AGUA Y REGADÍO EN EL DUERO
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AGUA Y REGADÍO EN EL DUERO José A. GÓMEZ-LIMÓN Universidad de Valladolid Área de Economía Agraria RESUMEN La presente ponencia trata de evidenciar cómo el regadío de la cuenca del Duero es un sistema agrario multifuncional, en la medida que no sólo produce alimentos y materias primas (bienes privados), sino que proporciona igualmente toda una serie de bienes y males públicos, tanto de carácter social (contribución a la viabilidad de las zonas rurales) como ambiental (preservación/deterioro de recursos naturales como el agua, de hábitats para la fauna y flora, de paisajes atractivos, etc.). En este sentido existen diversas políticas públicas encargadas del correcto desempeño por parte de estos sistemas agrarios de dichas funciones: la política agraria (función económica), la política de desarrollo rural (función social) o la política hidráulica (función ambiental). Este trabajo pone de manifiesto la necesidad de una mejor coordinación de todas estas políticas, al objeto de que contribuyan de forma conjunta a la mejora del bienestar de la sociedad. 1.- LA AGRICULTURA DE REGADÍO EN EL DUERO 1.1.- Dimensión, localización y cultivos La cuenca del Duero cuenta con 420.347 ha de regadío (Censo Agrario de 1999; INE, 2001), superficie que supone el 5,7% de su territorio. Si esta misma extensión se compara con el conjunto de tierras cultivadas (3,27 millones de ha), el porcentaje asciende hasta el 13,7%. La superficie de regadío no está repartida de forma uniforme por todo el territorio de la Cuenca. Lógicamente, las transformaciones en regadío se han realizado allí donde técnicamente han sido más aconsejables, principalmente en tierras llanas cercanas a grandes cauces de agua (el propio Duero, Órbigo, Esla, Pisuerga o Tormes) o se han localizado encima de acuíferos importantes (p.e. Los Arenales). La distribución de las superficies de regadío por los diferentes territorios provinciales incluidos en la cuenca del Duero pueden observarse en la Figura 1a. En este sentido destaca el territorio de la provincia de León, que con 127.286 ha regables es el que tiene el regadío más extenso de la Cuenca, tanto en términos absolutos como relativos. A gran distancia le sigue Valladolid, con 89.084 ha regables. Por el contrario, los territorios provinciales donde la importancia del regadío es menor son Ávila (16.324 ha) y Soria (12.759 ha). El regadío de la Cuenca está dedicado en su mayoría a cultivos herbáceos extensivos como el maíz (32,6% de la superficie), la cebada (19,4%), la remolacha (9,0%), el girasol (6,6%) o el trigo (6,3%), todos ellos altamente dependientes de las ayudas ofrecidas hasta la fecha por la Política Agraria Común (PAC). Los cultivos más intensivos y generadores de mayor valor añadido, como la patata, los cultivos hortícolas o lo frutales, apenas representan el 7% del total (véase Figura 1b). Fig. 1a. Distribución del regadío por provincias Zamora 12,6% Hortícolas 3,0% Otros 5,2% Ávila 3,6% Burgos 4,8% Valladolid 19,8% León 28,4% Soria 2,8% Orense 0,3% Segovia 4,6% Palencia 14,5% Salamanca 8,5% Fig. 1b. Distribución de cultivos del regadío Alfalfa 3,3% Patatas 3,9% Trigo 6,3% Maíz 32,6% Girasol 6,6% Barbecho 10,7% Remolacha 9,0% Cebada 19,4% Fuente: Elaboración propia a partir de las Hojas 1T 2001 (Consejería de Agricultura y Ganadería, JCYL). 1.2.- Caracterización estructural En la Tabla 1 pueden observarse las principales características estructurales del regadío en el Duero. Tabla 1. Características estructurales del regadío en el Duero Aspersión Técnicas de riego Ha. 224.267 % Ha. % Ha. % 53,4% 7.810 1,9% 182.709 43,5% Otros métodos Ha. % 5.524 1,3% Total Ha. % 420.316 100,0% Localizado Gravedad Insuficiencia del agua de riego Ha. 327.827 Con agua suficiente % 78,0% Ha. 92.522 Con agua insuficiente % 22,0% Total Ha. 420.347 % 100,0% Origen del agua Ha. Con aguas subterráneas % Con aguas superficiales Con aguas depuradas Total 159.956 Ha. % Ha. % 38,1% 259.347 61,7% 1.044 0,2% Ha. % 420.347 100,0% Pertenencia a Comunidades de Regantes Ha. 234.455 Con concesión en una CR % 55,8% Ha. 185.891 Con concesión individual % 44,2% Total Fuente: Elaboración propia a partir del Censo Agrario de 1999 (INE, 2001). Ha. 420.347 % 100,0% De la tabla anterior la primera información relevante se refiere a las técnicas de riego utilizadas en la Demarcación. En este sentido cabe destacar que la técnica más utilizada en la Cuenca es la de aspersión, que cubre el 53% de la superficie regable. Le sigue el riego por gravedad, con un 44% del total. El riego localizado y otros métodos cubren una superficie casi insignificante. Estos porcentajes actuales son el resultado de un proceso de evolución tecnológica iniciado a comienzo de los años ochenta y todavía inconcluso, por el cual se han ido sustituyendo paulatinamente los riegos por gravedad por los de aspersión, mucho más eficiente técnicamente. La distribución espacial de los sistemas de riego es bastante dispar. Así, existen territorios provinciales donde la aspersión cubre la inmensa mayoría de los regadíos (Segovia, Valladolid y Salamanca), otros en que la aspersión y la gravedad están bastante equilibrados (Ávila, Burgos, Palencia o Zamora), y otras provincias donde la primacía del riego por gravedad es abrumadora (León o Soria). En cuanto al origen del agua de riego, cabe afirmar que la mayor parte de las superficies están regadas con aguas superficiales (62%), mientras que el 38% lo hacen con aguas subterráneas. Analizando la distribución espacial de estos porcentajes se observa como existe una íntima relación entre el origen del agua y la técnica de riego. Así, en aquellos territorios provinciales donde predomina el origen superficial de las aguas, la técnica