión de la morosidad, resulta importante:
 procesamiento confiable y oportuno de intimaciones sobre la obligación primaria.
 gestión de seguimiento de las áreas operativas de recaudación.
 aplicación de un sistema razonable y automatizado, de resarcimiento y sanciones.
4
“La Función de la Recaudación de la Seguridad Social. El Caso Argentino”.
89
3.17
En la actividad de servicio al contribuyente, atendiendo al objetivo de la reducción de la
carga administrativa del responsable del cumplimiento, con la doble finalidad dual de
mejorar el cumplimiento voluntario, por un lado, y coadyuvar en la percepción positiva
que la comunidad pudiera tener respecto del sistema de recursos fiscales y de los
organismos que los administran, se pueden destacar:

las decisiones centralizadas (fecha de vencimiento, lugares de pago, etc.) y las
descentralizadas (distribución de la atención de público, capacitación, etc.) que
impactan en el nivel de la carga administrativa.

el desarrollo de programas de asistencia (call center, unidades de atención a
distancia, teleproceso, programas de cobertura y guías de trámites, etc.)

la educación de la comunidad y la difusión para el conocimiento cabal de las
obligaciones, persiguiendo la formación de una conciencia tributaria.
F. Evolución de la actividad de recaudación.
1. Avances
3.18
La función de recaudación (de 1993 a la fecha), presenta un importante avance en cuanto
a las actividades que la componen. La sanción de la ley 24.241, que estableció el SIJP
creó la necesidad de instrumentar un nuevo sistema de recaudación a nivel nacional que
permitiera dar respuesta a los requisitos que, en materia de cobranza, distribución de
acreditación personalizada de los fondos, estaban establecidos en dicha normativa, y ello
posibilitó mejorar la función de recaudación.
3.19
La existencia de modificaciones en la legislación que han determinado una reducción en
las contribuciones patronales, como un mecanismo de alentar el aumento del empleo,
debería impactar en forma positiva en los niveles de recaudación, pero no existen
evidencias en tal sentido.
3.20
En cuanto a la determinación de oficio presuntiva sobre la base de categorías
contributivas, aplicado a los segmentos de trabajadores por cuenta propia –
tradicionalmente los de más compleja detección y percepción – reconoce un nivel
elevado de evasión.
3.21
La sanción de esquema de simplificación tributaria (Monotributo) persigue incorporar a
la base recaudatoria los ingresos que corresponden a sectores o actividades de escasa
significación unitaria e implicó un aumento de la estructura de recaudación sobre bases
presuntiva, determinadas de oficio. Este esquema ha sufrido constantes modificaciones
que le quitan credibilidad y entorpecen su funcionamiento.
90
G. Análisis comparativo
2. Registro de obligados
3.22
La identificación y apropiación del sujeto obligado y/o responsable:
Antes de la creación de ANSES, la cobranza se efectuaba mediante el procesamiento
de formularios de actualización de datos de identificación o para la apropiación de los
servicios prestados mediante declaraciones anuales (Formulario U-78) lo cual originaba
un bajo nivel de efectividad en el ingreso de datos. Los pagos de aportes y contribuciones
se efectuaban mensualmente, en forma global, por todos los trabajadores.
A partir de la puesta en marcha del SIJP, el procesamiento se efectuaba con una
declaración jurada nominativa mensual, por medios magnéticos, e identificada
unívocamente con el pago, lo que permitió contar con información más completa y
oportuna, incluyendo a todos los empleadores y fundamentalmente a todos los
trabajadores incorporados en el sistema contributivo.
3.23
El ingreso en condiciones de integridad y oportunidad de los datos necesarios para
actualizar la base en cuenta corriente:
Antes de la creación de ANSES, la cobranza se efectuaba mediante un sistema
tradicional (CMC7), que basaba su funcionamiento en el pre y pos magnetización de los
elementos de declaración y pago, ocasionaba demoras propias de un procesamiento
incompleto y en tiempo diferido, se traducía en existencia de fondos pendientes de
distribución a obras sociales, en la ausencia de registración de pagos genuinos, etc. En
este sistema los pagos correspondientes a declaraciones juradas mensuales, no
nominativas, eran procesados por la Cámara Compensadora de Valores, la cual producía
un soporte magnético que reflejaba la información analítica de los pagos realizados,
mientras que anualmente se recepcionaba el citado U78, el cual se ingresaba al sistema
por captura manual centralizada en diferido.
A partir de la puesta en marcha del SIJP, la actualización de los registros de la cuenta
corriente se efectúan dentro de las 48 horas, reduciendo los problemas de apropiación de
los débitos y los créditos de la cuenta corriente. Además de establecer un sistema de
recaudación nominativo.
CUADRO III-2
Evolución de los empleadores registrados
Período
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Promedio anual
300.656,60
310.159,17
335.480,83
353.137,42
364.553,25
368.163,43
Variación %
Año anterior
0
3,16
8,16
5,26
3,23
0,99
91
1. Cobranza y Distribución
3.24
La conciliación bancaria
Al momento de traspaso de la función de la ex –DGI, el control del cumplimiento del
sistema bancario, se perfeccionaba con la intimación al contribuyente -o eventual ante la
presentación de un potencial beneficiario-, o sea por un proceso de oposición de
intereses.
La administración premagnetizaba la obligación a pagar y el número de inscripción, y la
institución bancaria posmarcaba el importe pagado y la fecha de depósito.
No existía confiabilidad en cuanto a la rendición íntegra de lo acumulado por parte de los
bancos recaudadores, y los reclamos a los bancos se efectuaban en tiempo diferido. A
partir de la puesta en marcha del SIJP, se perfecciona el control del cumplimiento
bancario, a través de la tecnología informática, de teleproceso y de comunicaciones. La
propia administración interviene directamente en el proceso de conciliación y
distribución de la recaudación, reemplazando al conjunto de bancos en la presentación
por ante la Cámara Compensadora de Valores.
Impulsa los procesos de transmisión electrónica desde los puestos de cobranza (SAD,
SAM) y recibe la documentación informativa presentada por los contribuyentes en los
bancos.
3.25
La distribución oportuna de los fondos percibidos
Con anterioridad a la creación del sistema de nominatividad de los aportes, la
recaudación presentaba problemas de identificación y apropiación frecuentes por las
limitaciones reseñadas, imponía la aplicación manual.
A partir de la puesta en marcha del SIJP, se reducen los tiempos de distribución,
destacándose la distribución automática a las cuentas de los afiliados o de los entes
correspondientes. El bajo nivel de rezago demuestra esta situación.
2. Control de gestión de morosidad
3.26
Procesamiento confiable y oportuno de intimaciones sobre la obligación primaria.
Al momento de traspaso de la función a la ex DGI, la incorporación de la información
era en tiempo diferido, por lo tanto en el control del cumplimiento del contribuyente se
establecían rangos de importancia fiscal relativa, y se accionaba en relación de su
importancia a través de procesos intimatorios centralizados de difícil seguimiento.
Con el nuevo sistema de recaudación, se incorpora la información en tiempo real, y se
procesa el incumplimiento de pago en un tiempo inmediato a la fecha de vencimiento.
3.27
Gestión de seguimiento por parte de las áreas operativas de recaudación y aplicación de
un sistema automatizado, de resarcimientos y sanciones.
92
La evolución ocurrida en los procesos de recaudación y de gestión de la cobranza (de un
esquema de gestión centralizada hacia un sistema de procesamiento on line y gestión
descentralizada de la gestión administrativa de cobro), y la automatización de los
procedimientos de intimación, a permitido el mejoramiento de la gestión actual de la
morosidad.
3. Servicio al Contribuyente
3.28
El nivel de la calidad de prestación de los servicios
Al momento de traspaso de la función a la ex DGI, el organismo fiscal y ANSES
presentaban una excesiva centralización, y consecuentemente un bajo nivel de servicio al
contribuyente/empleador/afiliado.
A partir de 1993 se pone en marcha un proceso de descentralización, por el cual se
abren nuevas bocas de atención y se distribuyen la integridad de los servicios en todo el
país.
Se mejoró la atención en la red bancaria con el objeto de reducir la carga administrativa
del cumplimiento para con el sistema.
3.29
Los programas de asistencia y educación para el cumplimiento
Se desarrollaron numerosos programas de asistencia directa o indirecta, (call center,
unidades de atención a distancia, teleproceso, programas de cobertura y guía de trámites,
etc.), para facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones.
Se mejoraron los mecanismos existentes para la difusión de las normativas tributarias,
las que presentan un grado de complejidad que impacta negativamente en la formación de
la conciencia tributaria. Algunos de estos programas se han visto limitados por
restricciones presupuestarias.
H. La Fiscalización
1. La función.
3.30
El desarrollo de esta función, cuyo objetivo es maximizar el riesgo percibido por el
evasor, se fundamenta en un principio rector de eficiencia. Las actividades que
componen la función de fiscalización son:
 planificación y programación
 selección y asignación de asuntos
 ejecución operativa / inspección
 recursos / impugnaciones
 control de gestión
93
2. Planificación y programación.
3.31
-
-
Las actividades de planificación y programación de la actividad de inspección, implican
resolver ecuaciones de costo/beneficio, y de oportunidad y proyección social del impacto
de la misma en los contribuyentes. Los factores críticos son:
la metodología de elaboración del plan anual de fiscalización
La fijación concreta de los objetivos programáticos y de que modo contemplan:
Prioridades; incidencia del stock pendiente de ejercicios anteriores; las metas de
verificaciones; los plazos de ejecución previstos; y las áreas responsables del
cumplimiento de los objetivos programáticos.
La optimización de la información existente y de los relevamientos a efectuar.
La existencia de un manual de normas y procedimiento de fiscalización.
3.32
Objetivos programáticos: prioridad dada a los programas del control de la evasión
previsional en el Plan Anual de Fiscalización de AFIP.
-
En el ámbito de la ex-DGI el control de los recursos de seguridad social fue incluido
en el esquema organizativo general por el cual esa Dirección ejecuta su accionar.
Esta inserción implicó, la concepción de la problemática laboral y de los recursos de la
seguridad social como un tributo más y la utilización de herramientas de fiscalización,
dispuestas pera la persecución del evasor en el plano impositivo – IVA, Ganancias –
resultando eliminadas las unidades operativas especializadas en la temática.
-
Hasta el año 1995 en la estructura organizativa de la ex-DGI existía un Subdirección
de Aportes sobre la Nómina Salarial a través de la cual, respetando un principio de
especialidad, se intervenía en el desarrollo de las tareas de planificación referidas a
la seguridad social. A partir esa fecha, la planificación de la fiscalización previsional fue
absorbida totalmente dentro de un esquema que imponía distintas prioridades.
-
Este enfoque conllevó a que, en materia de planificación, programación y ejecuciones, la
temática laboral fuera sometida a un orden de prelaciones con la propiamente impositiva,
donde un 10% de los fiscalizadores (400 inspectores aproximadamente) se
encontraban afectados al desarrollo de acciones específicas de fiscalización del
segmento de la seguridad social y algo mas de 1000 a programas globales con algún
componente previsional.
En el PAF/1998 de AFIP, se resalta que "La planificación prevé el cumplimiento de
objetivos estratégicos básicos, concomitantes a los objetivos regionales, en los cuales se
deberá fundamentar las acciones de selección de asuntos y fiscalización que se lleven a
cabo en este período.", omitiendo la problemática de la evasión en el segmento
previsional, tal vez influenciado por la reciente incorporación de la temática aduanera. 4
4







Como objetivos señala:
Responsables con alta capacidad contributiva ( impositiva)
Operaciones internacionales
Regímenes de Retención y Percepción
Regímenes Promocionales
Auditorías Focalizadas
Prevención de ilícitos e incumplimientos
Reintegración por exportación
94
3. Selección y asignación de asuntos.
3.33
Respecto de la selección y asignación de asuntos, las problemáticas a considerar son:
- La adecuada explotación de las bases de datos existentes en la propia administración
y la integración de los datos que surjan de las fuentes externas disponibles o que se
obtuvieren.
- El desarrollo de matrices de indicadores para la selección objetiva de casos
- La efectividad en el alcance de los relevamientos y las tareas de inteligencia fiscal
previas.
- El desarrollo de sistemas seguros y eficaces de asignación y descargo de
inspecciones, a efectos del control de gestión.
3.34
La optimización de la información existente y de los relevamientos a efectuar en un
proceso de ingeniería fiscal, para establecer pautas de selección objetivas.
- la cantidad y calidad de información existente sobre el universo obligados para con la
seguridad social, ha mejorado desde 1992 a la fecha. La existencia de padrones
informáticos, (el SIJP, y el de Obras Sociales), impone la necesidad de optimizar la
explotación de la información para perseguir la evasión.
- La evaluación de la explotación de las bases de datos específicas de la previsión por
parte de la ex-DGI para el control de los recursos de seguridad social presenta dos
etapas, desde 1993 a 1995 y desde 1996 al presente. En un principio la DGI planteaba
programas de control de evasión de seguridad social, y se realizaron cruces masivos y
generales de la población económicamente activa frente al padrón de afiliados a la
seguridad social. En la segunda mitad de la década, se relegó a planos inferiores el
control de la evasión en seguridad social, priorizando sus programas de selección de
universo a fiscalizar en lo eminentemente tributario. Con la creación de la AFIP, y la
incorporación de la temática aduanera, implica replantear las prioridades en materia de
programación y selección de fiscalización, en el esquema de la operación de la AFIP,
resultando nuevamente un relegamiento de las actividades de inteligencia fiscal en
materia previsional.
Matrices de indicadores de selección objetiva
-
-
-
En términos de programas de fiscalización, la temática seguridad social desapareció de
los objetivos del PAF 98; y en términos del desarrollo de matrices de indicadores para la
selección objetiva de casos, no se ha producido mayores novedades en la administración
tributaria.
En los últimos tres años, ANSES y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social – a través
de la Dirección Nacional de Relaciones de Trabajo- han desarrollado programas
específicos de combate a la evasión previsional.
El Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires suscribieron
el 29 de julio de 1998, el Pacto Federal de Trabajo, acordando impulsar los mecanismos
legales pertinentes para la aprobación de los proyectos, planes y programas incluidos en
el mismo. Como Anexo III se incorpora el "Plan Nacional de Mejoramiento de la Calidad
de Empleo ", que tiene entre sus objetivos incrementar la registración de empleadores y
empleados informales.
95
4. Inspección
3.35
Los problemas de las actividades en la ejecución operativa-inspección, son:
-
-
-
3.36
3.37
La productividad en la aplicación del recurso humano.
El nivel de capacitación para el desarrollo de los distintos tipos de inspección,
(externas, internas y preventivas, o focalizadas en el control del hecho imponible – el
trabajo – o en la base imponible – la remuneración gravada -.)
La efectividad en cada una de las etapas que componen el proceso de verificación: la
captación de pruebas en la apertura o iniciación de inspección; el desarrollo de la
auditoría en el marco instruido y la elaboración de los papeles de trabajo y elementos
documentales pertinentes; el cierre – descargo – de la fiscalización a través de un
informe de la auditoría practicada para que constituya base firme para sostener el
ajuste pretendido por el organismo fiscal.
El control por oposición y por medios internos y externos, del nivel de fraude
presunto en la operatoria de verificación y la sanción efectiva de los casos de
corrupción que se detecten.
Productividad de los recursos humanos.
-
El número de inspectores en ANSES y en exDGI, tuvo un desarrollo inverso.
Mientras que en ANSES la dotación disminuyó de acuerdo a las funciones residuales
a su cargo. De 2500 inspectores existentes a 300 verificadores en la actualidad, en
AFIP en cambio, el número aumentó, llegando en la actualidad a 4.200 inspectores.
-
la productividad de la tarea de inspección. Los programas de ANSES, en materia de
fiscalización (empleo clandestino y otros), tuvieron una alta efectividad, ya que
alrededor del 35% del personal verificado fue detectado en condiciones de
registración indebidas. Y AFIP no cuenta a la fecha con estadísticas definitivas que
indiquen que cantidad de esos empleados y empleadores regularizaron la situación
detectada por ANSES.
Capacitación en la tarea
-
la capacitación en los recursos humanos aplicados a las tareas inspectivas analizadas
en función al contenido y tipos de inspecciones de los programas de fiscalización,
permite indicar que:
En las inspecciones internas, de control de cumplimiento, y en las que se realizan
bajo la modalidad preventiva, los requerimientos formativos y de conocimiento
específico de la temática previsional y laboral son relativamente bajos. En estos
programas, -operativos de registración tendientes a detectar empleadores o
empleados informales-, no se requiere una formación específica muy profunda.
Un plantel de inspectores como la de la AFIP, compuesta en su mayoría por
contadores presenta una resistencia de tipo individual para llevar adelante
inspecciones que consideran que sub-utiliza capacidades técnicas y profesionales de
los mismos.
Para las inspecciones externas a sectores específicos o las que se refieren al
tratamiento de la base imponible, requieren una formación técnica específica.
96
En el informe de la ANSES destacan -en este punto- la ventaja comparativa que, la
natural injerencia y especialidad en materia laboral por ramas de actividad, otorga
a las áreas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para la formación de los
cuadros de inspectores, más inclinada que la AFIP, donde prepondera una
formación de raíz tributaria.
3.38
Efectividad del accionar de fiscalización. Control de la gestión de fiscalización.
-
la mediación de los indicadores de efectividad de la gestión de fiscalización presenta
esquemas de análisis parciales, restando en lo general una evaluación integrada de
todas las etapas indicadas.
En AFIP se consignan los resultados de la labor de inspección con relación a los
ajustes propuestos, ya sea en las cantidades (de la nomina de empleados o
empleadores) o en el monto de los ajustes. No se merituan estos ajustes en términos
de las expectativas y de la relación costo/beneficio que se plantean en las actividades
previas a la inspección de campo, ni en la ponderación y efectivización de los ajustes,
y/o del incremento o decremento del riesgo que percibe el sector al que se dirigió el
ajuste.
5. Recursos impugnatorios
3.39
Las actividades sobre tramitación de recursos e impugnaciones, presenta la siguiente
problemática:
- La ausencia de vías recursivas efectivas en sede administrativa representan una de las
causales del incremento de los niveles de litigiosidad.
- El cumplimiento de las etapas y plazos procesales, ni un nivel apropiado de
descentralización en la aprobación del trámite.
- El control de la secuencia de casos entrados y salidos y de la correcta evaluación de
las demandas presentadas, a través de las correctas normas vigentes, por parte de los
funcionarios encargados de la resolución de los recursos planteados.
3.40
Aplicación de vías recursivas efectivas en sede administrativa.
-
desde el año 1993 hasta 1997 ANSES no receptó en un marco normativo adecuado
el trámite recursivo ante determinaciones de oficio que surjan del ejercicio de la
función de fiscalización. ANSES mantuvo, sin el marco jurídico adecuado esta faz
del proceso administrativo relacionado con la acción verificatoria, aún en lo que
respecta a la propia probatoria de servicios, necesaria para la tramitación de
beneficios jubilatorios.
-
En el año 1999, se creó un Comité Administrativo interno, que atiende las
apelaciones de aquellos que se sientan afectados, buscando reducir los elevados
índices de litigiosidad existentes en materia de seguridad social, asegurando una
instancia de revisión última de las causas con potencialidad contenciosa.
-
La tramitación de impugnaciones contra determinaciones establecidas por el
accionar de AFIP, forma parte de la problemática de los recursos en sede
administrativa que presenta ese organismo, que se establecen en la norma de
procedimiento tributario, para cuya efectividad requiere el cumplimiento de los
plazos de tramitación establecidos.
97
I. Control de Gestión de Fiscalización
1. Morosidad y Evasión, Niveles.
3.41
En la actividad de tramitación de control de gestión de fiscalización, cabe destacar la
importancia que tiene un nivel de sistematización en el seguimiento de los resultados de
los casos concluidos. (cobrabilidad, incumplimiento de los estándares de tiempo de
resolución de casos, el nivel de producción y de stock de causas) Las limitaciones más
comunes consisten en:
-
inexistencia de un sistema integral y único de control de la actividad de
campo.
restricciones de equipamiento informático o de sistemas que permitan la carga
oportuna de las novedades.
inconsistencia en los datos de base o demoras de procesamiento oportunos de
los resultados necesarios para la corrección de la indebida aplicación de los
recursos.
(a) Evolución de la relación inscriptos / cotizantes5
3.42
Esta relación expone un incremento de la morosidad tanto para los trabajadores en
relación de dependencia como para los trabajadores autónomos. Desde marzo de 1995 se
registraban alrededor de 6.000.000 afiliados en relación de dependencia, hasta abril de
1999 el número de afiliados creció un 45%, mientras que el número de cotizantes creció
solo un 27%. El grado de cumplimiento desde el año 1997 mostró una tendencia
decreciente, cayendo de 65% a 58%. (Ver Gráfico I). Los trabajadores autónomos
inscriptos, en marzo de 1995, eran poco menos de 2.000.000, cifra que creció en un 41%,
en tanto que los cotizantes son menos que los existentes a esa fecha, mostrando una
disminución del 26%. El grado de cumplimiento refleja una caída sostenida, sin perjuicio
de algunas mejoras producidas por la existencia de una moratoria previsional o por la
implantación del régimen del monotributo. (ver Gráfico II )
5
Inscriptos son aquellos afiliados al SIJP que aparecen registrados como mínimo en una declaración jurada y todos los trabajadores
autónomos hayan ingresado o no un pago. Cotizantes son los dependientes por los cuales se recepcionó un pago en el mes analizado y
los contribuyentes autónomos que realizaron como mínimo un pago en dicho lapso.
98
GRÁFICO I
Dependientes - Afiliados, Cotizantes y Relación %
7000000
69,0%
6500000
67,0%
5000000
63,0%
4500000
61,0%
4000000
3500000
59,0%
3000000
57,0%
2500000
COTIZANTES
AFILIADOS
Mar´99
Dic´98
Sep´98
Jun´98
Mar´98
Dic´97
Sep´97
Jun´97
Mar´97
Dic´96
Sep´96
Jun´96
Mar´96
Dic´95
Jun´95
Sep´95
55,0%
Mar´95
2000000
RELACIÓN
GRÁFICO II
Dependientes - Afiliados, Cotizantes y Relación %
3000000
70,0%
65,0%
2500000
60,0%
2000000
50,0%
45,0%
1500000
40,0%
35,0%
1000000
30,0%
25,0%
COTIZANTES
AFILIADOS
Mar´99
Dic´98
Sep´98
Jun´98
Mar´98
Dic´97
Sep´97
Jun´97
Mar´97
Dic´96
Sep´96
Jun´96
Mar´96
Dic´95
Sep´95
Jun´95
20,0%
Mar´95
500000
RELACIÓN
99
Relación %
55,0%
Relación %
65,0%
5500000
Millones Casos
Millones Casos
6000000
(b) La Evasión
3.43
La cobertura previsional es la combinación del nivel de varios indicadores: Regularidad
Evasión, no obligatoriedad y ocupación. El grado de cobertura se define como el
cociente entre los aportantes a los distintos sistemas previsionales, (SIJP, CPP no
transferidas, CPM, Cajas de Previsión para Profesionales, Fuerzas Armadas y fuerzas de
seguridad) y el total de la población ocupada, que percibe un salario (excluye los
menores, jubilados y familiares sin remuneración). Este indicador se ubica en alrededor
del 55% y tiene la hipótesis implícita de que todos los aportantes actuales estarán en
condiciones de percibir en el futuro los correspondientes beneficios previsionales, por lo
tanto sobrestima la cobertura real. La cantidad de obligados a aportar asciende a 9,4
millones de personas. De los 3,6 millones de personas ocupadas no obligadas, 1,2
millones son empleados públicos no adheridos al SIJP y de seguridad, 284.000 son
profesionales adheridos a cajas de profesionales, y el clero y otros alrededor de 55.000.
