“Los ámbitos geográfico políticos del MERCOSUR en Argentina”

I Congreso Internacional de la Red de Integración Latinoamericana 2011
“Los ámbitos geográfico políticos del MERCOSUR en Argentina”
Autor
Dra. Alicia Laurín
E-mail
alaurin_ceir@yahoo.com.ar
Institución de pertenencia
Departamento de Geografía - Centro de Estudios de Integración Regional - Universidad Nacional del
Comahue
Eje Temático
Política, cultura y sociedad ante los desafíos de las dinámicas de integración
Resumen
El MERCOSUR constituye la expresión territorial de la política integracionista de Argentina, Brasil, Uruguay
y Paraguay. Esa política, que al interior de cada Estado es nacional, se constituye con la política de los
ámbitos locales sub-nacionales. Así las provincias y también las ciudades han construido políticas
regionalistas, a través de la construcción de regiones, de micro regiones derivadas de la Asociación de
Municipios y redes de ciudades mercosurianas. Me pregunto si el asociativismo es la escala política que
falta desarrollar, impulsar, fomentar, como mecanismo de cohesión en el contexto del MERCOSUR.
Este trabajo se propone discutir sobre la política integracionista a diversas escalas incluyendo la local, a
partir de los nuevos procesos asociativos entre Municipios cercanos. Aspira demostrar que estos procesos
asociativos no están desvinculados de la integración regional a escala mercosuriana. De igual modo
pretende resaltar la posición que ocupa la región Patagónica en este proceso y su vinculación con la red de
mercociudades.
A partir de las nociones de región, red y escala, se abordará el asociativismo como un mecanismo de
integración regional.
Palabras Clave: Integración, región, red, escala, política.
Dos décadas de MERCOSUR: avances
El MERCOSUR representa la concreción de una política de Estados, acordada entre los mandatarios de
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay en 1991. Dirimidas las eventuales/potenciales relaciones conflictivas
1
entre Estados con los que existía algún problema de soberanía territorial, por ejemplo con Chile , el propio
proceso integracionista engendró, a lo largo de las dos décadas transcurridas, un movimiento que tiene sus
más remotos antecedentes en el pensamiento bolivariano y sanmartiniano.
En el transcurso de estos 20 años el proceso avanzó desde la inicial dimensión económica en busca de la
creación de un mercado ampliado, común entre los países miembros, hasta otras de alcance más amplio.
En la actualidad ya podemos citar la existencia del Foro Especializado Migratorio (2003), que atiende los
problemas de movilidad transfronteriza de personas entre los países miembros y asociados al bloque y la
producción de normas migratorias nuevas que contemplen esas problemáticas; podemos citar también la
Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología e Innovación (1992), que promueve la cooperación
científica y tecnológica entre los Estados parte como instrumento de fortalecimiento de las capacidades
individuales; de igual modo funciona la Reunión Especializada de la Mujer (REM, 1998) que reivindica el rol
de la participación femenina en el mercado de trabajo y políticas de igualdad de oportunidades; el
MERCOSUR Social (2001) creado como instancia de promoción del desarrollo social y lucha contra la
pobreza. Si bien tiene sus antecedentes desde 2001, fue consolidándose en el tiempo hasta generar una
agenda propia de atención a los problemas de la infancia, niñez, adolescencia, juventud, adultos mayores,
entre otros. En el mismo orden figuran las reuniones y agendas que atienden la educación, la salud, la
cultura. Es decir, como proceso progresó hacia las dimensiones sociales y culturales y hacia la
conformación de organizaciones de la sociedad civil.
Ello implicó la generación de políticas sustantivas y adjetivas de alcance regional, de aplicación en los
Estados miembros y asociados.