más habitual es la gravedad, mientras que donde el origen más importante del agua es subterráneo, el sistema de aspersión se impone. Efectivamente, la práctica totalidad de captaciones de agua subterránea para riego se hacen a través de equipos de bombeo que son utilizados igualmente para impulsar el agua a través de los sistemas de aspersión. Por el contrario, en la mayoría de los riegos con agua superficiales se hace fluir el agua hacía cotas inferiores al objeto de regar por gravedad toda la superficie dominada. El Censo Agrario también informa sobre la suficiencia de recursos hídricos para regar. Los datos obtenidos para el conjunto de la Demarcación permiten establecer que el 78% de la superficie de regadío está bien dotada (agua suficiente), mientras que el 22% restante tiene problemas de abastecimiento (agua insuficiente). Estos porcentajes están repartidos de forma relativamente uniforme por todo el territorio de la Cuenca. Por último, en cuanto al tipo de concesión de agua, puede comentarse que el 56% de la superficie regada de la Demarcación lo hacen a través de una concesión a una Comunidad de Regantes, mientras que el restante 44% lo hacen a través de concesiones individuales. En este sentido también puede apuntarse una relación biunívoca entre la pertenencia o no a Comunidades de Regantes y origen del agua y, por tanto, también al sistema de riego. Efectivamente, las concesiones colectivas son empleadas normalmente en regadíos de iniciativa pública para captar aguas superficiales, que luego son empeladas para regar por gravedad. Por el contrario, las concesiones individuales son utilizadas generalmente por regadíos de iniciativa privada al objeto de extraer aguas subterráneas (pozos particulares) que posteriormente aplican a través de riego por aspersión. 1.3.- Uso del agua en el regadío Para comprender adecuadamente el uso del agua por parte de los sistemas de regadío hace falta tener presente las fases necesarias para que el agua llegue a su destino final: los cultivos. Así, tal y como puede apreciarse en la Figura 2, el proceso se inicia en la fuente de agua (embalse, cauce natural o acuífero), desde el cual ésta se transporta en “alta” a través de canales o cauces naturales hasta la unidad de riego, normalmente una comunidad de regantes. Luego, esta misma agua debe ser distribuida entre las diferentes parcelas, a través de las acequias o tuberías de riego. Finalmente, el agua en parcela es aplicada a los cultivos a través de las distintas técnicas de riego (superficie, aspersión o goteo). Lo importante a tener en cuenta es que en este flujo hasta el cultivo se generan “pérdidas”, que pueden cuantificarse a través de los coeficientes de eficiencia correspondientes. Figura 2. Uso del agua en el regadío Fuente (Captación) QA TRANSPORTE fT QR fD DISTRIBUCIÓN QE Explotación fA APLICACIÓN Procesos “Necesidades Hídricas” Necesidades Hídricas en “CC RR” TIPO DE DISTRIBUCIÓN Necesidades Hídricas en Parcela TIPO DE RIEGO QC Cultivo Etapas F = fA x fD x fT Comunidad de Regantes Necesidades Hídricas en “Alta” Necesidades Hídricas de los Cultivos Eficiencia ¿Cómo construir la información? Según el esquema de cálculo de la Figura 2, el análisis del uso del agua de riego debe comenzar con la cuantificación de las necesidades hídricas de los cultivos, es decir, del agua empleada por las plantas en sus procesos fisiológicos. Efectivamente, se trata del agua que posibilita la realización de los procesos fotosintéticos (H2O + CO2 + energía solar→O2 + materia orgánica) y la nutrición de los cultivos, a través de lo que técnicamente se denomina “evapotranspiración”. Se trata pues de agua realmente consumida por el regadío, ya que el agua evapotranspirada se convierte en agua gaseosa liberada a la atmósfera. En el caso del Duero, y según el Plan Nacional de Regadíos (PNR) (MAPA, 2001), esta demanda neta teórica asciende a 4.135 m3/ha-año, lo que supone un consumo total de 1.738 hm3 anuales. Para que las plantas cultivadas dispongan de esta cantidad de agua, hay que transportarla desde su fuente. Así, recorriendo en camino en sentido inverso, las primeras pérdidas de eficiencia con que nos encontramos es la debida a la aplicación. En este sentido, considerando como valores de referencia de eficiencia de riego en parcela el 60% para el riego de superficie o gravedad, el 75% para la aspersión y el 90% para el goteo, se puede estimar la eficiencia técnica de aplicación (fA) del regadío del Duero en el 68,7%. A estas pérdidas de eficiencia es necesario sumar las derivadas de la distribución en la zona regable (fD) y la del transporte en alta desde la fuente (fT). Así, en síntesis, para el caso del Duero, la eficiencia total de riego cabría estimarla entorno al 55% (F = fA × fD × fT ≈ 55%); es decir, de cada 100 litros que salen de la fuente, sólo 55 son realmente utilizados por las plantas cultivadas. Así, la demanda de recursos en cabecera por parte del regadío asciende hasta los 3.160 hm3 anuales. ¿Y qué pasa con el 45% de los recursos hídricos restante? Para responder a esta pregunta es necesario comprender que estas pérdidas de eficiencia debido a la conducción del agua desde su fuente hasta su consumo final (las plantas) no se corresponden necesariamente con pérdidas definitivas del recurso. Efectivamente, estas “pérdidas” no provocan la “desaparición” del agua, sino que deben analizarse como aportaciones adicionales al régimen hidrológico natural de las zonas regables. Así, una parte importante de estas “pérdidas” suponen los denominados “retornos”, que incrementan el caudal natural de los arroyos y los ríos, permitiendo su posible utilización aguas abajo (por la agricultura o por otros usuarios). Otra parte es consumida por la flora silvestre, contribuyendo así al aumento