Las asimetrías en los acuerdos de integración de América

Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe
Latin American and Caribbean
Economic System
Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe
Système Economique
Latinoaméricain et Caribéen
Las asimetrías en los acuerdos de integración
de América Latina y el Caribe
XXXII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano
Caracas, Venezuela
28 al 30 de marzo de 2007
SP/CL/XXXII.O/Di Nº1- 07
2Secretaría Permanente del SELA
Copyright © SELA, marzo de 2007. Todos los derechos reservados
Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas,
Venezuela
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mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal
reproducción.
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PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
I.
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UNA VISIÓN SISTÉMICA DEL DESARROLLO DE AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE
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1. Marco conceptual
2. Los aportes de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo
3. El sistema internacional globalizado actual
7
8
13
II.
DOS TIPOS DE ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL
1. Marco conceptual
2. Clasificación de los acuerdos
3. Los tipos de acuerdos y las dimensiones de las asimetrías
21
21
22
23
III.
DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LAS PRINCIPALES ASIMETRÍAS
1. Consideraciones metodológicas
2. Asimetrías de poder-dependencia: su verificación empírica
3. Asimetrías de desarrollo: su verificación empírica
4. Las fuentes de datos para la verificación empírica
25
25
25
28
31
IV.
ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS
1. Niveles estructurales y estratégicos
2. Asimetrías estructurales y estratégicas por dimensiones
principales
31
31
34
V.
ASIMETRÍAS DE DESARROLLO: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS
1. Dimensiones y niveles
2. Examen de las asimetrías según dimensiones principales
38
38
40
VI.
TRATAMIENTO ACTUAL DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS
1. Planteamiento general
2. El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los
esquemas subregionales
3. El trato de las asimetrías de poder-dependencia
en los acuerdos hemisféricos
43
43
49
VII.
SUDAMÉRICA: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA
1. Consideraciones introductorias
2. MERCOSUR
3. CAN
4. CSN
52
52
52
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60
VIII.
CENTROAMÉRICA Y CARIBE INSULAR: PRINCIPALES ASIMETRÍAS
DE PODER-DEPENDENCIA
1. Planteamiento general
2. MCCA
3. CARICOM
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-iiESQUEMA CLASIFICATORIO
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CUADROS
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IX.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Marco de referencia
2. Detección y tratamiento de las asimetrías de desarrollo
3. Detección de las asimetrías de poder-dependencia
4. Tratamiento de las asimetrías de poder-dependencia
5. El tema central de la supranacionalidad
BIBLIOGRAFÍA
95
ABREVIATURAS FRECUENTEMENTE UTILIZADAS
ALALC:
ALADI:
ALC:
ALCA:
ALCAC-RD:
CAFTA-RD
BID:
BM:
CARICOM:
CAN:
CEPAL:
CSN:
GATT:
IED:
IIC:
MCCA:
MERCOSUR:
MCCI:
OIT:
OMC:
ONU:
OTAN:
PIB:
PPA:
SGP:
SELA:
SICA:
TLC:
TLCAN:
UE:
UNCTAD:
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
Asociación Latinoamericana de Integración
América Latina y el Caribe
Área de Libre Comercio de las Américas
Acuerdo de Libre Comercio de América Central
y República Dominicana
Ídem
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Comunidad del Caribe
Comunidad Andina de Naciones
Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Comunidad Sudamericana de Naciones
General Agreement on Tariffs and Trade
(Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)
Inversión Extranjera Directa.
Iniciativa de la Cuenca del Caribe
Mercado Común Centroamericano
Mercado Común del Sur
México, Centroamérica y Caribe Insular
Organización Internacional del Trabajo
Organización Mundial del Comercio
Organización de las Naciones Unidas
Organización del Tratado del Atlántico Norte
Producto Interno Bruto
Paridad de Poder Adquisitivo
Sistema General de Preferencias
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
Sistema de la Integración Centroamericana
Tratado de Libre Comercio
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Unión Europea
Sigla inglesa para la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo
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El presente estudio ha sido elaborado en
cumplimiento del Proyecto 1.1.1. “Las asimetrías y la
integración en América Latina y el Caribe” del
Programa de Trabajo de la Secretaría Permanente
para el año 2006.
El capítulo I plantea un encuadramiento histórico y
conceptual al tema de las asimetrías entre países
que, a escala global, afectan sus posiciones
recíprocas de poder y de desarrollo. Examina también
las diferentes filosofías subyacentes en el combate a
dichas asimetrías por parte de los organismos
intergubernamentales en diferentes fases del proceso
de desarrollo de posguerra.
El capítulo II plantea una clasificación de los
esquemas subregionales de integración de ALC
adecuada para plantear dos estrategias diferentes
susceptibles de ser aplicadas en el trato de dichas
asimetrías. El capítulo III define las asimetrías en dos
tipos diferentes: de poder-dependencia entre
Estados-parte, y de desarrollo entre sociedades
nacionales de dichos Estados-parte. También sugiere
algunas modalidades y fuentes para su tratamiento
empírico. Los capítulos IV y V desarrollan
conceptualmente el tema de las asimetrías
mencionadas.
El capítulo VI pasa revista, someramente, a la filosofía
y mecanismos de trato de las asimetrías en los dos
tipos de acuerdos actualmente en vigencia, según
fueron definidos en el capítulo segundo. Los capítulos
VII y VIII examinan algunas asimetrías de crucial
importancia en la operatoria actual de los cuatro
esquemas subregionales de integración de ALC.
El estudio ha sido elaborado por el consultor argentino
Dr. Armando Di Filippo, a quien la Secretaría
Permanente
expresa
su
reconocimiento
y
agradecimiento.
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RESUMEN EJECUTIVO
El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos latinoamericanos y caribeños de
integración (ARI), tal como tradicionalmente se ha practicado, forma parte de una
filosofía de la cooperación que floreció después de la Segunda Guerra Mundial y
que, especialmente en sus modalidades aplicadas durante los últimos 40 años, se ha
revelado como ineficiente. En efecto, a escala mundial las diferencias en las
condiciones materiales de vida entre los países desarrollados y en desarrollo, en
promedio se han mantenido o acrecentado. A nivel regional, en el interior de
América Latina y el Caribe (ALC) al menos, las diferencias en esas condiciones de
vida medidas por indicadores tales como el nivel de ingreso por habitante, tampoco
han evidenciado una clara convergencia entre los países de mayor y menor
desarrollo relativo.
El mayor esfuerzo global por instaurar esta filosofía de la cooperación fundada en los
principios de no reciprocidad (trato especial y diferenciado), fue la fundación de la
UNCTAD, con sus mecanismos de negociación entre países productores y
consumidores de productos primarios. Finalmente, a partir de fines de los años setenta
y comienzos de los años ochenta, este enfoque de la cooperación y la ayuda fue
reemplazado por el principio de “más comercio y menos ayuda”.
Actualmente, a escala mundial el trato especial y diferenciado tiende a reservarse a
los países realmente más desfavorecidos, ubicados en el fondo de la estratificación
de ingresos medios. Para los restantes países en desarrollo se reinstauró la idea de la
reciprocidad de trato, en lo que se ha llamado un campo de juego nivelado. Este
campo de juego nivelado es en realidad un campo de juego único en que todos,
fuertes y débiles, juegan con las mismas reglas. A lo sumo se negocian algunas
preferencias temporales con el objeto de conceder un poco más de tiempo para
que los jugadores más débiles adquieran cierto entrenamiento previo en las reglas de
juego de la competitividad.
Esta filosofía de la cooperación ha quedado incorporada como un complemento a
los tratados multilaterales de comercio tales como los sistemas generalizados de
preferencias (SGP) u otras modalidades de trato especial y diferenciado aprobadas
en la OMC. Sin embargo, sus efectos prácticos en materia de reducción de asimetrías
han sido limitados. En ciertos casos, ejercen más bien una función legitimadora de
una presunta preocupación de la comunidad internacional por ayudar a los más
débiles. Pero los mecanismos efectivos de ayuda que van quedando se aplican
unilateralmente y, en múltiples ocasiones, se utilizan como mecanismos de presión
para lograr adhesión en otro tipo de negociaciones de naturaleza política.
En el ámbito latinoamericano y caribeño, los acuerdos de integración regional han
abordado el tema de las asimetrías a través del trato especial y diferenciado en los
acuerdos específicamente comerciales ampliándose, a veces, al ámbito de las
inversiones, fundamentalmente a través de la desgravación arancelaria selectiva u
otro tipo de preferencias o incentivos especiales. Sin embargo, también en estos
casos, sus impactos en el ámbito del desarrollo han seguido siendo magros. Estas
limitaciones provienen primero del bajo porcentaje sobre el comercio total operado
a través de los acuerdos, segundo, de los escasos montos económicos involucrados
en ese trato, y, tercero, aun si los montos fueran significativos, no está claro que
dichas ventajas se traduzcan en una aceleración del crecimiento del país, y mucho
menos que afecten la distribución de los frutos de ese crecimiento.
Entendida multidimensionalmente, la filosofía de la integración regional es más
amplia y profunda que la filosofía de la cooperación y la ayuda. Alude a la
integración de las sociedades y no a la integración de los mercados. En estos
términos la ayuda técnica, comercial o financiera puede ejercer un rol
complementario en el interior de las estrategias multidimensionales de la integración.
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Hay una única, pero muy exitosa experiencia histórica de esta estrategia de
integración multidimensional con ayuda financiera, y corresponde a la UE. La
integración regional practicada dentro de la UE ha sido sin duda multidimensional y
ha incluido la ayuda directa y concreta proveniente de sus fondos estructurales. Pero
en ambos planos ha sido significativa y sostenida. La integración multidimensional ha
supuesto la convergencia de normas y políticas en materias ambientales,
económicas, culturales y políticas por un lado, con la provisión de los fondos
estructurales y de cohesión por el otro lado. Los resultados efectivamente fomentaron
la cohesión social interna de los países beneficiados y la disminución de las asimetrías
en los niveles medios nacionales de vida.
Atendiendo a estos argumentos, el presente documento distingue entre dos tipos de
asimetrías vinculadas con el avance de los acuerdos de integración. El primer tipo, se
denominará asimetrías de poder-dependencia entre Estados miembros, y el segundo
asimetrías del desarrollo entre naciones de esos mismos Estados miembros.
En primer lugar, las asimetrías de poder-dependencia entre Estados, abarcan cuatro
dimensiones fundamentales: ambiental, económica, social y política a través de las
cuales los Estados interactúan entre sí. Cada una de estas dimensiones de la
interacción puede verse como un hecho empíricamente verificable (asimetrías
fácticas), como un conjunto de tecnologías, regulaciones y acciones de políticas
(asimetrías estructurales), o como una “arena” donde diferentes actores confrontan
intereses fundados en diferentes posiciones de poder (asimetrías estratégicas). Las
asimetrías de poder-dependencia que derivan de esta interacción afectan la
eficiencia y la equidad de las relaciones entre los Estados miembros de un acuerdo
de integración. La superación de estas asimetrías puede lograrse a través de
acciones de convergencia practicadas desde los acuerdos multidimensionales de
integración.
MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM están concebidos con esta filosofía
multidimensional que suficientemente fortalecida puede convertirlos en un
adecuado instrumento para la superación de las asimetrías de poder-dependencia
entre sus Estados miembros. Eso exige la existencia de organismos comunitarios
supranacionales, con autonomía presupuestaria y autoridad decisoria en planos
específicamente negociados, que sean leales a la comunidad como un todo y
representen los intereses comunitarios de conjunto. La existencia de estos órganos ha
sido decisiva en el éxito histórico alcanzado por la Unión Europea (UE).
Objetivos centrales en el combate a este primer nivel de asimetrías son los de
aumentar la autonomía y el dinamismo de los procesos de desarrollo. La autonomía
de los procesos de desarrollo es un tema de poder, especialmente de poder
negociador en los diferentes foros mundiales. El dinamismo de los procesos de
desarrollo es un tema de eficiencia y apunta a reducir costos de transacción, de
coordinación y de producción de bienes y servicios públicos o privados. Esos costos
se ven agravados por las asimetrías de poder-dependencia entre Estados miembros.
En segundo lugar, las asimetrías de desarrollo entre naciones se refieren en última
instancia a las condiciones de vida de las personas que habitan en esas sociedades,
estimadas con base en sus necesidades básicas, en sus capacidades individuales y
sociales, y en las libertades con que cuentan para afrontar aquellas necesidades.
También se refieren a los grados de equidad en la distribución de esas condiciones.
Las asimetrías de desarrollo pueden medirse comparando las naciones como un
todo, o comparando internacionalmente estratos socioeconómicos, regiones o
sectores específicos de esas naciones. Estas asimetrías se refieren a cuatro
dimensiones fundamentales: ambiental, económica, cultural, y política. Cada una de
estas dimensiones forma parte indisociable de un espacio histórico-estructural con
características nacionales que le son propias, el que es empíricamente verificable en
un momento del tiempo (asimetrías fácticas), comprende un conjunto de
tecnologías, normas, prácticas y valores que institucionalizan aquellas realidades
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(asimetrías estructurales), o constituye una “arena” donde diferentes actores dotados
con disímiles recursos de poder promueven, a escala nacional, sus propios fines
(asimetrías estratégicas).
Este tipo de asimetrías sólo parcialmente pueden ser atacadas usando los acuerdos
multidimensionales de integración regional. Estos acuerdos pueden contribuir a la
superación de esas asimetrías aportando a las políticas públicas nacionales o a otras
medidas de cooperación internacional provenientes de las autoridades nacionales
de cada país, de organismos multilaterales de ayuda (como el BM o el BID), de
agencias de países desarrollados, de organizaciones caritativas o religiosas de tipo no
gubernamental, etc. Las acciones destinadas a superar esas asimetrías provenientes
de los acuerdos son de dos tipos, aquellas orientadas hacia la cohesión (superación
de las desigualdades sociales no sólo entre sociedades nacionales sino en el interior
de cada una de ellas), y aquellas orientadas hacia la convergencia, en que la
coordinación, armonización, y unificación institucional contribuyen, por si mismas a
superar las asimetrías de desarrollo entre los Estados miembros.
La secuencia de ataque a las asimetrías por parte de los acuerdos, supone, en primer
lugar avanzar hacia la superación de las asimetrías de poder-dependencia,
mediante la creación de instituciones y organizaciones comunitarias capaces de
contrarrestar las asimetrías de poder a través de una supranacionalidad
efectivamente vinculante y fundada democráticamente sobre el principio de
subsidiariedad. En segundo lugar, si esa supranacionalidad efectivamente vinculante
se establece solidamente, la convergencia estructural (de procesos tecnológicoproductivos, de normas y de políticas) entre los Estados miembros contribuirá a
superar las asimetrías de desarrollo.
Nótese que la clasificación de las asimetrías no se limita a los aspectos económicos y
mucho menos aún, a los aspectos de mercado, sino apunta también a dimensiones
ambientales, económicas, políticas y culturales. La idea es que las dimensiones de
mercado que hoy se privilegian en los Tratados de Libre Comercio (TLC) suelen ser los
síntomas de otras simetrías más profundas que radican en las estructuras (tecnologías
e instituciones) económicas, políticas y culturales. Por lo tanto, esas asimetrías no
siempre se solucionan con acciones tendientes a la pura integración de los mercados
y de las instituciones que los afectan directamente. Más difícilmente, aún, se
solucionan o se alivian con medidas de trato especial y diferenciado en el ámbito de
las transacciones de mercado.
Se ha visto que, en esta era de la globalización económica, el “nuevo” trato especial
y diferenciado en las áreas preferenciales de mercado (TLC comprehensivos) se ha
planteado dentro de la reinstaurada filosofía de la “reciprocidad en un campo de
juego nivelado” con resultados poco significativos en la superación de las asimetrías
en materia de desarrollo. Por otro lado, los países de ALC, precisamente por ser
relativamente más pobres, no pueden practicar a gran escala la estrategia de los
fondos estructurales, al estilo de la UE, para promover la cohesión y disminuir las
brechas en el desarrollo de los socios en los respectivos esquemas de integración.
Algunos gestos simbólicos como el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM) instaurado en el MERCOSUR incluyen montos ínfimos no sólo en términos
absolutos sino en relación con la capacidad de pago de los países económicamente
más poderosos del acuerdo. En efecto, los 100 millones de dólares concedidos
anualmente representan menos del 3% de los derechos de importación percibidos a
través del arancel externo común de la Unión Aduanera MERCOSUR. Por contraste la
UE, pionera en este mecanismo, dedica la totalidad de esos tributos (más los
originados en el impuesto al valor agregado) al financiamiento de los órganos
comunitarios, y una parte sustancial de los mismos va a los fondos estructurales y de
cohesión.
¿Qué hacer entonces? Una respuesta explorada en este documento es el ataque a
las asimetrías en el desarrollo de los países miembros a través de una profundización
de los principios y mecanismos de la integración multidimensional. En particular, a
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través de la convergencia de regulaciones y acciones de política que efectivamente
integren a todos los miembros de cada acuerdo a las mismas oportunidades de
participar, y de competir, en un espacio comunitario. En este documento se ha
ejemplificado esta estrategia en relación con las fases, universalmente aceptadas,
de tránsito desde las uniones aduaneras, hacia los mercados comunes y, más aún,
hacia las comunidades económicas y monetarias. Lo diferente de la presente
propuesta radica en la inclusión explícita de las dimensiones ambientales, culturales, y
políticas para la construcción comunitaria de esa convergencia de regulaciones y
acciones de política; y en la búsqueda de mecanismos jurídicamente vinculantes
que aseguren la efectiva vigencia de los organismos y regulaciones comunitarias.
Un modelo de referencia, pero no una receta para copiar mecánicamente, lo
constituye la integración de la UE. No es una receta que deba ser copiada
mecánicamente por tres razones fundamentales. La primera, es que los países de
ALC cuentan ya con un alto grado de integración cultural recíproca mucho más alta
que la de los países europeos que actualmente integran la UE, al menos en términos
de lenguaje y de pasado histórico compartido. La segunda razón que impide una
copia mecánica de la receta europea es el menor desarrollo relativo de los países de
ALC y, por lo tanto, la imposibilidad de asignar grandes montos a la creación de
fondos estructurales destinados a superar las asimetrías de desarrollo entre países y a
promover la cohesión social dentro de ellos. La tercera razón es que en el caso de
Europa Occidental los promotores de la integración estaban muy concientes de la
necesidad de la integración política frente al desafío de la Unión Soviética y sus
países satélites de Europa Oriental. De allí que los poderes ejecutivos europeos hayan
aceptado la creación de organismos comunitarios de carácter supranacional (como
la Comisión, el Tribunal de Justicia, o, más recientemente, el Banco Central Europeo).
