Estudio comparado de sistemas políticos
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Reelección presidencial y parlamentaria: Debate y Experiencia Comparada El debate en torno a la reelección presidencial y parlamentaria presenta posiciones diversas. A favor: uno de los argumentos principales es que la reelección permite una mayor responsabilidad de las autoridades políticas frente al electorado; específicamente en el caso parlamentario, se afirma que la reelección fomenta una profesionalización de la actividad. En contra: se sostiene que la reelección puede propiciar que los políticos abusen de los poderes con que cuentan, a fin de perpetuarse en su cargo. En la experiencia comparada presidencial, existen cuatro modelos básicos: a) Reelección presidencial de forma inmediata (modelo mayoritario), limitado sólo a un periodo consecutivo (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador); en Estados Unidos, es de forma inmediata con dos periodos contiguos. b) Reelección alterna (Chile, Perú y Uruguay), un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido al menos un mandato; en Costa Rica deben cumplirse dos periodos. c) Reelección puede ser inmediata e indefinida: Francia y Venezuela. d) No se permite reelección: México y Paraguay. En el caso de los parlamentarios no existen mayores limitaciones a la reelección. De 17 países analizados, solo en Costa Rica y México existen restricciones a la reelección inmediata, pudiendo repostularse pasada una legislatura. Tabla de Contenidos Introducción.................................................................................................................................... 1 I. Debates en torno a la reelección ................................................................................................ 1 II. Debates nacionales .................................................................................................................... 2 a. Reelección de presidentes...................................................................................................... 3 b. Reelección de parlamentarios................................................................................................. 4 Introducción Se presentan los debates en torno a la reelección presidencial y parlamentaria, señalando tanto los argumentos a favor como aquellos que se oponen a establecer una prolongación de los mandatos. Más adelante, se señalan algunos debates nacionales, mencionando ejemplos que tienden a corroborar o refutar los argumentos presentados anteriormente. Posteriormente, se presentan de manera comparada los casos de reelección presidencial y sus diversas modalidades, para concluir con una comparación de la reelección de parlamentarios en 17 países. I. Debates en torno a la reelección Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Gonzalo Álvarez, galvarez@bcn.cl. Asesoría Técnica Parlamentaria. Área Gobierno, Defensa y Relaciones Internacionales. 2 Existen visiones antagónicas respecto de si la reelección de autoridades es beneficiosa o perjudicial para los sistemas políticos democráticos. Por un lado, autores como Juan Linz, sostienen que la no reelección de presidente impide retener en el poder a un jefe del ejecutivo competente y popular 1. De acuerdo a Carey, un argumento más sustancial en favor de la reelección es que ésta debiera alentar la responsabilidad democrática y la rendición de cuentas debido a que se alinean los intereses de la autoridad política en ejercicio con los futuros votantes, es decir, quienes aspiran a la reelección están más atentos a las preferencias de los ciudadanos y a responder ante ellos 2; “bajo esta visión, la reelección consecutiva obraría como un recurso práctico para animar a un ejercicio responsable del cargo”3. También se sostiene que con la reelección, en el caso parlamentario, se genera una profesionalización de la carrera legislativa (mayor experiencia), promoviendo una mayor estabilidad política y legislativa, por ejemplo: “la presencia de legisladores experimentados -políticos de oficio- que saben que la prudencia, la negociación y la discreción son herramientas básicas del quehacer político y legislativo, haría más estable la relación Ejecutivo-Legislativo” 4. Adicionalmente, se fomentarían los proyectos legislativos coherentes de largo plazo, la armonía interpartidaria e intrapartidaria (debido al nivel de conocimiento y profesionalismo de los integrantes del parlamento)5. Por otra parte, el principal argumento en contra de la reelección es que los políticos pueden abusar de los poderes con que cuentan, a fin de perpetuarse en su cargo 6. Por ejemplo, la reelección podría fomentar la corrupción, ya que está en juego la mantención de un cargo de poder, por lo cual el político en ejercicio y, a la vez candidato, puede disponer de recursos públicos para fines electorales7. En este mismo sentido, se pueden establecer y afianzar relaciones clientelares con determinados sectores de la sociedad en desmedro de otros 8. Además, se señala que una clase política que no se