También y desde la perspectiva territorial, se han sucedido otra serie de acciones generadoras de lo que
denomino “nuevas territorialidades” del MERCOSUR. En el caso de Argentina confluyeron dos hechos que
promovieron la conformación de regiones y micro regiones. El primero es la reforma constitucional de 1994,
en el marco de la reforma del Estado, la modernización administrativa y descentralización estatal. La nueva
Constitución otorga a los Estados provinciales la facultad de constituirse en regiones. El producto de esta
norma es la formación de las actuales regiones argentinas: NOA; NEA ambas conformando el Gran Norte
Grande; Centro; del Nuevo Cuyo y Patagonia. Aquí los mandatarios de cada provincia fueron los gestores
de los Tratados fundacionales de creación de las regiones. Y ello marca una distinción de importancia con la
regionalización experimentada en otras etapas de la Argentina, ya que esta regionalización no ha sido
impuesta por organismos centralizados del Estado, sino por los propios mandatarios de las unidades
subnacionales, es decir ha sido propuesta desde “abajo”, conformándose regiones concertadas entre las
provincias. Este proceso, hasta donde he podido investigar, no se ha dado de igual manera en los otros
1
Recordemos que para poder iniciar los procesos de integración binacional, debió firmarse el Tratado de Paz y Amistad
con Chile, en el año 1984.
1
países de bloque, aunque sus respectivas Constituciones contemplan la facultad de los mandatarios locales
de agruparse en regiones para el mejor desarrollo de sus comunidades.
2
Asociado al anterior el segundo hecho que se destaca es el rol que asumen los Municipios, volviéndose
más activos en la gestión administrativa, valiéndose de nuevos instrumentos de gestión por una parte, y
por otra desarrollando nuevas funciones entre ciudades nacionales y extranjeras en el marco de la
integración regional. La conformación de la red de ciudades del MERCOSUR es el producto de ese nuevo
rol municipal y la asociación intermunicipal es la tendencia más reciente.
Sin dudas aquel proceso global subcontinental ha desencadenado cambios en los ámbitos locales que se
expresan mediante la conformación de regiones y micro regiones. El actual escenario de la política regional
está comprendido por:
-
la red de mercociudades
-
la asociación de municipios
-
las regiones subnacionales.
Todas las escalas territoriales de acción política intervienen en mayor o menor medida, de acuerdo al peso
que tengan en la economía nacional, en la construcción de la política integracionista nacional. Según
3
Agnew , la política nacional se constituye a base de la política de las localidades. En nuestro país la
conformación de la red de ciudades del MERCOSUR al igual que las regiones y /o las asociaciones
municipales, conforman nuevos espacios donde se establecen nuevas relaciones entre municipios,
cercanos y distantes, entre regiones y entre provincias. Constituyen nuevos espacios para la política. Esta
trama de asociación política, construida en el lapso de las dos décadas que lleva el proceso integracionista,
sin dudas contribuye al fortalecimiento de la integración regional de escala subcontinental. Esa trama está
indicando una articulación, débil en algunas situaciones locales y fuertes en otras, con MERCOSUR y una
tendencia hacia la mayor inserción de las localidades en el proceso. El marco normativo en el que se
desenvuelve este escenario es el que establece la Constitución Nacional y las respectivas Constituciones
provinciales, las que reconocen o deben reconocer, la autonomía municipal para le desarrollo de su política
intra e intermunicipal.
Desde la perspectiva política de la Geografía, la territorialidad derivada del asociativismo municipal, era una
dimensión inusual para explicar los procesos de integración a escala regional. Hoy parece ser una clave
para explicar la dinámica que asume el proceso en la escala local.
Las nociones conceptuales de fondo
El análisis de la temática propuesta en este trabajo parte de considerar a la región como una unidad de
aprehensión de la política integracionista. La región resulta del despliegue de una política de integración
basada en el desarrollo económico y social, es el
producto de una política integracionista. Desde la
2
Ver Constitución Nacional del Paraguay, 1992, art.160; Constitución del Brasil, Cap. II, art. 25, inc.3; Constitución
Nacional del Uruguay, S XVI, cap. I; art. 262)
3
Citado por Taylor, Peter Geografía Política; España; Trama; 1994; p.281.