Por oposición a la Unión Europea, en el caso de ALC esa urgencia de unión política
(la que debería traducirse en formas creciente de supranacionalidad) no ha existido,
y solamente puede brotar de la consolidación de la democracia, especialmente de
la democracia parlamentaria, dentro de los acuerdos. A diferencia del
parlamentarismo predominante en las democracias europeas, el presidencialismo de
los regímenes políticos latinoamericanos hace que los poderes ejecutivos sean más
vulnerables a la fuerte personalidad de algunos políticos que pueden verse tentados
de usar, declarativamente, la integración como un instrumento para la consolidación
de su poder. Por oposición, los poderes legislativos de los estados de ALC expresan un
mayor contenido democrático mucho más representativo y despersonalizado en el
largo plazo.
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I.
UNA VISIÓN SISTÉMICA DEL DESARROLLO DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
1. Marco conceptual
Utilizando un sencillo lenguaje sistémico podríamos decir que un sistema de
relaciones internacionales está compuesto por otros sistemas que son Estadosnación1.
Un sistema de relaciones internacionales a escala mundial, regional o sub-regional
puede ser analizado atendiendo: a sus componentes esenciales o partes que son los
estados organizados políticamente; a sus estructuras internas que son los vínculos
(tecnológicos y normativos) que relacionan recíprocamente a esos Estados-parte; a
su entorno que son los vínculos (tecnológicos y normativos) establecidos entre los
Estados-parte del sistema y otros componentes de sistemas nacionales,
internacionales, o transnacionales ubicados fuera del mismo, y a sus mecanismos, es
decir, a los procesos que, a través de la interacción de sus partes, dinamizan y hacen
funcionar el sistema.
A su vez, puesto que las partes o componentes de un sistema internacional son
estados-nación, pueden también ser analizados como sistemas. Sus componentes son
personas naturales o jurídicas (asociaciones, organizaciones); sus estructuras son las
tecnologías y reglas vigentes (efectivamente operativas), formales o informales que
regulan las posiciones y relaciones sociales entre esas personas; su entorno son los
vínculos tecnológicos y normativos establecidos entre esas personas naturales o
jurídicas ubicadas dentro del sistema y otras ubicados ubicadas fuera del sistema
(estado-nación); y sus mecanismos son las modalidades efectivas de funcionamiento
de las relaciones institucionalizadas de poder, en que se encuadra el conjunto de
interacciones y relaciones sociales (ecológico-demográficas, económicas, sociales y
políticas) que hacen funcionar la sociedad bajo análisis.
Si se acepta este lenguaje mínimo, se puede ahora intentar caracterizar qué debe
entenderse por asimetrías existentes en un sistema internacional. Es obvio, ante todo,
que una asimetría es una carencia de simetría. Por simetría el diccionario de la
lengua española entiende: “proporción adecuada de las partes de un todo, entre sí y
con el todo mismo2.
En la definición anterior, la idea de simetría remite a las ideas de “todo”, de “partes”
y de “proporción” las que también expresan una visión sistémica del asunto:
“disposición, conformidad, o correspondencia debida de las partes de una cosa con
el todo, o entre cosas relacionadas entre si”.
1 Para desarrollar esquemáticamente esta idea y relacionarla con el tema de las asimetrías se
partirá definiendo, latamente, un sistema como un objeto complejo cuyas partes o
componentes están relacionados con otro u otros componentes del mismo objeto. Un objeto
podría ser denominado supersistema si está compuesto de sistemas. Esta primera aproximación
es amplísima e incluye sistemas conceptuales (como las teorías científicas), sistemas simbólicos
o semióticos (como por ejemplo los idiomas), o sistemas concretos (como por ejemplo las
sociedades humanas o los sistemas internacionales). Un sistema concreto es un sistema cuyos
componentes son concretos y, por lo mismo, están en estado permanente de cambio (por
ejemplo átomos, organismos o sociedades). La representación más simple de un sistema
concreto, tal como éste se presenta al observador en un momento dado incluye su
composición (determinación de sus partes constitutivas), de su entorno (interacción de sus
partes constitutivas con otras realidades o entidades ubicadas fuera del sistema), y de su
estructura (tipo de relaciones fundamentales o esenciales entre sus partes o componentes)
Bunge 1999, páginas 375 y sig.
2 Una segunda acepción del término simetría es “armonía de posición de las partes o puntos
similares, unos respecto de otros, y con referencia a punto, línea o plano determinado”. En el
lenguaje geométrico, ese punto puede ser un eje de simetría, es decir una línea que divide una
figura en dos partes simétricas.
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En el caso de los sistemas internacionales, las asimetrías pueden ser estimadas con
base en indicadores macrosociales con significación estadística (promedios,
medianas, medidas de dispersión, o de distribución) calculadas respecto de los
estados-parte tomados en conjunto y comparados unos con otros.
En una perspectiva propia del realismo en ciencia política las asimetrías dicen
relación con las relaciones de poder-dependencia en los ámbitos ambiental,
económico, cultural y político de los Estados, las que son susceptibles de ser
estimadas mediante indicadores objetivos. Desde la perspectiva del desarrollo
humano las asimetrías vuelven a relacionarse con la calidad media de vida de las
diferentes naciones y con su distribución social. Dicho de otro modo las asimetrías de
desarrollo se vinculan con la capacidad de las sociedades nacionales para satisfacer
las necesidades básicas y promover las capacidades básicas de sus habitantes.
Por último, nótese que estos índices y mediciones tomados en un momento del
tiempo reflejan estados de los sistemas bajo análisis. Pero en una perspectiva
dinámica, o estático comparativa se requieren series de tiempo que permitan estimar
la evolución de los indicadores, tanto los calculados para los componentes del
sistema internacional (estados-parte) como para los componentes de las respectivas
sociedades nacionales (personas, familias, asociaciones, poderes fácticos, etc.).
2. Los aportes de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo
El tema de las asimetrías existentes en los cuatro acuerdos subregionales de
integración actualmente vigentes en América Latina y el Caribe (MERCOSUR, CAN,
MCCA y CARICOM) adquiere inteligibilidad si se lo encuadra en la problemática del
desarrollo de ALC. En esta problemática se conjuga tanto la óptica del poder como
la del desarrollo.
Los Estados-nación de ALC forman parte de un sistema internacional global que
también expresa en su propio nivel los problemas, conflictos, y formas de
cooperación derivados de los desafíos demográfico-ambientales, económicos,
culturales y políticos que enfrenta la región.
Hay un sistema internacional global de naturaleza asimétrica. Esas asimetrías del
sistema internacional global fueron tempranamente estudiadas por la Escuela
Latinoamericana del Desarrollo que emergió en la segunda mitad del siglo XX en
torno a los estudios sobre el sistema centro-periferia de relaciones económicas
internacionales.
Este sistema internacional, surgido en la era contemporánea paralelamente a las
Revoluciones políticas Francesa y Americana y a la Revolución Industrial Británica, fue
examinado por la Escuela Latinoamericana del Desarrollo partiendo de las posiciones
centrales de las naciones hegemónicas y, en particular, de Gran Bretaña durante el
siglo XIX y de Estados Unidos durante el siglo XX. Este enfoque interpretativo se
preocupó del impacto de estos procesos sobre las naciones y sociedades más
pobres, herederas de los sistemas coloniales que imperaron hasta comienzos del siglo
XX. Fue el primer fundamento sistemático para el estudio de las asimetrías del
desarrollo a escala internacional.
Las teorías del desarrollo y del subdesarrollo discutidas en ALC se tradujeron en
recomendaciones y programas de la CEPAL de gran influencia durante el período
1950-1970 y culminaron tanto en las estrategias de industrialización sustitutiva de
importaciones de los años cincuenta, como en el inicio de los procesos y acuerdos
de integración latinoamericana de los años sesenta. Estas ideas latinoamericanas
sobre el desarrollo y sus asimetrías también sirvieron de sustento teórico en la
fundación de la UNCTAD dando lugar a propuestas sobre cooperación y desarrollo
en los años setenta. El énfasis de estos esfuerzos de reforma estaba en la corrección
de las asimetrías derivadas de la concentrada distribución internacional del progreso
técnico y de sus frutos.
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En primer lugar, se observó que esas asimetrías en el desarrollo a escala internacional,
se reflejaban en las corrientes de comercio mundial: los centros exportaban
manufacturas y compraban productos primarios, y las periferias viceversa. Los centros
podían apropiar “cerradamente”, en beneficio de sus propias sociedades, los frutos
crecientes del progreso técnico (ganancias de productividad) en tanto que las
periferias (incluidas las latinoamericanas) cedían sus ganancias de productividad a
través, precisamente, del deterioro de los términos de intercambio de sus productos
primarios.
En segundo lugar, la visión de CEPAL profundizó estructuralmente el tema, poniendo
de relieve que esas asimetrías expresadas en la esfera del intercambio se arraigaban
en otras asimetrías estructurales entre centros y periferias de origen más profundo. El
estructuralismo de esta interpretación de la CEPAL, se manifestó claramente a este
nivel: los centros controlaban la generación y propagación internacional del
progreso técnico. Su poder tecnológico y sus altos niveles de productividad y eficacia
de allí derivados eran la fuente de su poder productivo y comercial internacional.
También eran la fuente de su poder político internacional respaldado por el poder
militar que derivaba, en última instancia, de ese poder tecnológico. Las periferias
eran receptoras pasivas de aquellos aspectos del poder tecnológico y productivo de
los centros, requerido para establecer las bases del sistema económico internacional,
tal como este se manifestó en diferentes etapas históricas desde la Revolución
Industrial Británica.
En tercer lugar, en el interior de las propias periferias, su posicionamiento en el sistema
económico internacional como productoras y exportadoras de productos primarios y
como importadoras de tecnología y manufacturas, afectaba toda su estructuración
económica interna, determinando su condición de economías mono-productoras y
mono-exportadoras, con profundas asimetrías e insuficiencias en sus estructuras de
producción y oportunidades de empleo. Esas asimetrías estructurales a su vez se
traducían en profundas desigualdades que, en el caso de ALC han contribuido a
convertir la región en la socialmente más injusta del mundo.
Los antecedentes anteriores han sido dramáticamente modificados y en parte,
superados, durante el último cuarto del siglo XX como consecuencia de la
emergencia y propagación de las tecnologías de la información, de la
comunicación y el conocimiento. El sistema (juego) centro periferia de relaciones
internacionales ya no tiene los mismos componentes (jugadores), estructuras (reglas
de juego) y mecanismos (estrategias y tácticas de los jugadores) que operaron
durante los años cincuenta, sesenta y setenta. Pero los fundamentos de las asimetrías
internacionales, asociadas al control del poder tecnológico, que son propios de la
visión centro- periferia, entendida como enfoque trans-histórico aplicable a diferentes
estadios tecnológicos, todavía siguen vigentes. Y, desde luego, como la evidencia
empírica lo demuestra, las asimetrías en la esfera del desarrollo a escala mundial, lejos
de desaparecer se han acentuado.
Las naciones poderosas (los centros) generan y controlan, en grado importante pero
decreciente, las reglas del juego internacional y expresan esas reglas a través de los
organismos intergubernamentales en la esfera política (ONU, OTAN), en la esfera
económica (FMI, OMC, BM), en la esfera socio-cultural (FAO, UNESCO, UNICEF, OIT), o
en la esfera bio-ambiental (PROTOCOLO DE KIOTO). Los organismos
intergubernamentales en la esfera de la cooperación económica, política, cultural, y
ambiental también emergen a niveles regionales como puede verificarse a nivel
hemisférico, latinoamericano y caribeño. Por lo tanto, las relaciones económicas
internacionales generan reglas de juego cuyo cumplimiento de largo plazo está
siempre respaldado en última instancia por los poderes fácticos de los jugadores
internacionales principales. La democratización de las relaciones internacionales
consiste, precisamente, en anteponer los derechos humanos de la gente a los
derechos patrimoniales de los estados y de las empresas.
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A partir de los años noventa, hubo en ALC dos importantes cambios de estructuras en
sus subsistemas políticos y económicos: el retorno a la democracia representativa y el
desarrollo de economías abiertas e integradas en el sistema internacional
globalizado. Estas profundas reformas estructurales, modifican el sustento de las
asimetrías de políticas preexistentes y permiten ensayar políticas compensadoras
como las vinculadas a la estrategia de la integración multidimensional.
El análisis centro-periferia planteaba un viejo dilema epistemológico referente a las
relaciones entre el todo y sus partes. En el caso de los sistemas internacionales no
cabe duda que las partes constituyen el todo. Un sistema internacional es una
realidad emergente, derivada de la interrelación entre sus componentes (actores,
jugadores) que son los estados políticamente soberanos. El objetivo del estudio de las
asimetrías centro-periferia tal como fue planteado inicialmente por la CEPAL era el
de combatir la pobreza y la debilidad de los Estados periféricos, y esto exigía
transformaciones estructurales, tanto de los componentes del sistema como de las
relaciones que se establecían entre ellos.
En los años cincuenta y sesenta, la CEPAL recomendó transformaciones en el interior
de los Estados latinoamericanos y caribeños que eran componentes periféricos del
sistema internacional. Entre esas recomendaciones estuvieron las políticas de
industrialización a través de mecanismos de protección y ayuda provistos desde los
gobiernos. Estas políticas eran una respuesta proteccionista-industrialista, que bajo las
condiciones históricas en que se formuló, estaba orientada a superar las limitaciones
de la condición periférica: estructuras económicas deformadas por la monoexportación de productos primarios, déficit de las balanzas externas, insuficientes o
precarias oportunidades de empleo, etc.
Paralelamente, esta Escuela Latinoamericana del Desarrollo propuso políticas que
debían ser acordadas a nivel del sistema internacional y, por lo tanto, debían
negociarse entre Estados centrales y periféricos. A través de la UNCTAD, se
negociaron mecanismos tendientes a evitar las fluctuaciones abruptas de los precios
de los productos primarios, se crearon reservas estratégicas y fondos financieros
tendientes a mantener estables los precios de estos productos, y se estableció el
Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Estas medidas, y otras parecidas,
estaban marcadas por una filosofía de la cooperación que partía del
reconocimiento de las asimetrías estructurales entre centros y periferias en la esfera
de la producción y del comercio.
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial y paralelamente al proceso de
descolonización promovido por la ONU, esta filosofía de la cooperación entre
jugadores asimétricos también fue el fundamento legitimador de los programas de
ayuda económica de los países poderosos (centrales, ricos, industrializados) a los
países débiles (periféricos, pobres, no industrializados), a través de organismos
multilaterales de ayuda tales como el BM. Esta es la visión más amplia de las
estrategias que luego se denominaron de trato especial y diferenciado.
Todo el experimento, en su aspecto relativo a la formulación de una reestructuración
del sistema internacional, terminó en un fracaso y las asimetrías económicas (medidas
a través de indicadores como el ingreso por habitante o el producto por trabajador)
continuaron acentuándose en el mundo. La filosofía de la cooperación y de la ayuda
no contemplaba suficientemente las posiciones de poder de los actores relevantes,
jugadores principales, de las naciones centrales, y se apoyaba excesivamente en la
buena voluntad política de los mismos para avanzar hacia estructuras más simétricas.
Otra alternativa estratégica planteada, ya a fines de la década de los cincuenta por
la CEPAL y los miembros de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo ligados a
aquella organización fue la integración regional. Este enfoque era distinto al de la
cooperación y ayuda brindada por los centros a las periferias. Suponía
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transformaciones en las relaciones entre los países de ALC con el objeto de
conformar mercados unificados que posibilitaran el aprovechamiento de las
economías de escala. Aunque resulte obvio y elemental, no está demás recordar
que “integrar” es, según nos informa el Diccionario de la Lengua Española “formar las
partes un todo”, es decir, el proceso de integración en su significado más lato es la
concurrencia de las partes a la formación de un todo. Esta noción es precisamente la
que otorga un carácter sistémico a los procesos y acuerdos de integración regional.
A fines de la década de los cincuenta y comienzos de los sesenta, la integración
regional a la que se refería CEPAL era una integración económica orientada a la
promoción de un desarrollo igualmente planteado en términos económicos. El
objetivo más claro era la creación y aprovechamiento de economías de escala y
especialización que ayudaran a la industrialización a través de la integración de los
mercados latinoamericanos de bienes y factores, pero el primer paso efectivamente
iniciado fue la creación de un área de libre comercio (ALALC). El experimento chocó
con el proteccionismo planteado a escala nacional por los propios países firmantes
de los acuerdos y, especialmente, con la reticencia de los países más grandes (Brasil,
México, Argentina) a conceder suficiente participación en el experimento integrador
a los países medianos y pequeños. La estrategia nacional proteccionista de la CEPAL
terminó derrotando a la estrategia regional integracionista promovida por la misma
institución.
A fines de los años setenta y comienzos de los ochenta las dos estrategias planteadas
por la CEPAL (cooperación y ayuda a escala global por un lado, e integración a
escala regional por el otro) estaban también naufragando. En particular, Estados
Unidos no había abandonado aún su posición reticente, e incluso, hostil respecto de
la integración regional como estrategia internacional.
En esos años los países desarrollados comenzaron a promover la estrategia de “más
comercio y menos ayuda”. La precaria voluntad política que los había llevado a
tolerar mecanismos unilaterales de trato especial y diferenciado como, por ejemplo,
el SGP de la UNTAD, se deterioró y perdió importancia relativa. Esos mecanismos, en
la práctica, no se utilizaron bajo una filosofía de la cooperación sino como estrategias
de poder tendientes a obtener contraprestaciones de los países “favorecidos”. La
década de los años ochenta trajo profundas mutaciones que terminaron por tornar
irrelevante el concepto de cooperación para el desarrollo respecto de la mayoría de
los países de ALC. Los mecanismos de trato especial y diferenciado se convirtieron en
paliativos para los países más pobres y pequeños, claramente sumidos en el atraso
económico y la miseria.
La cooperación y la ayuda a escala global no sirvieron para promover el desarrollo
económico de los países latinoamericanos grandes y medianos ni tampoco, por lo
tanto, para reducir las asimetrías de desarrollo que los separaban de las naciones más
avanzadas. El nuevo escenario internacional comenzó a redefinirse en respuesta a las
nuevas formas de progreso técnico que se propagaban velozmente. La revolución
conservadora liderada por Gran Bretaña y Estados Unidos a comienzos de los años
ochenta, coincidió con la expansión de las tecnologías de la información, las que
favorecieron la operación de las Corporaciones Transnacionales a escala global.
Posteriormente, el, así denominado, Consenso de Washington resumió y articuló las
nuevas reglas de juego de la economía mundial.