de la biomasa y la biodiversidad. Otra parte se lixivia, permitiendo la recarga de los acuíferos de subyacen bajo las zonas regables. En definitiva, tan sólo una pequeña parte de las pérdidas de eficiencia, aquella agua que se evapora sin más, son realmente pérdidas en términos reales, ya que son recursos hídricos captados que no contribuyen a ningún uso concreto (Mateos et al., 1996). Este aspecto conviene tenerlo siempre presente, en especial cuando se evalúa la posibilidad de mejora y modernización de los regadíos actuales. Así, conviene tener en cuenta que la mejora de la eficiencia (F) perseguida por estas actuaciones, si bien supone una disminución de la demanda en cabecera, provoca a la par una minoración en las anteriores aportaciones extra al régimen hídrico natural, lo que puede derivar en menores disponibilidades del recurso aguas abajo, en una menor generación de biomasa y biodiversidad y en una menor recarga de acuíferos. En cualquier caso, cabe reseñar el hecho que la agricultura representa la presión cuantitativa más importante sobre los recursos hídricos. Así, en la cuenca del Duero las operaciones de riego representan el 87,8% del conjunto de captaciones de aguas (ver Tabla 2). Esta cifra es superior a la correspondiente para el conjunto del Estado, con un valor cercano al 80%. Tabla 2. Consumos globales de agua (miles de m3) en el año 2001. España Duero Suministro de agua total 22.486.341 2.047.708 Operaciones de riego 18.089.201 1.798.542 Fuente: Cálculos a partir de INE (2003). Las Cuentas del Agua (1997-2001). 2.- EL REGADÍO COMO SISTEMA AGRARIO MULTIFUNCIONAL 2.1.- El concepto de multifuncionalidad de la agricultura La agricultura es una actividad económica que constituye la fuente básica de productos alimenticios y numerosas materias primas. No obstante, todo lo que rodea a la actividad agraria (el tejido social ligado a las zonas rurales y el medioambiente) desempeñan en la sociedad otros papeles igualmente esenciales. De hecho, la agricultura, además de alimentos y materias primas destinados a los mercados, genera otros bienes y servicios para el conjunto de la sociedad que responden al concepto de externalidad, dado que se tratan de efectos generados por la agricultura que repercuten en el bienestar de la sociedad, sin que dichos bienes y servicios estén retribuidos directamente por ésta, en la medida que no son productos intercambiables en los mercados. Al conjunto de funciones desempeñadas por la actividad agraria es lo que se ha venido a llamar la multifuncionalidad de la agricultura. La mayoría de autores (EC, 1999a y 1999b; Atance y Tió, 2000; OCDE, 2001 y 2003 ó Laurent et al., 2003) coinciden a la hora de definir el concepto de la multifuncionalidad al afirmar que los papeles que desempeña la agricultura en la sociedad actual se ven representadas a través de las siguientes tres actividades o funciones básicas: 1) Función primaria, productiva o económica. Esta función agrupa la producción de alimentos y materias primas, productos que son renumerados monetariamente por el conjunto de la sociedad a través de los mercados. A estas funciones se ha venido llamando funciones “comerciales”, al igual que a los bienes y servicios resultantes de tal función. En sentido amplio, la agricultura sigue siendo una base importante para el funcionamiento y el crecimiento de todas las economías, incluso la de los países industrializados. De hecho, el sector agrario forma un eslabón principal dentro de la cadena de valor que compone el sector agroalimentario. En este sentido hay que entender la función primaria de la agricultura al igual que en el resto de sectores que componen la economía. 2) Función social y territorial. Dentro de esta función se encuentran la contribución de la actividad agraria al equilibrio territorial, el mantenimiento y dinamismo de las comunidades rurales, la protección del patrimonio cultural y la mejora de la calidad de vida de la población rural. Así, el mantenimiento de la actividad agraria y la ocupación del territorio, entre otros, son fundamentales para el mantenimiento del tejido económico y social de las comunidades rurales. 3) Función ambiental. La gran interdependencia y la estrecha relación existentes entre agricultura y medio ambiente hacen que la actividad agraria tenga repercusiones sobre el mismo. De hecho, esta relación puede ser tanto de carácter negativo (la destrucción de hábitats y agroecosistemas, el incremento de incendios forestales, la contaminación difusa por nitratos, la erosión del suelo, etc.) como positivo (el soporte de hábitats y biodiversidad, el mantenimiento de paisajes antropizados, el soporte de actividades recreativas, …). A estas funciones sociales y ambientales se han venido llamando funciones “no comerciales”, cuyos bienes y servicios generados no son renumerados por los mercados. En este contexto parece oportuno establecer en qué medida el regadío del Duero, como sistema agrario que es, responde al concepto de la multifuncionalidad. En esta línea a continuación se pretende identificar las funciones tanto económicas como sociales y ambientales que desempeña este tipo de agricultura. 2.2.