Por lo tanto del remanente 1,6 millones son no obligados por factores demográficos y
ocupacionales (menores, jubilados y familiares sin remuneración) y 500.000 son
trabajadores sin cobertura.
3.44
Del total de obligados (9.447.800), la cantidad de aportantes alcanza la cifra de 4,7
millones, y el total de evasores asciende aproximadamente a 4,8 millones de personas, de
los cuales 2,2 millones son asalariados urbanos privados, 1,2 millones trabajadores
autónomos, 700 mil trabajadores rurales y 600 mil del personal doméstico.
Población Económicamente Activa
PEA desocupada
PEA Ocupada
PEA NO Obligada al SIJP
PEA Obligada al SIJP
14.766.102
1.732.340
13.033.762
3.585.949
9.447.813
Las cifras se calculan sobre datos del trabajo "Análisis Estadístico y Económico Indicadores de
Control Previsional". 1998-1999, SAFJP y el Instituto Torcuato Di Tella, Diciembre 1999.
3.45
La Población Económicamente Activa (PEA) está conformada por las personas que
tienen una ocupación o que sin tenerla la están buscando activamente, que está compuesta
por la población ocupada, más la desocupada. En el cuadro (a).
La PEA Desocupada (b), es aquella integrada por las personas que, buscan activamente
trabajo en la semana en que fueron encuestadas. El trabajo considera una tasa de
desocupación de 11,73%.
La PEA Obligada al SIJP (e), incluye trabajadores en relación de dependencia o
asalariados y trabajadores autónomos. Los primeros se calculan tomando la población
asalariada ocupada mayor de 18 años, y descontando los empleados públicos
provinciales, de las FFAA y Organismos de Seguridad, de los regímenes especiales y
trabajadores en períodos de prueba; Y por último las personas no obligadas por factores
demográficos y ocupacionales (Menores, Jubilados y Familiares sin remuneraciones); los
autónomos obligados son trabajadores por cuenta propia y patrones mayores de 18 años,
menos aportantes a cajas profesionales.
100
3.46
1. Obligados
2. Cotizantes regulares
Total
9.500.000
4.700.000
3. Afiliados no Aportantes
(Evasores)(1-2)
4.800.000
Asalariados Autónomos
3.780.000
920.000
3.600.000
1.200.000
La suma de no aportantes evasores, de 4,8 millones de personas puede resultar
sobrestimada, ya que del total de trabajadores obligados, deberían excluirse aquellos
trabajadores sin capacidad contributiva, que se estima según informe de la SAFJP en el
trabajo indicado en 2.368.085. Pero también el número de afiliados no aportantes incluye
trabajadores fallecidos, con doble cobertura, jubilados, etc., sobrestimando la cifra de
aportantes y subestimando la de no aportantes.
Los obligados con capacidad contributiva
Con capacidad contributiva
Sin capacidad contributiva
Total
Rural
641.208
398.512
1.039.719
Sector Público
714.855
714.855
Sector Privado
5.723.665
1.969.573
7.693.238
3.47
Del estudio que sirvió de base para la confección de la ecuación, podemos extraer
algunas conclusiones. Los trabajadores Obligados frente al SIJP que son 9,4 millones de
personas, representan el 72% del total de ocupados. De ese total, 7,7 millones son
trabajadores urbanos del sector privado, alrededor de 1 millón son rurales y algo más de
700 mil son trabajadores del sector público y otro tanto del servicio doméstico. Entre los
trabajadores ocupados no obligados, encontramos trabajadores con cobertura previsional
de otros sistemas de previsión: alrededor de 1 millón de empleados públicos provinciales,
más de 284 mil aportantes a Cajas de Previsión para Profesionales, y 168 mil
correspondiente al personal de FFAA y organismos de seguridad que efectúan aportes a
sistemas de previsión de carácter especial.
3.48
El coeficiente de evasión presenta diferencias según el tipo de trabajador, así el sector
rural y el personal de servicio doméstico aparecen con los coeficientes más altos, le
siguen los autónomos y por último los empleados en relación de dependencia del sector
privado. Del análisis del nivel y comportamiento de los coeficientes de evasión, surge la
necesidad de evaluación específica para esos segmentos de trabajadores:



3.49
Trabajadores rurales
Trabajadores de servicio doméstico
Trabajadores de PYMES
El régimen de monotributo que pretende abarcar estos segmentos de trabajadores,
requiere un análisis previo de sus fortalezas y debilidades. Dado el perfil de los evasores
la recaudación tendrá un costo elevado y demandará plazos prolongados. Aún cuando la
estrategia recaudadora obtenga buenos resultados, muchos de estos trabajadores llegarán
101
a la edad de retiro, y no podrán acceder a los beneficios jubilatorios, salvo beneficio
mínimo de jubilación por edad avanzada, actualmente $140. 6
3.50
Los trabajadores rurales y de servicio doméstico alcanzan alrededor de 1,5 millones de
personas, y muchos de ellos quedarían sin ningún tipo de cobertura. Consecuentemente,
parece apropiado, si no se logra la inclusión efectiva en el Sistema, evaluar la
conveniencia de un sistema asistencial o de prestaciones no contributivas para el sector
específico.
3.51
Una parte significativa de los considerados evasores, carecen de capacidad contributiva y
en este sentido la política previsional deberá integrarse a la política social que se diseñe
para este sector de la población. Para los trabajadores autónomos la revisión del régimen
previsional deberá efectuarse en forma integrada con la evaluación de la performance del
impuesto a las ganancias para las personas físicas.
(c) Montos evadidos
3.52
La estimación de los montos evadidos depende del número de casos, del monto promedio
de la base imponible estimada para los no aportantes al SIJP. Y, tomando como
remuneración promedio para los trabajadores en relación de dependencia la suma de $
792, para los autónomos $ 354 y para los trabajadores del servicio doméstico $ 286. Y
para los no aportantes la base imponible es menor en un 30%, de $ 499, $ 300 y $ 286
respectivamente. En base a estas remuneraciones se calcula la base imponible total, que
asciende a 6.068 millones de pesos. Tomando los importes de remuneración media para
los evasores, y considerando que del total de 4,8 millones de evasores 2,6 millones son
asalariados, 1,6 millones son autónomos y poco más de 630 mil pertenecen al servicio
doméstico, llegamos a una masa evadida de 2,373 millones.7 Si aplicamos el 11% de
aporte personal y el 14% de contribución patronal promedio al origen del SIJP, (hoy la
contribución promedio vigente es de 9,63%), considerando la reducción de la
contribución para algunas regiones y actividades, obtenemos una evasión mensual para el
SIJP de alrededor de 590 millones.
3.53
Desde otro punto de vista, considerando las cifras de la recaudación para el año 1999,
encontramos que el ingreso efectivo en concepto de aportes y contribuciones 5.150,5
millones, y además 763,14 de CPP transferidas. Por otro lado, tomando los afiliados SIJP
(entendiendo por afiliados los que han sido declarados), los salarios medios implícitos en
la recaudación estimados por ANSES, y los porcentajes de aportes y contribuciones
indicados, la recaudación debería ubicarse en alrededor de 7.664,0, por lo tanto la suma
de aportes y contribuciones no ingresada por esta discordancia entre las declaraciones y
los aportes ingresados se ubica en 1.750 millones para el subsistema de jubilaciones y
pensiones. (Ver cuadro de estructura de ingresos y gastos del régimen de reparto, en
Capítulo I)
6
La PEA, Prestación por edad avanzada, se abona a quienes alcanza por lo menso 10 años de servicios con aportes, de los cuales
cinco deben estar dentro de los últimos ocho, tendrán derecho al 70% de la PBU, más la eventuales PC, PAP o JO si tuvieran derecho
7
El coeficiente de evasión de montos se sitúa en el 39%, bastante inferior al 51% que es
el coeficiente de evasión de casos. Se observa así el peso relativo de los autónomos, que
era del 33% del total de casos y desciende al 20% del total de la base.
102
CUADRO III-3
Ingresos del régimen de Reparto (año 1999 en millones de pesos)
Aportes y contribuciones SIJP
I.N.S.S.J. y P.
CPP transferidas
Asignaciones familiares
Fondo Nacional de Empleo
Total
8.
5.150,5
1.686,9
763,1
1.128,27
298,1
9.026,94
Ejecución Fiscal
3.54
La ejecución fiscal nace como necesidad de una rápida satisfacción de las rentas públicas
y la presunción de legitimidad que acompaña a las liquidaciones de deuda expedidas por
el Fisco. Se encuentra regulado por la ley 11.683 de Procedimientos Tributarios para el
cobro compulsivo de los impuestos, multas y accesorios adeudados al fisco nacional. Sus
características más destacables son: que constituye una vía expeditiva, que persigue
asegurar la recaudación tributaria en corto plazo; es un proceso judicial, contencioso y
versa sobre una determinada pretensión; y es Ejecutivo, por lo tanto los términos
procesales y defensa son limitadas en comparación con los procesos de conocimiento.8
3.55
Algunos problemas de las funciones son:
i. la capacidad de la administración, y también del poder judicial de dar cumplimiento
a los tres presupuestos, básicos del juicio de ejecución fiscal:
1- La existencia de un título con las condiciones jurídicas suficientes para habilitar la
ejecución: automatización en la emisión de boletas de deudas. 2- Una acción o vía
ejecutiva: capacidad de tramitar acorde los tiempos procesales previstos. 3- Un
patrimonio ejecutable: factibilidad de conocer y aplicar en tiempo y forma los datos
de los registros públicos y privados del patrimonio del deudor.
ii. el volumen de causas que supera la capacidad de acción, en función a la cantidad de
cobradores fiscales existentes.
iii. el bajo nivel de recupero -de éxito- de las causas iniciadas.
(a) El volumen de causas existentes
3.56
El sistema no tiene capacidad suficiente para resolver las demandas iniciadas por la
administración. Los juicios por deudas tributarias al 30/6/99 eran 313.622 por un monto
cercano a los 5.200 millones. Hay más de 9.000 juicios, de los cuales 3.500 tienen más
de 5 años de antiguedad y, con relación a las ejecuciones fiscales, sobre un total de
313.622 causas, 152.000 superan los 2 años de trámite. Hasta 1998, cada cobrador
manejaba un promedio de 500 causas, -muchas tramitaban en distintas jurisdicciones-,
tornándose muy complejo controlar el trámite procesal de los distintos cobros fiscales. A
8
Este es un proceso singular de ejecución, de cognición restringida, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento de una obligación
documentada en títulos dotados de fehaciencia y autenticidad. Está reservado para les gestiones que efectúe directamente el Estado, y
no los particulares que se subroguen en los derechos del fisco. Tampoco es aplicable a quienes hubieren pagado el impuesto como
consecuencia de su responsabilidad solidaria.
103
fines de 1998 se incorporaron cobradores fiscales con el objeto de disminuir el número de
causas a cargo de cada uno.
(b) El nivel de recupero
3.57
El recupero obtenido es bajo en relación con la cantidad de causas en trámite, alcanzando,
en casos, al 16,41% y, en montos, al 17,57%. Para mejorar el recupero y reducir el
número de causas por cobrador, parece conveniente la posibilidad de privatizar o
tercerizar ciertos segmentos de la cartera de causas, asignando las mismas a abogados
particulares para que tramiten las ejecuciones fiscales. En tal sentido la a AFIP-DGI
efectuó un llamado a concurso público al Decreto N° 202/97 y a la Resolución N° 946/97
(MeyOySP). Ejercitando una acotada definición del universo privatizable y de las pautas
que rigen la selección, contratación, adjudicación, control y retribución de los letrados
externos, recibiendo mas de 1.200 postulaciones. Se incorporaron 500 abogados para que
llevaran causas mayores de $50.000, pero esta posibilidad está paralizada por decisiones
judiciales que han impedido a AFIP llevarla a cabo.9
9.
3.58
La privatización de las ejecuciones fiscales
El Colegio de Abogados y agentes judiciales de la AFIP se oponen a la privatización de
las ejecuciones argumentando para fundamentar las medidas cautelares solicitadas que:
i. el Decreto 202/97 sería ilegal y constituiría un exceso reglamentario del PEN, ya que
por imperio de la ley 17.516 y de los arts. 96 a 98 de la Ley N°11.683, solo puede ser
ejercida por abogados empleados en relación de dependencia;
ii. los datos estadísticos ya señalados, no reflejarían la realidad actual de la gestión de
los agentes judiciales propios y los juicios a privatizar requerirían conocimientos
específicos en materia tributaria por parte de los abogados que gestionan, indicando
que, por ello, AFIP-DGI podría verse perjudicada con la imposición de costas
derivadas de una incorrecta gestión de los letrados externos, agravados por no poseer
relación de dependencia con el Fisco;
iii. el régimen establecería una discriminación o privilegio en la retribución prevista a
favor de estos últimos. Lesionaría derechos adquiridos y garantías constitucionales de
los agentes judiciales propios de la DGI, privándolos de los honorarios
correspondientes a los juicios que se transfieran.
iv. los argumentos desde la óptica de la Administración, son los siguientes: legalidad
del régimen no parece discutible, se sustenta en la facultad delegada al Poder
Ejecutivo por el art. 53 de la Ley Complementaria Permanente del Presupuesto(t.o.
en 1996). Ratificado la Procuración del Tesoro de la Nación en los dictámenes
9
La más reciente, dictada por el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N°5, dispuso, a solicitud del Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal y con la adhesión de un grupo de agentes judiciales de la DGI, suspender con carácter
general la aplicación del Decreto N° 202/97 y de sus normas reglamentarias ( Resolución 496/97-MeyOySP- y Disposición N° 119/97
AFIP ) Las decisiones judiciales tienen un carácter cautelar. Asimismo, y dado que así lo prevén las normas procesales aplicables, las
mismas han sido dictadas “ inaudita parte”, sin traslado previo al Poder Ejecutivo a fin de que este expusiera los hechos y el derecho
que sustentan el régimen impugnado.
104
Nº17/97 (PTN) y Nº 100/97, del 11/8/1997, los cuales resultan obligatorios para
todos los servicios jurídicos del Estado Nacional; y,
v. la antigüedad de los datos estadísticos que configuran la excepcionalidad exigida por
el Decreto Nº 202/97: tal como lo señalan los considerandos de la Resolución Nº
946/97 (MeyOYSP) corresponden al 30/06/97, datan de poco mas de 60 días
anteriores de aquélla, y su fuente la constituye la información ingresada por los
propios agentes judiciales de la AFIP-DGI al sistema de control informatizado de
juicios, que los inhibe para su cuestionamiento.
3.59
Con relación a los argumentos anteriores, cabe anotar que:
i. la ejecución fiscal es una especie dentro del género juicio ejecutivo y, no parece
requerir una especial capacitación y competencia técnico-impositiva para gestionarlo
exitosamente. En el régimen analizado sólo se transfiere la ejecución de la sentencia
eliminándose el presunto riesgo de costas del Fisco por impericia o negligencia del
letrado externo. Al reservarse la gestión exclusiva de la primera etapa de la ejecución
fiscal, la AFIP-DGI conserva, la dirección y contralor de las controversias técnicas que
pudieran suscitarse vía excepciones, y sobre la jurisprudencia resultante;
ii. los juicios privatizables son aquellos que se encuentran en ejecución de sentencia y no
tienen medidas cautelares efectivas que cubran el 80% del crédito fiscal. Se trata de
causas que han sido gestionadas por agentes judiciales propios de AFIP-DGI; y,
iii. no existe privilegio alguno a favor de los letrados externos. Las normas son claras en el
sentido que no tendrán relación de dependencia con la AFIP. No percibirán sueldo de
ningún tipo. Su retribución será una comisión sobre las sumas recuperadas, la cual
diminuye inversamente proporcional al tiempo, incentivando la aceleración al cobro.
J. Conclusiones en relación con la administración y control de ingresos.
1.
3.60
A partir de la vigencia del SIJP, se han producido mejoras importantes en la integridad de
los datos y en la disponibilidad de información que hace a la cuenta corriente de los
contribuyentes. Estos avances en la faz recaudatoria y de distribución, sin embargo
mantienen restricciones en la cuenta corriente del futuro titular de la previsión social,
base única a través de la cual se inicia la tramitación y otorgamiento de las prestaciones.
La existencia de rezago y fundamentalmente imputación de moratorias y distintos planes
de regulación, hacen que los pagos realizados no sean imputados con la debida exactitud.
Los niveles de morosidad, (considerando aquí el no pago de la deuda declarada), no son
muy elevados, alrededor del 10%, los indicadores se mantienen constantes a través del
tiempo.
2.
3.61
Función de recaudación
Función de Fiscalización
Las mejoras en la gestión recaudatoria, no se proyectaron en la fiscalización de los
evasores, ya sea en los aspectos punitivos, como en preventivos en orden al principio
consistente en instalar la percepción del riesgo en el infractor.
105
3.62
El control de los recursos de la seguridad social fue incluido en el esquema organizativo
general de la DGI, esta inserción implicó conceptualizar la problemática laboral y los
recursos de la seguridad social como un tributo más, y la utilización de las herramientas
de fiscalización utilizadas para la persecución del evasor en el plano impositivo – IVA,
Ganancias – resultando así, eliminadas las unidades operativas especializadas en estas
temáticas. Fue relegada la importancia de los programas específicos de control de la
evasión en el mercado laboral por otras prioridades existentes en materia impositiva.
3.63
La existencia e integridad de padrones informáticos, como el SIJP, Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones, y el de Obras Sociales, impone la necesidad de explotar
adecuadamente dicha información, a fin de perseguir eficientemente al evasor.
3.
Función de ejecución fiscal
3.64
La necesidad de utilizar los recursos de manera eficiente, aparece también en la cobranza
ejecutiva judicial. El bajo nivel de recupero de la deuda en la instancia judicial, es un dato
preocupante.
3.65
La temática recursiva y en la asesoría legal en la materia, la AFIP estableció un criterio
organizativo distinto, haciendo primar el principio de especialidad y manteniendo áreas
especificas para tales actividades, con resultados positivos en la efectividad en la
resolución y en la tramitación de los recursos.
3.66
La posibilidad de incorporar -para llevar a delante los procesos de ejecución- abogados
particulares (decreto 202/97), aparece como un mecanismo con capacidad de respuesta
frente a esta problemática. Pero debemos recordar que en este tema se encuentra
pendiente un pronunciamiento definitivo de la justicia sobre la legalidad o ilegalidad del
régimen que establece el decreto en cuestión.
K. Alternativas de Recaudación y la Propuesta de ANSES.
1.
Consideraciones Generales
3.67
Se expone en líneas generales la propuesta elaborada por ANSES, que implica que el
organismo pase de la función de gestor del gasto social a participar en el área de los
recursos del sistema. Este compromiso implica para ANSeS movilizarse desde su actual
posición de responsabilidad para con la gestión de los ingresos, abandonar su ubicación
como efector del gasto social para comprometerse activamente en el área de los recursos
del sistema.
3.68
La propuesta básica consiste en unificar la organización de la seguridad social en la
Argentina, -al igual que en la mayoría de los países del mundo-, en el
reconocimiento de un vector único de ingresos y egresos, incorporando a la actual
gestión del gasto desarrollada desde ANSeS, las responsabilidades propias de la
gestión integral del ingreso.
3.69
Podemos agregar aquí, que actualmente la AFIP, terceriza el servicio que nos ocupa, la
recaudación se efectúa a través de la red Banelco, y el soporte de sistemas lo efectúa un
106
equipo formado por IBM, por lo tanto en principio no significaría para ANSES un
incremento sustancial en operatoria o requerimiento de equipos.
2. Recaudación
3.70
El eje de la concepción de incluir estos ingresos en una órbita tributaria, se fundaba en el
reconocimiento de la importancia que el componente fiscal –las llamadas contribuciones
patronales- tenían en el conjunto de los recursos administrados. Sin embargo, la
situación actual parece plantear una clara tendencia hacia la eliminación de este impuesto
al trabajo, para dirigir la concepción del sistema con un eje central en los aportes de los
trabajadores, que impulsaría la concepción del conjunto hacia un esquema de ahorro
diferido. Este nuevo eje plantea que lo esencial en la gestión de los recursos de la
seguridad social no es la relación tributaria, sino que lo prioritario resulta la relación
laboral que es la que da fundamento a la futura relación previsional.10
3.71
El seguimiento de la cuenta corriente del beneficiario es ante todo una relación laboral y,
deviene en un hecho imponible. ANSeS debe ser el titular del ejercicio de esta función y
concentrar la relación con los empleadores, quienes tendrán empleados afiliados tanto al
régimen de reparto como el de capitalización, a obras sociales y al sistema de riesgos de
trabajo, todos subsistemas administrados, por ANSES el organismo estatal de la
seguridad social.
3.72
La gestión del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en sus aspectos de
recaudación y distribución, representa una fortaleza desde el punto de vista de la gestión
tributaria y de sistemas propiamente dicha, lo cual permitiría transferir la responsabilidad
del organismo integrador del sistema sin graves inconvenientes.
3.73
Resultando transferible el rol de integrador del actual sistemas de jubilaciones y
pensiones desde AFIP a ANSES, es necesario establecer que la Secretaría de Seguridad
Social debe contar con facultades amplias para contratar servicios que hagan al desarrollo
de esta prestación.
3. Fiscalización
3.74
Concentrar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), privilegiando las
ventajas comparativas de la especialización, que el conocimiento de la materia laboral y
de la evasión en el hecho y la base imponible de la seguridad social, la inspección del
trabajo y la fiscalización de la evasión, facilitando la interacción coordinada de
organismos dependientes, como la integración en un solo cuerpo de los recursos humanos
dedicados a la tarea. A tales efectos se debería transferir a ANSES la aplicación y
10
Dos ejemplos en este sentido: En la relación laboral incipiente el empleador no tiene obligación de declarar al personal ingresado
hasta el vencimiento del período fiscal mensual del mes de alta, -desde el punto de vista tributario-. Esto implica diferir el
conocimiento de una situación que origina desde el mismo instante de su perfeccionamiento derechos y obligaciones. All efectuar
verificaciones tendientes a detectar empleos clandestinos, cerca de un 50% del personal irregular detectado sea presentado como
ingresados en el mes en curso a incorporar al sistema tributario en el mes siguiente. Las moratorias que por un lado cumplen con la
finalidad tributaria e incorporan al sistema un caudal de recursos en concepto de contribuciones patronales, ocasionan serios
problemas de imputación en orden a la relación laboral, afectando el nivel de rezago sin recupero.
107
determinación del hecho y base imponible de los aportes y contribuciones de la nómina
salarial y de los trabajadores autónomos, y la planificación, programación y ejecución de
la inspección de tales recursos, desarrollando las funciones subsidiarias en cuanto a la
tramitación y resolución de los recursos impugnatorios.
3.75
Desarrollar en la órbita de ANSES un equipo especializado en materia de inteligencia
fiscal previsional, apto para planificar, programar y seleccionar eficientemente
inspecciones, a partir del aprovechamiento integral de los padrones informáticos
existentes.
3.76
Estructurar la ejecución de la tarea inspectiva por vías complementarias, propias de la
administración y mediante tercerización de servicios, priorizando una apropiada relación
de costo/beneficio respecto de los resultados y de la magnitud y formación de los
recursos asignados.
4.
Ejecución Fiscal
3.77
La propuesta básica implica transferir la cobranza judicial o extrajudicial con origen en
deudas motivadas en el ejercicio de las funciones transferidas. El bajo nivel de recupero
de esta instancia, impone la necesidad de impulsar cambios. La privatización parcial del
cobro judicial de deudas fiscales tiende a fortalecer la capacidad operativa de la
administración nacional, siendo que se efectúe en AFIP como en ANSES, generando un
saludable esquema de competencia entre los letrados externos e internos, impulsando a
los segundos a activar la presión en la primera etapa del juicio, optimizando los tiempos
de gestión y recupero. Se propone avanzar en el establecimiento de un procedimiento de
Apremio en Sede Administrativa, que permitiría el desarrollo de toda la primera etapa de
la ejecución fiscal hasta el desapoderamiento, disminuyendo la carga judicial en esta
proporción. Este tipo de procedimientos se encuentra vigente en administraciones tales
como la española, la mejicana y la peruana.