Durante el último cuarto de siglo (1980-2005) el sistema de relaciones internacionales
se globalizó, reduciendo la capacidad de maniobra de los Estados-nación para
plantear sus estrategias de inserción y negociación internacional, y aumentando la
de las corporaciones transnacionales para planificar sus estrategias competitivas.
A fines de los años ochenta y comienzos de los años noventa, Estados Unidos, ante el
riesgo de un naufragio de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, decide
optar por un tipo de integración regional, a escala hemisférica, que le posibilitara
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lograr un mejor y más estable acceso al mercado de las restantes naciones
americanas. Planteó, así, la Iniciativa para las Américas, negoció e instaló el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y, posteriormente, promovió la
negociación del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA).
Los, mal denominados, Tratados de Libre Comercio, en la perspectiva
estadounidense son en realidad áreas preferenciales de mercado planteadas de
manera que sus cláusulas favorezcan la presencia económica de los Estados Unidos
en las economías de América Latina y El Caribe. Este planteamiento de la integración
regional, significaba el fin de la era del trato especial y diferenciado como
mecanismo orientado a la cooperación y la ayuda, y su reemplazo por mercados
preferenciales cuyos participantes operan en un campo de juego presuntamente
nivelado.
A comienzos del siglo XXI, los países de ALC que, en términos económicos, podrían ser
catalogados como de desarrollo intermedio (de ingreso mediano según la
denominación utilizada en las estadísticas del BM) ven que las asimetrías de desarrollo
se han acentuado, pero que las estrategias de trato especial y diferenciado para
combatirlas han fracasado a escala global y hemisférica.
En este momento las estrategias de desarrollo a escala regional se plantean en un
nuevo escenario mundial, el de un sistema internacional globalizado. Los países de
ALC (salvo los más pobres como Haití y Bolivia, por ejemplo) ya no esperan
dramáticas transformaciones derivadas de los mecanismos de cooperación y ayuda
promovidos o financiados por los centros.
La filosofía de la cooperación en este mundo global puede operar, pero ahora a
escala regional, si es que los países económicamente más adelantados de la región
materializan su solidaridad con sus miembros más pequeños o débiles, y ésta es una
obligación moral evidente en cualquier ideario latinoamericanista y caribeña. Pero la
cooperación y ayuda se está planteando actualmente como un componente de
una nueva filosofía de la integración. En otras palabras, la integración es el centro de
la estrategia en tanto que la cooperación-ayuda, es un ingrediente, no
necesariamente central de esa estrategia.
Combatir las asimetrías a través de la estrategia de la integración es algo muy distinto
a combatir las asimetrías a través de las estrategias de la cooperación-ayuda.
Es necesario distinguir entre los mecanismos de la cooperación y los mecanismos de
la integración. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española provee de
los significados esenciales. Cooperar significa obrar conjuntamente con otro u otros
para un mismo fin. De otro lado, integrar significa formar las partes de un todo. Las
asimetrías que se deben definir aquí son las que se generan entre las partes de ese
todo y, por lo tanto, hay que especificar de qué partes se habla y cuál es el todo al
que concurren las partes.
Las asimetrías del desarrollo en las áreas sub-regionales de integración son, en última
instancia, el tema que debe ser investigado y el problema por enfrentar. Las
asimetrías del desarrollo son la problemática que preocupa. La dificultad del tema
radica en que esas asimetrías deben ser necesariamente examinadas a dos niveles,
el de las sociedades nacionales que son sistemas macro-sociales en si mismos, y el
nivel de los sistemas internacionales integrados por esas mismas naciones que son
sistemas de sistemas. Las hipótesis orientadoras generales que vinculan el tema de las
asimetrías del desarrollo con el tema de la integración regional son las siguientes:
Se postulará, la existencia de ciertos mecanismos (procesos) operantes en la
dinámica de los sistemas internacionales que conducen a la existencia de
causaciones circulares acumulativas en la esfera estructural. Según dichas
causaciones, las asimetrías estructurales del sistema internacional condicionan las
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asimetrías estructurales en el interior de las naciones componentes del sistema, y,
recíprocamente, las asimetrías estructurales en el interior de las naciones
componentes del sistema condicionan las asimetrías estructurales del sistema. Esto
lleva a un reforzamiento de las asimetrías originales de los sistemas internacionales,
cuya expresión más obvia en el campo de las relaciones económicas internacionales
es el distanciamiento cada vez mayor de los niveles de crecimiento económico entre
los países más desarrollados respecto de los menos desarrollados (medidos, por
ejemplo, a través del ingreso por habitante, del producto por trabajador o de otros
indicadores similares).
La necesidad de quebrar esas causaciones circulares acumulativas puede
satisfacerse cambiando simultáneamente los mecanismos (procesos) que promueven
las asimetrías estructurales tanto a nivel del sistema internacional como un todo,
como a nivel de los estados-parte, entendidos también como sistemas en si mismos
que, al mismo tiempo, son componentes del sistema internacional. Esta estrategia
puede ensayarse, en el caso de ALC, a través de la promoción de la integración
regional.
Lo nuevo del planteamiento actual es que la integración se está planteando multidimensionalmente (por oposición a una integración exclusivamente económica o
restrictivamente “mercadista”). El nuevo enfoque implica y supone que las asimetrías
del desarrollo se pueden combatir fundamentalmente a través de esa integración
multidimensional y sólo complementariamente a través de los mecanismos de
cooperación- ayuda aplicados en el interior de los acuerdos de integración.
La tesis central de presente documento propone que el trato especial y diferenciado
a los países, sectores y regiones de menor desarrollo relativo ya no es la única ni
principal herramienta de ataque a las asimetrías de desarrollo entre los países
miembros de las áreas de integración, sino que, el proceso mismo de la integración
entendido de manera multidimensional es el principal mecanismo de superación de
las asimetrías que debe ser aprovechado.
Buscando una analogía algo burda a escala personal o familiar, la diferencia entre
la cooperación-ayuda y la integración multidimensional, es equivalente a la
diferencia entre otorgar un préstamo o un regalo a un pariente pobre (o incluso
formar una sociedad comercial con él) por un lado; o, por otro lado, abrirle la puerta
de la casa, convivir con él y tratar de incorporarlo al orden familiar bajo las mismas
reglas y condiciones imperantes en la vida familiar.
Ahora bien, las áreas sub-regionales de integración y los tratados que las constituyen
(MERCOSUR, CAN, MCCA, CARICOM) también pueden ser representadas como
sistemas concretos, con sus correspondientes componentes, entorno, estructura y
mecanismos. También con respecto a estas áreas de integración es posible examinar
las asimetrías de desarrollo que existen entre sus Estados-parte. Dichas asimetrías
pueden ser clasificadas, de acuerdo con lo examinado más arriba, en asimetrías de
poder-dependencia entre los estados-parte, y asimetrías de desarrollo entre las
naciones de esos mismos estados. La profundización de la multidimensionalidad de
esos acuerdos bajo principios de supranacionalidad y subsidiariedad es la estrategia
fundamental de combate a dichas asimetrías.
3. El sistema internacional globalizado actual
El tema de las asimetrías en los acuerdos de integración regional, debe ser
revisado desde sus raíces, atendiendo a los profundos cambios que ha
experimentado el sistema de relaciones internacionales, tanto en sus procesos
empíricamente mensurables como en las reglas de juego que lo encauzan.
El comercio de bienes ya no resulta comprensible sin un conocimiento exhaustivo de
los movimientos de capitales, de servicios y de tecnologías bajo los criterios de
ventajas competitivas de las corporaciones transnacionales. También requiere una
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adecuada incorporación del impacto de las nuevas reglas de juego que durante los
últimos 25 años han estado emergiendo en el sistema global.
De otro lado, además, los instrumentos de política comercial ya no están totalmente
a disposición de las autoridades económicas nacionales, y son monitoreados de
manera creciente por los organismos intergubernamentales. Esto significa la cesión de
cuotas importantes de autonomía e incluso de soberanía nacional.
Asimismo, el monto del comercio de ALC canalizado a través de los acuerdos de
integración es relativamente pequeño desde el punto de vista de su impacto directo
sobre el desarrollo económico a través de la creación de empleos, de la
incorporación de PYME y microempresas, de la generación de divisas, del estímulo a
la demanda agregada, o de otros efectos multiplicadores. Esto reduce, de por sí, el
efecto práctico del trato especial y diferenciado en la esfera del comercio para el
combate de las asimetrías de desarrollo entre los miembros de acuerdos regionales.
El tema de las asimetrías debe predicarse ante todo en relación con los procesos de
desarrollo nacional de los países que se integran, y, atendiendo a la forma como los
procesos de integración pueden afectar los niveles y dinámica del desarrollo en
términos de autonomía internacional, de eficiencia y de equidad.
Los procesos de integración y los acuerdos que los encausan afectarán las asimetrías
de desarrollo de los países miembros, en la medida que dichos acuerdos se procesen
como un proyecto común orientado a generar, precisamente, un espacio integrado
para la persecución conjunta del desarrollo de sus miembros.
El énfasis prioritario o exclusivo en preferencias comerciales para tratar de combatir
las inequidades del desarrollo, no es el tema fundamental por estudiar porque las
asimetrías en materia de desarrollo responden al proceso económico y social en su
conjunto, y no se ven directamente afectadas, de manera significativa en su
dinámica principal ni por el comercio de bienes ni por tratos diferenciales en la esfera
comercial incorporados en la esfera comercial, en los acuerdos de integración. Dicho
más precisamente la expansión de las exportaciones totales puede ser una condición
necesaria para el desarrollo económico dentro del sistema global, pero de ninguna
manera es una condición suficiente. Si esto es cierto para el comercio total de un país
con más razón lo será para aquel comercio que se canaliza a través de los acuerdos
de integración, el que, en promedio para ALC, no ha logrado superar el 20% del
comercio total.
Los países de la región, a través del MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM han
planteado una filosofía multidimensional (económica, política y social) de la
integración aunque los avances conseguidos en materia comercial hasta ahora sean
magros. Sin embargo, esa múltiple dimensionalidad ha adquirido nuevo significado y
fuerza desde los años noventa, cuando la región terminó de adaptar su modelo de
desarrollo a los requerimientos del sistema global y, por otro lado, retornó a la
democracia en el plano político. A partir de ese momento el proyecto integracionista
fue asumido como una estrategia política al más alto nivel, buscando profundizar la
autonomía, la equidad, y el dinamismo del proceso de desarrollo.
Esto significa que el tema de las asimetrías es diferente según se lo plantee en los
acuerdos unidimensionales de integración conocidos en el lenguaje usual como
tratados de libre comercio, o se lo considere en el plano de los acuerdos
multidimensionales; es decir de las Uniones Aduaneras que aspiran a Mercados
Comunes, o aún a formas más profundas de integración. Los acuerdos
multidimensionales de integración pueden ser estudiados como instrumentos para el
desarrollo integral de las sociedades latinoamericanas y caribeñas, en un modelo
que salvando distancias histórico-estructurales, encuentra principal inspiración en los
logros de la Unión Europea.
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El sistema internacional se ha globalizado, y las relaciones económicas, políticas y
culturales en el ámbito internacional se han redefinido dentro del presente proceso
de globalización. Los actores (“jugadores”) que componen el sistema (“juego”)
global, ya no son únicamente los Estados nacionales sino que, también, tanto en la
esfera económica como en la política y cultural han aparecido nuevos actores
transnacionales o intergubernamentales que establecen redes paralelas a las
establecidas por las formas más tradicionales de las relaciones internacionales. La
“arena” (“campo de juego”) en donde estos actores se enfrentan se ha redefinido a
partir de la difusión de las tecnologías de la información, dando lugar a nuevas
estrategias posibles para el juego de poder internacional en los campos económico,
político y cultural.
Estos nuevos procesos han llevado a una nueva estructura del sistema mundial
entendida como un conjunto de relaciones entre los actores, basadas en nuevos
principios, valores, y normas (cambio en las reglas, formales e informales del juego).
Con la caída de los sistemas autoritarios de planificación centralizada, los dos
sistemas que han quedado vigentes en los países más grandes e influyentes de
América, Europa y Asia, por ahora al menos, son diferentes versiones compatibles de
sistemas económicos capitalistas y de sistemas políticos democráticos en la versión
occidental de estas expresiones. Otros países “no alineados” o “en transición”, o
avanzan en el sentido de jugar cada vez más con esas reglas (India), o se incorporan
de manera acelerada a ellas, al menos en el plano económico (China). Con la
disolución del CAME (Consejo de Asistencia Mutua Económica) y la desaparición de
la Unión Soviética, el tablero político y económico mundial se está modificando
dramáticamente. China, India, Rusia y otras naciones no alineadas, o en transición, se
incorporan plenamente a las reglas de juego del capitalismo global, y a los
organismos que las representan (OMC, FMI, BM).
El eje este-oeste ya no se define por la pugna ideológica y práctica entre sistemas
comunistas autoritarios y sistemas capitalistas democráticos, sino más bien por
choques de culturas y civilizaciones que desafían o tratan de competir con los
fundamentos (occidentales) de los sistemas económicos y políticos.
El, así denominado, eje norte-sur también ha experimentado cambios esenciales. La
filosofía de la cooperación y la ayuda a través del comercio (SGP, mecanismos de la
UNCTAD, Lomé, Iniciativa del Caribe), se mantiene, cabe repetirlo, sólo para los países
más pequeños y vulnerables y ha cedido terreno a la filosofía de la reciprocidad
estricta y de “competencia en un campo de juego nivelado”, donde las únicas
ventajas que reciben los jugadores más débiles son algo más de tiempo y ayuda
para prepararse a competir en igualdad de condiciones en una arena (mercado
global) donde todos deben terminar respondiendo a las misma reglas.
La teoría del comercio internacional académicamente establecida (ventajas
comparativas en sus versiones ricardiana y neoclásica), así como otras corrientes
interpretativas que florecieron al fin de la Segunda Guerra Mundial fundadas en la
aceptación de mercados internacionales oligopólicos y la vigencia de economías de
escala, también han sido gradualmente superados durantes el último cuarto de siglo.
La irrupción de las tecnologías de la información ha posibilitado la creciente
movilidad internacional de todos los factores de la producción con la excepción de
los recursos naturales de localización tecnológicamente inmodificable. Las
corporaciones transnacionales despliegan sus cadenas productivas, y establecen
alianzas para la constitución de sistemas productivos con plantas ubicadas en
muchas partes del mundo (outsourcing, maquiladoras). El comercio intraindustrial e
intrafirma ya no se refiere solamente al intercambio de productos finales, sino que
incluye piezas partes y componentes que atraviesan las fronteras para converger en
ciertos lugares donde se arman los productos globales.
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Las visiones neoclásicas marginalistas que explicaban la lógica del mercado mundial
con base en supuestos de competencia perfecta (teoría de las dotaciones relativas
de factores productivos originada en autores como Heckscher y Ohlin), planteadas
bajo condiciones tecnológicas equivalentes e inmodificadas, pierden credibilidad y
son reemplazadas por modelos oligopolísticos que responden más cercanamente al
papel protagónico que, en los mercados nacionales y globales, cumplen las
Empresas Transnacionales (ETS).
Nótese que el modelo neoclásico marginalista de competencia perfecta en su
versión walrasiana es perfectamente simétrico, y todos sus supuestos simplificadores
precisamente van dirigidos a eliminar las asimetrías en materia de tecnología
(funciones de producción idénticas), de costos de información (transparencia
perfecta), de costos de transporte (movilidad perfecta), de poder económico
(atomicidad de los contratantes), de poder político (ausencia de estado), etc. Bajo
las condiciones de simetría que plantea el modelo de competencia perfecta no es
posible, obviamente, comprender las economías nacionales ni la economía
internacional. Precisamente, el modelo de competencia perfecta ha sido
reinterpretado como un referente simétrico que nos permite estudiar las asimetrías del
mundo real a medida que levantamos sus supuestos. Eso fue lo que hicieron los
economistas estructuralistas de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo y los
economistas institucionalistas del mundo anglosajón.
Las ventajas comparativas de las naciones no bastan para explicar las causas y
procesos del comercio de bienes y servicios, y requieren ser complementadas con
visiones sobre las ventajas competitivas de las empresas transnacionales. El poder de
mercado desplegado por estas empresas, se acepta como un dato incontrovertible.
Múltiples autores han estado estudiando las empresas transnacionales y sus
estrategias orientadas a lograr preponderancia en los mercados mundiales (Porter,
Ohmae, Yip). La teoría gerencial se redefine bajo nuevos marcos vinculados al uso de
las tecnologías de la información (Drucker, Toffler, etc).
La teoría de la integración económica ya no se circunscribe fundamentalmente al
comercio de bienes. Subyaciendo a él está la dinamización de los movimientos de
capital
productivo
(inversión
directa
extranjera)
y
financiero
(rápida
transnacionalización bancaria y globalización bursátil), y el fortalecimiento de
actividades económicas de dudoso origen asociadas a fondos negros que eluden las
legislaciones nacionales (zonas francas comerciales e industriales, paraísos fiscales y
financieros).
Se han mantenido las denominaciones para los diferentes tipos de acuerdos de
integración siguiendo tradiciones académicas que se remontan a los años cincuenta
(Jacob Viner, Bela Balassa, etc.), pero el contenido de los mismos se ha modificado
dramáticamente. Los TLC ya no consisten meramente en la eliminación de barreras al
comercio de bienes sino que incluyen las otras transacciones tanto o más importantes
en el mundo globalizado de las tecnologías de la información: comercio de servicios,
inversiones ligadas al comercio, transacciones en tecnología, normas sobre
competencia, compras públicas, propiedad intelectual, medio ambiente, etc. En
suma, los así denominados TLC son, en realidad, acuerdos preferenciales de mercado
que incluyen movimientos de factores productivos (exceptuando la fuerza de
trabajo) anteriormente conceptualizados como propios de los mercados comunes.
Sin una clara comprensión de estas transacciones propias del nuevo sistema global
(de sus jugadores, de sus estrategias, y de las reglas formales e informales que regulan
el nuevo juego) se hace muy difícil, por no decir imposible conceptualizar
adecuadamente y, mucho menos aún, prever las tendencias del comercio de
bienes en los ámbitos global y regional. El comercio de bienes sigue siendo una
actividad de creciente magnitud en el orden internacional, pero su modus operandi
y los factores causales que lo orientan, se tornan poco inteligibles sin un adecuado
seguimiento del rol de la inversión productiva transnacional en bienes y servicios.