- Funciones económicas Tradicionalmente el sector agrario en Castilla y León ha sido uno de los pilares básicos de su economía, sobre el cual se ha sustentado una buena parte de la sociedad. Esta importancia histórica del sector ha sido fruto de la función económica que ha ejercido como suministrador de bienes básicos para la alimentación de la población. No obstante, el papel de la agricultura está cambiando en el seno de una sociedad moderna como la actual, que tiene todas las necesidades alimenticias básicas cubiertas. Efectivamente, el porcentaje de la renta regional procedente del sector agrario ha caído hasta representa tan sólo el 7,5% del total (Contabilidad regional; INE, 2001). Así, hoy en día la importancia del sector como productor de alimentos y materias primas está disminuyendo a favor del resto de funciones no comerciales. A pesar de que los datos sectoriales relativos a la situación actual puedan reflejar que la actividad agraria es secundaria dentro de la economía regional, debe señalarse la importancia económica que realmente tiene por diferentes motivos: 1) Las importantes interrelaciones con el resto de sectores de la economía. Este hecho hace que el papel que juega la agricultura dentro del conjunto de la economía siga siendo fundamental, generando importantes efectos de arrastre. 2) Su papel básico dentro de las economías de las zonas rurales, donde es la principal fuente de rentas de la población. 3) Es un sector estratégico del que depende en buena medida la seguridad y la salubridad de los alimentos, bien básico en toda sociedad desarrollada. De todo ello, se puede afirmar la importancia estratégica que el sector agrario tiene dentro del conjunto de la economía de la cuenca del Duero, y en especial su contribución a la supervivencia y viabilidad de muchas de sus zonas rurales. En este mismo sentido, cabe señalar como la agricultura específicamente de regadío juega un papel muy importante. Ciertamente, la disponibilidad de facilidades de riego permite obtener unos mayores rendimientos que los aprovechamientos de secano, así como una mayor rentabilidad de la actividad agraria. Este hecho puede observarse en la Tabla 3. Así, a nivel de la Cuenca, una hectárea típica de regadío produce como media un valor añadido bruto 3,6 veces superior que la hectárea promedio de secano (margen medio de 271,90 euros por hectárea en secano, frente a 995,59 en regadío). Este diferencial provoca que a pesar de suponer únicamente el 13,7% de la superficie cultivada, la agricultura de regadío aproximadamente genere el 37,1% de la renta agrícola. De estos datos se deduce que el regadío del Duero cumple una relevante función primaria o económica como productor de alimentos y materias primas, contribuyendo activamente al desarrollo de su economía de las zonas donde está implantado. Tabla 3. Comparación de la productividad y de la demanda de mano de obra por hectárea de secano y regadío en la cuenca del Duero Margen Bruto Empleo 271,90 €/ha 768,49 millones de € 1,02 UTA/100 ha 28.961 UTA 995,59 €/ha 446,98 millones de € 3,90 UTA/100 ha 17.501 UTA Cultivos secano Media secano Total secano del Duero Cultivos regadío Media regadío Total regadío del Duero Fuente: Elaboración propia. 2.3.- Funciones sociales y territoriales Los bienes y servicios no comerciales de carácter social aportados por la agricultura están relacionados en buena medida con sus necesidades de mano de obra y la ocupación laboral de la población rural. Este rol social del sector primario es especialmente relevante, sobre todo si se tiene en cuenta la ausencia generalizada en dichas zonas rurales de actividades económicas alternativas no agrarias demandantes de mano de obra. En este sentido cabe destacar cómo el regadío juega un papel igualmente positivo (ver Tabla 3), en la medida que mejora la capacidad de generar empleo en el medio rural. Efectivamente, la disponibilidad de agua permite como media pasar de 1,0 UTA1 por cada 100 hectáreas del secano a 3,9 en el caso del regadío. Así se explica cómo el regadío ocupa al 38% de la mano de obra agrícola de la Cuenca. En esta misma línea cabe apuntar que en el Duero existen más de 64.000 explotaciones agrarias con regadío, la mayoría de las cuales son la fuente principal de rentas de sus titulares. Efectivamente, esta estructuración de las explotaciones, donde la inmensa mayoría de las explotaciones agrarias son de carácter familiar de pequeño y mediano tamaño, evidencia el relevante papel que ejerce la agricultura en general, y el regadío en particular, para la permanencia en los pueblos de estas familias, que a la postre constituyen la base del tejido social de las zonas rurales. Así pues, puede afirmarse que la agricultura de regadío representa un elemento básico para la fijación de población en ámbito rural en las zonas donde se localiza y, por tanto, constituye un instrumento útil para frenar la emigración rural y evitar el despoblamiento de estas zonas, que como es bien conocido, es uno de los mayores problemas a los que se enfrentan los territorios de la Cuenca (Franco y Manero, 2002 y Camarero, 2003). 2.4.- Funciones ambientales Los datos ya expuestos de la dimensión del regadío en la cuenca del Duero permiten entrever, primero, el importante papel territorial del sector agrario, que permite la realización de una actividad económica en la mayoría de los territorios de la región y, segundo, la importante interacción de esta actividad económica con el medio ambiente. El desarrollo de este tipo de actividad agraria en el territorio de la Cuenca genera importantes bienes y “males” no comerciales de carácter medioambiental. Así, en primer lugar puede destacarse la producción de externalidades ambientales positivas, normalmente asociadas a los sistemas de regadío más extensivos (Mata Olmo, 1997). Esta provisión de bienes públicos por estos sistemas extensivos se debe a la concurrencia de una serie de características comunes como son una menor vinculación con el hombre, unos elevados rendimientos por trabajador y bajos por hectárea, y una reducida proporción de mano de obra en relación a los factores tierra y capital (Pérez, 2001). Según la clasificación propuesta por Abler (2001), estas externalidades ambientales positivas pueden dividirse en: a) mejora de la biodiversidad, b) suministro de paisajes y espacios naturales abiertos, c) prevención de riesgos naturales y d) recarga de los recursos de aguas subterráneas. 