3.78
Recientemente el Gobierno nacional elevó un proyecto de ley de lucha contra la evasión,
y en el art. 18 del mismo se indica que las AFJP “ tendrán legitimación activa para
promover el juicio de ejecución fiscal... contra el empleador que omitiera ingresar en
tiempo y forma, el aporte personal de la Contribución Unificada de la Seguridad Social
que se encuentra obligado a retener de sus empleados.” Se excluye la contribución
patronal del objeto de la ejecución fiscal, y además podría resultar cuestionable poner el
cabeza de las administradoras la función de ejecución de sus clientes por aportes
personales no ingresados. Frente a esta propuesta las Cámaras de las AFJP elaboraron,
con la participación de la SAFJP y las ART, una propuesta de creación de un organismo
de carácter mixto que se ocupe de la ejecución, además de la fiscalización de los aportes,
mientras la recaudación continuará en manos de la AFIP. El costo de funcionamiento del
organismo sería soportado por las partes interesadas, las AFJP, las ART, ANSES, y
Obras Sociales.
5.
3.79
La Regularidad de los Aportes y la Pérdida de la Cobertura Previsional.
La regularidad en los aportes determina la cobertura de los afiliados al SIJP, ante la
contingencias de invalidez o fallecimiento. En términos simplificados, el acceso a los
beneficios previsionales esta condicionado por el valor del coeficiente de regularidad en
108
el pago de los aportes del afiliado en los últimos 36 meses anteriores a la solicitud del
retiro por invalidez o del fallecimiento.
3.80
La cuestión de la regularidad de los aportes se encuentra contenida en el art.95 de la ley
24.241, que difiere a la reglamentación la determinación de uno de los requisitos
esenciales para la obtención de beneficios tales como el retiro por invalidez y la pensión
por fallecimiento.11 El poder ejecutivo ejerció en tres oportunidades la aludida facultad
por medio de los decretos 1120/94, 136/97 y 460/99, que fueron flexibilizando los
requisitos. La condición de Aportante Regular requiere 30 meses de aportes dentro de los
últimos 36, y la de Aportante Irregular con derecho, cuando reúna 18 aportes dentro del
mismo lapso. Si un afiliado reunió los requisitos de años de servicios para acceder a la
prestación por vejez (30 años de aportes), será considerado en todos los casos como
aportante regular. Con la reforma efectuada durante 1999, quien acredite el 50% de los de
años de servicios para acceder a las prestaciones por vejez (15 años de servicios con
aportes), siempre que cuente como mínimo con doce aportes dentro de los últimos 5 años,
será considerado aportante Irregular con derecho.
3.81
La perdida de derecho no tiene idéntico alcance en el régimen de reparto que en el de
capitalización. En el primero, si el coeficiente de regularidad no alcanzó el 50% de los 36
aportes analizados, (ni alcanza los años de servicios requeridos para ser considerado con
derecho, 15 o 30 años), perderá todo derecho a las prestaciones por invalidez y tampoco
tendrá derecho a pensión para el grupo familiar ante su eventual fallecimiento. En el
régimen de capitalización, la pérdida se refiere al derecho a la integración del capital
complementario en la cuenta de capitalización individual del afiliado, en suma al
mecanismo previsto en la póliza de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento,
vigente al momento de la contingencia, pero podrá retirar el saldo de los aportes
acumulados en la cuenta a esa fecha. Del total de 11,46 millones de personas ocupadas,
tienen cobertura previsional (se encuentran aportando a un sistema previsional,
adoptando la hipótesis de que alcanzaran los requisitos para acceder a las prestaciones)
6,2 millones, y más de 5,2 millones no tiene cobertura o tiende a no tener cobertura por
invalidez y fallecimiento, eventualmente podrá tener cobertura por edad avanzada . Esto
se torna aún más preocupante cuando se tiene en cuenta que la falta de cobertura se da en
la población de menores recursos.
3.82
De la población ocupada con cobertura previsional, el 54% de las personas tampoco tiene
garantizado el acceso a las prestaciones previsionales, por lo menos de invalidez y
fallecimiento, por aplicación de la normativa sobre la regularidad de los aportes. Dentro
del SIJP, los afiliados regulares e irregulares con derecho representaban un 54% de los
afiliados totales en abril de 1999, de los cuales los regulares son el 39%y los irregulares
el 15% restantes.12 Los coeficientes de regularidad presentan una tendencia decreciente,
que se explica con el aumento de los afiliados sin pago en los últimos 36 meses. Cuando
la participación de los afiliados con derecho se efectúa con relación al total de afiliados
11
Aportantes regulares: Afiliados con aportes iguales o superiores a los 30 años, cualquiera sea el coeficiente de regularidad;
Con aportes iguales o superiores a los 15 años e inferiores a los 30 años y con un coeficiente de regularidad estimado para una
ventana de análisis de 60 meses superior a 0,20; con aportes inferiores a 15 años con un coeficiente de regularidad superior a
0,83.
Aportantes irregulares con derecho: Afiliados con aportes inferiores a los 15 años con un coeficiente de regularidad estimado entre
0,50 y 0,83. Aportantes irregulares sin derecho: Todos los afiliados no comprendidos en las anteriores categorías.
12
mediciones preliminares de regularidad que se efectúan en el trabajo "Regularidad, Informe preliminar", Proyecto de Indicadores de
Control Previsional. SAFJP y el Instituto T. Di Tella.1999, podemos efectuar algunas consideraciones.
109
que registran un pago en lugar del total general, el coeficiente esta estabilizado en
alrededor del 60%.13
3.83
13
La participación de los afiliados con derecho muestra un comportamiento creciente por
tramo de edad hasta el tramo 55 a 59 años donde comienza a disminuir. Por sexo se
observa un coeficiente promedio menor para las mujeres que para los hombres. Sin
perjuicio de lo indicado, las diferencias por edad y sexo no son tan marcadas. El 75% de
los aportantes son afiliados regulares. El 77% de los aportantes asalariados son afiliados
regulares, y solo el 65% de los autónomos aportantes son regulares.
Afiliados con derecho en % sobre afiliados totales (Por períodos)
10/97
Afiliados Regulares
45,3
Afiliados Irregulares con derecho
15,7
Afiliado con derecho
60,9
4/98
41,9
15,4
61,8
10/98
40,1
14,8
61,3
4/99
39,3
14,6
62,7
110
CAPITULO IV
EL REGIMEN DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL
A. El régimen de Capitalización
1. Descripción
4.1
El sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), creado por la ley 24.241, está
conformado por un régimen previsional público, y un régimen previsional basado en la
capitalización individual. Este último esta basado en una contribución definida y prestación
indefinida, y los aportantes actuales y futuros al sistema, financiaran sus propias
prestaciones mediante el depósito de sus aportes en cuentas de capitalización individual
(CCI), los que serán invertidos, y el eventual rendimiento de las inversiones se incorporará
en las cuentas. El método de financiación para las prestaciones del régimen de
capitalización, es el que se ha denominado Capitalización Plena Individual 1. La
administración de las cuentas individuales, estará a cargo de las Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Desde la reforma iniciada en julio de 1994, se ha
producido un lento proceso de concentración del mercado de administradoras, de las 25 que
fueron aprobadas inicialmente en la actualidad son 13 las AFJP que administran activos por
valor de 15.695 millones de pesos, y cuentan con casi 7.800.000 afiliados. Las cuatro
administradoras más grandes (Orígenes, Consolidar, Máxima, y Siembra) reúnen el 67% de
los fondos y el mismo porcentaje de afiliados y aportantes. 2
4.2
Él número de aportantes al Régimen de capitalización al 30 de junio de 1999 ascendía a 7,5
millones, en tanto el número de aportantes rondaba los 3,5, millones. Orígenes encabezaba
el ranking de afiliados con 1,5 millones (20%), mientras que San José era la más pequeña
con 74 mil (1%). Considerando los aportantes, Consolidar con 673 mil (18,6%) y San Josè
con 27 mil (0,8) eran los extremos.
4.3
La sustitución de la administración pública por la administración privada en los sistemas de
jubilaciones y pensiones, mediante las Administradoras, ha sido el elemento esencial de las
reformas de los sistemas en Latinoamérica. Hasta la sanción del Decreto 3.500, en Chile, no
existían antecedentes de administración privada; si bien en nuestro país desde principio de
siglo, se habían creado sistemas de previsión social para profesionales, o para empleados de
Bancos Públicos en varias provincias, en los cuales el Estado provincial delegaba, -a través
de una ley- la administración del sistema previsional a un sector corporativo de la sociedad.
1
Las jubilaciones y pensiones pueden financiarse mediante una régimen de reparto o
mediante un sistema de capitalización, entre los de reparto podemos distinguir los que tiene
reservas de contingencias o los que no las tienen, y en los de capitalización distinguimos en
principio la Capitalización Parcial Colectiva, que en algunos sistemas está basado en el
método de prima media escalonada, y la Capitalización Plena individual.
2
datos al 31.10..99 SAFJP Boletín Estadístico Mensual.
111
2. Las Prestaciones
(a) Cobertura. Niveles y Coeficientes de Reemplazo.
4.4
Describimos los dos pilares del SIJP en el capítulo I, y en el capítulo V analizamos en
detalle las prestaciones del régimen de régimen público de reparto, el componente de
prestación definida del SIJP, y en este nos ocuparemos de las prestaciones del régimen de
capitalización, el componente de contribución definida del sistema, financiado con los
aportes (11% del ingreso imponible) ingresados en la cuenta individual de capitalización y
la rentabilidad que obtenga la AFJP sobre el fondo.
4.5
Los beneficios previsionales están integrados por la Prestación Básica Universal (PBU) y la
Prestación Compensatoria (PC) para todos los trabajadores, independientemente del
régimen que hubieran elegido. Además se agrega la Jubilación Ordinaria (JO) para quienes
adhieran a capitalización. También tendrán derecho a un retiro por invalidez, en caso de
perdida de la capacidad laborativa igual o superior al 66%. Y los derechohabientes tienen
derecho a una pensión por fallecimiento, en el caso de muerte del afiliado en actividad, de
beneficiarios de jubilación o retiro por invalidez.
4.6
En los primeros años de vigencia del sistema, período en el que los saldos de la cuentas son
escasos, la incidencia de las prestaciones del régimen público (Prestación Básica Universal
y Prestación Compensatoria) en el monto de las prestaciones de vejez es sumamente
importante. También será importante la proporción del régimen de reparto en la integración
de los capitales complementarios dada la edad de los beneficiarios de retiro por invalidez y
pensión por fallecimiento de afiliados en actividad. Al 31 de octubre de 1999, en el régimen
de capitalización existían 54 mil beneficiarios, de los cuales el 65% eran pensiones por
fallecimiento, 20% jubilaciones ordinarias y 15% retiros transitorios por invalidez. (no se
han integrado aún capitales correspondientes a retiros definitivos por invalidez) Las altas
del mes de octubre fueron 1.700, de los cuales el 59% fueron pensiones por fallecimiento.
4.7
La tasa o coeficiente de sustitución del salario -según datos de ANSES- es de alrededor del
45%, considerando ambos componentes, el de cotización definida y el de contribución
definida, cifra que supera considerablemente el magro 34% que abonaba el antiguo sistema,
que prometía desde un 70% hasta un 82% de las remuneraciones pasadas.
4.8
Los datos de ANSES en cuanto al componente público del régimen de capitalización
indican, para junio de 1999, que el haber medio de prestación de vejez es de 563,8 pesos,
mientras que el haber medio de los retiros transitorios por invalidez llega al 261,8 pesos
(habrá que sumarle una porción similar del régimen de capitalización, a cargo de la
compañía de seguros), y una integración promedio de 44.635,8 pesos que representa
alrededor del 45% del capital complementario a integrar, por lo tanto el 55% promedio
restante lo aportará la aseguradora.
(b) Haber de Jubilación Proyectado
4.9
En el Régimen de Capitalización el haber jubilatorio resulta de los aportes en función del
salario y del resultado de las inversiones del Fondo, lo que está sujeto a los Riesgos de
Crédito y de Mercado. La Ley establece un menú de inversiones que con el objetivo de
atender a priori a una diversificación de los riesgos señalados, pero sin establecer un
objetivo de rentabilidad en términos reales, ni una relación riesgo - beneficio.
112
4.10
Las limitaciones de los Art. 74 y 76 son lo suficientemente amplias para generar
fluctuaciones importantes en el valor de la cuota. Ello se debe a que:
 Al considerar Títulos de Deuda no se establecen limitaciones por plazo, siendo el precio
de éstos en términos prácticos proporcionales a cambios en el nivel de las tasas de
interés en proporción directa al plazo.
 Al considerar Acciones, se opera sobre la base de instrumentos de riesgo.
 Existen otras inversiones no suficientemente definidas (Fondos de Inversión Directa)
 Las operaciones de Futuros y Opciones son admitidas reglamentariamente como
instrumentos de cobertura, lo que puede atenuar las implicancias de los puntos
anteriores, pero no hay normas específicas al respecto.
4.11
El esquema de rentabilidad planteado conforme con el Art. 86, obliga a cada Entidad a no
realizar inversiones que se aparten sustancialmente del perfil del mercado. Sin embargo la
alta concentración del mercado en términos de afiliados y magnitud de fondos
administrados, puede generar una situación de acuerdo entre los principales operadores.
4.12
En principio, el esquema de comparación con la rentabilidad promedio del mercado, resulta
en un control del sistema respecto de estrategias audaces por parte de una AFJP en
particular. Sin embargo una situación de alta concentración de afiliados y capitales, permite
estrategias coordinadas entre pocos operadores que bien pueden decidir en conjunto la
realización de estrategias de alto riesgo.
4.13
Un aspecto importante está dado por la proximidad a la fecha de jubilación ordinaria o el
plazo de espera en caso de invalidez o fallecimiento. El afiliado o beneficiario se encuentra
en una situación de riesgo de mercado inminente ante la posibilidad de adquirir una renta
vitalicia previsional de cuantía cierta y no sujeta a riesgo de mercado, mientras que sus
fondo está sujeto a riesgo. Esto puede ocasionar grandes fluctuaciones del haber de
jubilación o pensión proyectado.
4.14
Esto sugiere el desarrollo de mecanismos de protección respecto del riesgo de mercado del
haber jubilatorio ordinario proyectado. (o por invalidez o pensión)
(c) Fluctuación del valor cuota y proximidad de la fecha de goce de beneficios.
4.15
Atento con lo señalado es importante tener en cuenta que durante la etapa activa los aportes
aplicados al Fondo de Jubilaciones y Pensiones (FJP), están sujetos a un régimen de riesgo
de mercado, sin mayores limitaciones en cuanto a su perfil de riesgos (en cuanto a
instrumentos primarios).
4.16
La fluctuación del saldo de cada cuenta de capitalización individual (valor cuota), es
percibido de manera diferente por afiliados jóvenes y por afiliados con edad cercana al goce
de beneficios. Así para los jóvenes, tener inversiones de riesgo, permite una perspectiva de
mayor rendimiento a largo plazo, pero a medida en que el “largo plazo” se reduce por la
proximidad del beneficio se tiene la posibilidad de una gran fluctuación inmediata en el
importe del beneficio próximo a recibir.
4.17
En la modalidad de pago como retiro programado el beneficio fluctúa en forma
proporcional al valor cuota (sin perjuicio del recálculo anual conforme con la edad
alcanzada según fórmulas basadas sobre rentas vitalicias) pudiendo recuperar en forma
directa los efectos de bajas en el valor cuota, mientras que en el caso de renta vitalicia
previsional, una caída del valor de la cuota en fecha inmediata anterior a la adquisición de
113
la renta vitalicia, reduce el importe de todos los servicios a percibir pasando a un régimen
donde el recupero del valor inicial perdido no es directo (todo ello sujeto a la cláusulas de
participación en beneficio que utilicen las compañías de seguro de retiro, las que no siguen
las mismas pautas que las de los FJP).
4.18
En razón de lo expuesto cabe considerar la necesidad de contar con Fondos alternativos
conforme con el perfil riesgo beneficio deseado por los afiliados, lo que conlleva a plantear
un esquema distinto al de la ley 24.241 en lo referido a un solo FJP por AFJP.
(d) Más de un fondo por AFJP
4.19
En este caso se puede considerar que una AFJP tenga distintos fondos, cada uno con un
régimen de inversiones específico, que podrá ser función del esquema general de
inversiones del Art. 74 junto con sus limitaciones, o bien se establecen legalmente otros
esquemas de inversiones.
4.20
Los fondos podrían ser caracterizados por la distinta composición relativa de instrumentos
de renta fija (bonos, depósitos a plazo fijo) y de renta variable (acciones), y desde ya habría
que reformular los aspectos relacionados con rentabilidad promedio, máxima, mínima y
fondo de fluctuación, conceptos que deberían ser computados para fondos semejantes. Los
afiliados podrían elegir inicialmente cualquier fondo, y aún combinaciones de éstos, pero el
traspaso de uno a otro debe ser restringido para evitar que traspasos masivos puedan
generar órdenes de compra y de venta de distintos instrumentos que alteren el normal
desarrollo de los mercados.
4.21
La idea básica a seguir, como sugerencia a los afiliados es que para edades jóvenes se
tomen fondos con una mayor exposición a riesgo de mercado, y en edades próximas a la de
jubilación tender a la transferencia de los recursos a fondos con menor exposición a riesgo,
tal que se mantenga un rendimiento estable o la permanencia del valor cuota.
4.22
Desde ya que los aspectos de inflación se consideran tratados dentro de la rentabilidad de
uno y otro fondo, en atención a que se está considerando rendimientos reales positivos,
pudiéndose contar en caso de inflación con títulos de deuda con cláusula de ajuste por
corrección monetaria.
4.23
Como una arista diferente corresponde considerar la posibilidad de que se mantenga el
concepto de un fondo por AFJP pero que cada una de ellas pueda adherir a un régimen de
inversiones distinto, con esquemas de rentabilidad promedio, máxima, mínima y fondo de
fluctuación específicos por régimen. Aún más hasta es posible considerar dentro de este
esquema la posibilidad de contar con cuentas en distintas AFJP, con distinto régimen de
inversión.
B. LAS ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE JUBILACIONES Y PENSIONES
1. Características y funciones
4.24
Las AFJP son instituciones de carácter privado, insertas en un régimen de orden público en
cuanto a la normativa legal del sistema, de objeto único y exclusivo, la administración de
un fondo de jubilaciones y pensiones, y el otorgamiento de las prestaciones y beneficios
114
que establece la ley. La supervisión y control de las AFJP, esta cargo de una
Superintendencia de AFJP, y las administradoras están obligadas a entregar determinadas
informaciones a los afiliados, - estados de cuenta, información sobre los integrantes de la
AFJP, y sus directivos, rentabilidad, etc. - y a los órganos de control.
2. Estructura Legal
4.25
La regla general establecida en la ley 24.241 es la constitución de las AFJP bajo la forma de
sociedades anónimas, aunque la normativa prevé que puedan constituirse bajo otra forma
jurídica, cuya naturaleza no se definió. En la práctica todas las AFJP autorizadas adoptaron
la forma de sociedades anónimas. Las Administradoras autorizadas son sociedades
comerciales con fines de lucro, no obstante ello, la normativa permite que pudieran
funcionar como operadoras organizaciones públicas (Municipalidades, Provincias) y
privadas, y estas con o sin fines de lucro.
4.26
La normativa le impone la condición de suscribir e integrar en efectivo un capital mínimo, y
un encaje, a los que nos referimos en el análisis de la estructura financiera, y un objeto
social único y exclusivo:
 La administración del fondo de jubilaciones y pensiones,
 El otorgamiento de las prestaciones que prevé la ley.
A la caracterización del objeto único deberá agregarse la limitación relacionada con la
administración de un solo fondo.
4.27
La intención del legislador de evitar la confusión entre el fondo de jubilaciones y pensiones
y la AFJP, se observa en la obligación de que la Administradora y la masa de aportes
tengan contabilidades separadas. Los directores, administradores, gerentes y síndicos no
deberán estar inhabilitados para el ejercicio de esas funciones.
4.28
Las AFJP debieron tramitar la autorización para su funcionamiento ante la SAFJP, previo
cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, y a través de un procedimiento de
autorización administrativa previsto en la norma. Fueron autorizadas 25 y comenzaron a
funcionar solamente 24, ya que AUGE-AFJP no inició sus actividades.
3. Estructura Financiera
(a) Rentabilidad
4.29
En la actualidad, luego de cinco años de vigencia del SIJP, los resultados operativos y netos
consolidados de la industria de administración de fondos de jubilaciones y pensiones son
significativamente positivos. El conjunto de AFJP alcanzó superávit operativo a partir del
segundo año de funcionamiento del sistema, y resultados netos positivos a partir del tercero.
Los indicadores al 30.6.99 fueron: ROE, 40%, frente al 12% de l año 1998; y Resultados
Operativos/ PNb 56% contra 29% del cuarto año. Para el último ejercicio (junio 1999)
significó un resultado operativo de 272 millones.
115
CUADRO IV-1
Ingresos, costos y resultados operativos
(en millones de pesos)
Resultados operativos
Ingresos operativos
Ingresos comisiones
Resultados encaje
Otros
Costos Operativos
Costos administraciòn
Comercializaciòn
Prima de seguros
Otros
5to.año
272
1.333
1.306
20
7
1.061
272
400
366
22
4to.año
110
1.228
1.217
5
6
1.118
260
523
314
21
3er.año
71
1.084
1.057
23
4
1.013
253
506
233
21
2do.año
46
875
858
16
1
829
245
341
222
21
1er.año
-178
593
587
4
3
772
239
240
271
22
Fuente: SAFJP ¨El Régimen de capitalización a cinco años de la reforma Previsional¨
4.30
Los ingresos por comisiones aumentaron en forma constante en el período, asociado al
aumento de los aportantes y al aumento de ingreso imponible, que creció de $783 en el
primer año a $936 en el quinto. La comisión por administración experimentó aumentos
considerables, en el primer ejercicio la relación entre comisión de administración y el
ingreso por comisiones fue de 53% y pasó a 72% en el quinto año.
4.31
Los costos operativos, en términos absolutos crecieron en los primeros cuatro años, para
caer en el quinto, debido a la reducción de costos de comercialización asociada con la caída
del número de promotores. El último año, la mayoría de las AFJP efectuó un recupero
contable por exceso de amortizaciones de gastos diferidos computadas en el período en
curso de acuerdo a los nuevos plazos vigentes. En términos contables significó un resultado
neto positivo de alrededor de 19 millones de pesos.
(b) Eficiencia Operativa
4.32
Para evaluar los costos operativos, se pueden medir en relación con la recaudación total,
que fue decreciente al bajar de 41% del inicio al 25% actual. El peso de dichos costos fue
cayendo, debido a la suba más que proporcional de la recaudación por aportes totales
respecto de los gastos operativos.
4.33
El sistema pasó de pérdidas operativas anuales por afiliado iguales a $57 en el primer año, a
crecientes ganancias en el quinto año de $38 por afiliado. Desde los costos por afiliado pasó
de $244 a $150. Si tomamos lo aportantes pasó de una pérdida de $ 112 a una ganancia de
$79 por aportante en el período considerado.
4.34
El ejercicio finalizado en junio de 1999, fue el que mostró el mayor grado de eficiencia
operativa, ya por un lado aumentaron los ingresos, y por el otro la gestión se orientó a la
reducción de costos, que llevó al incremento de los resultados operativos indicados. En el
último período las AFJP gastaron menos en comercialización y más en la cobertura de
invalidez y fallecimiento. Los costos de comercialización cayeron un 30,6% ($160.085
millones) y los pagos por seguros de invalidez y fallecimiento aumentaron en términos
116
absolutos $52,69 millones y relativos (16,8%) en el último año. Los gastos de
comercialización continuaron teniendo gran importancia en términos absolutos $ 363.092
millones y términos relativos representan el 35,6% de los costos. Frente a los gastos por
primas de seguros que alcanzan la suma de $366.296 millones y representan el 35,8% y los
gastos administrativos y de computación, que significan el 26%.