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Las reglas de juego del sistema internacional se han modificado paralelamente: se ha
fundado la OMC, que incluye poderosas restricciones a la capacidad de maniobra
de las autoridades económicas en el ejercicio de la política comercial de las
naciones, especialmente las periféricas. Hay límites al manejo de los instrumentos
tradicionales de política comercial tales como tarifas, subsidios, y otros expedientes
análogos; se han liberalizado los movimientos de capital financiero y los mercados
monetarios. El volumen de transacciones financieras de naturaleza especulativa se
ha multiplicado considerablemente, afectando la estabilidad de las economías más
pequeñas y vulnerables que no logran, por lo tanto, controlar sus tipos de cambio
para un desarrollo financieramente estable. Las crisis asiática y rusa, y, en América
Latina y el Caribe los efectos, así denominados “zamba”, “tequila” y otros más
recientes como el colapso de la economía argentina, ejemplifican bien el punto.
Las relaciones internacionales implican un nuevo sistema institucional cuyas normas
reguladoras ya no se detienen en las fronteras aduaneras, sino que penetran en los
países y afectan sus códigos de inversiones, de propiedad intelectual, de servicios
públicos, de políticas de competencia, defensa del consumidor y delimitación de
mercados relevantes. Las grandes empresas transnacionales cabildean con tácticas
de diferente valor moral sea presionando de manera directa (frecuentemente a
través de funcionarios complacientes o venales), o acudiendo a los sistemas
diplomáticos de las naciones centrales donde se asientan sus casas matrices.
El modelo de desarrollo de ALC, de manera generalizada a partir del decenio de los
años noventa, se ha adaptado a las reglas de juego de la economía global. Se ha
privatizado, re-regulado, y liberalizado. El proceso de asignación de recursos
depende mucho más de estructuras de precios internacionales las que, a su vez,
determinan los precios internos y, además, de decisiones de inversión sujetas a los
criterios de planificación de las grandes empresas transnacionales.
Todo esto ha cambiado el significado de la integración regional y los objetivos que
ésta persigue. Hoy existen dos filosofías diferentes respecto de lo que es la integración
regional, de cuáles son sus dimensiones principales, y cuáles sus objetivos últimos.
De un lado, emerge la filosofía de los TLC hemisféricos que sólo pretenden ser
acuerdos preferenciales de mercados, pero que en realidad son acuerdos de libre
comercio comprehensivos, que incluyen la movilidad internacional de factores,
capitales y monedas propios de la globalización económica actual.
De otro lado, están los acuerdos subregionales que buscan, aunque aún de manera
incipiente, una integración multidimensional económica, política y social. La
integración económica se concibe en estos acuerdos, abarcando la modificación
de instituciones y organizaciones fundamentales (códigos aduaneros, reglas fiscales,
etc). La integración política, aunque sea gradual y parcial, parece condición
necesaria para ir creando instituciones económicas compartidas, lo que implica, en
diferentes grados, crear también soberanías compartidas. La integración regional en
la dimensión social, incluye la gradual construcción de ciudadanías comunitarias con
derechos y obligaciones que abarquen las esferas civiles, políticas, sociales y
culturales para los oriundos de los países miembros.
De un lado, el objetivo, claramente explicitado de los TLC hemisféricos es crear un
campo de juego nivelado que permita el libre y completo ejercicio de la
“reciprocidad” En contraposición a esta “filosofía mercadista” que tiende a equiparar
posiciones de mercado estructuralmente desiguales, el objetivo de los acuerdos
multidimensionales de escala subregional (uniones aduaneras aspirantes a mercados
comunes) es lograr crecientes grados de convergencia estructural en las condiciones
y dinámica del desarrollo.
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En los acuerdos subregionales con vocación multidimensional esta convergencia
estructural se persigue acudiendo a transformaciones en los campos de juegos o
estructuras de base (tecnológicas, energéticas, comunicacionales, de transporte,
etc.), en las instituciones (reglas de juego) económicas y políticas que rigen el
sistema, con el objeto de mejorar las posiciones de poder, y, por último en las
oportunidades estratégicas de los jugadores latinoamericanos, vis a vis los jugadores
mayores del mercado mundial.
La filosofía de la cooperación, propia de la Escuela Latinoamericana del Desarrollo
fundamentalmente construida con aportaciones primero de CEPAL y luego de la
UNCTAD, aceptaba un tratamiento asimétrico, y por lo tanto preferencial, en materia
comercial para los países en desarrollo.
Los acuerdos unidimensionales tienden a separar la filosofía de la integración de la
filosofía de la cooperación estableciendo mecanismos y canales para cada una de
ellas. Pero, en la filosofía mercadista también la cooperación se circunscribe a la
ayuda financiera y técnica, por un lado, y a algunos remanentes mínimos de trato
especial y diferenciado planteado de manera parcial y transitoria, por el otro.
Otra gran diferencia con los criterios, propios de la nueva filosofía de la cooperación,
expresados en el apartado anterior es que ya no se aceptan medidas de naturaleza
proteccionista con el objeto de promover el desarrollo de industrias nacientes, y
tampoco se aceptan medidas de trato diferenciado permanente que formen parte
de los TLC hemisféricos.
Este cambio en las reglas de juego del globalismo, encontró su contrapartida en
cambios en las prácticas propias del proceso objetivamente mensurable de
globalización. Se propagó rápidamente, a partir de mediados de los años ochenta,
la diversificación de las transacciones internacionales incluyendo servicios, inversiones
financieras y productivas directas, tecnología, políticas de competencia, compras de
estado, etc.
Estos procesos, señalados en los párrafos anteriores, afectaron la secuencia
tradicionalmente aceptada en los acuerdos de integración regional. De acuerdo
con las conceptualizaciones académicas generalmente aceptadas, esa secuencia
empezaba con los acuerdos de libre comercio de bienes, continuaba con la unión
aduanera y desembocaba en el mercado común.
El mercado común, culminación de los procesos anteriores, se refería
tradicionalmente a la libre movilidad de los factores de la producción en el interior
del área integrada, incluyendo de manera explícita la movilidad de los trabajadores.
Sin embargo, lo característico del proceso de globalización es que espontáneamente
se crea un mercado común global de factores productivos distintos al trabajo, pero
se excluye cuidadosamente de los tratados económicos todo lo relativo a la
creación de mercados comunes de trabajo. La otra relevante excepción a esta
creciente movilidad territorial son los recursos naturales que, por definición, son
geográficamente inmóviles
En la filosofía mercadista del multilateralismo global, las normas de no discriminación
(NMF), trato nacional, y transparencia se aplican en la OMC y se profundizan en los
TLC hemisféricos, denominados, frecuentemente, por eso mismo con el apelativo de
“OMC plus”. Para poder viabilizar institucionalmente esta movilidad de factores, se
introducen reformas internas o domésticas que caracterizan los modelos de
crecimiento abiertos al mercado mundial, coordinados en su operatoria interna con
las disciplinas del orden global. Los países de ALC modifican sus normas y códigos
internos en materia de inversiones extranjeras, de propiedad intelectual, de servicios
(con las inversiones reales y financieras que les son concomitantes), de competencia
y defensa del consumidor, de compras de estado, de políticas monetarias, fiscales y
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comerciales. Todos estos cuerpos reguladores, se han ido tornando compatibles con
los criterios generales del, así denominado, Consenso de Washington.
En los TLC hemisféricos, el tema del campo de juego nivelado, incluye el conjunto de
medidas citadas y otras más, orientadas a abrir las fronteras no sólo al comercio de
bienes sino también a las otras transacciones cuya operatoria requiere cambios en
las reglas internas de juego de los países de ALC que suscriben esos tratados.
En rigor, la expresión “campo de juego nivelado” tal como explícita o implícitamente
se usa en los acuerdos hemisféricos, es equívoca; sería mejor hablar de un campo de
juego único o inclusivo, con un solo conjunto de normas donde todos-chicos y
grandes, fuertes y débiles- aceptan participar aunque no puedan competir con las
mismas oportunidades. Las razones del fracaso del ALCA como un acuerdo único
para todos, respondieron precisamente a la falta de aceptación de ese “campo” y
esas “reglas” por algunos jugadores principales, como Brasil, y por otros muy
pequeños que buscaban redefinir sus posiciones negociadoras buscando trato
especial y diferenciado.
En consecuencia, a fines del siglo XX la clasificación de los acuerdos de integración
en la secuencia libre comercio-unión aduanera-mercado común resulta confusa e
inapropiada. Las denominaciones de los acuerdos ya no reflejan el significado
primigenio de los vocablos. Se tratará de aclarar este punto en los párrafos siguientes.
De un lado, los así denominados TLC en la jerga públicamente aceptada, son en
realidad acuerdos preferenciales de mercado que persiguen la más completa
movilidad de factores productivos que sean técnicamente móviles, con excepción
de los movimientos de trabajadores. La otra excepción corresponde obviamente a
los recursos naturales porque son técnicamente inmóviles3. Por oposición, la fuerza de
trabajo, que es potencialmente móvil, enfrenta una legislación restrictiva originada
en los países desarrollados.
Estos TLC son entonces escalones orientados a profundizar más rápidamente las
normas del globalismo, es decir las reglas de juego del proceso de globalización que
favorecen al capital transnacional, en detrimento de los jugadores económicos
locales (PYME, microempresas, actividades agrícolas de pequeña escala orientadas
al mercado interno) en ALC. Caben aquí dos aclaraciones adicionales, no se está
sugiriendo aquí la conveniencia de un rechazo a esa presencia transnacional que
puede aportar tecnología, divisas y oportunidades de empleo. Solamente se observa
que las reglas de juego del globalismo no incluyen preocupaciones específicas ni
reglas de juego diferenciadas a favor de las empresas más pequeñas de escala local
o nacional pertenecientes a las naciones en desarrollo.
De otro lado, las así denominadas uniones aduaneras suscritas por los países de ALC
(MERCOSUR, CAN, MCCA, y CARICOM) son acuerdos multidimensionales y
vinculantes. Son multidimensionales porque contemplan aspectos políticos y sociales
que no están presentes en los TLC, por ejemplo compromisos jurídicamente
vinculantes con impactos políticos (soberanías parcialmente compartidas para crear
uniones aduaneras o explorar uniones monetarias) y sociales (ciudadanías
parcialmente compartidas para la defensa de derechos humanos y ciudadanos de
sus miembros). Son vinculantes porque, a través de diferentes procedimientos
intentan armonizar o incluso unificar sus códigos internos de una manera que incluye
3 Si bien los recursos naturales son técnicamente inmóviles en el sentido territorial o geográfico
de la expresión, al cambiar los “estadios tecnológicos” (fuentes de energía, uso de la
biogenética, etc.) también cambian sus usos posibles tanto para bien como para mal. Para
bien: acciones tendientes a recuperación de biodiversidad, o mejor aprovechamiento de
potencialidades sustentables en el largo plazo. Para mal: agotamiento de recursos no
renovables, deterioros ambientales, pérdidas de biodiversidad, desertificación, erosión, etc.
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obligatoriedad de cumplimiento asegurada por los propios sistemas legales y
judiciales de cada país.
El carácter imperfecto o incompleto de estas uniones aduaneras no es tan
importante desde el punto de vista de su impacto efectivo inmediato sobre el
comercio de bienes. Lo relevante es que, la suscripción de una unión aduanera
supone un acto de voluntad política que abre el campo para otros actos de
soberanía compartida como por ejemplo armonizaciones de reglas fiscales, monedas
comunes, etc. La unión aduanera es importante como un escalón hacia los
mercados comunes que incluyan la movilidad de personas (ciudadanías
parcialmente compartidas), y hacia las uniones económicas y monetarias que vayan
creando la necesidad de sistemas políticos comunitarios de naturaleza
supranacional.
La existencia de grados mínimos necesarios de supranacionalidad (que respondan al
principio de subsidiariedad), es necesaria para crear recursos institucionales y
financieros destinados a combatir con éxito las asimetrías en materia de desarrollo.
Pero los recursos financieros no son el instrumento más importante, sino la disposición
política a compartir soberanías para hacer converger las instituciones que sean
necesarias para esa empresa integradora.
Los acuerdos subregionales de integración posibilitan la redefinición del concepto
de asimetrías, a un nivel muchísimo más profundo que el de la esfera comercial, o,
incluso, el de la esfera de los mercados. Es posible desarrollar un análisis de las
asimetrías que sea multidimensional (ambiental, económico, cultural y político), y
además que contemple diferentes niveles de acción comunitaria (estudios empíricos
de asimetrías fácticas, construcción de instituciones y políticas que combatan esas
asimetrías, y consideración de las estrategias principales de aquellos actores cuyos
intereses e ideologías se contraponen en cada dimensión considerada.
Primero, las asimetrías pueden ser consideradas como hechos susceptibles de
verificación empírica. Estas son las asimetrías fácticas, cuya estimación es el punto de
partida de cualquier consideración científica del tema.
Segundo, las asimetrías pueden ser definidas a nivel estructural. Este nivel es de las
tecnologías y reglas de juego que requieren transformación (reestructurando los
procesos productivos y sus infraestructuras físicas, revalorizando los estados de
derecho, el funcionamiento independiente y honesto –hacia “adentro” y “hacia
fuera”- de los poderes del Estado, las regulaciones sobre competencia, propiedad
intelectual, servicios, compras de estado, la transparencia de los procesos y
mecanismos, etc.). La idea es lograr superar las asimetrías estructurales en estos
campos, las que puedan ser aprovechadas estratégicamente por jugadores
globales. Esto exige desarrollar procesos de convergencia a diferentes niveles de
profundidad en materia de regímenes y políticas (coordinación, armonización, y,
cuando sea necesario, unificación bajo reglas de supranacionalidad). El escrupuloso
respeto al principio de subsidiariedad es la mejor vía para conciliar los intereses
regionales con los principios de la soberanía que deben seguir reposando en los
ciudadanos de las sociedades nacionales.
Tercero, las asimetrías pueden ser examinadas a nivel de los actores relevantes, y
referirse a las estrategias derivadas de posiciones ideológicas o de intereses
concretos. Los jugadores transnacionales globales, los organismos multilaterales que
operan a escala mundial, y los propios gobiernos de los países desarrollados
contribuyen a generar este tipo de asimetrías estratégicas. Todos ellos desarrollan
estrategias que responden a sus intereses respectivos. En particular, los estados de los
países desarrollados no entienden (o no quieren entender) que el campo de juego
nivelado no puede establecerse con países más débiles que registran asimetrías no
sólo en su trato con los “grandes”, sino también en su trato recíproco.
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La superación de las asimetrías en estos tres niveles del “juego” (sistema) global debe
“empezar por casa”. Solamente dando el ejemplo interno, de convergencia
institucional y cooperación con los más débiles, existirá suficiente fortaleza
negociadora y legitimidad moral, para reubicar ALC bajo condiciones de mayor
autonomía, eficiencia (ganancias de productividad para el desarrollo), y equidad.
Por lo tanto, el primer paso de estas reformas es de voluntad política y visión de largo
plazo, sin las cuales será difícil encontrar fórmulas adecuadas a nivel regional. El
marco legal fundamental que debe perpetuar corresponde a los valores, prácticas,
organizaciones, e instituciones de la democracia política, reconquistada casi de
manera unánime en ALC a partir de los años noventa. Los gobiernos de turno
pasarán pero las instituciones sólidamente fundadas permanecerán, si están
fundadas sobre estas bases.
II.
DOS TIPOS DE ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL
1. Marco conceptual
Las áreas de integración regional, y los acuerdos que regulan las relaciones
que las partes establecen en el interior de esas áreas, son el todo al que se refiere el
diccionario cuando define el concepto de integrar como “formar las partes de un
todo”. Podemos entonces distinguir varias dimensiones (también concebibles como
etapas o fases) en las áreas de integración regional y en los tratados que las regulan.
• Fase de integración económica limitada, (sólo de mercados), como en los
acuerdos de preferencias arancelarias o en acuerdos de libre comercio en su
acepción académica tradicional. Esta integración la denominamos limitada o
“mercadista” porque los ajustes institucionales, internos requeridos a las partes que
negocian, se limitan al funcionamiento crecientemente integrado de los mercados
incluidos en la negociación. Sin embargo la denominación de áreas o TLC ahora se
usa de una manera amplia y no restringida al comercio de bienes. Ya no se trata de
regular solamente ese tipo de comercio a través de derechos arancelarios y otro tipo
de barreras aduaneras que operan en la frontera. En este siglo XXI, los así
denominados TLC también incluyen otros temas, tales como las transacciones en
servicios, las inversiones ligadas al comercio de bienes y servicios, las patentes
industriales y otros derechos de propiedad intelectual, las políticas de competencia y
protección del consumidor incluyendo las regulaciones atingentes a los mercados de
servicios públicos, y los ámbitos jurisdiccionales para la solución de controversias. Por
lo tanto, los actuales, así denominados, TLC, son un híbrido entre acuerdos de libre
comercio, mercados comunes e incluso comunidades económicas más avanzadas.
Pero están solamente focalizados en todos aquellos factores productivos
técnicamente móviles a escala internacional, salvo la fuerza de trabajo cuyos
movimientos siempre quedan al margen de las negociaciones. La filosofía
orientadora de estos acuerdos es la de los organismos intergubernamentales que
monitorean las reglas de juego de la globalización económica (FMI, OMC, BM). Es por
eso que, en ocasiones, las cláusulas negociadas llegan más lejos que en la esfera
global y se conocen como “OMC plus”.
• Fase de integración económica profunda, (no sólo de mercados sino
también de instituciones económicas fundamentales) y de integración política
incipiente, como en los acuerdos de unión aduanera, completos o “perfectos” que
implican compartir diferentes grados de soberanía, usar comunitariamente las
recaudaciones arancelarias, formular un régimen aduanero y una política comercial
comunes. Estos acuerdos ponen de relieve que la profundización de la integración
implica necesariamente el compartir cuotas de soberanía a través de la
armonización o unificación de regímenes y políticas. Por eso la unión aduanera,
aunque haya perdido efectividad como esquema integrador en un orden global
caracterizado por economías cada vez más abiertas e interdependientes, es “una
señal política” de que las partes firmantes están dispuestas a compartir soberanías, y
hacer converger sus regímenes y políticas.
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• Fase de integración social (de creación gradual de ciudadanías
comunitarias incipientes), como en los mercados comunes que incluyen plenamente
a los movimientos migratorios de trabajadores con la protección de sus derechos
humanos, civiles y socioeconómicos fundamentales. Básicamente se refieren a la
integración de los mercados de trabajo, el único aspecto de los mercados comunes
que queda excluido de los así denominados TLC. El perfeccionamiento de un
mercado laboral común, incluye la necesidad de armonizar las normas y
regulaciones no solo en la esfera de los derechos laborales sino también en la esfera
de la educación, de la salud, de la seguridad social, de la previsión, etc.
• Fase de profundización en las formas de la integración económica,
política y social, como en las comunidades económicas y monetarias (con
armonización de regímenes fiscales, introducción de monedas únicas, y creciente
convergencia de políticas económicas y sociales). Esta fase se caracteriza por la
necesidad casi ineludible de crear normas, organismos, y políticas de naturaleza
supranacional en aquellos campos en que, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad el nivel comunitario resulta más apto que nos niveles nacionales o
locales para la solución de problemas comunes.