1 Una Unidad de Trabajo Agrario (UTA) equivale al trabajo anual de una persona con una dedicación laboral de 40 horas/semana (trabajo desarrollado por una persona dedicada a tiempo completo). En todo caso es necesario apuntar igualmente que el regadío del Duero genera también una serie de externalidades ambientales negativas. En general las externalidades medioambientales negativas más habituales se derivan de los sistemas agrícolas de regadío más intensivos (Muela, 1994 y Vera y Romero, 1994). Según Abler (2001), este conjunto de “males” públicos suministrados por la agricultura pueden categorizarse como sigue: a) pérdida de la biodiversidad, b) contaminación de aguas por el uso de agroquímicos, c) erosión del suelo y d) sobreexplotación de recursos hídricos. Estas externalidades han sido estudiadas en diversos trabajos desarrollados en Castilla y León y España. Entre ellos pueden destacarse el de Petersen (1998), que analiza los efectos negativos de la excesiva fragmentación parcelaria sobre las poblaciones de aves, el de Izcara (2000), que estudia la contaminación por nitratos de las aguas, el de Mariño et al. (1994), que investigan los casos de contaminación de cursos fluviales por vertidos, o los de Ferraro (2000) y López Sanz (1998), que estudian las externalidades provocadas en regadíos que emplean aguas subterráneas dependientes de acuíferos con riesgo de sobreexplotación. En esta línea cabe comentar en primer lugar, como principal problema ambiental generado por la agricultura de regadío en el Duero, la existencia de 55.000 ha que obtienen sus recursos hídricos de acuíferos sobreexplotados, en los que el nivel de la tabla de agua desciende cada vez más (costes de extracción cada vez mayores). Esta sobreexplotación ha llegado incluso a elevar las concentraciones de sustancias contaminantes, originando problemas para la salud pública. En concreto, este problema ha afectado a más de 20 localidades de Valladolid, Segovia y Ávila que dependen del acuífero de Los Arenales para el suministro de agua, dadas sus elevadas concentraciones de arsénico. De igual manera, cabe destacar la externalidad negativa de la contaminación de aguas por el uso excesivo de abonos y otros agroquímicos. Esta situación ha llevado a la declaración de zonas vulnerables en diferentes zonas de la región, donde existen riesgos para la salud humana. La zona más afectada es la provincia de Segovia, donde 5 zonas han sido declaras como vulnerables. La existencia de este “mal” público provoca que el agua de un total de 55 municipios de la provincia de Segovia tenga un alto riesgo de contaminación por nitratos. 3.- LA GESTIÓN PÚBLICA DEL REGADÍO: UN ASPECTO PARA LA POLÉMICA El correcto desempeño de cada una de las funciones que la sociedad actual asigna al regadío es controlado por diferentes políticas públicas, que a su vez son competencia de distintas administraciones (europea, estatal y autonómica). Así, en líneas generales, puede afirmarse que la función económica está regulada principalmente por la política agraria europea, la función social por la política de desarrollo rural, diseñada mayormente a nivel autonómico, y la función ambiental por la política hidráulica, de responsabilidad estatal. A continuación se hace una breve reseña de cuál es el planteamiento individual de cada una de estas políticas que afecta al regadío, al objeto de evidenciar la falta de coordinación entre las mismas. 3.1.- Madurez de la economía del agua y política hidráulica Al igual que ocurre en otras muchas zonas, la economía del agua en el Duero ha entrado en los últimos años en una fase de “madurez”. Esta situación se caracteriza, en concreto, por la concurrencia de las siguientes circunstancias (Randall, 1981): y Una demanda alta y creciente de agua. y Una oferta inelástica del recurso a largo plazo, debido a que los recursos hídricos de buena calidad son limitados. y Los sistemas de almacenamiento y distribución del agua se han quedado, en una gran parte, obsoletos. Este hecho conlleva la necesidad de realizar un gran esfuerzo inversor para reparar y renovar dicha infraestructura hidráulica. y La intensa competencia existente entre los distintos usuarios por el uso del agua, debido a la mayor interdependencia que existe entre los usos agrícolas, urbanos e industriales, y el mantenimiento de la calidad de los caudales. y El problema creciente de las externalidades negativas, derivadas de un uso inadecuado del agua, como son la contaminación de origen agrario o la sobre-explotación de los acuíferos. y El coste social, elevado y cada vez mayor, por subvencionar el creciente uso del agua, sobre todo cuando se tiende a buscar un equilibrio presupuestario a través de una disminución de los gastos públicos. Esta situación ha puesto de manifiesto la creciente escasez relativa de este recurso, provocando una intensa polémica sobre la eficiencia en el uso de este bien por parte de las explotaciones agrarias. Así, la aparente mala gestión del agua en los regadíos españoles (grandes “pérdidas” de agua y su aplicación a cultivos excedentarios, de baja rentabilidad y demandantes de poca mano de obra) ha servido de argumento para proponer como solución indispensable el abandono de las tradicionales políticas de oferta (aumento de infraestructuras para incrementar la disponibilidad del recurso), y la urgente aplicación de políticas de demanda, más propias de una economía madura del agua (Sumpsi et al., 1998). Este cambio en la orientación de la política hidráulica debería conseguirse básicamente a través de la aplicación de tres tipos de instrumentos económicos, como son la tarifación del agua, las ayudas a la modernización de las infraestructuras hidráulicas para la mejora de su eficiencia