(c) Solvencia de las AFJP
La normativa vigente prevé la regulación de la exigencia de capital mínimo de las AFJP. El
capital mínimo necesario para la constitución de una administradora es de Tres millones de
pesos ($3.000.000) el cual debe encontrarse suscripto e integrado en efectivo al momento
de la constitución. El capital mínimo exigido podrá ser modificado por resolución de la
autoridad de contralor, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (SAFJP), de acuerdo con el procedimiento que establecen las normas
reglamentarias. Si el capital mínimo exigido de la administradora se redujere por cualquier
causa, deberá ser reintegrado totalmente sin intimación previa, dentro del plazo de tres
meses de producido el hecho. En caso contrario la SAFJP procederá a revocar la
autorización para funcionar y a la liquidación de la administradora. Además del capital
mínimo exigido, la administradora deberá constituir el encaje establecido en el artículo 89
de la ley 24.241.
4. La regulación y Supervisión. La SAFJP.
4.35
La Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP),
que tiene a su cargo el rol de supervisión y control del régimen de capitalización del SIJP.
Tiene un perfil particular en su función de ente de regulación de una actividad nueva en la
economía Argentina que combina elementos de la Seguridad Social, mercado de capitales,
administración de riesgos, y sobre todo sobre la atención de las necesidades y expectativas
de una masa de población de afiliados y beneficiarios. Se trata de una organización
altamente profesionalizada, que caracteriza al organismo como único en el sector público,
por como el alto grado de formación y especialización de sus agentes.
4.36
La SAFJP es un organismo autárquico y especializada. La autarquía definida en la ley debe
entenderse con el alcance de facultades de autogobierno, pero formando parte de la
administración pública nacional, en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social. La autonomía funcional se traduce en facultades como la de dictar su propio
reglamento, y en cuanto a la autonomía financiera, el presupuesto de gastos y recursos no
integrará el presupuesto nacional. Ultimamente las cámaras que nuclean a las AFJP, han
considerado elevado el presupuesto de gastos del organismo. (En los primeros 8 meses del
año 1999, gastó $ 10,3 millones contra $8,2 millones en igual período del año 1998).
4.37
Los recursos de la SAFJP son:



a) Los aportes de las AFJP, como un porcentaje de los aportes obligatorios ingresados
en el fondo.
b) La restitución de los gatos de funcionamiento de las comisiones médicas, que serán
solventados, por las AFJP, ANSES y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART).
c) Las multas aplicadas por la SAFJP.
117

d) La contribución estatal, a través del aporte de los bienes muebles e inmuebles, y
equipamiento técnico necesario para su funcionamiento.
CUADRO IV-2
Mecanismos de control de la SAFJP
Para el funcionamiento de las AFJP.
Autorizaciones administrativas
Publicidad de las AFJP
Información a los afiliados
Control de las inversiones
Control operativo
Regulación y normativa a su cargo.
Estados de cuentas, saldos de las CCI, folletos y
manuales y Publicaciones periódicas de la
SAFJP.
Informe diario. Valoración de los instrumentos
adquiridos. Determinación de los valores de las
cuotas del fondo. Verificación de la
transparencia de las operaciones.
Auditorías al fondo.
Auditorías a las AFJP.
Arqueos de valores en custodia y del encaje.
Promotores.
Control sobre beneficios .
Información sobre Siniestros.
4.38
el accionar de la SAFJP, está sentado sobre tres pilares: regulación, control e información, y
tiene por objetivo básico preservar los derechos de los afiliados y beneficiarios al Régimen
de Capitalización Individual. Durante el año 1999 se estableció el Sistema Integrado de
Supervisión (SIS), un modelo de control integral, integrado y continuo, sobre la base del
análisis de riesgo de los procesos críticos que forman parte de la administración privada de
los fondos de jubilaciones y pensiones. En este sistema intervienen tres actores: la
Superintendencia, con la responsabilidad final en la regulación y control de las
Administradoras; las AFJP, que deben preservar la calidad del ambiente de control
integrado; las auditorías externas, que realizan un análisis complementario en las
administradoras. Este esquema permitirá a la SAFJP ejercer la función de vigilancia,
minimizando sus costos al evitar duplicación de las tareas de control.
4.39
Las deficiencias que se apuntan en materia de supervisión de las inversiones, derivan
principalmente de limitaciones de la normativa, y no en la actividad del órgano de control.
En el mercado de AFJP se nota la inversión en instrumentos que no forman parte del menú
de inversiones conforme al Art. 74 y su reglamentación, principalmente ante la existencia
de opciones implícitas que no responden a operaciones de cobertura respecto de los
instrumentos primarios que conforman dicho menú, se tiene así el caso de los bonos u
obligaciones negociables estructuradas y de las imposiciones a plazo con retribución
variable (genéricamente denominados DIVA), como así respecto de operatorias con fondos
comunes de inversión que si bien tienen oferta pública autorizada en la R.A. sus
componentes no forman parte necesariamente del Art. 74. Estos aspectos se profundizan en
nuestras recomendaciones respecto del área de inversiones.
118
C. LAS COMISIONES
4.40
Dentro de las características del régimen de comisiones, encontramos que:








las Administradoras podrán fijar libremente el nivel de las mismas,
deberán ser uniformes para todos los afiliados a una AFJP;
las administradoras pueden bonificar las comisiones por grupos;
el único criterio discriminador permitido es la permanencia en la administradora;
la acreditación de aportes; la acreditación de imposiciones voluntarias y depósitos
convenidos; y el pago de los retiros bajo la modalidad de retiro programado, son las
únicas operaciones que podrán comisionarse;
las modalidades para establecer el monto, podrán ser un porcentaje del valor
involucrado en la operación, un suma fija por operación o la combinación de ambos;
las imposiciones voluntarias y depósitos convenidos, en la práctica, han sido liberados
de comisión;
El régimen de comisiones debe ser aprobado por la SAFJP, que fiscalizará el
cumplimiento del régimen;
4.41
La comisión promedio percibida por las AFJP experimentó un muy leve descenso desde la
vigencia del SIJP, pasando de un 3,5% al 3,37% del ingreso imponible. Los niveles de
comisión siguen siendo altos y la reducción de los mimos parece ser un objetivo pendiente.
4.42
La comisión promedio del sistema neta de seguro es de 2,40%, y seis de las trece AFJP,
cuentan con esquemas de bonificación de las comisiones5. Para ingresos inferiores a 890
pesos, encontramos que la AFJP Profesión + Auge y la AFJP Futura, tienen las menores
comisiones – al no considerar cargos fijos -, y para mayores valores salariales las menores
comisiones son las de Generar, que es la AFJP con mayor relación recaudación por afiliado
($117), y por aportante ($219).
4.43
Esto último explica en alguna medida el hecho de que esta última AFJP, tiene una relación
fondo por afiliado de 5.675 pesos, que supera largamente el promedio del sistema de 2.026
pesos, ya que ha logrado captar afiliados con las mayores remuneraciones, 2.313 pesos
promedio. (Cifras al 31.10.99). 6 La mayor comisión promedio es la cobrada por Siembra, y
llega a 3,70%, deducido el costo del Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento, resulta
también la más alta, 2,73%. Desde el inicio del sistema se ha producido una movilidad
importante en las comisiones, ya que el costo del seguro que cubre los riesgos de invalidez
y fallecimiento, han disminuido de un porcentaje cercano al 2% a una suma de 0,95%
promedio para octubre de 1999. Sin perjuicio de ello, las modificaciones que este dato
5
Las seis AFJP que bonifican las comisiones, son: Generar, Nación, Orígenes, Previsol, Profesión + Auge y Siembra, y
las escalas de bonificación va desde un 2% hasta un 9%, considerando la permanencia del afiliado entre 12 y 60 meses.
6 "Las reformas en los regímenes de pensiones en América Latina: Crónica y Reflexiones". A.Bonilla García - A.H.ConteGrand. Pensiones en América latina. Organización Internacional del Trabajo, al analizar el tema: "...cabe señalar que los
supuestos subsidios cruzados se están efectuando para favorecer a las administradoras y no a los participantes.
Considérese, por ejemplo, un participante con un salario de 100 pesos y otro con un salario de 1000 pesos. Si la
comisión se fija como porcentaje del sueldo, la ley vigente exige cobrarle al segundo 10 veces más por concepto de
comisión que al primero. Sin embargo el costo administrativo para la administradora evidentemente no será 10 veces
superior y aumentará sustancialmente sus márgenes de utilidad mientras más afiliados de salarios elevado tenga. Esto
discrimina evidentemente a los trabajadores de salarios bajos y representa un freno estructural para el crecimiento
horizontal del régimen."
119
impuso sobre la estructura de las comisiones, no repercutió en beneficio de los afiliados,
que han mantenido el porcentaje promedio de las comisiones alrededor del 3,37%. La
prima de seguro de un valor inicial de 2,2% bajo al 0,60%, - ahora se sitúa en el 0,95%-, y
la comisión por administración creció de 1,2% a 2,9%, -hoy está en 2,3426%-, y esto se
debió a los crecientes costos de publicidad y de los vendedores, que en la etapa inicial del
sistema, tuvieron una gran influencia en los gastos de administración.
4.44
En el SIJP, existe una alternativa pública en la administración de los aportes, pero no
significó un incentivo a la baja en las comisiones, ni funciona como empresa testigo. La
AFJP Nación en argentina, tiene una comisión promedio de 3,25% (ligeramente inferior al
promedio, pero más alta que las de menor comisión promedio, 2,4458%, 2,7758%, y 3,0%),
y un costo neto de seguro de 2,26% frente al 2.40% promedio.7
4.45
La SAFJP, se ha preocupado en la transparencia de las comisiones, y publica las mismas, y
el impacto de estas sobre los diferentes niveles salariales de los aportantes, y actualmente,
desde el Poder Ejecutivo Nacional se insiste en la preocupación por obtener de las AFJP,
una reducción.
4.46
Analizado los aspectos económico-financieros del desenvolvimiento de las AFJP en
función de su estructura de costos y sus resultados, se tiene que un vez puesto en marcha el
sistema superados los aspectos que corresponden al lanzamiento, los costos fundamentales
de las AFJP están dados en las primas de seguro colectivo de invalidez y fallecimiento, en
gastos de administración y en los gastos de comercialización regulares, generándose por
diferencia un resultado operativo.
4.47
En el Cuadro IV-2, elaborado sobre la base de los datos publicados en las memorias
trimestrales de la SAFJP puede observarse para los últimos tres ejercicios anuales la
incidencia relativa de las comisiones, primas de seguros y gastos de comercialización
(personal de ventas y gastos), en términos de porcentajes sobre salarios y sobre aportes,
dando lugar a resultados operativos crecientes, producto de comisiones y primas de seguros
relativamente fijas y gastos de comercialización decrecientes.
4.48
Las primas de seguros tienen una tendencia creciente y según la experiencia siniestral en se
estima que para las pólizas con vigencia a partir del 1.7.2000, se tendrá valores
porcentuales de primas mayores en un 20% sobre las tasas de prima actuales, dependiendo
siempre de las condiciones del mercado de reaseguro. Así cabe estimar que el rubro primas
se ha mantenido en valores relativamente bajos, comparados con el inicio del sistema
(primas superiores al 2% sobre salarios, que luego fueron rápidamente reducidas al no
observar siniestros significativos durante el primer trimestre). La participación de
reaseguradores internacionales con capacidad de colocación ociosa y deseosos de aumentar
su primaje y su participación en el mercado argentino ha llevado a que éstos ofrecieran
condiciones muy ventajosas a las Compañías de Seguro de Vida en el rubro Previsional.
Los resultados posteriores han de llevar inevitablemente al incremento de las primas
producto de los mayores siniestros en términos relativos, y de pérdidas registradas durante
las últimas suscripciones.
4.49
Si se vinculan las comisiones con los saldos de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones, aún
neteando los primas del seguro colectivo de invalidez y fallecimiento, surge que las mismas
7
En México, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tiene una de las estructuras de comisiones más alta del
mercado, y logro solo 100.000 afiliados de un mercado de más de 11.000 millones de trabajadores.
120
representan porcentajes altos del saldo final y del promedio (simple) anual, que en una
economía sin inflación, representan porcentajes elevados en términos reales. Debe
ponderarse su carácter decreciente, básicamente por considerar Fondos de Jubilaciones y
Pensiones de carácter creciente por la acumulación de ahorro previsional. En términos de
salarios la comisiones son relativamente “altas” puesto que representan en el último
ejercicio un 3,37% de los salarios (incluyendo un 0,95% por costo del seguro de vida.),
pudiéndose indicar así que cada 100 trabajadores 2,42 trabajan para mantener el sistema
de AFJP. Los gastos de comercialización tienen una tendencia decreciente producto de la
maduración e inercia del mercado, actualmente responden a un 0,94% de los salarios, dando
lugar a resultados operativos (netos de gastos de administración) del 0,70% de los salarios.
Se tiene en resumen para el último ejercicio anual, sobre salarios:
CUADRO IV-3
Comisiones de las Administradoras de Fondos
Comisión:
Primas de Seguro de Vida
Gastos de Comercialización
Subtotal – gastos
Gastos de Administración y otros
Total Gastos:
Resultado Operativo:
3,37%
0,95%
0,94%
1,89%
0,78%
2,67%
0,70%
121
Análisis de las Comisiones
Aportes
Año
Obligatorios
a
96/97
3.369.675.739
97/98
3.811.427.000
98/99
4.263.735.000
Salarios
implícitos
b = a / 0,11
30.633.415.810
34.649.336.364
38.761.227.273
Comisiones
c
c/a
1.029.103.000 30,54%
1.216.808.000 31,93%
1.306.002.000 30,63%
Análisis de las Primas de los Seguros Colectivos de
Aportes
Salarios
Año
Obligatorios
implícitos
a
b = a / 0,11
96/97
3.369.675.739 30.633.415.810
97/98
3.811.427.000 34.649.336.364
98/99
4.263.735.000 38.761.227.273
Análisis de las Gastos Comerciales
Aportes
Salarios
Año
Obligatorios
implícitos
a
b = a / 0,11
96/97
3.369.675.739 30.633.415.810
97/98
3.811.427.000 34.649.336.364
98/99
4.263.735.000 38.761.227.273
Análisis de los Resultados Operativos
Aportes
Salarios
Año
Obligatorios
implícitos
a
b = a / 0,11
96/97
3.369.675.739 30.633.415.810
97/98
3.811.427.000 34.649.336.364
98/99
4.263.735.000 38.761.227.273
s/Ap.
s/Sal
c/b
3,36%
3,51%
3,37%
Invalidez y Fallecimiento
Primas
s/Ap.
d
225.808.000
313.605.000
366.296.000
d/a
6,70%
8,23%
8,59%
Gs.Com
s/Ap.
e
e/a
493.154.000 14,64%
523.177.000 13,73%
363.092.000 8,52%
Res.Oper.
f
72.004.000
110.452.000
272.371.000
s/Ap.
f/a
2,14%
2,90%
6,39%
s/Sal
s/Com.
d/b
d/c
0,74% 21,94%
0,91% 25,77%
0,95% 28,05%
s/Sal
s/Com.
e/b
e/c
1,61% 47,92%
1,51% 43,00%
0,94% 27,80%
s/Sal
s/Com.
f/b
f/c
0,24% 7,00%
0,32% 9,08%
0,70% 20,86%
Comisiones y Saldo de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
Año
95/96
96/97
97/98
98/99
Año
95/96
96/97
97/98
98/99
Saldo Fondo de
Jub y Pens
a
3.833.904.000
6.994.486.000
10.086.696.000
13.828.975.000
Saldo
Promedio FJP
Comisiones
b =(sem isum as)
c
Saldo Fondo de
Jub y Pens
Saldo
Promedio FJP
a
3.833.904.000
6.994.486.000
10.086.696.000
13.828.975.000
5.414.195.000
8.540.591.000
11.957.835.500
b =(sem isum as)
5.414.195.000
8.540.591.000
11.957.835.500
s/FJP
cierre
c/a
s/FJP
prom.
c/b
1.029.103.000 14,71% 19,01%
1.216.808.000 12,06% 14,25%
1.306.002.000 9,44% 10,92%
Comisiones
netas de
Seguro de Inv
y fallec.
c
s/FJP
cierre
s/FJP
prom.
c/a
c/b
803.295.000 11,48% 14,84%
903.203.000 8,95% 10,58%
939.706.000 6,80% 7,86%
122
D. EL ROL DE LAS COMPAÑÍAS DE SEGURO EN EL RÉGIMEN PREVISIONAL
1. El Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento.
4.50
Con el fin de garantizar el financiamiento integro de las obligaciones establecidas por ley
respecto de la cobertura de riesgos de invalidez y fallecimiento de los individuos cotizantes,
cada AFJP, debe contratar mediante licitación entre las compañías de seguro dedicadas en
forma exclusiva al ramo de seguro de personas, una única póliza de seguro colectivo de
invalidez y fallecimiento, aplicable al conjunto de cotizantes al fondo. El contrato debe ser
caracterizado como un típico seguro de personas, y la especialidad está en la forma de
contratación, no es un negocio complejo, sino un seguro a favor de tercero. La póliza en
cuestión garantiza el pago del retiro transitorio por invalidez, e integración del capital de
recomposición en caso de denegarse el retiro definitivo, y la integración de los Capitales
Complementarios para el retiro definitivo por invalidez y la pensión por fallecimiento de un
afiliado en actividad.
4.51
Frente al fallecimiento de un afiliado en actividad o la incapacidad en un porcentaje del
66% o más, se interrumpe el flujo de aportes con destino a la cuenta de capitalización
individual, por lo tanto el saldo de la cuenta será menor a la suma necesaria para financiar
una prestación de vejez. Estos fondos que debió haber ahorrado el trabajador, y que no ha
podido reunir al producirse la contingencia, son aportados por la institución aseguradora.
4.52
El costo promedio del seguro mes, es actualmente de 0,95% de las remuneraciones para
todo el sistema; esta prima integra el monto de la comisión que la AFJP cobra de los
aportes que efectúa el afiliado. Las compañías que tienen bajos costos operativos, han
disminuido el valor de prima de más de un 2% al actual porcentaje, rectificando previsiones
iniciales sobre una siniestralidad más alta.
4.53
La normativa les impone a las AFJP la obligación de integrar los capitales complementarios
dentro de un plazo de 10 días, y así lo han efectuado desde el inicio del SIJP. Debemos
recordar que como las integraciones tendrán en cuenta el valor cuota al momento de la
integración, seguirán la suerte de las inversiones de las AFJP.
4.54
No existen actualmente estudios y proyecciones sobre siniestralidad, recursos deducidos y
su resultado, y porcentajes promedio de las integraciones de capital, confeccionadas por los
organismos de supervisión o la Cámara del sector. Este tipo de información es de vital
importancia para determinar la eficiencia del sistema, y la SAFJP debería procurar la
instauración de reglas que permitan contar con la misma.
123
2. Característica del mercado
4.55
En la actualidad las compañías existentes en el mercado integran, en su mayoría, grupos
previsionales (AFJP, Aseguradoras de Retiro y Aseguradoras de Vida previsional). Las
AFJP, a excepción de Profesión + Auge, contrataron las pólizas de seguro con compañías
del propio grupo previsional, y si bien existen otras aseguradoras que operan este ramo,
mantienen pagos pendientes o siniestros eventuales de pólizas correspondientes a los
primeros años de vigencia del SIJP.
CUADRO IV-5
Seguro Colectivo de Invalidez y fallecimiento. Empresas contratantes y costo de licitación.
(1999)
AFJP
ARAUCA BIT
CONSOLIDAR
FUTURA
GENERAR
MAXIMA
NACION
ORIGENES
PREVINTER
PREVISOL
PROFESION-AUGE
PRORENTA
SIEMBRA
UNIDOS
Costo
0,94
1,00
1,40
O,60
1,10
1,00
1,08
1,20
1,10
0,7992
1,00
0,98
1,45
Compañía de Seguros
Binaria seguros de Vida SA
Consolidar Comp. de Seguros de vida SA
Fuerza Compañía de seguros de Vida SA
Providencia Compañía de seguros de Vida SA
La Buenos Aires-New York Life C.S. de Vida SA
Nación Seguros de Vida SA
Provincia Previsional Seguros de Vida SA
Internacional Compañía de seguros de Vida SA
Fraterna Compañía de seguros de Vida SA
Hartford Seguros de Vida SA
Profuturo Seguros de Vida SA
Siembra Seguros de Vida SA
Trayectoria Compañía de seguros de Vida SA
3. Primaje, siniestros y reservas técnicas
4.56
El cuadro siguiente muestra el conjunto de las cuentas relacionadas con el Seguro de
Invalidez y Fallecimiento durante la vigencia del régimen de capitalización, donde se nota
un volumen creciente de primas que es consecuente con la evolución de la masa de
aportantes y de las tasa de primas, donde las compañías locales han retenido valores
decrecientes a través del tiempo, producto de la oferta altamente beneficiosa de los
reaseguradores internacionales.
Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento
Ejercicio cerrado al 30/6 de:
Valores brutos
Primas y recargos emitidos
Primas puras emitidas
Valores retenidos
Primas devengadas
Siniestros Devengados
Variación Reserva Siniestros Pendientes
Saldos de Reserva Siniestros
Siniestros Pagados
Retención anual s/ primas emitidas
Retención acum. s/ primas emitidas
Siniestros totales estimados
Siniestros totales pendientes estim.
Siniestros pagados estimados
1995
1996
1997
1998
1999
total
262.102.171 206.324.729 226.511.741 301.720.983 357.691.325 1.354.350.949
276.251.490 218.780.586 236.898.224 310.658.514 369.317.372 1.411.906.186
162.016.911 129.068.476 135.634.028 136.854.702 128.281.186
111.059.146 108.696.230 175.623.577 139.175.920 102.545.049
106.588.147 72.160.101 102.604.067 48.612.837 -2.942.578
106.588.147 178.748.248 281.352.315 329.965.152 327.022.574
4.470.999 41.007.128 114.026.638 204.589.721 310.077.348
62%
62%
63%
62%
60%
61%
45%
57%
691.855.303
637.099.922
327.022.574
36%
51%
1.247.163.793
640.167.578
606.996.215
124
4.57
Se puede observar que el total de primas devengadas es superior al total de siniestros
devengados, lo que evidencia un resultado positivo tanto para valores brutos como para
valores totales estimados, debiéndose tener presente que la estimación de los totales es
meramente proporcional a la retención acumulada y que pueden haber diferencias producto
de coberturas de reaseguro no proporcional.
4.58
Lo importante de la estimación es la coincidencia práctica entre siniestros totales pagados
estimados y siniestros efectivamente pagados a través de las A.F.J.P., que en el caso de
integraciones de capital por invalidez y fallecimiento alcanzan según las memorias de la
S.A.F.J.P. a $ 552.071.909.- al 30.06.99.
4.59
Por otra parte debe considerarse dentro del sistema previsional, como ahorros constituidos
el saldo de siniestros pendientes, donde las compañías de seguro de vida deben registrar
inversiones como contrapartidas de las reservas por siniestros pendientes, donde los valores
resultan del cuadro anterior. Aspectos importantes puesto que desde un punto de vista
macroeconómico son ahorros equivalentes a los de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
aunque de menor magnitud, y sujeto a plazos de ocurrencia, denuncia y liquidación de
siniestros por fallecimiento e invalidez. (en términos prácticos con un ciclo de hasta 5 años)
4. Integración del Capital Complementario, prestación de Retiro transitorio por invalidez
y Capital de recomposición
4.60
Para el cálculo del capital complementario, se deberá determinar el capital técnico
necesario, que es el valor actual esperado de las prestaciones de referencia del afiliado y de
sus beneficiarios de la eventual pensión, en la invalidez y el valor actual esperado de las
prestaciones de los beneficiarios de pensión, en el supuesto de fallecimiento de un afiliado
en actividad. En la reglamentación del cálculo del capital técnico necesario se lo describe
como el minuendo del que se restará un sustraendo, que es el capital acumulado en la
cuenta individual del trabajador. Por ello, podemos decir que es la suma del capital
acumulado y el Capital Complementario.