• Fase de integración política profunda como en las, así denominadas,
Uniones “a secas” (por ejemplo la Unión Europea) con normas, órganos y políticas
supranacionales, consolidados y efectivamente respetados, apoyados en
presupuestos autónomos.
2. Clasificación de los acuerdos
A la luz de esta secuencia o graduación de áreas y acuerdos de
integración podemos dividir los de ALC en dos grandes grupos:
• Los TLC, entendidos como acuerdos unidimensionales (sólo integración de
mercados y de las instituciones u organismo que la afectan directamente)
correspondientes a la primera fase que se acaba de analizar. Los ejemplos más
nítidos y representativos son los diferentes TLC hemisféricos (TLCAN, ALCAC-RD, y el,
aparentemente, frustrado ALCA).
•
Las uniones aduaneras en tránsito hacia modalidades más profundas de
integración, entendidas como acuerdos multidimensionales (integración económica,
política, y sociocultural) que aspiran a una integración progresivamente más
profunda. Su referente y paradigma más obvio es la UE. Los ejemplos más nítidos son
las uniones aduaneras de América Latina y el Caribe (MERCOSUR, CAN, MCCA y
CARICOM) que aspiran a buscar grados crecientes de unión política con miras a
profundizar el desarrollo de la región.
Lo que caracteriza a estas uniones aduaneras es su carácter multidimensional,
aunque éste sea todavía muy incipiente, lo que las convierte en instrumentos
potenciales al servicio del desarrollo. Los acuerdos multidimensionales son
instrumentos para potenciar el desarrollo económico, político, social y cultural de las
naciones de ALC. Tanto la integración multidimensional como las dimensiones del
desarrollo que han sido nombradas son ambas instrumentales para el objetivo del
desarrollo en su significado más profundo que, en este documento, han sido
caracterizadas como el desarrollo humano orientado a la satisfacción de las
necesidades personales y sociales de seres humanos concretos, así como al
desarrollo de sus potencialidades orientadas al logro de una mejor calidad de vida.
Entre los países firmantes de estos tratados multidimensionales es posible encontrar
asimetrías económicas, políticas, sociales y culturales análogas a las existentes entre
las naciones centrales y desarrolladas que se agrupan en la OECD, frente al resto de
las naciones periféricas y débiles. La intensidad de esas asimetrías es menor porque
los procesos de desarrollo de las naciones de ALC comparten muchos rasgos
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históricos, económicos y culturales que les son comunes. Esos tratados ofrecen la
oportunidad de que los países latinoamericanos más poderosos y económicamente
avanzados no solamente concierten acciones de cooperación y ayuda a los más
pobres (trato especial y diferenciado), sino también, que encaren acciones de
integración orientadas a constituir un nuevo “todo” que emerja de las “partes”
originalmente constituyentes.
Esta diferencia es importante porque discierne entre la “filosofía” de la cooperación y
ayuda por un lado y la “filosofía” de la integración multidimensional y profunda por el
otro. Ésta última supone la aceptación de grados crecientes de asociación política,
social y cultural jurídicamente vinculantes, incluyendo la creación de niveles
supranacionales donde no se anulen pero sí se compartan las soberanías nacionales.
En este punto, emerge la “regla de oro” seguida por la UE en su experiencia
integradora: una supranacionalidad capaz de resguardar el principio de la
subsidiariedad.
Debe advertirse sin embargo que el modelo europeo no puede ser tomado como
una especie de receta susceptible de ser copiada y aplicada al caso de ALC.
Obviamente no es así, al menos por dos razones. La primera y más obvia es que las
condiciones históricas del desarrollo europeo no son equiparables a las del desarrollo
de ALC. Tema sobre el que no cabe abundar en este trabajo, pero que atañe ante
todo a la condición de centros de poder, de cultura y de desarrollo que muchas de
las naciones miembros de la UE han ostentado en la historia de la civilización
occidental.
Una segunda razón que desaconseja una copia “calcada” del modelo europeo, se
vincula con el reciente fracaso parcial, en la adopción de la nueva Constitución
Europea, rechazada en algunos países fundadores de la Unión, precisamente por
razones políticas y sociales que atañen, de un lado, al así llamado déficit
democrático de las instituciones que conforman la Unión y, de otro lado, a un
tratamiento defectuoso del tema de las migraciones de ciudadanos en el interior de
la Unión.
El tema migratorio no había generado problemas en estadios anteriores del proceso
que culminó en la UE, porque la movilidad espacial de los ciudadanos de los países
miembros inicialmente se reveló moderada y políticamente manejable. Sin embargo
la incorporación más o menos masiva de los países de Europa Oriental, adiciona una
masa de migrantes potenciales con niveles de vida más bajos, dispuestos a buscar
nuevas oportunidades de trabajo en los países más ricos de la UE. Pero éstos ya
enfrentan sus propios problemas como lo prueban los recientes disturbios acontecidos
en Francia, vinculados a situaciones de agudo desempleo para los miembros más
jóvenes de la fuerza de trabajo, tanto de los inmigrantes de primera o segunda
generación como de los propios trabajadores oriundos de Francia. Precisamente, el
tema de las asimetrías de desarrollo está presente en los recientes disturbios que
sacuden al país galo.
3. Los tipos de acuerdos y las dimensiones de las asimetrías
El objetivo de este trabajo es tratar las asimetrías entre los Estados que integran
los esquemas subregionales de MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM entendidos
como áreas multidimensionales de integración. Con tal fin, será examinados cada
tipo de asimetría atendiendo a sus diferentes dimensiones que se dividirán en:
“ambientales”, “económicas”, “sociales”, y “políticas”. Las denominaciones y las
agrupaciones disciplinarias mencionadas tienen un significado sui generis,
instrumental a los fines que aquí se persiguen, y, si son interpretadas fuera de contexto
pueden generar desacuerdos desde el punto de vista de las respectivas ciencias tal
como ellas se explican en la esfera académica.
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Desde el punto de vista de las asimetrías de poder-dependencia entre los Estados
miembros, el criterio seguido para distinguir entre asimetrías “ambientales”,
“económicas”, “sociales” y “políticas” será vinculado con la manera como los
acuerdos de integración pueden ser afectados por (y afectar a su vez a) dichas
asimetrías. Por lo tanto, esta clasificación está pensada en función de los acuerdos
de integración que son el referente central de este análisis. Esto es válido para este
primer orden de asimetrías, las de poder-dependencia porque esas son precisamente
las que directamente pueden ser atacadas a través de la profundización en la
estructura institucional de los acuerdos.
• Así las asimetrías económicas, se definen en función de lo que se entiende
por integración “económica”, la que se interpreta, primero, en el sentido de
integración de mercados, como en las tradicionales áreas de libre comercio o en las
nuevas modalidades, más comprehensivas, de los TLC hemisféricos. Segundo, la
integración “económica” puede interpretarse, más profundamente, como
integración, no sólo de mercados sino también de instituciones económicas al estilo
de las uniones aduaneras o de las comunidades económicas y monetarias. Sin
embargo, el avance hacia estas formas más profundas de la integración económica
supone necesariamente formas graduales y parciales de integración política.
• La integración “política” se refiere a las modalidades de confrontar o
compartir soberanías entre Estados miembros a través de un proceso gradual y
parcial. Gradual y parcial porque se inicia en las uniones aduaneras con la
constitución de una aduana, de un código arancelario, y de una política comercial
comunes y puede incluir también un presupuesto comunitario fundado en la
creación de un fondo común utilizado con tales fines de las recaudaciones
aduaneras. El carácter gradual de este proceso implica que nuevas cuotas de
soberanía compartida serán necesarias para la construcción de sistemas fiscales, y
monetarios armonizados y comunes, como se verifican en las comunidades
económico-monetarias.
•
La integración “social” se refiere, en lo que concierne a las asimetrías de
poder-dependencia, a las modalidades de compartir ciudadanías por parte de las
personas oriundas de los estados miembros, incluyendo las ciudadanías
socioeconómicas y socioculturales. El gran salto en este punto se refiere a la creación
de mercados comunes de trabajo, lo que implica la gradual armonización y o,
unificación de regímenes y políticas laborales, previsionales, de seguridad social, y
migratorias. Esta convergencia de regímenes y políticas en el plano socio-laboral
conduce a la gradual construcción de ciudadanías comunitarias (derechos,
obligaciones y responsabilidades compartidas entre los ciudadanos de las naciones
miembros).
El plano cultural, entendido como formando parte de la integración “social”
a la que se aludió anteriormente, presenta aspectos instrumentales por un lado y
valorativos por el otro. Los aspectos instrumentales se asocian con las tecnologías de
la información de la comunicación y del conocimiento, en tanto que los aspectos
valorativos se asocian con prácticas científicas, éticas y estéticas.
Entre sus aspectos instrumentales requeridos para el avance de la integración
multidimensional en su dimensión social, se incluye fundamentalmente el
reconocimiento recíproco de certificados de estudio, títulos profesionales, diplomas
académicos, etc. entre los Estados miembros y la aceptación de esa validez en las
prácticas económicas y sociales concretas. A un nivel más específico, la naturaleza
instrumental de la integración cultural latinoamericana se refiere al hecho de
compartir idiomas (español y portugués) que son por excelencia los instrumentos
universales de información, comunicación y conocimiento. Pero, además, esos
idiomas están culturalmente “cargados” con valores éticos o religiosos, y remiten a
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pasados históricos comunes. Este compartir sólo se verifica parcialmente en relación
con las islas del Caribe, pero es decisivo en América Latina4.
• La integración “ambiental” se refiere al hecho de compartir dinámicas
ambientales que son interactivas especialmente entre países limítrofes de un acuerdo
de integración en la medida que desbordan los límites geográficos de estados
vecinos, como, por ejemplo, es el caso de ecosistemas compartidos (amazonia,
cuenca del plata, Mar Caribe, etc.). De hecho la integración ambiental aparece
como un imperativo derivado de la existencia de esos sistemas compartidos y su
justificación reconoce razones económicas, sociales y políticas. Económicas porque
los costos de una gestión ambiental eficiente pueden reducirse enormemente a
través de las economías de escala derivadas de una gestión armonizada o unificada
de ecosistemas compartidos. Sociales porque en regiones fronterizas los pobladores
de ambos lados de la frontera suelen poseer condiciones culturales compartidas e
intereses comunes en la preservación de los entornos naturales. Y políticas porque la
delimitación de soberanías entre estados limítrofes a veces impide la interacción
requerida por esas sociedades de frontera para poder desarrollarse. Tal acontece,
por ejemplo, en la triple frontera ubicada en las cataratas del Río Iguazú, en donde
colindan territorios de Brasil, Paraguay y Argentina, constituyendo un centro turístico
de primera importancia en el que convergen (aunque también compitan) los
intereses económicos, sociales y culturales de las sociedades nacionales de los países
respectivos.
III.
DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LAS PRINCIPALES ASIMETRÍAS
1. Consideraciones metodológicas
En este capítulo serán examinadas brevemente las asimetrías desde el punto
de vista de su existencia, empíricamente verificable. En los dos capítulos siguientes se
examinarán esas mismas asimetrías desde el punto de vista institucional y estratégico.
Se comparan países que, desde una perspectiva política, son Estados, y desde una
perspectiva societal más amplia, son sociedades nacionales o más brevemente
naciones. Sus asimetrías dependen de los aspectos que se desea enfatizar en esta
comparación. Los aspectos que se desea comparar son fundamentalmente dos: las
relaciones recíprocas de poder-dependencia que se establecen entre esos países y
el grado de desarrollo alcanzado por las sociedades de cada uno de esos países.
Están definidas comparativamente dos tipos de asimetrías que se denominarán
asimetrías de poder-dependencia entre Estados y asimetrías de desarrollo entre
sociedades nacionales (o más brevemente entre naciones).
Los indicadores que se proponen (aunque no sea posible incluir aquí los datos
correspondientes a las mediciones respectivas) para estimar las mencionadas
asimetrías son examinados en lo que resta de este capítulo.
2. Asimetrías de poder-dependencia: su verificación empírica
Pueden examinarse aquí aquellos indicadores que se refieren a las
interacciones entre países expresadas en términos de flujos recíprocos con el objeto
El tema instrumental de la cultura, vinculado al actual proceso de globalización en el ámbito
hemisférico nos remite a las industrias culturales y a formas de masificación y mercantilización
de los productos culturales con sus luces y sus sombras. Los factores positivos de la masificación
cultural se verifican en áreas de encuentro donde la cultura latina se hace presente en el
mundo anglosajón generando una interacción en ciertos centros de encuentro como, por
ejemplo California o Florida. Desde allí la cultura latina se proyecta a los Estados Unidos y va
logrando un posicionamiento estable en la sociedad norteamericana. De otro lado, esa
cultura se mercantiliza y deforma dando lugar a nuevos productos culturales diferentes que ya
son híbridos de diferente calidad artística y moral.
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de percibir asimetrías y deducir de allí posiciones diferenciadas de poderdependencia entre países miembros.
Primero, en el plano ambiental, se miden interacciones (desertificación,
contaminaciones fluviales, huracanes y desastres climáticos, etc.) derivadas por lo
general del compartimiento de (o pertenencia a) ecosistemas comunes que afectan
las condiciones económicas, sociales y políticas de los relaciones entre Estados.
Ejemplos en ALC: el Área Amazónica, el Área Andina, la Cuenca del Plata, la Cuenca
del Caribe, etc. También cabe considerar el carácter mediterráneo de algunos
países como Bolivia y Paraguay, y el grado de aislamiento efectivo de las fuentes de
transporte acuático (mayor en Bolivia y menor en Paraguay por su conexión con la
Cuenca del Plata).
Segundo, en el plano económico, miden interacciones expresadas en flujos
económicos de comercio, de inversión, de patentes tecnológicas, etc.,
desagregados por segmentos significativos. Hay, por ejemplo, Estados miembros de
los esquemas subregionales que dependen altamente de la participación en esos
flujos a escala subregional, pero que gravitan de manera exigua en la conformación
de los flujos totales.
Las interacciones en este campo se miden construyendo balanzas de pagos
que involucren a todos los países miembros de un acuerdo en sus transacciones
recíprocas y, además, consoliden sus flujos respecto de los países restantes. Los datos
se refieren a magnitudes y saldos de comercio recíproco, de inversiones, de servicios,
de patentes tecnológicas, de ahorro y financiamiento, etc. Los movimientos
monetarios, financieros y fiscales de cada país afectan los resultados del comercio
generando interacciones interdependientes capaces de generar ganadores y
perdedores en el juego del mercado. Ejemplos: Estos aspectos han sido los más
tradicionalmente tratados también en los acuerdos de integración económica, son la
información central compilada para los acuerdos subregionales, y constituyen la casi
totalidad de las informaciones compiladas en los TLC comprehensivos hemisféricos.
Un aspecto importante de la interacción económica entre los países
centroamericanos y caribeños respecto de los Estados Unidos es el envío de remesas
por parte de los inmigrantes latinos en el gran país del Norte, con magnitudes
económicas que alcanzan significativos montos en los balances de pagos de los
países de origen de esa migración.
• Tercero, en el plano social, es posible medir dos tipos de interacciones
principales: los flujos migratorios y los flujos de información y conocimiento. Los flujos
migratorios se refieren a personas que transportan su cultura (idioma, educación,
costumbres, religión) y afectan las condiciones societales de los lugares de destino. Su
impacto en los lugares de destino es societalmente amplio y el estudio de ese
impacto es el punto de partida para la comprensión estructural de los procesos
migratorios5. Nótese que los flujos migratorios no sólo tienen una significación cultural
sino también económica, la que ya ha sido analizada en el punto anterior. Los flujos
de información y conocimiento se refieren fundamentalmente al impacto,
tremendamente asimétrico entre el norte y el sur de los medios de comunicación
masiva y de las industrias culturales. Pero estas asimetrías también se verifican en el
interior de los esquemas subregionales de integración entre los países mayores y el
resto.
Ejemplos: migraciones intralatinoamericanas en el Cono Sur, migraciones de
latinos al área del TLCAN y a Estados Unidos en especial, migraciones temporales
(que suelen tornarse definitivas) de estudiantes destacados de las zonas de origen a
5 Los países y las regiones de origen son generalmente los más débiles y dependientes; las
regiones de destino las más poderosas y autónomas. Sería muy raro en efecto explicar
movimientos migratorios masivos desde los países poderosos hacia los débiles salvo en
condiciones de guerra de conquista colonial que pertenecen al pasado.
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los grandes centros académicos desarrollados, etc. Otros ejemplos son la difusión de
los contenidos culturales de la CNN y otras cadenas de cable, y otras modalidades
de las industrias culturales del mundo desarrollado. La interacción migratoria es, más
allá de la legalidad de estos flujos, una fuente de asimetrías importantes en la
medida que existen países receptores y emisores netos de estos flujos. Por ejemplo,
Haití es en el Caribe un importante emisor neto de flujos hacia otros países de la zona
y hacia Estados Unidos. En Sudamérica, Bolivia, Perú, y Paraguay, y, en menor medida
Uruguay, emiten flujos netos de trabajadores (muchos en condición ilegal) que se
dirigen (tradicionalmente) hacia Argentina y (más recientemente) hacia Chile. En los
impactos efectivos de estos flujos gravitan el tamaño demográfico relativo de cada
país, la propensión a migrar y las condiciones culturales imperantes en los países de
origen y destino. Párrafo aparte, merecen las migraciones de centroamericanos
hacia los Estados Unidos. Aquí se produce un entrelazamiento complejo y decisivo
entre los acuerdos multidimensionales como los promovidos a través del MCCA y su
frondosa institucionalidad y los del recientemente firmado ALCAC-RD (CAFTA-RD en
su sigla inglesa), TLC en proceso de consolidación. Los emigrantes centroamericanos
se dirigen hacia los Estados Unidos con el consiguiente impacto cultural sobre el país
del Norte, y ponen de relieve la inescapable dimensión sociocultural de las relaciones
entre países. Esos emigrantes, una vez radicados en los Estados Unidos envían remesas
de dinero a sus familiares como ya se indicó en el punto al señalar el significado
multidimensional de esas migraciones.
Siempre dentro de este plano social, el desarrollo de los medios de
información, comunicación y conocimiento es otra forma de interacción recíproca.