renueva pierde vigor en el debate y las ideas, configurando un "club" cerrado de "caras conocidas"9. II. Debates nacionales Si bien se han señalado las ventajas y desventajas de permitir o no la reelección, Carey sostiene que, pese a los fuertes argumentos existentes a favor de la reelección, en la experiencia de América Latina resulta difícil evaluar su validez. El caso de Perú en los noventa es ilustrativo, donde el Gobierno de Alberto Fujimori utilizó precisamente diversos medios de poder disponible para mantenerse en su cargo, entre ellos, prolongó su mandato a una tercera presidencia (en Perú se estable un máximo de dos periodos consecutivos) y fue denunciado 1 LINZ, Juan, Presidentialism or Parliamentarism: Does It Make a Difference?. En: In The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, Linz y Valenzuela (editores). 1993. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 2 CAREY, John, The Reelection Debate in Latin America, Latin American Politics and Society, 45:1, 2003. 3 BÉJAR, Luisa, La reelección parlamentaria inmediata: un reto a la agenda política en México, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol XLVI, Nº 187, 2003. p. 205 4 DE ANDREA, Francisco, Reelección legislativa consecutiva: una iniciativa de reforma riesgosa, Boletín parlamentario de derecho comparado, UNAM, vol. XXXV, Nº 103. 2002. 5 Ibid. 6 CAREY, Ibidem. 7 DE ANDREA, Ibidem. 8 Ibid. 9 Ibid. 3 tanto nacional como internacionalmente por casos de corrupción 10, lo cual validaría los argumentos en contra de la reelección. Por el contrario, en casos europeos, existen varios ejemplos de gobiernos reelectos sucesivamente, como el de Helmut Kohl en Alemania, Margaret Thatcher en Reino Unido, o Felipe González en España. En el caso del parlamento, por ejemplo, en Estados Unidos, se consideró que un sistema político para ser plenamente democrático, debe contemplar la posibilidad de la reelección consecutiva, ya que de lo contrario se limitan las opciones disponibles del elector, no obstante, que en el último tiempo se ha debatido la reelección –por ejemplo- en los casos de existir congresistas de edad avanzada y que aquello constituya un impedimento para el ejercicio de sus funciones11. Una aproximación más consensuada respecto de incorporar o no la reelección, y que se ve reforzada con los ejemplos anteriores, es la aportada por Mainwaring y Shugart, para quienes “las restricciones en contra de la reelección se vinculaban con los riesgos potenciales del acrecentamiento del poder presidencial y con sus abusos, pero debería permitirse allí donde existieren instituciones confiables que evitaran las manipulaciones de los presidentes en ejercicio”12. a. Reelección de presidentes En el sistema presidencialista –elección directa de la máxima autoridad- de mayor antigüedad, Estados Unidos, la reelección está limitada a un máximo de dos periodos desde el año 1951. Contrariamente, en el sistema semipresidencial de Francia, la Constitución de 1958 establece la reelección indefinida del Presidente de la República. De acuerdo al estudio de Serrafero, en los países de América Latina hasta finales de los noventa la reelección presidencial era percibida con desconfianza teniendo en cuenta la historia política regional13. Esta visión es compartida por Dieter Nohlen, quien plantea que la “no reelección tiene una larga tradición histórica, y su más sólida fundamentación es la propia experiencia histórico-política de América Latina. Básicamente son dos los fenómenos que confluyen en el origen de la no reelección como previsión constitucional muy extendida en esta región: el presidencialismo latinoamericano y la tentación de los presidentes de perpetuarse en el poder, por un lado, y la coacción y el fraude en los procesos electorales, por el otro” 14. A pesar de lo anterior, en las últimas dos décadas, diversos países han implementado reformas que permiten el proceso de reelección 15. Como se advierte en la tabla 1, un gran porcentaje de países en la región cuenta con algún tipo de reelección presidencial. Existen a lo menos seis variantes o tipos reelección: reelección sin límites (indefinida o ilimitada); reelección inmediata por una sola vez y abierta (con posibilidad de volver a ser candidato transcurrido cierto tiempo); reelección inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser candidato); reelección no inmediata, abierta o cerrada (intervalo: mandato intermedio o término fijo en años); prohibición absoluta (nunca más la misma persona puede ser 10 CAREY, Ibidem. DE ANDREA, Ibidem. 12 SERRAFERO, Mario, Reelección presidencial en América Latina: evolución y situación actual, Anales de la Academia Nacional de Ciencias Políticas y Morales, Buenos Aires, 2010. 