4.61
El Estado se hará cargo de la integración de la proporción correspondiente del capital
complementario y del retiro transitorio por invalidez, de aquellos trabajadores, que siendo
hombres hubieran nacido en 1963 o antes, y para las mujeres nacidas en 1968 o antes.
Igual cálculo de proporciones se efectuará para abonar los retiros transitorios por invalidez.
4.62
Respecto del Capital de Recomposición, este será el monto representativo de los aportes
con destino al régimen de capitalización, que el afiliado no ha ingresado en la cuenta
individual de capitalización durante el período de percepción de un retiro transitorio por
invalidez, y se abonará en el caso de que se deniegue el retiro definitivo por invalidez.
125
5. LAS COMPAÑÍAS DE SEGURO DE RETIRO. RENTA VITALICIA PREVISIONAL
4.63
Estas compañías captan el ahorro previsional relacionado con las transferencias que los
afiliados o los beneficiarios realizan de sus cuentas en las AFJP a las Compañías de Seguro
de Retiro como precio de la adquisición de una renta vitalicia previsional.
4.64
Principalmente desde el año 1997, cuando la ANSES comienza a integrar con vigor su
participación en los capitales vinculados con el fallecimiento de afiliados en actividad, las
compañías de seguro de retiro reciben primas de los afiliados como contrapartida de sus
compromisos por abonar mensualmente las denominadas rentas vitalicias previsionales. Las
primas son transferidas directamente por las AFJP a la compañía de seguro de retiro que
indique el afiliado. Existen también beneficiarios vinculados con jubilación ordinaria,
aunque en menor medida y con menores capitales por el relativo corto plazo de vigencia del
sistema.
4.65
En la actualidad las fórmulas para la determinación del primer servicio de renta, tanto en
renta vitalicia previsional como en retiro programado (servicio prestado por las AFJP)
conducen a iguales resultados, pero a través del tiempo los importes de renta difieren por:
 Considerar distintos esquemas de rendimiento de las inversiones.
 Las rentas vitalicias previsionales se extinguen con el fallecimiento (mayoría de edad e
caso de hijos sanos) del último beneficiario del grupo familiar, mientras que el retiro
programado deja un saldo a favor de los herederos legales.
 Las rentas vitalicias dan un rendimiento garantizado (básicamente del 4% anual en
dólares) mientras que en el retiro programado el rendimiento es el correspondiente a las
cuentas individuales de capitalización liquidándose la renta como número de cuotas con
recálculo anual según el nuevo saldo y composición del grupo familiar beneficiario.
4.66
El mercado de renta vitalicia previsional tiene características propias de aspectos de
librecompetencia, con agentes que buscan beneficiarios (pensiones y jubilaciones) para
lograr una comisión de agente, lo que a su vez puede generar participaciones a los
beneficiaros. Las comisiones de agente surge de aspectos técnico financieros relacionados
entre la tasa de interés garantizada en los servicios de renta vitalicia (4% efectivo anual,
que es un valor relativamente bajo comparado con rendimientos proyectados de inversiones
en el orden del 8% anual) y los distintos regímenes de participación en mayores
rendimientos que sólo operan a favor de los afiliados una vez superadas determinadas
bandas a favor de las compañías.
4.67
Nuevamente el mercado asegurador genera ahorros, en este caso a través de las Reservas
Matemáticas por Rentas Vitalicias Previsionales, que desde un punto de vista
macroeconómico son ahorros equivalentes a los de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
aunque actualmente de menor magnitud, pero por plazos equivalentes a los de los fondos de
jubilaciones y pensiones. Estas Reservas Matemáticas tendrán un comportamiento creciente
motivado por un volumen estabilizado de altas relacionado con los casos de fallecimiento e
invalidez, y un volumen de altas creciente relacionado con las jubilaciones futuras,
producto del envejecimiento natural de los afiliados. Este rubro tendrá en el futuro una
enorme importancia, con magnitudes comparables con los Fondos de Jubilaciones y
Pensiones y consecuentemente deberá contar con un régimen de inversiones que garanticen
rentabilidad y seguridad en términos equivalente con las AFJP, aspectos que son
126
corroborados con las nuevas reglamentaciones surgidas de la Superintendencia de Seguros
de la Nación.
6.
EL MANEJO DE LAS INVERSIONES POR LAS AFJP
A.
Regulaciones vigentes.
4.68
La regulación de las inversiones de las AFJP, aparece en el art.74 y siguientes de la ley
24.241, así en ese artículo define un criterio general, "El activo del fondo de jubilaciones y
pensiones se invertirá de acuerdo con criterios de seguridad y rentabilidad adecuados
respetando los límites fijados por esta ley y las normas reglamentarias." Y a continuación
enumera los instrumentos en los que podrá invertir la administradora, incluyendo un límite
máximo para cada instrumento. 6 Enuncia un Criterio General, dejando lugar a la
reglamentación de aspectos específicos, y se establecen grupos de inversiones permitidas.
Los criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, no son explícitos ni fundados, por lo
que cabe al ente de superintendencia las definiciones expresas respecto a situaciones
particulares.
4.69
El régimen de inversiones de las AFJP descansa en la existencia de cuatro principios
básicos:
 Seguridad
 Transparencia
 Rentabilidad mínima
 Ausencia de conflicto de intereses
4.70
Respecto de los límites fijados por esta ley y las normas reglamentarias, son fijados por la
ley cabiendo a la SAFJP, BCRA y CNV la fijación de límites máximos inferiores a los
establecidos en la ley. No existen la posibilidad de fijar, vía la reglamentación, límites
mínimos como en otros sistemas de fondos de pensión.
4.71
Existe una clasificación de los rubros de inversiones, donde cada inciso responde a
diferente tipo de emisor (riesgo de crédito) y diferente tipo de instrumento (riesgo de
mercado), y juntamente con el Art. 76 se establecen limitaciones específicas por
individualización del emisor y grupos de rubros de inversiones.
B. Condiciones Generales que deben reunir las inversiones
4.72
Condiciones:
 Oferta Pública Autorizada: es decir emisores e instrumentos que hallan cumplidos
con un proceso de control de “legalidad” y de “factibilidad” ante la CNV o BCRA.
 Calificación de Riesgo: para todos los instrumentos, con exclusión de los emitidos por
el Estado Nacional, a cargo del B.C.R.A. y entidades privadas.
 Mercados secundarios transparentes: adicionalmente su precio debe resultar de
procesos libres de oferta y demanda con información veraz y precisa sobre las
cotizaciones.
 Conflicto de intereses. Ausencia de conflicto de intereses (Art. 75 inc. e, d)
6
De conformidad con los Art. 74 (Criterio General), 75 (Prohibiciones), 76 (Limitaciones), 78 (Requisitos de los títulos
y de los mercados), 79 (Calificaciones de Riesgo) y 80 (Custodia)., Ley 24.241.
127



Exclusión de Acciones de Inversores Institucionales (Art. 75 a, b, c,)
Exclusión de gravámenes sobre activos del Fondo (Art. 75 in fine)
Régimen de Custodia y responsabilidad del Depositario (Art. 81)
C. Clasificación de las inversiones
4.73
Riesgo de crédito. Podemos efectuar una clasificación conforme con el emisor y las
garantías:
 Estado Nacional
 Estados Provinciales y Municipales, incluyendo empresas y entes autárquicos
(nacionales, provinciales o municipales)
 Sector Privado con domicilio en el País de carácter general
 Empresas Públicas Privatizadas
 Estados Extranjeros u organismos internacionales
 Sociedades Extranjeras con oferta pública (admitidos a la cotización en mercados)
reconocida por la CNV.
 Garantía Hipotecaria
4.74
Riesgo de mercado:
 Productos Primarios
 Operaciones de Renta Fija (“Títulos de Deuda”)
 Operaciones de Renta Variable (“Acciones”)
 Carteras de Inversión
 Fondos Comunes de Inversión ( “Renta Fija” o “Renta Variable”, conforme con el
Art. 1 Ley 24.083, modificado por la ley 24.441)
 Fondos de Inversión Directa

Productos Derivados:
 Futuros y Opciones sobre Acciones
 Futuros y Opciones (otros)
 Títulos de Deuda Convertibles
4.75
Emisores locales y Emisores del Exterior. Es importante señalar que sólo los incisos k)
y l) hacen mención a títulos emitidos por Estados o sociedades extranjeras, por lo que se
entiende que todos los demás deben corresponder a emisores locales. Este aspecto inclusive
es de importancia al considerar los Fondos Comunes de Inversión y Fondos de Inversión
Directa, entendiendo, en principio, que sus bienes componentes deben cumplir con la
condición de locales, salvo excepciones expresamente admitidas por la reglamentación. De
esta manera todo Fondo Común de Inversión, Fondos Fiduciarios y Certificados de
Depósito, constituidos en el país bajo la órbita de la C.N.V., sólo responde a un instrumento
local, si todos sus activos en los términos de los admitidos por el Art. 74 y son instrumentos
locales.
4.76
Garantías: clasificación según las garantías. Se refiere al tipo de garantía que acompaña las
inversiones (público o privada) y el tipo de garantía que la respalda
128
D.
Políticas Prevalecientes
4.77
Se puede observar en el mercado de las AFJP una alta concentración de las carteras de
afiliados, a favor de pocas entidades que ya han ganado una participación estable en el
mercado, producto de la combinación de estrategias de comercialización y de calidad
(solvencia) de los accionistas. Las inversiones son administradas por las AFJP sin la
participación alguna de los afiliados y conforme con el marco legal y reglamentario.
4.78
Asimismo existe una alta identificación entre los accionistas de las AFJP que concentran el
mayor número de afiliados y mayor proporción de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
administrados, y de las Entidades Financieras que concentran la emisión y/o negociación de
los títulos valores comprendidos en el menú de inversiones. Situación que crea conflictos
técnicos en la conceptualización de “mercados secundarios transparentes”
4.79
Por otra pare es posible apreciar una alta correlación entre el manejo de las carteras de las
grandes AFJP, lo que torna los conceptos de relacionados con “rentabilidad mínima
garantizada” (relacionada con el rendimiento promedio del sistema) de dudosa validez en
cuanto a resultados prácticos de regulación del mercado. Se considera necesario un estudio
sobre las aplicaciones de los recursos en cuanto a la eficiencia práctica de los mercados en
la fijación de los valores comprados y vendidos por las AFJP y la relación entre la tasa de
interés lograda por depósitos a plazo fijo, con los rendimientos logrado por las colocaciones
de Letras de Tesorería e Instrumentos del Gobierno Argentino por plazos similares a los
plazos fijos. Es decir que deben existir rendimientos mínimos de referencia para analizar la
razonabilidad de las operaciones que se registren a través de los mercados autorizados con
las características de operadores señaladas.
4.80
Las AFJP no incluyen en su menú de inversiones préstamos a afiliados, de manera que si
éstos recurren a una entidad financiera, deben proceder al pago de intereses activos, no
obstante la existencia de ahorro a su favor, de esta manera se hace necesario incluir en el
menú de inversiones instrumentos que habiliten a la aplicación de los FJP a préstamos a
afiliados, con las debidas garantías reales y personales que tiendan a preservar el interés
público de seguridad social que guardan estos fondos respecto de cada afiliado en
particular.
4.81
Calificaciones de Riesgo: Existen problemas técnicos relacionados con la reglamentación
faltante del correspondiente articulo 79. El aspecto central del tema de calificación de
riesgo responde por una parte a los instrumentos últimos de la inversión en los términos del
Art. 74, y por otra parte a la entidad encargada de la gestión de las inversiones en el caso de
Fondos Comunes, o de Inversión Directa. De esta manera no debe confundirse las
características del administrador o del gestor de las inversiones con las condiciones de los
títulos objeto de la inversión.
7. RENDIMIENTOS COMPARADOS:
4.82
La Rentabilidad Histórica Anualizada desde el inicio del sistema hasta el 30.06.99, ha sido
del 12,42%, lo que responde a un nivel alto ante un marco de convertibilidad y
prácticamente inflación nula.
129
4.83
La dispersión del resultado entre las distintas AFJP es relativamente bajo, ya que la que
menor rendimiento obtuvo es Futura (10,81%) y la de mayor rendimiento es Prorenta
(13,5%), cabiendo indicar que las que concentran el mayor volumen de Fondos
administrados han tenido valores cercanos al promedio, donde sólo Orígenes está cercana al
máximo con un (13,44%). En el último año la Rentabilidad Anualizada alcanzó al 4,52%,
con un mínimo de 2,83% (Unidos) y un máximo de 7,03% Nación, con un comportamiento
similar respecto de las grandes administradoras.
4.84
Los valores cuota de todas las AFJP que utilizaron la misma base inicial de valor cuota,
observándose que a través del tiempo tuvieron comportamientos parecidos, en especial
respecto a fluctuaciones de resultados (o de comportamiento irregular del valor cuota). Así
se tiene a modo de ejemplo la evolución de algunas de las AFJP.
4.85
A los efectos de analizar el comportamiento relativo de las inversiones de las AFJP, con
respecto a índices que caracterizan distintos mercados de capitales, y dado que la evolución
del valor cuota fue muy similar en todas las AFJP, se ha tomado como base a la evolución
de los valores cuota de la AFJP Orígenes para estudiar la correlación existente entre el
rendimiento de la AFJP, representado por la evolución del valor cuota y la evolución de
varios índices de acciones y bonos.
4.86
Se ha estudiado la correlación tomando series de datos entre el 05/08/97 y el 30/06/99. El
cuadro de coeficientes de correlación con la AFJP Orígenes obtenido es el siguiente:
Coeficientes de correlación lineal con el valor
cuota de la AFJP
AFJP
100%
MERV (Argentina)
83%
BURC (Argentina)
95%
BVSP (Brasil)
85%
MXX
(México)
81%
DJI
(USA)
14%
SPX
(USA)
-7%
NDX
(USA)
-13%
DOT
(USA)
43%
GDAX (Alemania)
-3%
HSI
(Hong Kong)
73%
N225
(Japón)
78%
KS11 (Corea)
21%
LATIN=MGTX (*)
88%
NONLATIN = MGTX (*)
72%
EMBI = MGTX (*)
87%
EUROBENCH = MGTX (*)
89%
ARDOM = MGTX (*)
56%
(*) Indices de bonos elaborados por el JPMorgan.
4.87
Del cuadro puede observarse que aquellos índices que presentan un alto coeficiente de
correlación lineal con el valor cuota son: Indice Merval, Burcap, Bovespa, Mxx, HSI,
130
N225, índice de bonos latinos del MGTX, índice de bonos no latinos del MGTX y el
eurobench del MGTX.. Debiendo tener presente que en términos de análisis económico es
lógico esperar alta correlación con los índices Merval (Mercado de Valores de Buenos
Aires, resultados de acciones argentina ponderados por valores negociados en el recinto
local) y Burcap (Mercado de Valores de Buenos Aires, resultados de acciones argentinas
ponderados por capitalización bursátil, negociados en el recinto local). También por la
vinculación regional de los mercados de capitales es razonable hallar cierta correlación con
Bovespa, Mxx, índice de bonos latinos del MGTX.
4.88
Debe tenerse presente que si se analiza la estructura de la carteras de inversiones de los
Fondos de Jubilaciones y Pensiones de las AFJP, existe un conjunto de colocaciones
financieras alternativas permitidas donde el menú de inversiones incluye títulos públicos,
obligaciones negociables, depósitos a plazo fijo, acciones de Sociedades Anónimas, cuotas
partes de Fondos Comunes de Inversión, títulos valores, y otras. Puede destacarse que los
títulos y las obligaciones negociables han ocupado el mayor porcentaje de los fondos (entre
un 54% y un 65%) y las acciones oscilan entre un 15% y un 35% variando según la
situación económica que fue atravesando el país.
4.89
Según lo expuesto en el párrafo anterior, se esperaría a priori de efectuar un estudio de
regresión para estudiar si el valor cuota puede explicarse con alguna combinación lineal de
los índices antes mencionados que la mejor regresión lineal esté conformada por una
combinación de un índice de bonos y un índice de acciones. Tales aspectos responden a un
análisis estadístico especializado que conforme la experiencia existente puede aseverarse un
resultado favorable.
8. Rentabilidad mínima garantizada. Riesgo de Mercado.
4.90
En la ley no existe regulación específica respecto del Riesgo de Mercado. Se tienen
aspectos genéricos vinculados con “seguridad y rentabilidad”, “limitaciones” y “sistema de
rentabilidad máxima y mínima”. No se observan contenidos relacionados con
compatibilización de compromisos activos con pasivos, entendiendo que ello es resultante
de considerar todos los compromisos en cuotas. No existe mayor criterio en la
diversificación de inversiones más que en los aspectos señalados como inversiones
admitidas y limitaciones. Sin perjuicio de ello cabe señalar que el Estado establece un
régimen de garantía ante el incumplimiento del rendimiento mínimo, insuficiencia de
encaje y liquidación de la AFJP.
4.91
Ante tal situación se entiende necesario tener presente un régimen de limitación de la
exposición a riesgo de mercado de las AFJP sobre la base del esquema de Capital a Riesgo
(“Value at Risk”), como lo ha establecido el B.C.R.A. respecto de los Requerimientos de
Capital Mínimo por Exposición a Riesgos de Mercado. De esta manera cabe considerar la
necesidad de establecer una valor máximo de exposición a riesgo (por ejemplo la cuantía
del encaje) sobre la base de la caracterización de cada instrumento incluido en las
inversiones admitidas en cuanto a su potencial fluctuación de precio, logrando ello a través
de la definición periódica de valores de “volatilidad”, “plazo necesario para liquidar la
posición” y “número de desvíos computables”.
4.92
Con la excepción del caso de la AFJP del Banco de la Nación Argentina, todo el concepto
de rentabilidad de las AFJP está relacionado con valores corrientes y promedios del
sistema, es decir que para los fondos administrados no hay garantías de rendimiento en
131
términos reales o en términos nominales con vinculación con las tasas de interés por
depósitos en el sistema bancario local o internacional. Dado lo anterior, desde el punto de
vista práctico hay que tener en cuenta que existe una alta concentración de Fondos en sólo
seis AFJP del sistema CONSOLIDAR (18,98%), ORIGENES (17,15%), MÁXIMA (16%),
SIEMBRA (14,6%), PREVINTER (9,32%), NACION (6,98%), que 30.06.99 registraban
saldos en sus Fondos de Jubilaciones y Pensiones por $11.509.862.000.- que representan el
83,03% del sistema.
4.93
Existe una alta correlación entre los rendimientos de éstas principales AFJP, por lo que la
garantía de rentabilidad mínima sólo hace referencia a valores corrientes resultante de una
actitud conjunta de las grandes AFJP, sin tener una relación directa con el concepto de
mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda o rendimientos del sistema financiero.
Ante las circunstancias señaladas, la existencia de un Fondo de Fluctuación tiene una
validez relativa dado el comportamiento conjunto del sistema lo que hace de relativa poca
factibilidad su constitución y su capacidad para atender situaciones desfavorables
correspondiente a la fluctuación de las partidas afectadas por riesgo de mercado en cuanto
al mantenimiento del valor de los Fondos en términos reales. Al 30.06.99 el total de Fondos
de Fluctuación del sistema ascendía a $8.018.621.- o sea el 0,06% de los Fondos de
Jubilaciones y Pensiones.
4.94
La normativa existente establece los instrumentos susceptibles de utilizar como canal de
inversión sin referencia especifica a aspectos de riesgo de mercado, salvo en cuanto a
diversificación por instrumento y emisor. En suma el riesgo de mercado está en cabeza
exclusiva del afiliado, quien no tiene participación en la selección de la cartera de inversión.
9. Situación de encajes y fondos de fluctuación
1.Regulación del encaje
4.95
Las administradoras deberán integrar y mantener en todo momento, un activo equivalente
por lo menos al 2% del fondo de jubilaciones y pensiones respectivo, en carácter de
"encaje". Este encaje no puede ser inferior a Tres millones de pesos ($3.000.000) y tiene
por objeto responder a los requisitos de rentabilidad mínima de los fondos administrados.
El cálculo del encaje se efectúa en forma semanal teniendo en cuenta el valor promedio del
fondo durante los quince días corridos anteriores a la fecha de cálculo. El monto del encaje
debe ser invertido en los mismos instrumentos autorizados para el fondo y con iguales
limitaciones. El encaje es inembargable. Todo déficit del encaje no originado en el proceso
de aplicación establecido en el artículo 90, se regirá por las normas y plazos de integración,
penalidades y reclamos que a tal efecto establezcan las normas reglamentarias.
4.96
El concepto de solvencia implica el cumplimiento de determinadas garantías de rentabilidad
mínima sin vinculación con el mantenimiento del poder adquisitivo de los Fondos, tomando
niveles de Capital Mínimo y Encaje que se consideran razonables para el nivel de garantía
establecida por la ley.
4.97
Cuando la rentabilidad del fondo administrado por una AFJP fuere en un mes dado inferior
a la rentabilidad mínima del sistema (conjunto de los fondos administrados por las AFJP) y
esta diferencia no pudiere ser cubierta con el respectivo fondo de fluctuación) la
administradora deberá aplicar dentro del plazo de diez días de notificada por la SAFJP los
recursos del encaje que sean necesarios a tal efecto. Si aplicados totalmente los recursos
132
del encaje, no se pudiere completar la deficiencia de rentabilidad del fondo, el Estado
complementará la diferencia.
4.98
De lo expuesto puede sintetizarse que:



El capital mínimo corresponde a un concepto estático y sin relación con el volumen del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones.
El encaje responde en cambio, a un concepto de dinámica en cuanto al volumen del
Fondo
El capital mínimo y el encaje no guardan relación con aspectos correspondientes a la
cuantificación del Riesgo de Mercado y del Riesgo de Crédito, y además no existen
normas que obliguen a realizar tal cuantificación.
CUADRO IV-9
Relación Capitales Mínimos y Encajes
(en pesos)
Capitales mínimos
Encajes
$237.775.000
$292.113.000
Datos SAFJP al 30.6.99
Total
$529.888.000
% sobre el FJP
3,82%
2. Fondo de fluctuación
4.99
Con el objeto de garantizar la rentabilidad mínima, se constituirá en cada fondo de
jubilaciones y pensiones un fondo de fluctuación que formará parte del mismo. Funciona
como un mecanismo de seguridad operativa, que se constituirá mensualmente siempre que
la rentabilidad del fondo sea positiva. Ingresaran al fondo todo el exceso de rentabilidad del
fondo sobre la rentabilidad promedio del sistema incrementada en un 30%, o en la
rentabilidad promedio del sistema incrementada en dos puntos porcentuales, de ambas la
que sea mayor. Como parte integrante del fondo de jubilaciones y pensiones estará
expresado en cuotas. Tendrá como destino atender el déficit de rentabilidad del fondo que
no alcance la rentabilidad mínima del sistema.
10. Los mecanismos legales de garantía estatal
4.100
En el régimen de capitalización, el Estado garantizará a los afiliados, el cumplimiento de la
garantía de rentabilidad mínima, sobre los fondos invertidos, cuando una AFJP, agotados
los mecanismos previstos (fondo de fluctuación y encaje), no pudiera cumplir con la
garantía. También garantiza la integración en la CCI, de los capitales complementarios y de
recomposición, y el pago de todo retiro transitorio por invalidez, en caso de quiebra de una
AFJP e incumplimiento de una compañía de seguros de vida previsional.