De un lado, las actuales tecnologías de la información que se difunden
vertiginosamente desde hace un cuarto de siglo afectan los medios de
comunicación masiva (periodismo gráfico, televisivo etc.). De otro lado, la
globalización de la enseñanza superior establece interacciones académicas muy
fuertes entre los países centrales y periféricos, propagando conocimientos pero
también ideologías. Las asimetrías en la sub-dimensión cultural se miden
fundamentalmente por el impacto desigual generado por los medios masivos de
información, comunicación y conocimiento. Por ejemplo, la difusión de mensajes a
través de la prensa escrita, radial o televisada, En particular y, en tiempos más
recientes, el impacto de la televisión por cable generada en un país y su difusión
asimétrica sobre el conjunto de los países miembros. En este sentido, obviamente, el
impacto cultural mayor proviene desde los grandes centros desarrollados y, muy
especialmente, desde EEUU y la UE. Pero también, por ejemplo, la televisión por
Cable de los países grandes y medianos de Sudamérica posee una presencia en los
países menores que es, de hecho, claramente asimétrica. De nuevo aquí en el caso
de América Central el impacto cultural más fuerte e inmediato proviene de los
Estados Unidos, e incluye aspectos tales como la difusión de deportes (baseball,
football americano, etc) que son una fuente de ascenso social vertiginoso para
algunos afortunados inmigrantes oriundos de América Central.
• En el plano político: ¿Qué es lo fáctico en la dimensión política? En primer
lugar, la existencia misma de una nación como unidad política, es decir la existencia
de un Estado-Nación autónomo. La existencia de un Estado-Nación, en términos de
poder supone la detentación de soberanía sobre un territorio claramente delimitado.
Lo más inmediatamente visible de lo fáctico en la dimensión política está dado ante
todo por los límites territoriales de cada país. El efectivo ejercicio del poder por las
autoridades de gobierno en un dado Estado está, ante todo, territorialmente
delimitado. Esto involucra aspectos de seguridad nacional, de combate a
movimientos guerrilleros que suelen ignorar límites políticos y cuestionar el poder de los
gobiernos centrales, etc.
Se puede medir el grado de interacción territorial en zonas limítrofes, irrupción
de poderes fácticos externos que desafían la soberanía de los estados, el
comportamiento de los poderes militares respectivos en caso de conflicto bélico, etc.
Ejemplo: las guerras en Centroamérica durante el decenio de los ochenta, los
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procesos guerrilleros en diferentes regiones de Sudamérica, los conflictos limítrofes
entre Estados asociados a la ideología de la seguridad nacional en casi toda ALC
durante los años setenta y parte de los ochenta, etc. Países como Colombia, Perú y
Ecuador han debido combatir coaliciones de narcotraficantes con guerrilleros que
han desafiado los poderes constituidos del Estado y creado muy graves fricciones
entre países vecinos. Otros hechos fundamentalmente políticos fueron los conflictos
armados que asolaron América Central durante la década de los ochenta. Es posible
encontrar múltiples ejemplos históricos recientes de cómo las asimetrías políticas
erosionan y dificultan los esfuerzos integradores entre diferentes esquemas.
3. Asimetrías de desarrollo: su verificación empírica
En este tipo de asimetrías no interesan tanto las relaciones o interacciones
recíprocas entre los países sino más bien las posiciones que estos ocupan en alguna
escala de desarrollo que hay que determinar. También aquí se comparan asimetrías
pero no las de interacción entre Estados sino las de posición relativa entre naciones.
En particular, interesa la estimación, multidimensionalmente entendida, de los grados
de pobreza y de concentración en la distribución de las condiciones de vida. La
escala del desarrollo tiene indicadores económicos tales como la riqueza, el ingreso,
el consumo, o el producto por habitante entendidos como promedios nacionales o
atendiendo a su distribución por sectores, regiones o estratos sociales. En esta esfera
económica interesa la proporción de pobres y la distribución del ingreso. También
hay indicadores sociales tales como el acceso a salud, vivienda, educación, cultura,
etc. entendidos como promedios nacionales o distribuidos de acuerdo con diferentes
criterios. Por último, es posible concebir indicadores de desarrollo político, asumiendo
una posición valorativa comprometida con la democracia, y examinar la distancia o
cercanía de esos regímenes con la vigencia de un tipo ideal de democracia
expresado en el funcionamiento de los poderes legislativo, judicial, ejecutivo, etc., en
el respeto al derecho de las minorías, a la competencia por el gobierno a través de
los partidos políticos, a la existencia de una prensa libre, etc.
En el plano ambiental, es posible la estimación del impacto económico-social de los
procesos de deterioro ambiental derivados de múltiples procesos graduales
(desertificación, pérdida de biodiversidad, etc.) o intempestivos (terremotos,
huracanes, aluviones, inundaciones, y otro tipo de desastres naturales). Desde esta
perspectiva las personas son consideradas como seres vivientes miembros de la raza
humana, atendiendo a su localización en entornos ambientalmente específicos y a la
forma como sus condiciones de vida son afectadas por esta localización.
Se incluyen no sólo los entornos y habitat naturales sino también los artificiales (por
ejemplo núcleos urbanos) construidos por los propios seres humanos tal como se
presentan en un momento dado en espacios territoriales concretos. La pobreza, en
esta dimensión, se mide por las carencias manifestadas en el acceso a entornos
naturales y artificiales mínimos necesarios para su salud psicosomática, y su
desfavorecida posición social se intenta medir con diferentes índices de distribución.
Por ejemplo, la contaminación ambiental implica pobreza entendida como carencia
de aire o agua limpios.
Ejemplos: en Centroamérica el Huracán Mitch, en Sudamérica terremotos en el área
andina, erosión de biodiversidad en la Amazonia Brasileña y en otros reservorios
naturales. Contaminación de grandes ciudades como el Distrito Federal de México o
el Área Metropolitana de Santiago.
En el plano económico: medición de impacto social derivado de la operatoria de los
sistemas económicos medidos en indicadores de eficiencia (productividad por
trabajador, producto por habitante) y de equidad (proporciones de pobreza,
concentración en la distribución del ingreso, etc.). Estos indicadores tienen por lo
general una expresión pecuniaria, pero se complementan con otros, especialmente
bienes públicos, cuya expresión pecuniaria es indirecta (gastos presupuestarios en
infraestructuras físicas y sociales que afectan la operatoria de los sistemas
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económicos y las condiciones de producción, distribución y consumo de los bienes
económicos).
La profundización causal de estos procesos, propia de la teoría del desarrollo
económico, conduce a las dotaciones de factores productivos, a la estructura
sectorial de la producción, y a la estructuración económica derivada de la inserción
de los países latinoamericanos en la economía mundial. Aquí cabe hacer referencia
a los factores causales privilegiados por la visión centro periferia de relaciones
internacionales elaborada por la Escuela Latinoamericana del Desarrollo. Las
asimetrías de desarrollo tienen su origen en la inserción histórica de América Latina,
primero en el orden colonial ibérico, y luego en el orden capitalista mundial a partir
de la Revolución Industrial Británica. Por lo tanto, sin partir de esas condiciones
históricas y de la inserción internacional de la región resulta incomprensible el estudio
de los sistemas económicos latinoamericanos. La secuencia exige partir de esa
condición periférica, asociada a relaciones internacionales de poder derivadas del
control tecnológico que ejercieron los países centrales, y del cual derivaron su poder
productivo, comercial, y financiero. La contrapartida estructural de esas posiciones
internacionales centrales, es la posición periférica de las sociedades de ALC en
términos de dependencia tecnológica, comercial, financiera, etc. la que ha
perdurado hasta hoy. Por lo tanto, las asimetrías de desarrollo reconocen estas
profundas raíces estructurales.
Aceptando esos datos estructurales que se expresan entre otras cosas en la
estructura de la producción, la estructura del empleo y la composición del comercio
exterior, es posible encontrar rasgos estructurales básicos para la determinación de la
condición de desarrollo o subdesarrollo de los países de ALC. La Escuela
Latinoamericana del Desarrollo ha elaborado marcos analíticos que de manera
natural permiten vincular los problemas propiamente económicos con los problemas
sociales que derivan de las oportunidades de empleo, la distribución de la riqueza y
del ingreso, los niveles de pobreza etc. Por lo tanto, es posible transitar desde las
estructuras hasta sus componentes esenciales que son el fin último del desarrollo: los
seres humanos.
En esta dimensión, se incluye a las personas en su calidad de productores y de
consumidores de recursos que se tranzan en mercados específicos. En relación con
las personas, se alude a sus necesidades y capacidades básicas como propietarios o
productores. Interesan fundamentalmente los pobres en su dimensión económica, los
que pueden ser detectados, por ejemplo, a través de la determinación de las líneas
de pobreza con la metodología de CEPAL o a través del carácter precario o informal
de sus oportunidades de empleo. Lo característico de las asimetrías de desarrollo en
sus dimensiones socio- económicas es que pueden expresarse en valores económicos
(unidades de poder adquisitivo). De nuevo aquí interesan dos puntos centrales, el
primero es el nivel de pobreza económica de una nación y el segundo la distribución
de las condiciones económicas de vida. Los indicadores seleccionados deben cubrir
al menos estos dos puntos esenciales.
Ejemplos: La estratificación en términos de condiciones de vida para los países
miembros de los diferentes acuerdos; la que en términos de promedios globales, de
mayor a menor ubica a MERCOSUR, CARICOM, CAN y MCCA. Sin embargo, la
estratificación en términos de desigualdad social arroja resultados muy diferentes a
nivel de las áreas, de las naciones y de los sectores, regiones y situaciones sociales
intrarregionales.
En el plano social: Se persigue la medición de impacto social derivado de: a) acceso
a servicios de salud, de educación, de nutrición, de vivienda, de ambiente limpio, de
cuidado y socialización primaria de la infancia etc. b) grado de cohesión interna,
ético-valorativa, idiomática, religiosa, etc. de las naciones que se consideran. c)
grado de acceso (y desigualdades concomitantes) a los medios de información,
comunicación, y conocimiento provistos por los sistemas educacionales, por los
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medios de comunicación masiva, y por las “industrias culturales”. También los temas
relacionados con la propiedad y derechos de autoría. Ejemplos: a) naciones
multiétnicas con importante gravitación de pueblos originarios como en el área
andina o Paraguay, de colonias migratorias ya establecidas, sean pretéritas
(afroamericanos en el Nordeste de Brasil) o más recientes (nuevas colonias asiáticas
localizados en las grandes ciudades de América Latina); b) disponibilidad de recursos
asignables a la educación en sus diferentes niveles y estimación de su distribución e
impacto social, contenido ideológico de las industrias culturales, especialmente las
transnacionalizadas (CNN en español, formas de cultura popular transmitidas por las
industrias culturales (cadenas discográficas, videos, DVD., etc.) Situaciones de
discriminación cultural, especialmente en áreas rurales tradicionales o de frontera
que perjudican a grupos étnicos en su acceso a mejores condiciones generales de
vida (Àrea andina, Nordeste de Brasil, Centroamérica, Amazonia etc.).
Discriminaciones de género que marginan o excluyen a las mujeres, especialmente
en estratos socioeconómicos bajos, etc.
Estas asimetrías sociales (incluidas las culturales) tienen un impacto político directo y,
por lo tanto no son claramente distinguibles, ni siquiera en términos analíticos de las
asimetrías sociopolíticas que se comentan a continuación. El tema socio-cultural
incluye carencias en el acceso a las formas de información, comunicación y
conocimiento compartido en el interior de diferentes segmentos sociales que
conviven en el ámbito de un mismo Estado-nación. Por un lado se refiere a los
sistemas educacionales, el acceso al conocimiento y a las tecnologías más actuales
de información comunicación y conocimiento. Por otro lado, a los medios de
comunicación masiva y a las diferentes tecnologías digitales que a ellos se asocian.
También se estudian aquí las limitaciones sufridas en el acceso o práctica de formas
de conocimiento compartido de minorías étnicas, artísticas y culturales. Esto incluye
muy especialmente los pueblos originarios de América Latina que en ciertos casos
pueden ser amplias mayorías en ciertos territorios subnacionales. Las formas de
conocimiento compartido se entienden en sentido amplio como conocimiento de
símbolos significativos (lenguajes hablados, escritos, o códigos de diferente tipo), de
prácticas sociales (por ejemplo religiones, festividades, ceremonias), de disciplinas
científicas o sabidurías ancestrales (por ejemplo medicinas tradicionales), de
acciones productivas (por ejemplo capacidades especiales en determinados
campos tecnológicos o artesanías típicas).
Lo que caracteriza a las naciones latinoamericanas en general es que guardan
importantes convergencias en campos culturales importantes tales como lenguaje,
religiones principales, e historia común compartida. También que muchas de ellas
comparten una importante presencia demográfica de pueblos originarios (incas,
quechuas, mayas, etc. localizados a ambos lados de fronteras entre países limítrofes.
Estos temas son de gran importancia en el área andina, y en la frontera entre México
y Centroamérica. La idea es aquí describir empíricamente las situaciones y
contrastarlas para los diferentes países con base en indicadores comparables.
En el plano político: medición de impacto social derivado de las relaciones Estadociudadano. Naturaleza unitaria o federativa de los sistemas políticos imperantes y su
impacto sobre el financiamiento y provisión de bienes públicos (educación,
administración de justicia, salud, etc.). Grado de aceptación y vigencia
constitucional de los principios e instituciones de la democracia representativa.
Desigualdades de acceso a los derechos, libertades, garantías y responsabilidades
ciudadanas. Los fundamentos políticos de la ciudadanía se refieren a los derechos
civiles y políticos básicos. De estos derechos y deberes deriva otro conjunto de
derechos socio-económicos y culturales que dependen de una consolidada
ciudadanía en términos de los sistemas políticos. Se trata de detectar a través de
indicadores cuantificables, la existencia de grupos civil o políticamente marginados,
sometidos a diferentes modalidades de exclusión, o a la existencia de ghettos
formales o informales. También de movimientos subversivos o guerrilleros capaces de
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controlar territorios subnacionales de un estado nación. Cabe incluir discriminaciones
de género (voto femenino) o de educación (voto de analfabetos) en cuanto a la
actividad electoral de cargos públicos, o para controlar patrimonios familiares, recibir
herencias etc.
Ejemplos: Ciudadanías de “primera y segunda clase”, en regiones campesinas
asociadas
a
complejos
latifundio-minifundio,
haciendas
tradicionales
(Centroamérica, Área Andina, Nordeste de Brasil, Amazonía, etc.), o padecidas por
grupos étnicos, pueblos originarios, etc.
Como se dijo en el párrafo anterior no es posible deslindar aquí la dimensión política
de la dimensión cultural, entre otras cosas porque la democracia no es sólo un
sistema político sino también un sistema cultural de gradual internalización en las
pautas sociales establecidas.
4. Las fuentes de datos para la verificación empírica
La selección de los indicadores no es tarea fácil y requiere de especialistas,
pero, en el mundo de hoy el problema ya no es la carencia de indicadores que
existen en abundancia, sino más bien el exceso de indicadores y la necesidad de
seleccionar los más pertinentes, Los organismos internacionales como CEPAL, BM,
OMC, FMI, OEA, BID, PNUD, etc. proveen abundantes fuentes estadísticas utilizables.
También los organismos mismos de integración MERCOSUR, CAN, MCCA, y CARICOM,
son fuentes de datos institucionales y series estadísticas. Esto es válido en alto grado
para los organismos que atraviesan transversalmente los bloques de integración
como ALADI o el propio SELA. Por lo tanto, el primer paso es contar con una buena
definición de las dimensiones que se desea considerar y del punto de vista a través
del cual esas dimensiones son pertinentes a los fines planteados.
Particularmente, en lo que se refiere a indicadores para medir las asimetrías de
desarrollo, los Informes sobre el Desarrollo Humano del PNUD, son una fuente
importantísima de información comparable a escala latinoamericana, hemisférica y
mundial.
IV.
ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS
1.
Niveles estructurales y estratégicos
a) Niveles en que se manifiestan las asimetrías de poder-dependencia entre
Estados
Las asimetrías de poder-dependencia pueden examinarse no sólo por
ámbitos o dimensiones principales (ambientales, económicas, culturales y políticas),
sino también por las concretas posiciones y relaciones de poder que se establecen
entre los Estados miembros en cada una de esas dimensiones.
Se definen las posiciones de poder como las capacidades que poseen determinados
actores (Estados, organizaciones sociales, grupos étnicos, etc.) para imponer sus
propios fines en los procesos sociales que les interesan o competen. Esas posiciones
de poder pueden ser fácticas o informales derivadas, generalmente de situaciones
de hecho que se imponen por la fuerza, y también pueden ser institucionalizadas,
establecidas por la costumbre y la ley.
Se definen las posiciones de dependencia como la necesidad que experimentan
determinados actores (Estados, organizaciones sociales, grupos étnicos, etc.) de
interactuar con otros, dotados de poder, sin los cuales se impide u obstaculiza
gravemente el funcionamiento, desempeño normal, o incluso la existencia misma de
esos actores.
En la base de las relaciones internacionales, a partir de la Revolución Industrial
subyace el control del poder tecnológico, el que afecta el poder económico
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(productivo, comercial, financiero) de las naciones que ejercen ese control. Los
centros principales del orden capitalista se definen por el control de ese poder,
fundamento de su poder no sólo económico sino también político. En efecto, a
escala internacional, el poder político en el orden internacional, en última instancia se
apoya en el poder fáctico de la fuerza militar.
Investidos de dicho poder, los centros hegemónicos aplican sus tácticas y estrategias
concretas para alcanzar los fines particulares que se proponen. Están definidos
entonces, en esta temática del poder, dos niveles diferentes: primero, el de las
estructuras tecnológico-productivas vigentes (sean estas formales o informales) y,
segundo, el de las estrategias de los actores investidos de poder.
Esta argumentación admite el uso del lenguaje de los juegos. Sin pretender entrar
aquí en las complejidades de la teoría formalizada de los juegos, el lenguaje de
juegos resulta expresivo y pedagógico para esquematizar las complejas relaciones de
poder. Así, es posible hablar: a) de un campo de juego y de un equipamiento
disponible en dicho campo, el que está dado fácticamente en un momento dado,
b) de un conjunto de jugadores que usan instrumentalmente dicho campo y dichos
instrumentos actuando individualmente o en equipo, c) de un conjunto de reglas de
juego acompañado por árbitros que dirigen el juego e imparten sanciones o dirimen
litigios; d) de un conjunto de tácticas y estrategias de los jugadores actuando
individualmente o en equipo con el objeto de alcanzar las metas que les permitan
triunfar.
En el caso de las relaciones internacionales, son los propios jugadores hegemónicos
los que, en el curso del juego, van creando y modificando el campo de juego, el
equipamiento de los jugadores, y las reglas del juego. Con tal fin, usan, alternativa y
combinadamente, las formas de la coerción o la violencia (bloqueos, embargos,
invasiones, guerras) o las formas del consenso (negociación, y acuerdos
consensuados).