2
perspectiva económica y social “Kla región puede ser concebida como una red concentrada de conexiones
económicas entre productores, demandantes, distribuidores y una miríada de actividades subsidiarias todas
4
ellas localizadas en localidades urbanas o rurales” (Smith, 1993:108) . Podemos afirmar que la región es la
arena donde se dirimen los intereses políticos y económicos; es el lugar de la diferenciación producto de las
acciones de los actores sociales del sistema que participan en su dinámica y en la generación de las
condiciones políticas que la identifican. Estas relaciones entre los actores son las que determinan la forma
que adopta la política económica, social, distributiva, cultural, inclusiva o exclusiva. Como he señalado en
otras oportunidades, esta región es distinta de aquellas regiones diagramadas y delimitadas por los órganos
centrales del Estado, ya que estas son regiones concertadas entre actores políticos y en su esencia
representan los propios intereses de las comunidades que la integran. Como dije, son regiones concertadas
entre los mandatarios que dispusieron su conformación mediante Tratados fundacionales. Estas son las
regiones con las que cuenta hoy el país. Y así son reconocidas por los órganos centrales del Estado;
recientemente el Ministerio de Planificación hizo público su plan de desarrollo y ordenamiento territorial
previsto para la Argentina hacia el 2016; en ese plan reconoce a la región como “área que un país delimita
para fines de planificación o desarrollo. Una región puede comprender más de una provincia o de un país.
5
Para servir de base al ordenamiento territorial, debe tener autoridades constituidas a nivel de región” . Sin
dudas esta definición está basada en el Artículo 124 de la Constitución Nacional (CN) que establece que
“las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico - social y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto
no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso NacionalK” . Esto nos
está indicando que la región hoy en el contexto nacional asume una función nueva. Debemos recordar que
las autoridades regionales a la que hace referencia la CN, son los gobernadores de las provincias que
conforman la región y que a su vez integran la Junta de Gobernadores. A ellos se suma el Parlamento - por
ejemplo el Patagónico - conformado por los parlamentarios de cada unidad política de la región.
Para cerrar la idea recurro a la cita de Paasi (1986, citado por Albet I Mas, 1993:14) quien sostiene que “la
“región” viene a ser la esfera de las instituciones y organizaciones donde las pautas individuales se
combinan con los proyectos institucionales”.
Por otra parte este enfoque va acompañado de la noción de asociativismo municipal, considerado como “un
proceso de desarrollo organizacional que, como tal, involucra compromisos, niveles básicos de confianza,
liderazgo, trabajo en redes, visiones, estrategias, proyectos y otros elementos” (Subdere. Chile, citado por
Moret, p.168). En el contexto de los procesos integracionistas podría ser considerado como un proceso que
construye nuevas territorialidades, en las que es posible la participación ciudadana. Y puede considerarse
funcional al proceso integracionista de escala subregional, ya que “surgen ante la necesidad de generar
4
Citado por Ramírez Velázquez, en Fernández, V. R. y Brandao, C. Escalas y políticas del desarrollo regional. Buenos
Aires, UNL., Miño y Dávila; 2010; p.223.
5
Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina
equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. República Argentina. Poder Ejecutivo Nacional. Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. 2010. Disponible en www.minplan.gov.ar
3
recursos y capacidades, así como escalas óptimas de desarrollo, tanto en zonas rurales como urbanas”
(Moret, p.164).
En conjunto ambas entidades territoriales, me refiero a la región y micro región, se sustentan en la noción
de red, considerada como un mecanismo de funcionamiento político que permite articularse a diversas
escalas.