4.101
Asimismo, el Estado garantizará el pago de las jubilaciones, retiros por invalidez y
pensiones por fallecimiento de los beneficiarios que hubieren elegido como modalidad de
pago una renta vitalicia previsional, en el supuesto de quiebra o insolvencia de la compañía
de seguros de retiro. El monto máximo a garantizar mensualmente será igual a cinco veces
la máxima PBU (en la actualidad 1.150 pesos).
133
CAPITULO V
EL RÉGIMEN PÚBLICO DE REPARTO
A. LAS PRESTACIONES DEL RÉGIMEN PÚBLICO
a. Prestación Básica Universal (PBU)
5.1
El Régimen Público modificado, tiene a su cargo el componente de beneficio definido del
sistema, la Prestación Básica Universal (PBU), y del costo de la transición del antiguo
sistema al nuevo, la Prestación Compensatoria (PC), prestaciones que se abonan a los
afiliados del SIJP, cualquiera sea el régimen por que hubiera optado.
5.2
Tendrá derecho a la Prestación Básica Universal (PBU) aquel trabajador que alcance como
mínimo 30 años de servicios con aportes al sistema reciprocidad jublatoria. La prestación que participa de las características de una prestación mínima garantizada en forma uniforme
a todos los beneficiarios de prestaciones de vejez-, se abonará a todos los beneficiarios sean
del régimen de reparto o del Régimen de capitalización.
5.3
El monto se calculará considerando un mínimo de 2,5 MOPRES1, que en la actualidad
equivale a $ 200, y por cada año que exceda del mínimo de 30 años requeridos, se abonará
un 1% hasta un máximo de 15 %, considerando como se dijo, todos los servicios prestados
en cualquier sistema integrante del régimen de reciprocidad jubilatoria.2
5.4
En el mes de mayo de 1999, el régimen de reparto abonaba 235.861 jubilaciones y 455.862
pensiones de $150, el beneficio mínimo del sistema público bajo la legislación anterior,
mientras que el monto mínimo de las prestaciones otorgadas bajo la vigencia de la reforma
excede largamente esos mínimos, situándose en alrededor de $ 350.
b. Prestación Compensatoria (PC)
5.5
Como parte del costo de la transición aparece la Prestación Compensatoria (PC), que se
abona a los trabajadores del reparto y de la capitalización con derecho a la PBU., y que
hayan prestado servicios en los sistemas nacionales anteriores a la reforma. El monto de la
prestación se determinará en función de la cantidad de años de servicios prestados con
anterioridad a mes de julio de 1994, abonándoles por cada año un 1,5% sobre el sueldo
promedio de los últimos 10 años trabajados, considerando un tope máximo de 35 años
(significa un 52,5% máximo).
5.6
La PC tendrá un importante impacto en el presupuesto y en las finanzas públicas en la
prolongada etapa de transición, que algunos fijan en 40 años. Este impacto a llevado a
1
MOPRE, módulo profesional que reemplazó al AMPO por el decreto 833/97. El valor de MOPRE fue fijado en $80
por el año 1998 y también ese importe ($80) para el valor del MODULO PREVISIONAL correspondiente al ejercicio
anual 1999 (Resolución Conjunta (MTySS y MeyOySP) 99/99 y 330/99, BO: 22/3/99), por lo que el tope máximo de
remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones es de $4.800. La suma mínima sobre la que se deben practicar aportes
y contribuciones es de $240.
2 El monto del componente de beneficio definido, la PBU, es independiente del nivel de las remuneraciones del
trabajador en actividad, y constituye una manifestación de solidaridad intrageneracional.
134
algunos países a descartar un cambio en los sistemas de pensión por el elevado costo que
implicaría la modificación para las cuentas públicas. 3
c. La Prestación Adicional por Permanencia (PAP) y la Prestación por Edad Avanzada
(PEA)
5.7
El régimen de reparto financiará las dos típicas prestaciones de vejez, la Prestación
Adicional por Permanencia (PAP) y la Prestación por Edad Avanzada (PEA), la primera
por los servicios prestados en el régimen de reparto a partir de la reforma, y la segunda a
todos los trabajadores aunque hubieran optado por el régimen de capitalización.
5.8
Para acceder a la PAP, componente de beneficio definido del segundo pilar a cargo de
ANSES, el trabajador habrá optado por permanecer en el régimen público, a partir del mes
de julio de 1994, o sea desde la vigencia de la ley 24.241. El monto de la misma, será
equivalente del 0,85% del haber percibido en los últimos 10 años de actividad, por cada año
de servicios, sin tope máximo.
5.9
Esta prestación se percibirá junto a los otros dos componentes de beneficio definido PBU y
PC. Asimismo, podrá integrar el haber total con la Jubilación Ordinaria (JO) componente
de contribución definida a cargo del régimen de capitalización y financiado con el saldo de
la Cuenta de Capitalización Individual (CCI), si el trabajador, luego de la permanencia en
reparto, se afiliara a una AFJP.
5.10
La PEA, constituye la prestación de vejez, para quien no alcanza los treinta años de
servicios exigidos para percibir la PBU, que si bien es una prestación del régimen de
reparto, es mixta -la podrán obtener afiliados al régimen de capitalización- ya que cuando el
sistema requiere una solución en la que aparezca el fundamento solidario de la previsión
social, la carga de financiamiento se le impone al régimen público.
5.11
Esta prestación reconoce su antecedente en la jubilación por edad avanzada establecida en
la ley 17.310 de 1967, que se otorgaba a quienes hubieran alcanzado la edad de 65 años y
acreditaran 15 años de servicios computables como mínimo, con servicios por lo menos
durante 5 años dentro de los últimos 8 anteriores al cese. Se mantuvo la prestación en las
leyes 18.037 y 18.038, vigentes hasta la reforma de 1994, con similares requisitos.
5.12
La edad fijada para la obtención del beneficio es de 70 años cumplidos, cualquiera fuera el
sexo, y la naturaleza de los servicios. Deberá acreditar 10 años de servicios computables en
más regímenes comprendidos en el sistema de reciprocidad, de los cuales por lo menos 5
deberán corresponder al período de los últimos 8 años anteriores al cese en la actividad. El
haber estará integrado por el 70% de la PBU, más la PC, que eventualmente le pudiera
corresponder, y la PAP o J.O. en su caso.
3
José Barea Tejeiro, Director de Presupuesto del Gobierno de España, sostuvo que en su país no se podría modificar el
sistema de pensiones, sustituyendo el sistema público por uno privado, por que al dejar de percibir las contribuciones y
seguir cumpliendo con las jubilaciones actuales hubiese dejado una brecha sin financiación de 150 billones de pesetas,
alrededor 2,5 veces el PBI español. (Diario Clarín. 17.5.98)
135
d. Retiro por Invalidez. Retiro Transitorio y Retiro definitivo.
5.13
Para aquellos afiliados que se incapaciten física o intelectualmente en forma absoluta, (la
ley ha asimilado la incapacidad laborativa de un 66% o más a la incapacidad absoluta), por
cualquier causal y no hayan alcanzada la edad mínima para jubilarse, ni se encuentren
percibiendo jubilación, el sistema prevé el Retiro por Invalidez.
5.14
La evaluación de las incapacidades estará a cargo de Comisiones Médicas, con jurisdicción
en el domicilio del trabajador, y una Comisión Médica Central, como instancia de revisión
en sede administrativa. Estas comisiones emitirán dictámenes que la normativa califica de
transitorios y definitivos, en función del carácter atribuido a la incapacidad evaluada.
5.15
El monto de la prestación para los trabajadores del régimen de reparto, será equivalente al
70% del ingreso base, que es el valor representativo del promedio mensual de las
remuneraciones y/o rentas imponibles declaradas hasta cinco años anteriores al mes en que
se presente la solicitud de retiro por invalidez, o el 50% del mismo valor, para quienes
hayan efectuado los aportes regularmente (aportante regular) o para quienes si bien no
efectuaron los aportes en forma regular conservan sus derechos (aportante irregular con
derecho), respectivamente.
5.16
Este beneficio por invalidez, comenzará siendo un Retiro Transitorio durante los primeros
tres años, -prorrogable por dos años-, luego deberá efectuarse una nueva evaluación, a fin
de determinar el carácter definitivo de la invalidez, que ratificado dará derecho al Retiro
definitivo o en caso contrario dará lugar a revocatoria del beneficio. En esta etapa en ambos
regímenes el monto del beneficio será el mismo, como se indicó antes, en un caso a cargo
de ANSES y en otro a cargo de la AFJP.
5.17
Cuando se convierte en definitivo, mientras que para el reparto el haber se mantendrá el
monto del haber, en el régimen de capitalización comenzará a funcionar el mecanismo del
Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento, y se integrarán los capitales
correspondientes para financiar la prestación que dará derecho a contratar una Renta
vitalicia previsional o pactar un Retiro Programado.
e. Pensión por fallecimiento
5.18
Para el caso de fallecimiento de un jubilado, el régimen de reparto abonará una prestación
por fallecimiento a los beneficiarios, el viudo o viuda, el o la conviviente en aparente
matrimonio, y los hijos menores de 18 años o incapacitados para el trabajo. El monto del
haber será equivalente al 70% de la jubilación para el cónyuge sin hijos, del 50% cuando
tenga hijos, y en este caso cada uno de estos percibirá el 20%. La suma de los beneficios no
podrá exceder el 100% del beneficio original.
5.19
En el supuesto de fallecimiento de un afiliado en actividad, en el reparto, los
derechohabientes tendrán derecho a la prestación en las mismas condiciones que para una
pensión derivada de jubilación, y a tal efecto se determinará previamente la prestación de
referencia del causante.
5.20
Para el caso del fallecimiento de un trabajador en actividad del régimen de capitalización, el
régimen público tendrá a su cargo la proporción del capital complementario que por
aplicación de normativa corresponda, tomando en consideración la edad del causante a la
fecha de entrada en vigencia del SIJP.
136
f. Integración del Capital Complementario. Participación del Régimen público.
5.21
Como indicamos en el mecanismo de financiamiento de las prestaciones del régimen de
capitalización encontramos el componente público de la integración de los capitales
compementarios, ya sea en el Retiro Definitivo por Invalidez y en la pensión por
fallecimiento de un afiliado en actividad. La prestación se financia con el saldo de la Cuenta
Individual de Capitalización, y además se adiciona el Capital Complementario a cargo de la
AFJP, y de acuerdo a la edad del causante de la pensión o del trabajador incapacitado, el
Régimen Público de Reparto integrará parte del capital.
5.22
El decreto 55/94, reglamentación del art.27 de la ley 24.241, estableció la forma del cálculo
de esa participación, que se establecerá en función de la edad del afiliado a la vigencia del
nuevo sistema, y proporcionando los años en el sistema antiguo con relación a 35 años de
aportes. En estos casos en los no se abonará Prestación Compensatoria (PC), por lo tanto la
integración constituye la participación del régimen público en el reconocimiento a los años
de servicios que el afiliado prestó durante la vigencia del antiguo régimen.
5.23
Para los varones nacidos en el año 1963 o años anteriores, al año de nacimiento se le restara
el número 1963, y al resultado se lo dividirá por 35; para las mujeres nacidas en el año 1968
o anteriores, al año de nacimiento se le restará el número 1968, y a ese resultado se lo
dividirá por 35. En ningún caso el coeficiente obtenido será superior a 1, y para aquellos
nacidos después del años 1963 (para los hombres) y 1968 (para las mujeres), no
corresponderá la integración de la proporción del capital a cargo del régimen público.
Componente pública del régimen de capitalización
(Retiro transitorio por invalidez y pensión por fallecimiento)
1999
ENERO
FEBRERO
MARZO
ABRIL
MAYO
JUNIO
Retiro Transitorio
Casos
Haber medio
1.735
255,6
1.799
246,8
1.892
249,4
2.000
254,9
2.146
270,6
2.300
261,8
Integración de capital
Casos
Integración media
273
$34.056,6
389
$33.834,1
191
$28.174,3
236
$39.453,2
273
$42.428,6
198
$44.635,8
B.
Las Pensiones no contributivas.
5.24
Para la cobertura de contingencias como la vejez y la invalidez respecto de personas no
comprendidas en los regímenes contributivos, se instituyo por la ley 13.478, un sistema que
contemplaba en principio beneficio por vejez y luego por invalidez.
5.25
La pensión asistencial por vejez se otorga aquellas personas que no tienen cobertura del
régimen de previsión contributivo, cuando alcanzan 65 años de edad o imposibilitada para
trabajar. El haber es del 70% de la pensión mínima del sistema nacional. La de invalidez
cuando cuya incapacidad laborativa alcanzada el 66% o más.
137
5.26
Al crearse el ANSES recibe del Ex Instituto de Previsión Social el manejo de las pensiones
no contributivas. Mediante decreto 292/95 se transfieren dichas funciones a la Secretaría de
Desarrollo Social. Por el decreto 1455/96 se crea la Comisión Nacional de Pensiones
Asistenciales dependiente de dicha Secretaría, y esta transfiere el pago de las pensiones a
ANSES.
a) Pensiones no contributivas - Beneficiarios por tipo de prestación
Legisladores Leyes especiales
Arzobispos
Protección
Social
1999
Total
Marzo
151.637
57.778
87
112.378
Abril
152.395
59.284
87
113.124
Mayo
154.073
59.710
88
113.741
Junio
156.298
60.509
86
113.890
1999
Total
Marzo
Abril
Mayo
Junio
C.
b) Pensiones no contributivas - Haberes medios
Legisladores Leyes especiales
Arzobispos
Protección
152,4
152,2
152,2
152,4
182,0
182,8
182,6
183,5
424,7
428,3
425,1
431,5
111,3
111,6
111,7
111,6
321.88
0
324.89
0
327.61
2
330.78
3
Social
143,6
143,6
143,6
144,1
Las jubilaciones de privilegios y el monto de las prestaciones
5.27 Uno de los problemas que presentaba el sistema sustituido por la reforma de 1994, era la
existencia de los denominados regímenes de privilegio, esta cuestión no ha sido aún resuelta
con la ley 24.241. Estos regímenes especiales permiten obtener la jubilación bajo requisitos
más tenues que los exigidos en el régimen general. Pero además un elemento a caracterizado
los mismos, tal ves el que más influyó en la situación del antiguo régimen, la inexistencia de
un haber máximo de jubilación, o mejor aún la constante declaración de inconstitucionalidad
de los topes en los haberes jubilatorios.
5.28 Así tenemos, jubilaciones de privilegio por una lado, y prestaciones que sin ser de estas
características, tienen haberes muy superiores al promedio de $361 de los 3.160.727 de
138
jubilaciones y pensiones abonadas por el Reparto, algunas otorgadas por las CPP transferidas
(en promedio los jubilados de estas cajas perciben $785).
5.29 En relación a los regímenes especiales, la ley 24.241, (art. 168), se dispuso la derogación de
las leyes 18.037 y 18.038 -que regulaban el antiguo régimen-, y las leyes complementarias y
modificatorias. Y a través del decreto 78/94 se dispuso la derogación de las leyes que
establecían dichos regímenes para el Personal del Servicio Exterior de la Nación, Docentes,
Poder Ejecutivo Nacional, Legisladores nacionales, y Magistrados y funcionarios judiciales
entre otros. A partir de allí, se iniciaron acciones contra la normativa referida, que
obtuvieron recientemente sentencias favorables en la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
en las que declaró subsistentes los regímenes pretendidamente derogados, y la
inconstitucionalidad del decreto 78/94.4
5.30 Algunas de las 73.000 prestaciones cuyos haberes superan largamente el promedio,
pertenecen a beneficiarios que prestaron servicios como empleados públicos y en virtud de
normativa especial aplicable adquirieron el derecho al 82% móvil del haber promedio de las
mejores 36 meses dentro de los últimos diez años de actividad. Estos beneficios son alrededor
de 5.000 y tienen un haber promedio de $3.421. Frente a estos haberes, alrededor de
1.200.000 jubilados perciben el haber mínimo de $150, y de ellos a casi 750.000 se les abona
un subsidio por pobreza de $70.
BENEFICIO DEL SISTEMA
NACIONAL
POR TIPO DE PRESTACION Y TRAMO DE
HABER (Mayo 1999)
CASOS
TRAMO
(en pesos)
Jubilaciones
0-150
150-200
200-300
300-400
400-500
500-1000
1000-200
2000 y más
Pensiones
0-150
150-200
Casos
1.874.447
235.861
320.777
712.994
185.304
108.412
210.676
90.466
9.957
1.286.280
455.862
119.209
“Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c/ Estado Nacional PEN Ministerio de Justicia de la nación s/ Empleo
Público” (RJP. Tomo IX, Pág.278) “Unamuno, Miguel c/ Administración Nacional de la Seguridad Social s/
amparo (RJP. Tomo IX, Pág.285)
4
139
200-300
300-400
400-500
500-1000
1000-200
2000 y más
TOTAL
(Jubilaciones y
pensiones)
503.132
76.114
39.340
69.815
20.424
2.384
3.160.727
Fuente: ANSES
D.
Beneficios
5.31 Se presenta como anexo el detalle de los aspectos técnicos de la valuación y en este cuerpo
principal señalamos los aspectos fundamentales que resultan.
a. Jubilados y Pensionados del Régimen Anterior:
5.32 La población de beneficiarios del régimen de reparto, por jubilaciones y pensiones, al
30.06.1999, totaliza 3.160.727 personas, con haberes anuales incluyendo aguinaldo por
$13.098.- millones, (3,90% del P.B.I.) con edad promedio de los jubilados de 72,3 años
(haber promedio mensual $361.-) y de los pensionados de 69,6(haber promedio mensual
$257.-), totalizando 71,21 años en promedio (haber promedio mensual $319.-).
5.33 La proyección de estos beneficios conforme su decrecimiento natural por el efecto de
mortalidad y consecuente pase de beneficios de jubilación a pensión o extinción del mismo,
determina que en el año 2010, el total de beneficios proyectados se reduce a $8.508,7
millones (-35%)
5.34 El valor presente de los compromisos de pago de jubilaciones y pensiones hasta su extinción,
computando todo el horizonte de supervivencia de los beneficiarios asciende a $147.406,0
millones si se actualiza con la tasa de interés del 4% anual (real, es decir en moneda
constante), que representa el 44% del P.B.I., mientras que si se considera una tasa de interés
del 6% se tiene un valor presente de $125.851,5 millones (38% del P.B.I.).
5.35 Estos valores actuales representan la deuda del Estado con los actuales beneficiarios sin que
existan inversiones asignadas al Sistema Público de Reparto que respalden tales compromisos
b. Jubilados y Pensionados de Cajas Previsionales Provinciales Transferidas:
5.36 La población de beneficiarios, al 30.06.1999, totaliza 207.381 personas con haberes anuales
incluyendo aguinaldo por $1.956,7.- millones, (0,60% del P.B.I.) con edad promedio de los
jubilados de 66,8 años (haber promedio mensual de $785) y de los pensionados de 66,8
($522) , totalizando 67,4 años en promedio ($726.-).
140
5.37 Cabe destacar que esta población registra menores edades y mayores haber mensuales
promedio.
5.38 La proyección de estos beneficios conforme su decrecimiento natural, determina que en el
año 2010, el total de beneficios proyectados se reduce a $1.491,8 millones (-24%)
5.39 El valor presente de los compromisos de pago de jubilaciones y pensiones hasta su extinción,
asciende a $25.088,6 millones si se actualiza con la tasa de interés del 4% anual (real, es
decir en moneda constante), que representa el 7,50% del P.B.I., mientras que si se considera
una tasa de interés del 6% se tiene un valor presente de $21.051.2 millones (6,30% del
P.B.I.).
5.40 Estos valores actuales representan la deuda del Estado con los actuales beneficiarios sin que
existan inversiones transferidas que respalden tales compromisos, sin perjuicio de acuerdos
de índole fiscal que se hubieren acordado.
c. Perspectivas respecto de Cajas Previsionales Provinciales no transferidas:
5.41 Los Estados Provinciales que no han transferido sus Cajas tienen la característica en común
de que las mismas no son fuertemente deficitarias y en los casos de provincias jóvenes son
aún superavitarias, máxime con la transferencia del personal docente nacional a la órbita
provincial que implica ingresos inmediatos de aportes y contribuciones sin que en lo
inmediato se generen nuevos beneficios. Se ha observado también que las Provincias han
aumentado los requisitos de edad y antigüedad para el otorgamiento de beneficios.}
5.42 No se cuenta con información que permita evaluar los efectos de las potenciales
transferencias en sus aspectos financieros y económicos. Por consiguiente a los efectos de
planificación económica o de medidas de saneamiento a ser financiadas por el Banco, se
entiende necesario contar con una valuación actuarial de dichas Cajas, partiendo de la
identificación de su situación financiera actual y sobre la base de la cartera de afiliados
activos y pasivos proceder a una valuación actuarial identificando el fluir de fondos anuales y
los valores actuales respectivos.
d. Jubilados y Pensionados del Régimen de Transición:
5.43 El Régimen de Transición responde a los beneficios de PBU, PC y en menor medida de PAP,
y las integraciones respecto de beneficios por fallecimiento e invalidez, correspondientes a
los actuales afiliados al régimen de capitalización
5.44 La población actual de afiliados al régimen de capitalización debe ser analizada conforme
con su categoría de aportantes y no aportantes. De esta manera analizamos separadamente
cada uno de estos grupos conforme con datos al 30.06.99.
5.45 La población de afiliados aportantes totaliza 3.485.596 personas, con haberes anuales
incluyendo aguinaldo por $37.145,2.- millones, (11,09% del P.B.I.) con edad promedio de
36,6 y haber promedio mensual $821.- Estas personas generarán contribuciones a favor del
Régimen de Reparto, conforme con las tasas de contribución que efectivamente sean de
aplicación en cada año, actualmente en un valor promedio estimado del 9,63%,
141
5.46 El total de contribuciones al (9,63%) y de beneficios a otorgar a estos afiliados conforme
cada prestación y actualizados al 4% y 6% responde a la tabla siguiente, de donde resulta la
insuficiencia de las contribuciones futuras para hacer frente a los compromisos pendientes.
CUADRO V-4
Contribuciones y Beneficios
$ millones
Contribuciones - 9,63%
P.B.U.
P.C.
Pensiones s/PBU y PC
Benef. Fallec. e Inval.
total beneficios
diferencia
diferencia/PBI
4%
60,170.8
39,075.5
29,704.4
11,789.2
4,274.8
84,843.9
-24,673.1
-7.37%
6%
48,636.9
22,245.6
19,751.7
6,111.1
3,641.2
51,749.5
-3,112.6
-0.93%
5.47 Estos valores no incluyen a los actuales afiliados no aportantes, que totalizan 4.073.104
personas, sobre las que no se tiene información estadísticas disponible respecto de edades y
salarios, habiéndose destacado en el Capítulo III las características de la denominada
“evasión”, debiéndose puntualizar que estos afiliados pueden generar beneficios aunque no se
registren aportes en función de omisión de responsabilidad de los empleadores, o bien que se
encuentran momentáneamente en condiciones de desempleados.
e. Valuación General para el Régimen Público de los Afiliados al S.I.J.P.
5.48 El total de afiliados actuales, responde a 9.797.543 personas, con 4.455.829 aportantes, cuya
masa salarial es de $46.856,1 millones anuales que generan contribuciones al Régimen
Público y aportes a este régimen sólo en el caso de afiliados al régimen público y a su vez
generarán beneficios de PBU, PC, PAP e integraciones de capital y rentas por fallecimiento e
invalidez.