Las disciplinas de las relaciones internacionales que tienen una visión que toma como
punto de partida el conflicto (realistas y neorrealistas) son obviamente escépticas
respecto de la solución consensuada y pacífica de las asimetrías de poderdependencia. Las que poseen una visión que toma como punto de partida la
posibilidad del consenso (funcionalistas y neofuncionalistas) suelen ser más optimistas
respecto del futuro de relaciones internacionales consensuadas, incluyendo las que
conducen a la integración regional.
Nótese bien que el concepto de poder es instrumental. Por lo tanto hay instrumentos
pacíficos y violentos de poder. Los instrumentos pacíficos son los que están
institucionalizados en reglas de juego que los jugadores están dispuestos a cumplir.
Los instrumentos violentos son los que se imponen de facto mediante la fuerza o el
conflicto abierto.
El tema del poder-dependencia tiene por supuesto un ángulo moral que hunde sus
raíces en la cultura y exige alguna forma de legitimación de los actos de poder. En el
mundo occidental, la democracia es un sistema político que reclama plena
legitimidad, busca dirimir las relaciones de poder aceptando reglas específicas tales
como el imperio de la ley, la soberanía del ciudadano, el respeto a los derechos y
libertades de mayorías y minorías, etc. La negociación y el consenso son los
instrumentos naturales del funcionamiento de la democracia como sistema político,
así como la coerción y la violencia lo son de los sistemas y movimientos políticos no
democráticos.
La democracia representativa se ha impuesto en occidente como sistema
generalizado de gobierno, pero sus mecanismos y métodos solo parcialmente se
expresan en la escena internacional. Sin embargo, la evidencia histórica demuestra
que los estados que adoptan el sistema democrático representativo de gobierno
tienden a relacionarse internacionalmente a través del uso de métodos no violentos,
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en tanto que los métodos violentos tienden a predominar entre partes donde la
democracia es más débil o inexistente.
A los fines de concretar estas reflexiones generales y para no alargar el argumento,
baste recordar la experiencia europea, los principales países que constituyeron la
actual Unión Europea (Alemania, Francia, Italia, Gran Bretaña, España, Portugal, etc.)
estuvieron haciéndose la guerra durante dos mil años. Sin embargo, en un período
histórico increíblemente corto, al fin de la Segunda Guerra Mundial, establecieron
regímenes democráticos de gobierno de manera generalizada y entraron en una era
recíproca de paz e integración. La correlación entre la vigencia de regímenes
democráticos y el avance hacia la integración regional es innegable en este
relevante ejemplo histórico. Esto no significa que las relaciones y conflictos de poder
hayan desaparecido, sino que se dirimen a través de negociaciones establecidas
dentro de reglas de juego compartidas. En otras palabras, las relaciones
internacionales en Europa fueron “neorrealistas” mientras la democracia no existía,
pero se convirtieron en “funcionalistas” cuando la democracia se arraigó.
En las asimetrías de poder-dependencia hay asimetrías de facto que derivan
fundamentalmente del poder tecnológico-productivo de las potencias hegemónicas
y se expresan en la fuerza militar; otras asimetrías están institucionalizadas y operan
como reglas vigentes; finalmente hay otras que derivan de las estrategias utilizadas
por los jugadores. Las asimetrías de facto son las susceptibles de verificación empírica
inmediata, y a ellas se ha dedicado el capítulo anterior.
Las asimetrías estructurales pueden ser abordadas a través de los acuerdos de
integración. Esas asimetrías se refieren a tecnologías e instituciones (equipamientos
para la acción práctica, conocimientos tecnológicos, reglas de juego, regulaciones,
convenios) las que pueden ser negociadas en los acuerdos con el objeto de
promover la integración multidimensional. El fundamento legitimador de los acuerdos
de integración regional es la democracia imperante en los Estados miembros, y la
voluntad ciudadana, expresada democráticamente, el fundamento de la soberanía
de cada estado. Este proceso de democratización de los sistemas políticos que
Europa Occidental experimentó generalizadamente a fines de la segunda guerra
mundial, ALC lo incorporó de manera generalizada desde inicios de la década de los
noventa. Este es el fundamento, y también la esperanza de avanzar hacia formas
multidimensionales de la integración regional.
Las asimetrías estructurales no son totalmente mensurables a través de índices
cuantificables. Los componentes normativos de esas asimetrías, tienen un carácter
cualitativo. Aluden a declaraciones, códigos, tratados, acuerdos, convenios de nivel
internacional, y apuntan por lo general a regular y encausar los impactos de las
asimetrías fácticas entre estados. Un índice cuantitativo de estas asimetrías puede
radicar en el recuento de tecnologías vigentes y en el número de códigos, y tratados
internacionales efectivamente suscritos por los países involucrados en las diferentes
dimensiones (Organización de las Naciones Unidas, protocolo de Kioto, derechos
internacionales de inmigrantes o refugiados políticos, derechos y obligaciones en
materia socio-laboral, tribunales internacionales, etc.).
El papel de los acuerdos de integración en el trato de las asimetrías de poderdependencia entre los Estados se verifica precisamente a través de su intervención
directa en las asimetrías estructurales. Se supone que el principal rol de los acuerdos
de integración es superar las asimetrías estructurales de poder-dependencia entre
Estados miembros a través de la convergencia (compatibilización, armonización, o
unificación) de tecnologías e instituciones que conectan a los países miembros,
entendidas como infraestructuras físicas y tecnológicas, eslabonamientos
productivos, normas reguladoras, formales e informales, explícitas o implícitas, que, al
converger gradualmente, ayudan a la superación de las asimetrías de poderdependencia entre los estados y a promover relaciones más equilibradas, justas y
armoniosas entre ellos.
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Esta convergencia de infraestructuras, procesos tecnológicos, normas e instituciones
puede profundizarse en diferentes dimensiones (esferas, o campos), que parten por lo
general de las esfera del comercio, siguen con la esfera de los mercados, continúan
con las infraestructuras físicas y tecnológicas, y terminan afectando conjuntamente
los eslabonamientos productivos y las instituciones económicas. Paralelamente, en
respuesta al propio proceso de su profundización también alcanzan la esfera social y
política.
Las asimetrías estratégicas están referidas a las posiciones y ejercicio de poder de los
estados miembros (jugadores gubernamentales o políticos) y de otros actores no
gubernamentales (jugadores económicos, políticos no gubernamentales, religiosos
etc., tales como empresas transnacionales, iglesias, sindicatos, cámaras empresariales
y profesionales, redes académicas, etc.). Estas posiciones de poder siempre tienen
una raíz estructural, por lo que las posiciones de poder en que se fundan las asimetrías
estratégicas no son comprensibles sin un análisis estructural de las tecnologías y las
instituciones en que aquellas posiciones de poder se fundan.
Estas asimetrías estratégicas de los jugadores no gubernamentales tratan de
recogerse, aunque de una manera tenue y vaga, dentro de los actuales acuerdos, a
través de los órganos que recogen la opinión de los grupos de interés: sindicatos
laborales, las cámaras empresariales, los consejos profesionales, las asociaciones de
consumidores, etc. Por ejemplo, en la Unión Europea existe el Comité Económico y
Social, en la CAN los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral, en el MCCA el
Comité Consultivo del SICA, y en el MERCOSUR el Foro Consultivo Económico y Social.
Los acuerdos de integración cuando alcanzan adecuados niveles
supranacionalidad deben representar los intereses superiores y permanentes de
Estados que se integran, por encima de los intereses y estrategias circunstanciales
los gobiernos de turno, y de los jugadores económicos o culturales involucrados
cada Estado miembro.
de
los
de
en
2. Asimetrías estructurales y estratégicas por dimensiones principales
a) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión ambiental
En su expresión estructural, estas asimetrías se refieren a la coexistencia
de tecnologías, procesos productivos, y normas o reglas de juego contradictorias en
relación con ecosistemas compartidos entre Estados miembros. La convergencia
superadora de esas asimetrías supone la compatibilización de procesos productivos,
de infraestructuras físicas, y la convergencia de normas, especialmente de todas las
normas internacionales orientadas a la defensa del medio ambiente natural o
artificial y a la conservación o renovación de los recursos naturales. Este tema
adquiere creciente importancia a medida que los factores ambientales involucran a
múltiples naciones y generan situaciones críticas derivadas del impacto humano
destructivo sobre la biosfera. Por lo tanto, los códigos ambientales armonizados entre
países miembros de un mismo acuerdo que comparten ecosistemas, adquieren
creciente importancia tanto para la protección del medio ambiente como para los
derechos de propiedad sobre sustancias industrialmente utilizables provenientes de la
biodiversidad específica de ciertas regiones.
La compatibilización de los procesos tecnológico-productivos, así como la
convergencia de estas normas, negociada y practicada a nivel de los propios
acuerdos de integración favorece no sólo una mejor coordinación y armonización,
sino también una posición concertada y conjunta en la defensa de los intereses
ambientales regionales.
Existen ejemplos muy actuales sobre la forma como las asimetrías institucionales en
este campo, generan conflictos entre fuerzas estratégicas que afectan gravemente
la estabilidad misma de los acuerdos. Tal es el caso actualmente (mayo de 2006) con
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el conflicto creado entre Argentina y Uruguay en el seno de MERCOSUR a propósito
de la instalación de dos fábricas de celulosa que, supuestamente, contaminarían las
aguas del Río Uruguay, cuyo cauce desemboca en territorio argentino.
En su expresión estratégica, el tema de las asimetrías se plantea como consecuencia
de la presencia de grupos económicos locales o empresas transnacionales,
detentadores de poder tecnológico-productivo que aprovechan, especialmente en
los países más pobres y pequeños, la carencia de recursos técnicos, financieros e
institucionales para formular leyes ambientales protectoras de la biosfera y de sus
ecosistemas, instalando allí sus industrias contaminantes. Esto crea, eventualmente
ventajas de corto plazo para las autoridades nacionales o los propietarios locales de
recursos naturales, pero suelen generar problemas de sustentabilidad a largo plazo, y
conflictos con los Estados miembros vecinos que ven afectados sus ecosistemas
compartidos con estas prácticas.
b) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión económica
En su expresión estructural, las asimetrías se refieren a todas las
condiciones tecnológico-productivas recíprocamente incompatibles para un avance
del proceso integrador y a las regulaciones contradictorias (sean estas nacionales,
regionales, hemisféricas o globales) que afectan los flujos económicos entre Estados
miembros.
Los ejemplos más obvios y recientes se refieren a las asimetrías en los sistemas
cambiarios entre Argentina y Brasil durante el decenio de los noventa, las que
contribuyeron a provocar el colapso de la economía de Argentina y a llevar al
MERCOSUR a una crisis casi terminal.
El tema de la convergencia de los regímenes y de las políticas macroeconómicas es
de una importancia crucial para el futuro de los cuatro esquemas subregionales.
Fundamentales aspectos ligados a los principios de soberanía, de subsidiariedad, y a
la ratificación parlamentaria de los compromisos vinculantes, derivados de los
acuerdos regionales, son los que están en juego dentro de esta dimensión.
En su expresión estratégica, las asimetrías económicas se refieren a las motivaciones
implícitas o explícitas de los detentadores del poder económico (empresas de
diferente tamaño, grupos económicos, empresas transnacionales) y de poder político
(gobiernos nacionales, estaduales y locales). De un lado, los gobiernos formulan
legislaciones en materia de propiedad y gestión de empresas públicas, de políticas
de promoción de la competitividad, de provisión de bienes públicos, de servicios, de
inversiones, de propiedad intelectual, de compras del sector público, etc. Las que
responden a diferentes tipos de estrategias nacionales de desarrollo. De otro lado, las
empresas nacionales y extranjeras, desarrollan sus propias estrategias, acudiendo, de
acuerdo con su escala, poder productivo, etc., a diferentes estrategias
negociadoras.
Dentro de las estrategias de los actores gubernamentales, por ejemplo, hay países
(México, Centroamérica y el Caribe) que han instituido legislaciones sobre zonas
francas, dotadas de una institucionalidad especial, mucho más permisiva, que es
una excepción respecto a la institucionalidad general que rige en el resto del país,
con el objeto de atraer las inversiones productivas y/o financieras, incluyendo las
provenientes de “paraísos” financieros y fiscales. Otros gobiernos han preferido
retornar a formas de nacionalización de activos estratégicos como por ejemplo la
nacionalización de los hidrocarburos decretada recientemente (mayo de 2006) por el
gobierno de Bolivia. En el plano de las relaciones entre gobiernos y empresas
transnacionales, el entrelazamiento tecnológico-productivo y normativo con las
estrategias de “jugadores” públicos y privados puede verse en múltiples ejemplos de
gran actualidad, como las iniciativas para la promoción del IIRSA, o del anillo
energético entre Venezuela y varios países del Cono Sur.
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En el campo de las estrategias alternativas de integración perseguidas por los
gobiernos de los Estados miembros de los diferentes acuerdos, también hay ejemplos
de acciones alternativas. Hay países que han preferido una mayor independencia en
sus políticas comerciales y de inversión, haciendo uso de TLC (el caso de Chile),
entendidos como tratados que no los atan a las disposiciones de otros acuerdos
latinoamericanos más vinculantes. Hay países que se han agrupado para negociar el
ALCA de manera conjunta como en el caso del MERCOSUR y del CAN. Hay países,
que, aprovechando la imperfección o falencias de las uniones aduaneras, están
intentando (o amenazando con) suscribir TLC hemisféricos con el objeto de presionar
por mejores condiciones dentro de sus respectivos acuerdos (caso de Uruguay y
Paraguay en el MERCOSUR) o están firmando efectivamente ese tipo de acuerdos
como en el caso de varios países de la CAN por un lado, y del MCCA por el otro.
Algunas de estas opciones estratégicas dan lugar a inversiones infraestructurales y
tecnológico productivas o a regulaciones capaces de afectar la presencia
transnacional en zonas procesadoras de exportaciones (como las maquiladoras), o
en otras zonas francas dotadas de extraterritorialidad institucional donde se crean
asimetrías estructurales respecto de otros países-miembros con el objetivo estratégico
de aprovechar el ingreso de flujos de capital transnacional en la esfera productiva,
comercial y financiera. Desde luego, estas asimetrías estructurales (tecnológicoproductivas y normativas) otorgan ventajas estratégicas creadas en el campo de la
inversión transnacional y tienen su contrapartida necesaria en otras asimetrías
estratégicas paralelamente existentes en el campo de la interacción social y política
entre los mismos países miembros. Estos temas, referidos a zonas francas extra
territoriales, desde luego son especialmente relevantes en los países miembros del
MCCA y del CARICOM. También lo son en el caso de México, país que no participa
plenamente en ninguno de los cuatro esquemas subregionales y, alternativamente,
es miembro del TLCAN.
c)
Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión social
En su expresión estructural, las asimetrías sociales (incluyendo las
culturales) están referidas a todas las prácticas, tecnologías, procedimientos y
normas laborales, previsivas de seguridad social, de educación y de salud que a
través de organizaciones específicas, regulan los derechos de los trabajadores
emigrantes en el proceso de construir mercados comunes de trabajo. Hay aspectos
educacionales relacionados con el reconocimiento recíproco de títulos, certificados
y diplomas que afectan directamente las oportunidades de trabajo de los
inmigrantes. Los trabajadores que se desplazan acompañados de su familia también
requieren el reconocimiento de los estudios primarios de sus hijos, o el de las
capacidades laborales de sus cónyuges que quieran igualmente encontrar trabajo.
Con independencia de las migraciones laborales, el reconocimiento recíproco de los
títulos universitarios y profesionales, habilita a inmigrantes desde países más débiles a
estudiar en los relativamente más desarrollados del bloque y ejercer su actividad
profesional o académica, sea retornando a sus países de origen o radicándose en
otros espacios del territorio comunitario.
Es difícilmente concebible la constitución de un mercado común en la esfera laboral
si no va acompañado por la gradual constitución de una ciudadanía comunitaria
compartida por los trabajadores inmigrantes, al menos en los temas atingentes a su
desempeño laboral. Periódicamente, se registran denuncias de abusos por parte de
empleadores de los países receptores respecto de los derechos humanos,
ciudadanos, y socioeconómicos de trabajadores inmigrantes en condición ilegal. La
gravedad de estas asimetrías institucionales que afectan la interacción social y, en
especial, la integración migratoria entre miembros de un mismo acuerdo de
integración es un dato realmente alarmante entre países que pretenden de manera
explícita avanzar hacia la constitución de mercados comunes y que, a su vez,
pretenden ver respetados sus derechos cuando sus ciudadanos viajan a los países
desarrollados.
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Siguiendo con la expresión estructural de estas asimetrías, en la esfera
específicamente cultural hemisférica opera abrumadoramente la presencia
estadounidense. Esta presencia es estructural en el sentido tanto tecnológicoproductivo como en el sentido de las instituciones y normas que trata de promover.
Nótese que lo tecnológico en su significado profundo es también un hecho cultural,
ya que las tecnologías no sólo se corporizan en instrumentos productivos sino que
también se personifican en conocimientos humanos controlables y patentables. Su
propósito es establecer normas reguladoras en el campo de los servicios asociados a
temas de contenido cultural-económico tales como las patentes industriales y
farmacéuticas, programas de computación, derechos de autor en la esfera artística,
y otros ya negociados en la esfera del TLC con Chile, en el CAFTA-RD, y otros más
recientes en proceso de negociación con países andinos.
En su expresión estratégica, referida al comportamiento de los jugadores principales,
es posible discernir acá intereses y acciones diferentes por parte de los diferentes
jugadores involucrados en: a) los procesos migratorios de personas provenientes de
otros Estados miembros, las que individualmente carecen de poder pero
consideradas en su conjunto ejercen formas diferentes de poder político (votantes
potenciales), económico (emisores de remesas económicas a sus lugares de origen) y
cultural propiamente dicho (artístico, deportivo, etc.); b) los intereses contradictorios
de diferentes actores en los lugares de destino de los procesos migratorios
(empresarios, trabajadores locales, etc.); c) las posiciones ideológicas y doctrinarias
respecto de la migración en grupos religiosos, nacionalistas xenófobos, defensores de
los derechos humanos, etc. d) los temas de naturaleza preferentemente culturaleconómica o, dicho más claramente, los relacionados con las industrias culturales
globalizadas y los conflictos de intereses con empresas, intelectuales y artistas locales.