Análisis de un caso concreto: la Asociación de Municipios de la región de los Valles y la Confluencia
La Asociación de referencia se conformó en el mes de Marzo del año 2008, entre Municipios de las
provincias patagónicas de Río Negro y Neuquén. La integran 13 Municipios de tamaños muy disímiles, que
oscilan entre poco más de 1700 habitantes hasta más de 200.000. Se localizan a uno y otro lado de las
márgenes de los ríos Limay, Neuquén y Negro (ver mapa 1). Ellos son Añelo; Centenario; Neuquén; Plottier;
San Patricio del Chañar; Senillosa y Vista Alegre de la provincia de Neuquén y Allen; Campo Grande; Cinco
Saltos; Cipolletti; Contraalmirante Cordero y Fernández Oro, de la provincia de Río Negro.
Mapa 1. Asociación de Municipios de la Región de los Valles y la Confluencia. Fuente: CEIR. Dibujó:
Germán Pérez 2009
4
Municipios integrantes de la Asociación de la Región de los Valles y la Confluencia
Región de los Valles y la Confluencia
Municipios
Añelo
Población año 2001
1.742
Centenario
28.956
Neuquén
203.190
Plottier
25.186
Provincia
Neuquén
San Patricio del
Chañar
5.063
Senillosa
6.394
Vista Alegre
2.857
Sub-total
273.388
Allen
26.083
Campo Grande
4.571
Cinco Saltos
19.819
Cipolletti
75.078
Contralmirante Cordero
2.782
Fernández Oro
6.813
Río Negro
5
Sub-total
135.146
Total
408.534
Elaboración propia sobre la base de datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, 2001.
En conjunto representan una población de más de 400.000 habitantes en busca de soluciones a problemas
comunes, que sin dudas de manera individual sería difícil de alcanzar, teniendo en cuenta el tamaño de la
población de cada localidad y los contrastes en el volumen.
En el mes de Junio del mismo año institucionalizaron formalmente la Asociación por medio de la Ordenanza
127/08 de aprobación del Estatuto. A partir de este instrumento comenzaron a organizarse en torno a los
objetivos planteados en el propio Estatuto constitutivo. Entre los más importantes objetivos se destacan:
-
Lograr el desarrollo de proyectos estratégicos, productivos, de obras y servicios públicos,
ambientales, industriales, administrativos, turísticos y culturales, entre otros, para la región;
-
Organizar equipos técnicos intermunicipales para abordar problemáticas afines y la armonización de
las legislaciones locales;
-
Tender a la integración municipal y al fortalecimiento regional;
-
Promover el hermanamiento con otras regiones municipales, nacionales y extranjeras;
-
Promover un plan de desarrollo estratégico para toda el área abarcada por los municipios
integrantes del Ente
-
Tender a un tratamiento común de toda aquella problemática que por su naturaleza carezca de
solución local, o donde la solución local pueda afectar a la totalidad o algunos integrantes de la
Asociación
-
Planificar en escala regional y micro regional el desarrollo sostenible para el mejoramiento socioeconómico de los Municipios;
-
Identificar temas vinculados a los Municipios que sean de interés común y de su competencia,
pudiendo ser los mismos de alcance local, regional, provincial o nacional;
-
Promover e incentivar la participación de la comunidad en todos aquellos temas vinculados a la
integración de los municipios parte;
-
Incentivar la coordinación de políticas públicas municipales, provinciales y nacionales con el fin de
resolver de manera eficaz problemas de transporte de personas y mercaderías, controles
bromatológicos, tránsito y seguridad vial, protección civil, carencia de trabajo, contaminación
6
ambiental, obra pública, y todo aspecto o problemática que exceda el ámbito local de cada
municipio parte;
-
conformar un Ente intermunicipal entre los municipios parte y aquellos que deseen adherir, que
tenga por objeto ejecutar las políticas públicas mencionadas, ya sea mediante delegaciones
parciales de competencias municipales o acuerdos bilaterales o multilaterales.
Como puede apreciarse con claridad, la perspectiva de abordaje de las problemáticas comunes están
planteadas en términos regionales, no sólo como escala de aprehensión de la realidad, sino también como
medio para su fortalecimiento, es decir, a través de una acción compartida en busca del bien común,
fortalecer la región. Para ello también aparece con claridad la necesidad de promover la participación
ciudadana; precisamente uno de los desafíos del proceso de integración fue “llenar de ciudadanía el
MERCOSUR” pues el ciudadano, el vecino, la sociedad civil estaba muy lejano y ausente en este proceso.