5.49
En el anexo de valuación actuarial se detallan valuaciones realizadas sobre la base de
considerar a la población actual de afiliados aportantes más la población de afiliados no
aportantes, considerando dos hipótesis de trabajo conforme con:
a) Considerando características equivalentes a las de los aportantes pero ponderando ello por un
factor del 50%
b) hipótesis de jubilación por edad avanzada para el 100% de los afiliados no aportantes,
equivalentes sólo al 70% de la PBU, y beneficios limitados por PC y PAP, indicando por
separado cada uno de los conceptos., habiendo incluido aportes y contribuciones, al sólo efecto
de tener una base de razonamiento para estimaciones de posibles recaudaciones.
5.50
Tomando la población de Afiliados Aportantes y la población de beneficiarios actuales
originados en el sistema nacional y por la transferencia de Cajas Previsionales Provinciales,
142
se tiene en la proyección de beneficios a pagar por sistema, observándose un nivel
estabilizado del total de beneficios a pagar entre los actuales $15.055,1 millones y
$15,629,0 para el año 2010 (con un máximo de $15.942,1millones en el año 2005)
conforme con:
CUADRO V-5
PROYECCIÓN RESUMEN DE LA POBLACIÓN ABIERTA DE ACTIVOS Y PASIVOS
Total Afiliados Aportantes - Con aporte personal y contribución patronal o equivalente Tasa de Contribución Patronal:
9,63%
Edad de jubilación de las mujeres:
60
Proyección de los Flujos de Fondo
Beneficios
Año
Ingresos
Futuros
Pasivos Sistema Pasivos Cajas Total Beneficios Movimiento Neto
Totales
Pasivos
Nacional
Provinciales
1
2
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
2.004
2.005
2.006
2.007
2.008
2.009
2.010
5.580.448.722
5.634.426.226
5.686.663.305
5.724.927.909
5.778.875.794
5.805.865.649
5.823.526.779
5.836.299.381
5.849.756.663
5.863.755.658
5.880.619.740
5.872.773.548
3
0
806.773.155
1.234.391.486
1.718.103.192
2.120.132.385
2.667.515.677
3.195.075.056
3.699.393.757
4.184.544.228
4.650.248.139
5.127.398.589
5.628.547.014
4
13.098.493.126
12.835.190.329
12.534.726.514
12.197.847.504
11.826.074.145
11.421.652.305
10.987.528.109
10.527.229.153
10.044.761.775
9.544.465.375
9.030.895.833
8.508.671.787
5
1.956.680.878
1.932.786.376
1.905.566.338
1.874.786.540
1.840.260.392
1.801.860.361
1.759.525.466
1.713.268.546
1.663.178.972
1.609.414.304
1.552.199.778
1.491.827.713
6
15.055.174.004
15.574.749.860
15.674.684.338
15.790.737.237
15.786.466.922
15.891.028.344
15.942.128.630
15.939.891.455
15.892.484.976
15.804.127.818
15.710.494.200
15.629.046.513
7
-9.474.725.282
-9.940.323.634
-9.988.021.033
-10.065.809.328
-10.007.591.128
-10.085.162.694
-10.118.601.851
-10.103.592.074
-10.042.728.313
-9.940.372.160
-9.829.874.460
-9.756.272.965
5.51
El valor actual del Total de Beneficios al 4% asciende a $318.435,2 millones y al 6%
$239.963,9 millones, considerando todo el horizonte de vida de los afiliados
5.52
Esta masa de afiliados aportantes actuales ha de generar aportes y contribuciones cuyo
valor actual asciende a $83,799,0 millones al 4% y a $68.442,5 millones al 6%, arrojando
déficits actuariales de $234.636,1 millones al 4% y $171.521,5 al 6%, que representan un
70% y 51% del P.B.I. respectivamente.
5.53
Si a los aportantes actuales le adicionamos anualmente 100.000 altas con edad 25 siguiendo
una evolución de haberes conforme con la distribución actual (se consideran 30
generaciones), y asumimos que éstos se afilian al régimen de capitalización, estos afiliados
a los fines del régimen de reparto sólo generarán contribuciones patronales y beneficios por
PBU, con un valor actual neto al 4% de $22.396,3 millones y al 6% de $17.370,5millones.
Observándose que si bien no representan valores significativos al menos son positivos
presentando durante los primeros 35 años únicamente ingresos y luego comienzan los
beneficios.
5.54
De esta manera los valores del cuadro anterior consideran como ingresos totales los aportes
personales de los afiliados aportantes actuales, junto con sus contribuciones y las de los
143
afiliados futuros (30 generaciones), como así también los beneficios resultantes. El
denominado “movimiento neto de caja”, es decir el déficit previsional básico, con un valor
inicial de $9474,7 (2,82% del PBI), se ve incrementando anualmente sólo hasta un máximo
de $10.118,6 millones anuales en el año 2005, es decir valores crecientes anuales hasta una
cuantía adicional anual en el 2005 de $644 millones.
5.55
De esta manera considerando la población abierta de afiliados aportantes, en términos de
valores actuales, el déficit previsional básico al 4% es de $212.239,9 (63% del PBI)
millones y al 6%154.150,9 millones (46 % del PBI).
E.
La reciprocidad jubilatoria y la portabilidad de los fondos
5.56
Con el decreto 9316/46, se estableció en el país un régimen de reciprocidad jubilatoria, que
permite a efectos de obtener una prestación todos los servicios y remuneraciones prestados
y percibidas por un trabajador en cualquier sistema previsional integrante del régimen.
Estructurado como un régimen abierto al que fueron adhiriendo las provincias, y con ellas
las Cajas de Previsión Provinciales (CPP), las de empleados de Bancos públicos, y algunas
policiales existentes en el ámbito provincial, ingresaron al esquema del decreto. Este
régimen aún subsiste regulando la relación de las cajas o sistemas públicos.
5.57
Las Cajas de Previsión Social para profesionales no se incorporaron al régimen. Y recién en
el año 1981, la Secretaría de Seguridad de la Nación, aprobó un Convenio de reciprocidad
celebrado entre las cajas profesionales y las cajas nacionales (luego reemplazadas por
ANSES), que estableció un nuevo régimen de reciprocidad de aplicación solo a los
organismos para profesionales que los suscribieron y los que luego adhirieran.
5.58
Con la reforma del año 1994, en esta materia la ley 24.241contiene solo una disposición
referida a la regla de la caja otorgante de la prestación (aquella en la que el trabajador haya
prestado la mayor cantidad de años de servicios con aportes), y ninguna referencia a la
reciprocidad y transferencia de aportes entre los organismos existentes y las AFJP. Las
particularidades del régimen de capitalización y de las CCI, impuso a los organismo de
supervisión y control como la SAFJP y la Secretaría de Seguridad Social de la Nación, a
dictar normas interpretativas, algunas aportando mayor confusión a esta cuestión.
5.59
Desde el punto de vista del sistema previsional frente a los servicios prestados por
trabajadores (nacionales o extranjeros) en otros regímenes fuera del territorio nacional.
tenemos los Convenios de Seguridad Social celebrados por nuestro país y el Acuerdo de
Mercosur. 5 Estos convenios celebrados antes de la vigencia del SIJP, no preveían la
existencia de fondos de jubilaciones y pensiones, y cuentas individuales, recién a través de
la reforma realizada al acuerdo administrativo complementario del Convenio Argentino
Uruguayo de Seguridad Social, apareció la posibilidad de transferir los fondos ahorrados
desde una AFJP a una Administradora de Fondos de Ahorros Previsionales (AFAP), y de
estas a una AFJP a opción del beneficiario en el momento de obtener la prestación
jubilatoria. Idéntica solución incorpora el Acuerdo de Mercosur que no ha sido aprobado
por los gobiernos de los países contratantes.
5
La Argentina celebró convenios en materia de Seguridad Social con BRASIL, CHILE, PERU, URUGUAY,
ESPAÑA, ITALIA, GRECIA, y PORTUGAL, (el convenio con Perú no está vigente).
144
5.60
En suma, se hace necesario el dictado de una normativa que resuelva en forma integral la
reciprocidad jubilatorio, permitiendo el reconocimientos de los servicios, estableciendo
mecanismos de compensación de aportes y contribuciones, o pago proporcionales a
prorrata, y además incorpore elementos que permitan la portabilidad de fondos, todo de
acuerdo a reglas de aplicación en el ámbito nacional e internacional.
145
CAPITULO VI
SISTEMA PREVISIONAL: CUESTIONES NO RESUELTAS
1.
Los haberes máximos y las sentencias por reajuste de haberes previsionales
6.1
El análisis anterior cubre los aspectos legales y normativos del sistema previsional
vigente, así como la administración y beneficios de los dos pilares, su situación actuarial
y problemas detectados con el sistema recaudatorio. El presente capítulo examina
algunas cuestiones pendientes de solución, las cuales se originan en la evolución
histórica, por un lado, y en aspectos legales que no fueron debidamente atendidos.
6.2
En relación a la determinación del haber jubilatorio, y los juicios por reajuste que del
mismo se derivaban, si bien la reforma eliminó el mecanismo del antiguo régimen, en el
que prevalecía el criterio de vincular el haber de la jubilación con un porcentaje del
promedio de las últimas remuneraciones del trabajador, subsisten los reclamos de
quienes obtuvieron la prestación bajo la vigencia de la normativa derogada por la ley
24.241.
6.3
Durante la vigencia del antiguo régimen los jubilados y pensionados vieron reducirse
sus prestaciones en términos reales como consecuencia de mecanismos de indexación
imperfectos, más aún en épocas de alta inflación. La erosión de los haberes jubilatorios
representaba un incumplimiento de disposiciones legales, que vinculaban las
jubilaciones con los salarios en actividad, prometiendo una tasa móvil de sustitución de
82%. Los beneficiarios afectados, iniciaron acciones legales para obtener la
actualización de los haberes jubilatorios, logrando sentencias favorables en las que se
condenaba a la administración a reajustar el haber y abonar retroactividades hasta dos
años antes del reclamo. El Gobierno Nacional reconoció deudas por un monto de
US$13.347 millones para satisfacer las obligaciones derivadas de las sentencias.
6.4
Frente a esta situación, el Gobierno elevó al Congreso la Ley de Solidaridad Previsional
No. 24.463 de marzo de 1995, estableciendo topes jubilatorios y reconocimiento de
pagos de acuerdo con las posibilidades del presupuesto nacional. Dicha la Ley modificó
parcialmente el sistema público descrito, estableciendo que: (i) el Estado Nacional
garantiza el otorgamiento y pago de prestaciones hasta agotar el monto de los fondos
asignados en la Ley de Presupuesto, o sea una garantía vinculada al desempeño de las
finanzas públicas; y (ii) el pago de beneficios tiene un límite máximo de US$3.100 por
mes. Dispone la referida ley que dicho tope resultará aplicable aún a los regímenes
provinciales transferidos en los que no existiera tope en las prestaciones. Esta
disposición que está en colisión con los derechos adquiridos de los beneficiarios de las
CPP transferidas no ha sido aplicada, sin perjuicio de que pudiera utilizarse sin provocar
una reducción de los haberes superior al porcentaje considerado confiscatorio.1
6.5
Respecto de las demandas ya iniciadas, existen en la actualidad alrededor de 90.000
sentencias condenatorias contra el Estado. De las cuales, 20.600 tienen asignados
recursos en el Presupuesto Nacional para el año 2000, que requiere 235 millones de
pesos en efectivo y 359 millones en bonos. Además deberá fijarse una partida anual de
1
La jurisprudencia ha considerado confiscatoria una reducción del 33%, y en algunos casos ese porcentaje a sido fijado en un 20%
del haber percibido.
148
56 millones para reajustar los haberes jubilatorios y de pensión. Para las 70.000
restantes se prevé el lanzamiento de un nuevo bono a 10 años (BOCON III). El costo de
reajustar las prestaciones de la totalidad de sentencias firmes, demandaría alrededor de
2.100 millones de pesos, y a partir de allí alrededor de 250 millones de pesos anuales.
2. Las jubilaciones de privilegio
6.6
La existencia de los regímenes especiales, denominados de privilegio, no fue resuelta
satisfactoriamente por la ley 24.241. Estos regímenes de privilegio permiten obtener la
jubilación con requisitos menores que los exigidos en el régimen general.
6.7
El artículo 168 de la ley 24.241, dispuso la derogación de las leyes 18.037 y 18.038, y
las leyes complementarias y modificatorias. Además el decreto 78/94, reglamentario del
articulo aludido, estableció la derogación de las leyes que crean regímenes de esas
características2. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en varios pronunciamientos
declaró subsistentes los regímenes pretendidamente derogados, y asimismo, la
inconstitucionalidad del decreto 78/94.3
6.8
ANSES estima que subsisten alrededor de 68.000 beneficios que participan de estas
características, y tienen un haber promedio muy superior al promedio del sistema
público. De los 3.160.727 beneficios que abona, sólo 12.341 perciben $2.000 o más,
(9.957 jubilados y 2.384 pensionados). Mientras que alrededor de 1.200.000 jubilados
perciben el haber mínimo de $150, y de ellos a casi 750.000 se les abona un subsidio
por pobreza de $70.
6.9
La cuestión de las jubilaciones de privilegio demanda un tratamiento legislativo, ya que
además de no participar de los fundamentos de la reforma introducida por la ley 24.241,
en cuanto a la determinación del haber, los topes existentes en la remuneración máxima
imponible, y en los haberes de las prestaciones a cargo del régimen de reparto, tampoco
resultan consistentes con la idea de que las prestaciones del régimen de capitalización
dependan solamente de los aportes ingresados en las CCI.
A. Las Cajas provinciales
1. Las CPP transferidas
6.10
La transferencia de las CPP, tenía como objetivos: establecer normas generales
aplicables a la totalidad de activos y pasivos, eliminando inequidades y deficiencias
existentes en las CPP; instituir un sistema centralizado (eliminando la complejidad
adicional de la reciprocidad o portabilidad entre sistemas); y evitar el deterioro creciente
de las finanzas públicas provinciales. Estos objetivos fueron parcialmente alcanzados.
Mientras las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales, lograron mejorar el
resultado financiero del presupuesto provincial, para el año 19984, eliminando el déficit
o reduciéndolo. (Ver capitulo I), el impacto de la transferencia en el déficit del régimen
de reparto indica que superó las previsiones iniciales y se ubicó para el año 1999, el
2
Personal del Servicio Exterior de la Nación, Docentes, Poder Ejecutivo Nacional, Legisladores nacionales, y Magistrados y
funcionarios judiciales
3
“Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c/ Estado Nacional PEN Ministerio de Justicia de la nación s/ Empleo Público” (RJP. Tomo
IX, Pág.278) “Unamuno, Miguel c/ Administración Nacional de la Seguridad Social s/ amparo (RJP. Tomo IX, Pág.285)
4
Mendoza, sin embargo, alcanzó un déficit de 98.147,68 millones frente al resultado positivo de 1944. La CPP de la provincia en
ese año presentaba un déficit de alrededor de $36 millones.
149
alrededor de 2.000 millones de pesos.5 Dada la transferencia de la recaudaciones
previsionales, el impacto neto en las finanzas de ANSES es de unos 1.200 millones de
pesos.
6.11
La inexistencia de haberes máximos en las CPP transferidas implica que el haber
promedio de las prestaciones abonadas a esos beneficiarios se ubica por sobre el
promedio de los restantes beneficiarios6, demandando alrededor de $2.000 millones
anuales para 207.000 beneficios. En alguno de los 11 sistemas previsionales transferidos
el haber Jubilatorio es equivalente al 119% del último salario en actividad. Las
previsiones son responsables del diferencial de beneficios por encima de la norma
nacional.
6.12
No se ha logrado alcanzar el objetivo de instituir un sistema centralizado eludiendo las
cuestiones relacionadas con la reciprocidad o portabilidad de fondos. Subsisten los
sistemas no transferidos de 13 provincias, entre ellas Buenos Aires, Córdoba, y Santa
Fe, 65 cajas de previsión para profesionales, y una docena de cajas municipales, de
empleados de bancos públicos y de personal policial provincial.
6.13
Actualmente las solicitudes de prestaciones se resuelven por aplicación del art.168 de la
ley 24.241, que estableció una regla de caja otorgante del beneficio en función de la
mayor cantidad de años de servicios prestados por el trabajador. Debiendo recurrir a la
normativa vigente antes de la reforma atinente a la reciprocidad jubilatoria. No existen
soluciones para la portabilidad de fondos y otras situaciones derivadas de la existencia
de cuentas individuales de capitalización (CCI).7
2.
Las CPP no Transferidas: Alternativas
6.14
Existen 13 CPP no transferidas, que en los últimos años modificaron la legislación que
regula sus sistemas previsionales, hacienda más rigurosas las condiciones de acceso a
las prestaciones; elevando las edades requeridas para obtener jubilación; estableciendo
nuevos mecanismos de valuación de incapacidades para evitar el fraude; fijando pautas
más rígidas para la determinación del haber de los beneficios; e introduciendo normas
que permitan mejorar los niveles de recaudación, eliminando los conceptos no
remunerativos generalizados en las administraciones públicas provinciales. Sin
perjuicio de ello, las finanzas de los sistemas se mantienen en los parámetros existentes
al momento de la reforma en 1994. 8
6.15
Es necesario un análisis de las perspectivas futuras, que incluyan la evaluación de la
conveniencia de continuar con los programas de transferencia de CPP como los
efectuados hasta la fecha, o la modificación de los sistemas dentro de la órbita de los
estados provinciales, o programas que tengan formas mixtas.
5
La Ciudad de Buenos Aires transfirió el Instituto de Previsión Social Municipal.. Las provincias de Santiago del Estero,
Catamarca y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, transfirieron sus cajas durante 1994-1995, y las provincias de
Mendoza, San Juan, Río Negro, Jujuy, Tucumán, Salta, La Rioja, y San Luis, entre 1996-1997.
6
El haber promedio de las prestaciones de las CPP es de $785 y el resto del sistema de $321.
7
Continúa vigente el Régimen de reciprocidad jubilatoria establecido por el Decreto ley 9316/46 y el Convenio de reciprocidad con
Cajas profesionales aprobado por Resolución de la Secretaría Seguridad Social de la Nación 363/81.
8
El acuerdo celebrado entre el Gobierno Federal y los gobiernos provinciales en materia de coparticipación en la recaudación
impositiva, tiene una disposición que impone al Poder Ejecutivo Nacional la carga de solventar una parte del déficit de los sistemas
provinciales, en una escala progresiva que comienza en el 5% del déficit hasta llegar al 100%.
150
6.16
El esquema elaborado para la Caja de Previsión de los empleados del Banco de La
Pampa, que propone un convenio entre ANSES y la Caja merece destacarse. ANSES
recauda la contribución patronal a cargo del Banco provincial, y abona el componente
de aporte definido. La Caja administra los aportes personales de los trabajadores en
cuentas de capitalización individuales, y abona el componente de contribución definida.
El proyecto de norma que habilita la celebración del convenio tiene media sanción de la
Cámara de Diputados de la Nación, y se encuentra en la Cámara de Senadores para ser
convertida en Ley.
6.17
Otra alternativa importante es el esquema de conversión de los sistemas previsionales
para empleados públicos de algunos Estados de Brasil, que se transformarían en Fondos
de Pensión de propiedad de los propios trabajadores.
6.18
Resulta necesario para analizar el comportamiento futuro de las CPP no transferidas y
sus perspectivas, contar con información actualizada de los propios organismos de
previsión provinciales, estudios sobre población (activos y pasivos), normativa
aplicable, etc. El organismo que cuenta con mayor información sobre la situación de las
cajas de previsión provinciales es el Consejo Federal de Previsión (COFEPRES), que
agrupa a las Cajas o Institutos de previsión provinciales y municipales como miembros
del consejo. Es además, el único foro de discusión de las autoridades de los organismos
provinciales, realiza actividades de apoyo, capacitación y de investigación de la
problemática previsional provincial. COFEPRES tiene limitaciones presupuestarias por
lo cual, de decidirse utilizar esta entidad como canal para la realización de estudios o
elaborar propuestas sobre el tema, habría que contemplar la provisión de asistencia
financiera adicional.
B. ANSES: La Historia Laboral
1.
Estado Actual
6.19
La estructura administrativa responde adecuadamente a las funciones de otorgamiento
y pago de prestaciones a retirados, pensionados y trabajadores activos. ANSES no
recauda contribuciones y tampoco tienen facultades para perseguir la evasión, funciones
que están a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Opera en
forma relativamente descentralizada, en la medida que las gerencias regionales tienen
autonomía funcional para prestar servicios a través de las oficinas, delegaciones, y
Unidades de Asistencia Integrada (UDAI).9 La actividad que demanda mayores recursos
operacionales es el otorgamiento y el pago de las jubilaciones y pensiones, absorbe más
de 14.000 millones del presupuesto prestacional de alrededor de 20.000 millones
anuales. El stock de prestaciones al pago que fueran otorgadas bajo la vigencia de
sistemas previsionales anteriores, incluidas las de CPP transferidas, supone más de 2,7
millones. Solo 420.000 prestaciones fueron otorgadas aplicando la ley 24.241.
6.20
Una de las actividades básicas de ANSES es el mantenimiento y la reconstrucción de la
historia laboral. A partir de la reforma como consecuencia del principio de
nominatividad de los aportes establecidos por la Ley 24.241, la historia ha mejorado
9
El personal que presta servicios en ANSES, alcanzaba a unos 8.000 agentes en el mes de setiembre de 1999. De los cuales 5.800
estaban en planta permanente, 1.150 eran contratados, y 950 eran pasantes. Alrededor de 3.500 cumplen funciones en delegaciones y
oficinas regionales, 3.800 en ANSES central y 600 en situaciones diversas (Comisión, permiso gremial, etc.).
151
notablemente. Los aportes de los trabajadores se individualizan y desaparecen los
inconvenientes que se derivan del sistema anterior en que los empleadores debían
informar anualmente la nómina del personal y los aportes y contribuciones se
ingresaban en forma global. No obstante, para los años anteriores a la reforma existen
dificultades para reconstruir la historia laboral aspecto del cual depende la demora en la
tramitación de las prestaciones previsionales.
6.21
El SIJP posee una Historia Laboral de las personas que se remonta al año 1970, que
presenta graves deficiencias y vacíos por falta de declaraciones juradas de los
empleadores. La información de los años 1970 a 1976, microfilmada, presenta
dificultades para su recuperación, que hace presumir la perdida de cerca del 50% de la
información. El 50% de los trabajadores que tienen problemas con la historia laboral,
ha efectuado aportes en alguna de las empresas estatales privatizadas, y en estas
empresas no existen o se encuentran sumamente deteriorados los registros de personal,
situación que torna sumamente dificultosa la tarea de reconstrucción. Otro sector con
esta situación, son los empleados de las cajas provinciales transferidas, donde no existen
cuentas individuales o registros de similares características, y los municipios carecen de
registros laborales apropiados. Esto sumado a lo descrito en el párrafo anterior, impone
un análisis que evalúe la conveniencia de efectuar tareas de reconstrucción o dictar
alguna normativa que permita reconocer los servicios prestados por los trabajadores en
dichos ámbitos.
6.22
La demora en la tramitación de una prestación varia según que exista o no alguna
discrepancia entre la información que surge de la certificación de servicios y
remuneraciones extendida por el empleador, y la información de ANSES. Ante la
discrepancia se dispone iniciar un proceso de verificación que demora entre 4 y 6 meses.
Además ante la ausencia de datos o las deficiencias de la historia laboral, ANSES
impone al trabajador la carga probatoria de los servicios y remuneraciones.
6.23
El objetivo de implantar un sistema que permita el registro y seguimiento de la
información económica, financiera y presupuestaria; la producción de información de
gestión para la toma de decisiones; y la elaboración del Balance, no ha podido
concretarse aún, y aparece como un tema pendiente de la administración de las
prestaciones. Resulta conveniente analizar la conveniencia de establecer algunos
ponderadores o estándares para reconocer los servicios, en la medida que algunos
aportes certificados coincidan con la información de ANSES.
2.