13 Ibid 14 NOHLEN, Dieter, Reelección, Extracted from Treatise on Compared Electoral Law of Latin America, IDEA, 2007. Disponible en: http://www.idea.int/publications/electoral_law_la/upload/XV.pdf (Mayo, 2007) 15 Ibid. 11 4 candidato)16. A estas categorías se añade la restricción del máximo de periodos presidenciales que una misma persona puede cumplir. Tabla 1: reelección de presidentes17 País Reelección Detalles Argentina Inmediata Solo un periodo consecutivo más Bolivia Inmediata Solo un periodo consecutivo más Brasil Inmediata Solo un periodo consecutivo más Chile Alterna Un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido menos un mandato Colombia Inmediata Solo un periodo consecutivo más Costa Rica Alterna Un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido menos dos mandatos Ecuador Inmediata Solo un periodo consecutivo más Estados Unidos Inmediata Máximo dos periodos más, inmediata o alternadamente Francia Inmediata Indefinida México No En ningún caso la reelección es permitida Paraguay No En ningún caso la reelección es permitida Perú Alterna Un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido menos un mandato Uruguay Alterna Un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido menos un mandato Venezuela Inmediata Indefinida Fuente: Elaboración propia en base a la revisión de las distintas constituciones de los países indicados. al al al al De acuerdo a la Tabla 1, se registran 4 grupos de países que cuentan con distintos tipos de reelección presidencial. En el grupo más amplio se encuentran aquellos países que cuentan con la reelección inmediata, donde el mandato puede extenderse solo por un periodo más. En esta categoría se encuentran Argentina , Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador. Similar situación ocurre en Estados Unidos, donde la reelección también es inmediata pero puede prolongarse por dos periodos. En un segundo grupo de países, Chile, Perú y Uruguay, la reelección no es inmediata sino que es alterna, es decir, que un ex Presidente puede repostular al cargo luego de transcurrido al menos un mandato. En Costa Rica ocurre una situación similar, pero la repostulación puede realizarse luego de dos mandatos. En los casos de Francia y Venezuela, la reelección puede ser inmediata e indefinida. Contrariamente, en México y Paraguay no se permite ningún tipo de reelección, ni de forma inmediata ni alternadamente. b. Reelección de parlamentarios 16 Ibid. Solo se constatan países con sistemas presidencialistas, considerando que en los regímenes parlamentarios, la designación del primer mandatario se realiza de manera indirecta. Sí se ha incluido a Francia que posee un sistema semipresidencial. 17 5 A diferencia de la reelección presidencial, en el caso parlamentario la experiencia comparada muestra que existen menores o prácticamente inexistentes restricciones para la reelección. En los países con sistemas presidencialistas, el paradigma político estadounidense, que sirvió de base para el establecimiento de las democracias latinoamericanas, permite la reelección indefinida de los miembros del Congreso; de esta manera, la gran mayoría de los países de la región no cuenta con restricciones en este ámbito 18. En aquellos países con sistemas parlamentarios, la reelección de los miembros del parlamento tampoco posee restricciones. Como señala Carey, las prohibiciones a la reelección legislativa son “raras” 19. En efecto, de 17 países analizados, solo en dos se encuentran restricciones a la reelección inmediata. Este es el caso de Costa Rica y México. Tabla 2: reelección de parlamentarios País Reelección Detalles Argentina Inmediata Indefinida Bolivia Inmediata Indefinida Brasil Inmediata Indefinida Chile Inmediata Indefinida Colombia Inmediata Indefinida Costa Rica No Solo tras un periodo Ecuador Inmediata Indefinida España Inmediata Indefinida Estados Unidos Inmediata Indefinida Francia Inmediata Indefinida Italia Inmediata Indefinida México No Solo tras un periodo Paraguay Inmediata Indefinida Perú Inmediata Indefinida Reino Unido Inmediata Indefinida Uruguay Inmediata Indefinida Venezuela Inmediata Indefinida Fuente: Elaboración propia en base a a la revisión de las distintas constituciones de los países indicados, y NOHLEN, Dieter20. Como se establece en la Tabla 2, la gran mayoría de países posee reelección de manera inmediata e indefinida. Excepcionalmente, en Costa Rica la reelección no es inmediata, sino que los legisladores pueden repostularse transcurrido al menos un periodo legislativo más. Como establece el artículo 107 de la Constitución: “los Diputados durarán en sus cargos cuatro años y no podrán ser reelectos en forma sucesiva”21. El otro caso con restricciones a la reelección es el de México. En este país, el artículo 59 de la Constitución establece que “los senadores y diputados del Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el período inmediato”22. 18 Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/697/7.pdf (Mayo, 2012). CAREY, Ibidem. 20 NOHLEN, Dieter, La Reelección, en: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2007. Disponible en: http://www.idea.int/publications/electoral_law_la/upload/XV.pdf (Mayo, 2012). 21 Constitución Política de la República de Costa Rica. Disponible en: http://www.constitution.org/cons/costaric.htm (Mayo, 2012). 22 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf (Mayo, 2012). 19 6