técnica y los mercados de agua. La primera medida que se podría aplicar para fomentar el uso eficiente del agua se corresponde con la tarifación, que tiene como objetivo básico racionalizar su uso. De este modo, se asigna al agua un precio determinado que permita distribuirlo entre sus potenciales usuarios de forma más eficiente, así como incrementar la capacidad de recuperación de los costes derivados de la oferta del agua (Gómez-Limón y Riesgo, 2004). La segunda de ellas, la modernización de los abastecimientos y de los regadíos, promueve una mejora en las conducciones y en las técnicas de riego como vía para fomentar el ahorro (Riesgo y GómezLimón, 2002). El tercero de los instrumentos, la introducción de los mercados de agua, se plantea como una medida para mejorar, de una forma descentralizada, la asignación eficiente del agua entre sus potenciales usuarios en función de su disponibilidad de pago, reduciendo así los efectos derivados de la escasez del recurso (Rico y Gómez-Limón, 2005 y GómezLimón y Martínez, 2006). Este planteamiento a favor de políticas de demanda es cada vez más evidente en las actuaciones de los organismos públicos encargados de la gestión del agua, principalmente de carácter estatal, como el Ministerio de Medioambiente (Dirección General del Agua) y la Confederación Hidrográfica del Duero. Con ello la política hidráulica va plasmando una nueva lógica ambientalista a la gestión del agua. En cualquier caso, cabe comentar que la aplicación de los instrumentos económicos antes comentados, si bien pueden conseguir eficientemente algunos de los objetivos ambientalistas propuestos en relación al uso del agua, generen efectos no deseados que afectan negativamente a la multifuncionalidad del regadío. Así, por ejemplo, para el caso del Duero, se ha evidenciado recientemente (Gómez-Limón y Riesgo, 2005) que la implementación de una política de precios del agua de riego, si bien contribuiría a disminuir el consumo de recursos hídricos, a aumentar la recaudación pública o a reducir la contaminación generada por el uso de fertilizantes y pesticidas, provocaría igualmente importantes impactos negativos, entre los que destacan la disminución de la renta de los agricultores y la demanda de mano de obra, el aumento del riesgo de erosión del suelo y la reducción del balance energético de la actividad agraria (menor captura de CO2). Se trata pues de un nuevo caso del clásico conflicto entre desarrollo económico y protección de los recursos naturales, en este caso con el agua y el mundo rural como protagonistas. 3.2.- La política de desarrollo rural y el fomento del regadío De forma similar a como los departamentos relacionados con el medioambiente tienen bajo su responsabilidad la adecuada gestión del agua, existen otros organismos públicos cuyo mayor interés reside en el desarrollo y dinamización de las zonas rurales (función social antes aludida). En concreto nos referimos a las direcciones generales de desarrollo rural, tanto del Estado como, sobretodo, de las comunidades autónomas. Efectivamente, la ocupación de estos organismos es el diseño y la aplicación de la política de desarrollo rural, cuyo principal objetivo es mejorar la función social de los sistemas agrarios. En este sentido es fácil comprender cómo desde su perspectiva particular, las transformaciones en regadío continúan siendo un instrumento válido para conseguir el objetivo así planteado, tal y como se deduce de los datos expuestos anteriormente. Se explica así cómo, de forma contradictoria a la visión ambientalista expuesta anteriormente de la nueva política hidráulica, esta parte de la administración pública sigue impulsando políticas de expansión de los regadíos. La plasmación de esta visión del regadío como instrumento básico para el desarrollo rural se ha materializado con la aprobación del Plan Nacional de Regadíos (PNR) en el año 2002, donde además de hacer una importante apuesta por la modernización de los regadíos existentes, se asignan grandes recursos públicos para nuevas puestas en riego. De forma más concreta, el PNR programa la transformación de 119.763 nuevas hectáreas de regadío en la cuenca del Duero en sus dos horizontes temporales (49.955 ha antes de 2008 y otras 69.808 ha para el siguiente período de programación), lo que supone un aumento cercano al 30% en relación a la actual superficie regable. Resulta evidente que la transformación de los nuevos regadíos planteados exige el mantenimiento de una política hidráulica tradicional, basada en políticas de oferta de agua. Efectivamente, estas transformaciones sólo son posibles en la medida que aumente la regulación hidrológica de la Cuenca (más embalses e infraestructuras hidráulicas). Si bien el desarrollo del PNR puede generar un impacto social positivo en el mundo rural, no cabe duda que también generará efectos negativos desde una perspectiva ambiental (nuevas inundaciones de valles, alteración de los cursos naturales de agua, mayor nivel de la contaminación difusa de origen agrario, etc.) y posiblemente económica (mayores gatos presupuestario para el fomento de la obra pública exigida y su mantenimiento). Tales circunstancias ponen igualmente de relieve los conflictos derivados de la aplicación de esta política de desarrollo rural. 3.3.