6
Ya he enfatizado esta realidad en otro trabajo señalando que la construcción de las regiones argentinas
sustentadas en el principio de integración, coexiste paradójicamente con ciudadanos que desconocen el
proceso integracionista. Integrar una red de ciudades es un comienzo para arraigar en el seno de la
sociedad los procesos actuales de integración regional; en ese sentido la ciudad de Neuquén -principal
ciudad de la Patagonia Norte- recién en 2008 se integro a la red de mercociudades. La mayor densidad de
ciudades integradas a la red se localizan en las regiones Centro, Cuyo, Norte Grande y en el área
Metropolitana y Bonaerense.
Y me preguntaba también si podríamos considerar a la integración regional, cualquiera sea su escala de
ocurrencia, como un instrumento de construcción de ciudadanía.
Este proceso de asociación intermunicipal en la región de la Patagonia, como ya he afirmado de ocurrencia
muy reciente en este sector de la región, contribuye a generar un espíritu participativo con sentido regional,
porque promueve políticas no limitadas a las jurisdicciones administrativas, ejecutadas por un Ente
encargado de la gestión. Los gobiernos locales asumen responsabilidades nuevas, al recaer en sus
competencias la promoción del desarrollo local, económico y social. Como también la provisión de servicios
comunes, tales como transporte; recolección de residuos; energía u otros, según las particularidades de
cada municipio asociado.
Por otra parte y atendiendo al tamaño de los Municipios que conforman la Asociación, es evidente que
aquellas más pequeñas y con menores recursos se benefician de las grandes ciudades que tienen mayores
recursos; por ejemplo, las pequeñas localidades de Añelo y Cordero respecto de Neuquén.
Las Comisiones Técnicas que ya han sido establecidas y han comenzado a desplegar políticas, por
ejemplo, de transporte ferroviario y desarrollo de la actividad turística en el área de referencia de la
Asociación, nos indican las prioridades que se han establecido. Ellas son:
6
Laurín, A. La noción de “integración” en procesos de regionalización: Una construcción pendiente. En Laurín (Dir. y
Coor.) La Política Subnacional y la Integración Regional. UNComahue, Neuquén, Educo; 2010; pp 127-142.
7
-
Tránsito y transporte
-
Cultura
-
Medio ambiente
-
Turismo
-
Desarrollo económico
-
Planificación estratégica
-
Juventud
-
Deportes
-
Acción política.
Sin dudas estos mecanismos de gestión colaborarán en el fortalecimiento de la propia gestión de los
gobiernos locales y probablemente contribuyan a mejorar la gobernabilidad micro regional.
Síntesis
Para una región periférica al MERCOSUR, tal como es la Patagonia, cuya superficie representa el 32,6%
del total nacional con sólo el 5,3% de los habitantes del país y participa con el 8% al PBI nacional; y tiene 5
universidades nacionales y sólo 10 -de las 80 localidades argentinas- integradas a la red de mercociudades,
en comparación con la región Centro que participa con el 25% en el PBI nacional; reúne el 45% del stock
ganadero; de allí surge el 30% de las exportaciones nacionales; ocupa el 13% de la superficie territorial
donde reside el 20% de los habitantes del país y estudian alrededor de 350.000 estudiantes en las 29
universidades públicas y privadas de la región (Gaztañaga; 2009:125), la creación de la Asociación
intermunicipal figura como una política sustancial para la promoción de la integración regional. La
competencia de los gobiernos locales en la promoción del desarrollo económico y social constituye la vía
para el fortalecimiento del proceso de integración a escala regional; por este camino es posible una
articulación al MERCOSUR. Este es el desafío del siglo XXI.
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Mapa2: Región Patagónica: Núcleos urbanos.
Fuente: CEIR
Dibujó: Germán Pérez 2009
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