Impacto en el Régimen
6.24
La tramitación de las prestaciones que debe otorgar y liquidar ANSES, impacta
fuertemente el régimen de capitalización, ya que la demora en abonar el componente
público a los afiliados al régimen de capitalización, demora el otorgamiento y pago de
las prestaciones a cargo de las AFJP. Esta demora le genera a las AFJP un costo
financiero ya que otorgan a sus afiliados y derechohabientes, que tramitan una
prestación, anticipos de haberes de los beneficios a otorgar.10
6.25
El stock de trámites pendientes de las prestaciones con componente público del régimen
de capitalización a fines de 1999, se ubicaba en alrededor de 14.000 expedientes. Las
Cámaras que agrupan a las administradoras y la SAFJP, con el objetivo de dar solución
10
Las AFJP ante la demora en las tramitaciones otorgan anticipos de las prestaciones a sus afiliados. En los primeros meses del año
se estimaba que el monto de los anticipos otorgados rondaba los $14 millones.
152
a la problemática referida, han propuesto la creación de un ANSES de Capitalización,
descentralizado de la estructura original de la Administración Nacional, dependiendo
directamente del Director Ejecutivo de ANSES. Los gastos de funcionamiento de este
organismo estarán a cargo de las AFJP, y podrán incluir la contratación de personal,
alquiler de espacio físico, capacitación, etc.
C.
La Recaudación Previsional: Propuestas.
6.26
La recaudación y fiscalización de los aportes previsionales está a cargo de la AFIP, la
cual ha relegado los programas específicos de control de la evasión en el mercado
laboral desde el Plan de Acción Fiscal (PAF) 1998.
6.27
ANSES elaboró una propuesta, consistente en incorporar a la gestión del gasto
desarrollado por ANSES, las responsabilidades recaudatorias y de control de evasión de
ingresos. Parece apropiada en cuanto a la función de control y fiscalización.
6.28
En la Cámara de Diputados de la Nación, se encuentra un proyecto de ley denominado
de Lucha contra la evasión, confeccionado por el P.E., y en el mismo se indica que las
AFJP “ tendrán legitimación activa para promover el juicio de ejecución fiscal...
contra el empleador que omitiera ingresar en tiempo y forma, el aporte personal de la
Contribución Unificada de la Seguridad Social que se encuentra obligado a retener de
sus empleados.” Sin embargo, se excluye la contribución patronal del objeto de la
ejecución fiscal, situación verdaderamente discutible, y además resulta cuestionable
poner en las administradoras la función de ejecución de sus clientes por aportes
personales no ingresados. Los organismos integrantes del sistema en conjunto (AFJP, la
SAFJP, ANSES, y apoyarían las ART y Obras Sociales), elaboraron otra propuesta; la
creación de un organismo de fiscalización y ejecución, mientras que la función de
recaudación continúa en manos de la AFIP.
1.
La Morosidad y la cobertura del sistema
6.29
La cifras de la recaudación muestran un incremento de la morosidad, tanto para los
trabajadores en relación de dependencia como para los trabajadores autónomos. En
marzo de 1995, existían alrededor de 6.000.000 afiliados en relación de dependencia,
número que creció 45% en el período terminado en abril de 1999, pero el número de
cotizantes sólo creció 27%. Los trabajadores autónomos inscriptos en marzo de 1995
no alcanzaban los 2.000.000, cifra que creció en 41%, mientras que el número de los
cotizantes disminuyó en un 26%. El grado de cumplimiento refleja una caída sostenida.
6.30
El grado de cobertura definido como el cociente entre los aportantes a alguno de los
sistemas previsionales, (SIJP, CPP no transferidas, CPM, Cajas de Previsión para
Profesionales, Fuerzas Armadas y fuerzas de seguridad) y el total de la población
ocupada que percibe un salario se ubica en alrededor del 55%. Del total de obligados a
aportar de 9,4 millones, los aportantes alcanzan la cifra de 4,7 millones, y el total de
evasores asciende aproximadamente a 4,8 millones de personas. De ese total, 2,2
millones son asalariados urbanos privados, 1,2 millones trabajadores autónomos, 700
mil trabajadores rurales y 600 mil personal doméstico.10 Sin embargo, la suma de no
10
Las cifras se calculan sobre datos del trabajo "Análisis Estadístico y Económico Indicadores de Control Previsional". 1998-1999,
SAFJP y el Instituto Torcuato Di Tella, Diciembre 1999.
153
aportantes evasores (4,8 millones de personas) puede estar sobrestimada, ya que
de dicha cifra deberían excluirse los trabajadores sin capacidad contributiva que,
según informe de la SAFJP, se estiman en 2,4 millones. El coeficiente de evasión
presenta diferencias según la ocupación del trabajador. El personal rural y el de servicio
doméstico tienen los coeficientes más altos, le siguen los autónomos y por último los
empleados en relación de dependencia del sector privado. Del análisis del nivel y
comportamiento de los coeficientes de evasión, surge la necesidad de evaluación
específica para esos segmentos de trabajadores: (i) rurales; (ii) servicio doméstico; y
(iii) trabajadores de PYMES. De no lograrse la inclusión efectiva en el sistema
previsional de estos grupos, se considera necesario evaluar la conveniencia de un
sistema asistencial o de prestaciones no contributivas para el sector específico.
Además, una parte significativa de los considerados evasores, no tienen capacidad
contributiva por lo que la política previsional debería integrarse a la política social que
se diseñe para estos grupos de la población. En este contexto, es conveniente recordar
que alrededor del 40% de los ingresos del régimen público provienen de impuestos al
consumo, y sólo el 40% de contribuciones, situación que modifica fundamentalmente el
enfoque sobre el fundamento contributivo del sistema de previsión social.
6.31
Respecto de los trabajadores autónomos, además de la necesaria revisión del régimen,
podría asociarse el monto de aporte a la “performance” del impuesto a las ganancias
para las personas físicas; reducir la parte del aporte que reemplaza la contribución
patronal (se ha planteado una reducción en por lo menos 10 puntos de los 16); y analizar
la conveniencia de reemplazar el pago mensual por un sistema similar al de las cajas de
previsión de profesionales, que recaudan en oportunidad de la percepción de los
honorarios o ingresos, pero requieren la cancelación de un mínimo anual al vencimiento
del período.
6.32
El régimen de monotributo que pretende abarcar estos segmentos de trabajadores,
requiere un análisis previo de sus fortalezas y debilidades. Recientes reformas,
consistentes en la reducción del haber prometido, elevación del monto del aporte,
inclusión de cobertura de salud, y otras, ponen en duda la efectividad del régimen.
6.33
Dado el perfil de los grupos evasores, la mejora de la recaudación en estos segmentos
tendrá un costo elevado y demandará plazos prolongados. Aún si la estrategia
recaudadora obtuviera buenos resultados, muchos de estos trabajadores llegarán a la
edad de retiro y no podrán acceder a los beneficios jubilatorios, salvo el beneficio
mínimo de jubilación por edad avanzada.
2.
6.34
La Regularidad en los Aportes
El requisito de la regularidad de aportes, en términos simplificados, significa que el
acceso a los beneficios de invalidez y fallecimiento, está condicionado por la
regularidad en el pago de los aportes del afiliado en los últimos 36 meses anteriores a la
solicitud del retiro por invalidez o fallecimiento. Este aspecto toma importancia porque
la perdida de derecho derivada de la irregularidad en los aportes no tiene idéntico
alcance en el régimen de reparto que en el de capitalización. En el primero, si el
coeficiente de regularidad no alcanzó el 50% de los 36 aportes analizados, (ni alcanza
los años de servicios requeridos para ser considerado con derecho, 15 o 30 años), el
trabajador perderá todo derecho a las prestaciones por invalidez y pensión para el grupo
familiar ante su eventual fallecimiento. En el régimen de capitalización, la pérdida se
refiere al derecho a la integración del capital complementario en la CCI del afiliado,
154
mecanismo previsto en la póliza de Seguro Colectivo, pero sólo podrá retirar el saldo de
los aportes acumulados en la cuenta a esa fecha. Este aspecto deberá ser analizado
como parte de la relación del contrato de seguros. Existe alguna propuesta consistente
en debitar el costo mensual del seguro del saldo de la cuenta y no de los aportes
personales, a efectos de mantener la cobertura.
6.35
En el SIJP, los afiliados regulares e irregulares con derecho en abril de 1999,
representaban un 54% de los afiliados totales, pero no todos tienen garantizado el
acceso a las prestaciones de invalidez y fallecimiento, por aplicación de la normativa
sobre la regularidad de los aportes. . El 39% eran aportantes regulares y el 15% restante
irregulares que conservan el derecho. Los coeficientes de regularidad presentan una
tendencia decreciente, que se explica con el aumento de los afiliados sin pago en los
últimos 36 meses. Cuando la participación de los afiliados con derecho se efectúa con
relación al total de afiliados que registran un pago en lugar del total general, el
coeficiente esta estabilizado en alrededor del 60%. En suma de 11,5 millones de
personas ocupadas, tienen cobertura en alguno de los sistemas previsionales 6,2
millones. Más de 5,2 millones no tiene cobertura o tiende a no tener cobertura por
invalidez y fallecimiento, aunque eventualmente podrá tener cobertura por edad
avanzada. Esto se torna preocupante cuando se tiene en cuenta que la falta de cobertura
se da en la población de menores recursos.
D.
El Régimen de Capitalización
1. Las Inversiones de las AFJP.
6.36
La Ley establece un menú de inversiones que con el objetivo de atender a priori a una
diversificación de los riesgos señalados, pero sin establecer un objetivo de rentabilidad
en términos reales, ni una relación riesgo - beneficio. Las limitaciones son lo
suficientemente amplias para generar fluctuaciones importantes en el valor de la cuota:
(i.) Al considerar Títulos de Deuda no se establecen limitaciones por plazo, siendo
el precio de éstos, en términos prácticos, proporcionales a cambios en el nivel de
las tasas de interés en proporción directa al plazo;
(ii.) Al considerar Acciones, se opera sobre la base de instrumentos de riesgo;
(iii.) Existen otras inversiones no suficientemente definidas (Fondos de Inversión
Directa); y
(iv.) Las operaciones de Futuros y Opciones son admitidas reglamentariamente como
instrumentos de cobertura, lo que puede atenuar las implicaciones de los puntos
anteriores, pero no hay normas específicas al respecto.
6.37
El esquema de rentabilidad obliga a cada Entidad a no realizar inversiones que se
aparten sustancialmente del perfil del mercado. Y por otro lado, la alta concentración
del mercado en términos de afiliados y magnitud de fondos administrados, puede
generar una situación de acuerdo entre los principales operadores. Cabe considerar la
necesidad de contar con Fondos alternativos conforme con el perfil riesgo beneficio
deseado por los afiliados, lo que conlleva a plantear un esquema distinto al de la ley
24.241 en lo referido a un sólo FJP por AFJP. Se puede considerar que una AFJP tenga
distintos fondos, cada uno con un régimen de inversiones específico, que podrá ser
función del esquema general de inversiones con sus limitaciones, o bien se establecen
legalmente otros esquemas de inversiones. Podrían ser caracterizados por la distinta
composición relativa de instrumentos de renta fija (bonos, depósitos a plazo fijo) y de
renta variable (acciones), y desde ya habría que reformular los aspectos relacionados
155
con rentabilidad promedio, máxima, mínima y fondo de fluctuación. Los afiliados
podrían elegir inicialmente cualquier fondo, y aún combinaciones de éstos, pero el
traspaso de uno a otro debe ser restringido para evitar que traspasos masivos puedan
generar órdenes de compra y de venta de distintos instrumentos que alteren el normal
desarrollo de los mercados.
2. Las Comisiones
6.38
La comisión promedio percibida por las AFJP por recibir la contribución del 11% de la
remuneración del obrero, experimentó un muy leve descenso desde la vigencia del SIJP,
pasando de un 3,5% al 3,37% del ingreso imponible del trabajador. Los niveles de
comisión siguen siendo altos y la reducción de los mismos parece ser un objetivo
pendiente con lo que, en efecto, el aporte previsional capitalizable se reduce de 11% a
7,5% o 7,63%. La comisión promedio del sistema (neta de la prima de seguro) es de
2,40%, y seis de las trece AFJP, cuentan con esquemas de bonificación de las
comisiones mientras que el costo del seguro por los riesgos de invalidez y fallecimiento
disminuyó de un porcentaje cercano al 2% a una suma de 0,95% promedio para octubre
de 1999. Esto es, esta baja del costo del seguro no repercutió en una baja de las
comisiones en beneficio de los afiliados. Las comisiones, restando las primas del seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento también representan porcentajes altos del saldo
final y del promedio (simple) anual de los saldos de los Fondos de Jubilación y
Pensiones. En una economía sin inflación, representan porcentajes elevados en
términos reales. En términos de salarios, las comisiones son relativamente “altas”
puesto que, de cada 100 trabajadores, 2,4 trabajan para mantener el sistema de AFJP.
6.39
La SAFJP evidencia preocupación en la transparencia de las comisiones y publica las
mismas, detallando el impacto de éstas sobre los diferentes niveles salariales de los
aportantes. Actualmente, desde el Poder Ejecutivo Nacional se insiste en obtener de las
AFJP una reducción de las comisiones. La misma ha sido aceptada por las AFJP, para
los aportantes regulares, y se estima en 10%.
3.
Las primas de seguro
6.40
Las primas de seguros evidencian una tendencia creciente. La experiencia siniestral
indica que, para las pólizas con vigencia a partir del 1.7.2000, se tendrá valores
porcentuales de primas mayores en 20% sobre las primas actuales, dependiendo siempre
de las condiciones del mercado de reaseguro. El rubro primas se ha mantenido en
valores relativamente bajos, comparados con los del inicio del sistema La participación
de reaseguradores internacionales con capacidad de colocación ociosa y deseosos de
incrementar su participación en el mercado argentino. Estos ofrecieron condiciones
muy ventajosas a las Compañías de Seguro de Vida en el rubro Previsional.
6.41
Las compañías existentes integran mayoritariamente grupos previsionales. Así las AFJP
contratan las pólizas de seguro con compañías del propio grupo previsional, y si bien
existen otras aseguradoras que operan este ramo, sólo mantienen pagos pendientes o
siniestros eventuales de pólizas correspondientes a los primeros años de vigencia del
SIJP.
6.42
No existen estudios y proyecciones sobre siniestralidad, recursos deducidos y su
resultado, y porcentajes promedio de las integraciones de capital, confeccionadas por los
organismos de supervisión o la Cámara del sector. Este tipo de información es de vital
156
importancia para determinar la eficiencia del sistema, y la SAFJP debería procurar la
instauración de reglas que permitan contar con la misma.
4.
Seguros de Retiro
6.43
A partir de las integraciones de capital que comienza a efectuar ANSES, las compañías
de seguro de retiro reciben primas de los afiliados como contrapartida de sus
compromisos por abonar mensualmente las denominadas rentas vitalicias previsionales.
Las primas son transferidas directamente por las AFJP a la compañía de seguro de retiro
que indique el afiliado. Existen también beneficiarios vinculados con jubilación
ordinaria, aunque en menor medida y con menores capitales por el relativo corto plazo
de vigencia del sistema.
6.44
El mercado tiene características propias de aspectos de librecompetencia, con agentes
que buscan beneficiarios (pensiones y jubilaciones) para lograr una comisión de agente,
lo que a su vez puede generar participaciones a los beneficiarios. El mercado asegurador
genera ahorros, en este caso a través de las Reservas Matemáticas por Rentas Vitalicias
Previsionales, que desde un punto de vista macroeconómico son ahorros equivalentes a
los de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones aunque actualmente de menor magnitud,
pero por plazos equivalentes a los de los fondos de jubilaciones y pensiones. Estas
Reservas Matemáticas tendrán un comportamiento creciente motivado por un volumen
estabilizado de altas relacionado con los casos de fallecimiento e invalidez, y un
volumen de altas creciente relacionado con las jubilaciones futuras, producto del
envejecimiento natural de los afiliados. Se trata de magnitudes comparables con los
Fondos de Jubilaciones y Pensiones, por lo que deberán contar con un régimen de
inversiones que garanticen rentabilidad y seguridad en términos equivalente con las
AFJP, aspectos que son corroborados con las nuevas reglamentaciones surgidas de la
Superintendencia de Seguros de la Nación.
5.
El Régimen de Inversiones y Políticas Prevalecientes
6.45
Existe una alta identificación entre los accionistas de las AFJP, que concentran el mayor
número de afiliados y la mayor proporción de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
administrados, y las Entidades Financieras que concentran la emisión y/o negociación
de los títulos valores comprendidos en el menú de inversiones. Esta situación crea
conflictos técnicos en la conceptualización de “mercados secundarios transparentes”.
Hay una alta correlación entre el manejo de las carteras de las mayores AFJP, lo que
torna los conceptos de “rentabilidad mínima garantizada” (relacionada con el
rendimiento promedio del sistema) de dudosa validez en cuanto a resultados prácticos
de regulación del mercado. Es necesario un estudio sobre las aplicaciones de los
recursos en cuanto a la eficiencia práctica de los mercados en la fijación de los valores
comprados y vendidos por las AFJP y la relación entre la tasa de interés lograda por
depósitos a plazo fijo, con los rendimientos logrados por las colocaciones de Letras de
Tesorería e Instrumentos del Gobierno Argentino por plazos similares a los plazos fijos.
Deben existir rendimientos mínimos de referencia que permitan analizar las operaciones
que se registren a través de los mercados autorizados.
6.46
En la normativa vigente no existe regulación específica respecto del riesgo de mercado.
Existen aspectos genéricos vinculados con “seguridad y rentabilidad”, “limitaciones” y
“sistema de rentabilidad máxima y mínima”. No se observan contenidos relacionados
con compatibilización de compromisos activos con pasivos, entendiendo que ello es
resultante de considerar todos los compromisos en cuotas. Asímismo, no se ha
157
profundizado la diversificación de inversiones, sólo en los aspectos señalados como
inversiones admitidas y limitaciones. La normativa existente establece los instrumentos
susceptibles de utilizar como canal de inversión pero sin referencia específica a riesgos
de mercado, salvo en cuanto a diversificación por instrumento y emisor. En suma el
riesgo de mercado descansa exclusivamente en el afiliado, quien no tiene participación
en la selección de la cartera de inversión. Ante la garantía estatal ante el incumplimiento
del rendimiento mínimo, insuficiencia de encaje y liquidación de la AFJP, es necesario
un régimen de limitación de la exposición a riesgo de mercado de las AFJP sobre la
base del esquema de Capital a Riesgo (“Value at Risk”), como lo ha establecido el
B.C.R.A. respecto de los Requerimientos de Capital Mínimo por Exposición a Riesgos
de Mercado. Asímismo, cabe considerar la necesidad de establecer una valor máximo
de exposición a riesgo (por ejemplo la cuantía del encaje) sobre la base de la
caracterización de cada instrumento incluido en las inversiones admitidas en cuanto a su
potencial fluctuación de precio, logrando ello a través de la definición periódica de
valores de “volatilidad”, “plazo necesario para liquidar la posición” y “número de
desvíos computables”.
6.47
Todo el concepto de rentabilidad de las AFJP está relacionado con valores corrientes y
promedios del sistema, es decir, los fondos administrados no tienen garantías de
rendimiento en términos reales o en términos nominales con vinculación con las tasas de
interés por depósitos en el sistema bancario local o internacional. La sola excepción
del caso de la AFJP del Banco de la Nación Argentina.
6.48
Un Fondo de Fluctuación tiene una validez relativa, dado el comportamiento conjunto
del sistema, que hace de relativa poca viabilidad su constitución y su capacidad para
atender situaciones desfavorables correspondiente a la fluctuación de las partidas
afectadas por riesgo de mercado en cuanto al mantenimiento del valor de los Fondos en
términos reales. Respecto de encaje y fondo de fluctuación puede sintetizarse que: (i) el
capital mínimo corresponde a un concepto estático y sin relación con el volumen del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones; (ii) el encaje responde en cambio, a un concepto de
dinámica en cuanto al volumen del Fondo; y (iii) el capital mínimo y el encaje no
guardan relación con aspectos correspondientes a la cuantificación del Riesgo de
Mercado y del Riesgo de Crédito, y además no existen normas que obliguen a realizar
tal cuantificación.
E.
El Régimen de Reparto. Perspectivas
6.49
La situación deficitaria del régimen público de reparto tiende a incrementarse lo que
obliga a plantearse su sustentabilidad de largo plazo y los instrumentos de fondeo. Los
factores de desequilibrio son: (i) reducción de la masa de afiliados y de los aportes
personales (en lo que respecta a contribuciones puede considerarse que los nuevos
afiliados al régimen de capitalización han de sustituir tales ingresos); (ii) incremento de
la masa de beneficiarios de jubilaciones ordinarias y pensiones derivadas en el régimen
de reparto, con el otorgamiento del componente público de prestación definida (P.B.U.,
P.C. y P.A.P.); (iii)incremento de la masa de beneficiarios por invalidez y fallecimiento
de trabajadores en actividad del reparto; (iv) incremento de la masa de beneficiarios de
J.O. y las pensiones derivadas en el régimen de capitalización, con el otorgamiento del
componente de prestación definida (P.B.U. y P.C., y pequeña incidencia de P.A.P.); y
(v) incremento de los montos totales en concepto de Integración de Capitales por
Fallecimiento y Retiro por Invalidez definitivo.
158
6.50
El déficit del sistema público aún puede incrementarse por: (i) reducciones de las cargas
patronales que ya se redujeron de un 16% a 9,63% en promedio; (ii) eliminación de
requisitos de años de servicio o declaración de años impagos como no computables sin
incrementar requisitos de edad de jubilación; (iii) la incidencia de jubilaciones por edad
avanzada a favor de quienes registren 10 años de aporte y 70 años de edad; y (iv) el
efecto de la incorporación de Cajas Previsionales Provinciales no transferidas,
actualmente de carácter deficitario, al sistema nacional.
6.51
Las proyecciones actuariales sobre la base de las jubilaciones y pensiones actualmente
en curso de pago, y la evolución de la población de afiliados aportantes actuales, como
población cerrada, (tanto en reparto como en capitalización, con contribuciones al
9,63% en promedio), indican un déficit previsional creciente hasta alcanzar un máximo
de 19.813,7 millones de pesos en el año 2.011. El cálculo muestra un déficit previsional
inicial de 9.474,7 millones de pesos, al que en el primer año cabe agregar integraciones
de capital por fallecimiento e invalidez por l 200.millones de pesos. El valor actual neto
de los beneficios vigentes al 30.6.99, beneficios futuros y aportes y contribuciones
esperados alcanza a 171.521,5 millones de pesos, importe que representa
aproximadamente el 51% del P.B.I. actual ($ 335.000.millones), o sea de una cuantía
equivalente a la deuda externa argentina.
6.52
La magnitud del déficit actuarial plantea la conveniencia de revisar el sistema actual
para reducir a tiempo su problemática. El déficit del régimen puede reducirse a través
de: (i) la aplicación de medidas de captación de aportes y contribuciones sobre la base
de una mayor fiscalización y planes de regularización; (ii) el natural incremento de la
masa de aportantes, por efecto de las contribuciones a su cargo, en una hipótesis de
población abierta; (iii) la reducción de beneficios de P.B.U. y/o P.C. y/o P.A.P 11; y (iv)
el aumento de las edades de jubilación ordinaria, por modificación del marco legal,
aunque cabe indicar que el incremento de la edad de la mujer en cinco años, no tendrá
un fuerte impacto ya que la edad promedio de jubilación de las mujeres se ubica en 63
años, y, además, la modificación sería escalonada.
11
La reducción de la PBU, parece difícil de instrumentar, por lo indicado sobre la población sin cobertura previsional. Respecto de
la PC, podría generar planteos judiciales por afectar derechos adquiridos, ya que representa el costo de la transición por los servicios
prestados en cualquier caja u organismo integrante del sistema de reciprocidad jubilatoria
159