- La Política Agraria Común y el regadío La agricultura de la Cuenca del Duero, al igual que la del resto de regiones de la UE, está fuertemente condicionada por la PAC y su continuado proceso de reformas, en la medida que esta política común supone cambios notables en las directrices e incentivos que guían la actividad agraria. Desde su creación en los años sesenta, la historia de la PAC ha estado salpicada de numerosas reformas. No obstante este proceso de cambios se ha acelerado en los últimos años, dadas las presiones internas (críticas al excesivo gasto presupuestario, a la falta de seguridad de los alimentos, al impacto ambiental negativo por la intensificación de las producciones, etc.) y externas (críticas al proteccionismo comercial de los productos agrarios) a favor de un cambio radical en su orientación. Resultado de estas presiones, y cómo último hito de este proceso de reformas, cabe mencionar la reciente aprobación de la denominada Reforma Intermedia de la PAC (RI), que constituye el marco de referencia normativo de la agricultura comunitaria, al menos, hasta el año 2013. Entre las novedades que introduce la RI destaca la del desacoplamiento de las ayudas directas recibidas por los productores. Con ello, los anteriores subsidios ligados a las decisiones de cultivos de los productores van a ser sustituidas por un pago único por explotación, calculado con arreglo a referencias históricas (montante percibido durante el período 2000-2002), que los agricultores percibirán de forma individualizada. Este pago por explotación se cobrará independientemente de lo que se cultive (incluso si la tierra se deja en barbecho), estando supeditado tan sólo al mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agronómicas y medioambientales. Este último requisito es lo que ha venido a denominarse eco-condicionalidad. En este sentido, con la disociación de las ayudas y la eco-condicionalidad, se espera contribuya a la integración de la dimensión medioambiental dentro de la PAC, tradicionalmente sesgada hacia la gestión de la función económica de la agricultura. La aplicación de los instrumentos anteriormente comentados a partir de enero de 2006 puede suponer un cambio importante en la actual forma de operar en los regadíos de la Cuenca. Efectivamente, un agricultor que posea actualmente una explotación de regadío podrá optar por cultivar la misma con un sistema extensivo de secano, y aún así podrá seguir percibiendo una ayuda por explotación equivalente a la que recibía con el regadío. Esta circunstancia hace prever que los regadíos menos competitivos de la Cuenca (con cultivos de menor valor añadido y/o mayores costes de extracción del agua) se exploten en un futuro como sistemas propios del secano extensivo. Así, si bien habrá que esperar para analizar los efectos reales de la RI, es muy posible que la competencia por el uso del agua y los problemas ambientales asociados con su empleo en la agricultura disminuyan significativamente, a la par que la superficie realmente regada. De manera análoga, la reforma aprobada cuestiona el desarrollo de los nuevos regadíos planteados en el PNR. Así, el desacoplamiento de las ayudas y la existencia de un pago único pueden originar una ralentización importante del proceso expansivo del regadío. Esta circunstancia se explica por el hecho de que dentro del nuevo contexto de la PAC un aumento de la productividad (nuevas transformaciones de explotaciones de secano en regadío), no genera ahora aumentos en el volumen de ayudas percibidas por el agricultor, tal y como venía ocurriendo hasta ahora, dada la individualización de las ayudas y su desconexión de la producción. De esta manera se rompe la lógica productivista anterior, que a través de las ayudas directas a los cultivos, mayores en el regadío que en el secano, se fomentaban las reivindicaciones de los productores agrarios en pro de nuevas transformaciones. Aún así, está por ver cómo van a verse afectados los planteamientos de los departamentos responsables del desarrollo rural, y si a la luz del nuevo escenario de la PAC estos se replantean sus planes de expansión del regadío antes mencionados. 3.4.- La demanda de la sociedad castellano y leonesa de bienes y servicios procedentes del regadío De lo expuesto anteriormente se obtiene una conclusión fundamental: no existe una política integral para la gestión pública del regadío, sino una suma de diferentes políticas sectoriales con objetivos particulares diferentes, habitualmente implementadas de forma descoordinada o, incluso, en claro conflicto. Parece obvio, pues, hacer un alegato a favor de la coordinación de las diferentes políticas que inciden sobre estos sistemas agrarios. Ésta es la única manera de conseguir que dichas políticas puedan ser realmente eficientes, con independencia de los objetivos generales a perseguir. Fijado este planteamiento operativo para la gestión coordinada del regadío, el punto fundamental a abordar es determinar cuál deberían ser sus objetivos concretos. La respuesta en una sociedad democrática parece evidente: aquéllos que coincidan con la voluntad popular. Sin embargo, la operatividad de tal planteamiento no es tan sencillo como pudiera parece en un principio. Así, la primera pregunta a responder en este sentido sería “¿qué sociedad debería ser la responsable para ejercer esta competencia?”. Algunos podrían pensar que ésta debería circunscribirse a los ciudadanos del medio rural donde se localiza el regadío, como los más afectados por esta política coordinada. Otros pueden opinar que el ámbito de decisión debe circunscribirse al conjunto de residentes en la Cuenca. Incluso otros podrían optar por ámbitos geográficos más amplios, como el nacional o el correspondiente al conjunto de la UE. Todas estas opciones tienen su lógica. En cualquier caso, el tema de la definición de la soberanía no tiene una única solución objetiva, tal y como se evidencia en los debates políticos actuales. Por este motivo, y aún a riesgo de no coincidir con el criterio de algunos lectores, en esta ponencia se asume que, con sus “pros” y sus “contras”, el ámbito de decisión más oportuno en el caso que nos ocupa es la propia Cuenca, tal y como sugiere la Directiva Marco del Agua de la UE. Este criterio en nuestro caso puede hacerse coincidir de forma operativa con la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Así, en lo que sigue se plantea que la gestión del regadío de la Cuenca debería realizarse de la forma que desee el conjunto de su sociedad. Respondida esta primera pregunta, la segunda cuestión que sería necesario plantearse es “¿y qué es lo que desea la sociedad en relación a la agricultura de regadío?”. En principio podría asumirse de manera simplista que esta respuesta la tendrían que dar los representantes políticos de la misma. De hecho, en una democracia ideal todas las políticas, incluyendo las que afecta al regadío, se diseñarían necesariamente al servicio de los ciudadanos, procurando el máximo bienestar posible para la colectividad. En las democracias reales, sin embargo, tal circunstancia puede ponerse legítimamente en duda. En todo caso, este debate excede al propósito de esta ponencia. En este sentido, no obstante, cabe reseñar el trabajo realizado por Gómez-Limón y Atance (2004) sobre las preferencias de la sociedad castellano y leonesa en relación a la demanda de una agricultura multifuncional. El objetivo de esta investigación ha sido analizar la importancia relativa que el conjunto de la sociedad regional otorga a las diferentes funciones desarrolladas por el sector agrario. Para lograr este objetivo se realizó una encuesta de opinión a una muestra representativa de la sociedad regional, cuyos resultados se reflejan en la Tabla 4. Tabla 4. Importancia relativa de las funciones desarrolladas por la agricultura para la sociedad de Castilla y León Funciones genéricas Funciones específicas Denominación Peso Funciones de carácter económico weco = 28,5% 1. 2. 3. 4. 5. Suministrar alimentos a precios razonables para el consumidor. Asegurar que los productos alimentarios sean sanos y saludables. Favorecer la competitividad de las explotaciones agrarias. Garantizar una renta adecuada a los agricultores. Mantener un adecuado grado de autoabastecimiento alimentario. w7= 0,0% w8=18,0% w9= 0,0% w10=10,5% w11= 0,0% Funciones de carácter social wsoc = 39,9% 6. 7. 8. Proteger las explotaciones familiares agrarias. Mantener los pueblos y mejorar su calidad de vida. Mantener los productos agrarios tradicionales. w1=11,6% w2=20,6% w3= 7,7% Funciones de carácter medioambiental wamb = 31,7% 9. Favorecer prácticas agrarias respetuosas con el medio ambiente. 10. Contribuir a proporcionar al ciudadano una red de espacios naturales. 11. Mantener paisajes agrarios tradicionales. 100,0% Total (∑wi)= Total (∑wi)= Denominación Peso w4=16,1% w5= 8,2% w6= 7,3% 100,0% Fuente: Gómez-Limón y Atance (2004). El principal hecho que se desprende de los resultados obtenidos es que ninguna de las tres funciones genéricas (económica, social o ambiental) es despreciada por la sociedad castellano y leonesa. De hecho, el grupo de menor peso, formado por las funciones de carácter económico, absorbería el 28,5% de la utilidad social. Estos resultados ponen de manifiesto, por si había alguna duda, cómo el conjunto de los ciudadanos de la región percibe claramente el carácter multidimensional de la agricultura. Esta circunstancia exige un diseño equilibrado de los instrumentos que, de acuerdo a estas preferencias, deberían tratar de alcanzar soluciones de compromiso teniendo en cuenta conjuntamente estas tres funciones genéricas, normalmente en conflicto. Lógicamente, el objetivo último de tal política debería ser el suministro de los bienes y servicios procedentes del regadío más demandados socialmente, contribuyendo así de la mejor forma posible al bienestar del conjunto de los ciudadanos. 4.- CONCLUSIONES De lo expuesto en esta ponencia, pueden destacarse tres conclusiones básicas: 1) La agricultura de regadío es un sistema multifuncional, en la medida que suministra a la sociedad todo un conjunto de bienes y servicios, tanto de carácter comercial (alimentos procedentes de su función económica) como no comerciales (bienes públicos procedentes de sus funciones social y ambiental). Por este motivo, la gestión pública del regadío debe realizarse teniendo en cuenta esta triple dimensión, con el propósito que todas estas funciones se realicen de acuerdo a los dictados de la sociedad. 2) En la actualidad existen diversas políticas que tratan de regular la actividad del regadío, cada una con su propia perspectiva: económica (política agraria común), social (política de desarrollo rural) y ambiental (política hidráulica). Su implementación individualizada presenta importantes disfunciones debido a la conflictividad de objetivos particulares propuestos, haciendo que el resultado final no sea del todo satisfactorio. Se recomienda que, con independencia de los objetivos generales finalmente a plantear, exista una coordinación efectiva de tales políticas. Sólo en el caso de desarrollar una única política coordinada en materia de regadío podría gestionar estos agrosistemas de forma efectiva y realmente al servicio de los ciudadanos. 3) El diseño de la necesaria política coordinada de gestión pública del regadío debe hacerse tratando de alcanzar un compromiso entre los objetivos particulares de distintos tipo planteados hasta ahora (económicos, sociales y ambientales), ya que la sociedad así lo desea. BIBLIOGRAFÍA Abler, D. (2001): A synthesis of country reports on jointness between commodity and non-commodity outputs in OECD agriculture. OECD. París. Atance, I. y Tió, C. (2000): “La multifuncionalidad de la agricultura: Aspectos económicos e implicaciones sobre la política agraria”. Revista de Estudios Agrosociales y Pesqueros, nº 189, págs. 29 a 48. Camarero, L.A. (1993): Del éxodo rural y del éxodo urbano. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Madrid. 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