En el plano más específicamente cultural creador de visiones de mundo o éticas
contrapuestas, operan las iglesias; en el plano de la ciencia y la tecnología operan
las universidades en circuitos y redes que se han ido transnacionalizando; en el plano
del arte popular operan grupos locales de raíz autóctona o nacional, interactuando
con grandes firmas discográficas que se proyectan hemisféricamente. Cada uno de
estos grupos pueden expresar posiciones doctrinarias, ideológicas, o culturales de
naturaleza diferente.
d) Asimetrías de poder-dependencia en la dimensión política:
En su expresión estructural básica, las asimetrías políticas entre Estados
están referidas a las cartas fundamentales que organizan de manera permanente la
vida política de un país. En particular a los principios, valores, normas y
procedimientos de la democracia, entendida como el sistema político
predominante, al menos en la esfera formal, entre los países latinoamericanos y
caribeños.
En la gestación de los cuatro esquemas subregionales de integración, el inicio de los
años noventa marca un parte-aguas (un “antes” y un “después”) en la historia de la
integración latinoamericana en materia de asimetrías estructurales en la esfera
política. A comienzos de los años noventa, prácticamente todos los países
latinoamericanos y caribeños, con pocas excepciones, habían retornado a
regímenes democráticos de gobierno. El resultado ha sido espectacular tanto en
términos de la nueva legitimidad política que alcanzaron los acuerdos como en
términos de la solución de una mayor cantidad de litigios limítrofes a través de formas
negociadas. Todo esto redujo las asimetrías de interacción política entre Estados
miembros de los mismos acuerdos. Por supuesto existen aún muchos problemas no
resueltos pero los mecanismos de solución descartan, cada vez más, las hipótesis de
conflicto extremo.
Una preocupación explícitamente manifestada en las declaraciones presidenciales y
en los compromisos asumidos por los acuerdos, es la defensa de los principios de la
democracia. Sin embargo, en los hechos todos los países de ALC no han logrado el
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mismo grado de estabilidad y profundidad en la vigencia de las instituciones de la
democracia. Un indicio claro de estas diferencias radica en la interrupción de
mandatos constitucionales en varios países de América del Sur, pero un dato
esperanzador fue que esas interrupciones no fueron el fruto de golpes militares, y
lograron auto-repararse con la formación de nuevos gobiernos dentro de las normas
o marcos constitucionales.
Otro dato importante para el futuro de la integración de ALC es el de las diferentes
modalidades constitucionales vigentes en cada Estado. Consideradas estas
asimetrías para el conjunto de los Estados nacionales que componen el sistema de
integración en formación, las diferencias político-institucionales que emanan de sus
cartas constitucionales pueden afectar en alto grado el proceso de convergencia de
políticas que pueda ser intentado a través de los acuerdos de integración.
Especialmente, respecto de principios tales como supranacionalidad, regímenes de
gobierno, subsidiariedad, y aceptación nacional de normas emanadas de tratados
de integración6.
En ALC predominan las formas presidencialistas de la democracia, lo que concede
mayores márgenes de maniobra a los poderes ejecutivos, cuya influencia sobre el
destino de los acuerdos de integración es decisiva. En Europa predominan las formas
parlamentarias de la democracia, lo que quita protagonismo a los jefes de gobierno
y aumenta el poder de los poderes deliberantes, sobre el destino de la integración.
En su expresión estratégica, las asimetrías políticas se refieren a las posturas
ideológicas y doctrinarias de los movimientos políticos que controlan los gobiernos. Es
decir, a las fuentes doctrinarias que inspiran a las autoridades gubernamentales de
los países miembros de los acuerdos, las únicas capaces de crear regulaciones de
vigencia obligatoria a través del sistema jurídico imperante y basándose en sus
poderes legislativo, ejecutivo y judicial, actuando en su calidad de Estados
soberanos. Por lo tanto, hacen uso de sus poderes para tomar opciones diferenciadas
en el plano internacional.
Estas posiciones ideológico-doctrinarias, se expresan en diferentes campos tales
como las relaciones político-militares entre los Estados miembros, las negociaciones
pendientes sobre límites, la seguridad regional, la cooperación entre fuerzas armadas
y de seguridad, y, en general, la amplia gama de temas políticos que se abordan a
través de las relaciones diplomáticas y consulares. También la política económica de
las autoridades expresa en última instancia estrategias políticas que se expresan en el
plano de la economía.
V.
ASIMETRÍAS DE DESARROLLO: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS
1. Dimensiones y niveles
Los dos temas centrales en las asimetrías de desarrollo son los de la pobreza y
la desigualdad social, como obstáculos que conspiran contra la cohesión y la justicia
en las sociedades componentes de los esquemas subregionales de integración.
El tema desde el punto de vista estratégico atañe por un lado a los condicionantes
estructurales que determinan estas asimetrías, y del otro a las acciones encaminadas
a superarlas. Los acuerdos subregionales pueden incidir sobre esas condiciones a
largo plazo, si es que se logra una creciente convergencia estructural de los procesos
6 Desde otro ángulo, las asimetrías institucionales en la dimensión política derivan de la
transición desde la posición de colonias o protectorados a la condición de naciones soberanas
desde el punto de vista político. Tal es. por ejemplo, el caso con la reciente incorporación
plena de Guyana y Surinam a la independencia y soberanía política. Hay situaciones diferentes
correspondientes a territorios de América Latina y el Caribe que no son sociedades
políticamente soberanas y operan como Estados asociados de una gran potencia, como, por
ejemplo, es el caso de Puerto Rico.
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de desarrollo favorecida por la convergencia de regímenes y políticas entre los países
miembros. También pueden incidir en el plano de la cooperación técnica y
financiera colaborando con otros actores gubernamentales, intergubernamentales, o
no gubernamentales en las políticas encaminadas a la superación de la pobreza y la
desigualdad social.
En el presente contexto, se utilizarán las expresiones “pobreza” y “desigualdad social”
con un sentido interdisciplinario.
El concepto de desarrollo humano se refiere al grado de satisfacción de las
necesidades de la gente, incluidas las necesidades que derivan de sus capacidades
o potencialidades relacionadas con sus comportamientos demográfico-ambientales,
económicos, socio-culturales y políticos.
El concepto de calidad de vida tiene un significado más relacionado con los niveles
de bienestar y no incluye tan claramente los aspectos sociopolíticos y culturales que,
si están fuertemente presentes en el concepto de desarrollo humano. Un indicador
que puede vincular ambos conceptos (calidad de vida y desarrollo humano) es el de
pobreza, entendido también multidimensionalmente.
La fuente principal de información para este tema proviene quizá de los informes
sobre desarrollo humano elaborados por el PNUD. Otras fuentes de gran importancia
son los informes del BM y de CEPAL.
La característica más diferenciadora entre las asimetrías de desarrollo y las asimetrías
de poder-dependencia, es que las primeras no son el objetivo fundamental
perseguido por los acuerdos de integración, sino que respecto de ellas, los acuerdos
pueden contribuir mediante acciones de cooperación que por lo general no son
vinculantes. En el caso de la Unión Europea, los mecanismos de cooperación y ayuda
se verifican desde los propios acuerdos y han adquirido un carácter vinculante como
consecuencia de la autonomía presupuestaria de la Comisión Europea y de la
existencia de fondos estructurales y de cohesión. Pero precisamente, esta
cooperación que adquiere en la UE un carácter vinculante deriva de la
supranacionalidad de las principales instituciones comunitarias, de su autonomía
presupuestaria, y del alto grado de desarrollo de sus Estados miembros que pueden
asignar abundantes fondos a estos fines estructurales y de cohesión.
Es por ello que el objetivo inmediato y fundamental de los acuerdos de integración
regionales y subregionales parece ser la superación de las asimetrías de poderdependencia entre Estados, con el objeto de lograr una integración multidimensional
y profunda que incluya la creación de órganos supranacionales en aquellos campos,
donde habida cuenta del principio de subsidiariedad, sean necesarios para el normal
funcionamiento y el adecuado impacto de los acuerdos de integración.
El ataque a las asimetrías de desarrollo sólo parcialmente puede hacerse desde los
acuerdos de integración según cuál sea el grado de profundidad de los mismos y de
los recursos conjuntos que se asignen a tal fin. Sobre ellas gravitan, ante todo, las
políticas públicas nacionales y, segundo, las diferentes modalidades de cooperación
y ayuda que puedan provenir de organismos intergubernamentales, de
organizaciones no gubernamentales, o de mecanismos de ayuda directamente
aplicados por los gobiernos de los países desarrollados. Una parte de estos planes y
programas puede tener lugar a través de los mecanismos de integración de los
acuerdos, y es esa parte es la que interesa considerar aquí, con el fin de promover la
superación social de las asimetrías de desarrollo entre naciones.
Las asimetrías de desarrollo entre naciones pueden ser divididas en estructurales y
estratégicas. Las asimetrías estructurales se refieren a las condiciones tecnológicas y
normativas que condicionan la acción práctica de las diferentes organizaciones que
actúan en la vida social. También incluyen las normas y acciones de política,
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explícitas o implícitas, formales o informales, que estén vigentes e institucionalizadas.
Estas asimetrías estructurales rigen en el interior de cada país y encausan el
comportamiento de las personas naturales o jurídicas (asociaciones u
organizaciones), y de las diferentes formas sindicadas de organización social en que
ellas se agrupan (sindicatos, cámaras empresariales, etc).
Las asimetrías estratégicas se refieren a los recursos de poder que controlan las
personas naturales y jurídicas o las organizaciones (locales, estaduales, nacionales)
que operan en el interior en cada nación, y a la manera cómo esos recursos son
usados para influir en las condiciones internas del desarrollo nacional.
2.
Examen de las asimetrías según dimensiones principales
a) Las asimetrías de desarrollo en la dimensión ambiental
En su expresión
estructural, se refieren a todas las situaciones
tecnológico-productivas e institucionales que afectan los derechos a gozar de un
medio ambiente habitable y “vivible”. Se incluyen todas las tecnologías y normas
vigentes (no las deseables) sean estas formales o informales, pero se excluyen las
tecnologías y normas que siendo formales y estando establecidas en la letra de la ley
son ignoradas en la práctica. Se examinan también las políticas públicas que afectan
la dimensión ambiental como, son los códigos ambientales y todas las normas de
salubridad, de higiene o de planificación de asentamientos humanos sean estos
rurales o urbanos.
Muchos de los países más pequeños y pobres de los esquemas subregionales
carecen de suficientes recursos cognitivos institucionales y humanos para promover
sus propias tecnologías y formular sus propias regulaciones en el ámbito ambiental,
para aplicarlas a través de organismos competentes, y para llevar adelante los
procesos de fiscalización necesarios.
En su expresión estratégica, estas asimetrías examinan las personas naturales o
jurídicas desde el punto de vista de su poder individual o colectivo para afectar o
modificar el medio ambiente. Incluyen aspectos tales como el peso del
comportamiento
demográfico
de
diferentes
colectividades
o
estratos
socioeconómicos y su impacto en el conjunto de la sociedad bajo análisis. Como es
obvio, ese impacto dado, entre otros factores, por la escala de las diferentes
poblaciones será diferente según cuáles sean las condiciones estructurales y de
políticas que enmarcan esas posiciones.
Por ejemplo las relocalizaciones forzadas de pueblos originarios por razones
vinculadas a la construcción de grandes obras infraestructurales (represas, centrales
hidroeléctricas) o a el aprovechamiento de sus tierras agrícolas para fines de
modernización productiva.
De otro lado, también en la esfera ambiental estas asimetrías se refieren a la
capacidad de maniobra de diferentes actores sociales para operar sobre el medio
ambiente y alterar, o preservar, las condiciones de la biosfera. Aquí el tema confronta
generalmente actores económicos locales, nacionales o transnacionales por un lado,
y a las autoridades de gobierno, encargadas de formular las leyes, elaborar y hacer
cumplir las políticas por el otro. Los ejemplos pueden estar referidos a campesinos de
subsistencia que talan los bosques para buscar espacios de cultivo o combustibles
para su vida diaria, o a las empresas industriales, locales, nacionales o
transnacionales que eludiendo la ley, o aprovechando su permisividad, agotan los
recursos naturales, destruyen la biodiversidad, o contaminan el medio ambiente, etc.
El proceso de explotación de la Amazonia actual nos provee abundantes ejemplos
de este tipo de situaciones y del choque de intereses estratégicos que de allí derivan.
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Las asimetrías de desarrollo en la dimensión ambiental, se refieren fundamentalmente
a la sustentabilidad del desarrollo a largo plazo derivada de diferentes condiciones y
prácticas ambientales en diferentes países.
b) Asimetrías de desarrollo en la dimensión económica
En su expresión estructural se incluyen todas las situaciones estructurales
(tecnológico-productivas e institucionales) que son causas de las carencias e
inequidades económicas. Se refieren a todas las tecnologías, las prácticas, y las
normas capaces de condicionar o determinar en un cierto sentido a las acciones de
política pública. Atañen fundamentalmente a los procesos de la producción, la
circulación y el consumo, incluyendo desde luego la propiedad de los recursos sobre
todo desde el ángulo de su impacto sobre la población (personas y empresas) más
carentes en la distribución de la riqueza y del ingreso. Respecto de las normas
fundamentales y de su impacto distributivo en materia de riqueza y de ingresos,
pueden examinarse los códigos de comercio, de inversiones, de funcionamiento de
los mercados, de la competencia, de la protección al consumidor, de las compras
gubernamentales, etc.
También se incluyen todas las tecnologías, las prácticas y las normas vinculadas a la
provisión, regulación, y fiscalización de aquellos bienes públicos con significación
pecuniaria que se incorporan a los presupuestos fiscales. Esto se refiere, entre otras
cosas, a la formulación de las políticas públicas mismas en la esfera fiscal, monetaria,
de comercio exterior, etc. que los gobiernos aplican en este campo. También y de
especial importancia en la esfera socio-distributiva son los presupuestos fiscales en
materia de salud, educación, trabajo, seguridad social, etc.
El tema sociolaboral se expresa a través de las oportunidades de empleo y de los
indicadores de subempleo en sus diferentes expresiones (ínfima productividad,
jornadas incompletas, inestabilidad, etc.). Situaciones de abandono o marginación
de ancianos jubilados y pensionados, etc. Todos estos aspectos son sociales por su
impacto sobre el desarrollo humano y la calidad de vida pero también son
económicos por tratarse de carencias pecuniariamente mensurables.
En su expresión estratégica, estas asimetrías atañen a las posiciones doctrinarias y las
acciones concretas de autoridades gubernamentales, personas, asociaciones y
organizaciones empresariales, sean estas públicas o privadas, siempre que estén
dotadas de poder económico y en condiciones de ejercitarlo.
Estas asimetrías se refieren al comportamiento efectivo de los actores públicos y
privados en la esfera económica desde el punto de vista de su impacto sobre la
distribución del ingreso y de la riqueza por un lado y por evolución de las situaciones
de pobreza por el otro. De un lado, el sector público es un poder legal que se impone
sobre las empresas exigiéndoles no sólo el cumplimiento de los códigos vigentes, sino
también, por ejemplo, el pago de tributos, o determinadas prácticas de mercado
(determinación de tasas de interés, tipos de cambio, etc.).
Siempre en su expresión estratégica, estas asimetrías se relacionan con el sector
privado, el que alberga, por un lado, poderes institucionalizados ejercidos por
empresas que actúan legalmente en sus operaciones de mercado. A veces esas
empresas actúan como poderes fácticos y pueden intentar modelar o eludir las
normas que regulan el sistema tributario, la competencia, los derechos del
consumidor, o los derechos laborales de sus empleados, o los derechos ambientales
de determinadas poblaciones. Todos estos aspectos tienen por lo general una clara
dimensión pecuniaria que puede ser examinada en la dimensión económica.
Pueden también querer imponer su poder de mercado haciendo uso de posiciones
monopólicas u oligopólicas derivadas de su propia escala relativa, o de colusiones
con otras empresas del sector, etc.
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En otros casos, es posible encontrar situaciones en que las grandes corporaciones
transnacionales o los grupos económicos locales actúan como poderes fácticos
ejerciendo presiones indebidas sobre los poderes ejecutivo, legislativo o judicial de los
estados miembros a través de estrategias de cabildeo, o de manera directa
mediante la “compra” de decisiones gubernamentales, de leyes y reglamentos o de
dictámenes judiciales.
c) Asimetrías de desarrollo en la dimensión social
En su expresión estructural, las asimetrías se refieren a tecnologías,
prácticas y normas vigentes, que son la causa de inequidades y discriminaciones en
la esfera del acceso a los sistemas educacionales, de salud, de nutrición, de
administración de justicia. También a las diferencias en los beneficios derechos y
garantías provistos por los códigos laborales, previsivos, y de seguridad social.
En su expresión estructural también se refieren a las prácticas, tecnologías,
organizaciones y normas que regulan el funcionamiento de los sistemas de
información comunicación y conocimiento con especial referencia a los medios de
comunicación masiva y a las industrias culturales.
En su expresión estratégica, atañen a las personas o asociaciones dotadas de poder
político, social, económico o sindical que inciden sea positiva o negativamente sobre
la equidad de los procesos sociales, incluyendo el acceso a los derechos
fundamentales en la esfera económica (laborales y de seguridad social), cultural (a
la información y la educación), y social (a la salud, la administración de justicia, etc.).
Estas asimetrías se refieren a posiciones ideológicas e intereses específicos de
diferentes grupos sociales ubicados en posiciones diferenciadas de poder social o
cultural. Incluyen tanto las acciones de grupos privados o no gubernamentales como
las políticas concretas de los gobiernos de turno. El tema de las políticas tiene su
expresión pecuniaria en los presupuestos fiscales y en la distribución de los gastos
relacionados con la educación y la cultura.
d) Asimetrías de desarrollo en la dimensión política
En su expresión estructural, se refieren a todas las situaciones tecnológicoproductivas, institucionales o culturales que inciden sobre las oportunidades de
acceso a los derechos civiles y políticos fundamentales de una nación por parte de
sus ciudadanos. Incluye aspectos relativos a la manera como los sistemas políticos
vigentes afectan la vida de las personas consideradas como ciudadanos, es decir
individuos dotados de derechos y obligaciones y subordinado a las leyes de estados
políticamente soberanos. Los derechos y obligaciones que cabe considerar
corresponden a la esfera civil y política, y que emanan de la condición de
ciudadano de una nación-miembro. Los derechos a expresarse libremente, a reunirse
de manera pública, a sindicalizarse para la defensa de intereses laborales,
empresariales o profesionales, a formar partidos políticos, a sufragar, a ser elegido
para cargos públicos.
En cierto sentido, los derechos civiles y políticos derivados de la condición de
ciudadano son la llave de acceso a todo otro conjunto de derechos y obligaciones,
previamente mencionados, en la esfera socioeconómica (a la propiedad, al trabajo,
a la seguridad social, a la salud, etc), ambientales (por ejemplo, el derecho a respirar
una atmósfera “potable” y la obligación de no contaminarla, y culturales (practicar
religiones, hablar o escribir en ciertos idiomas, etc). En las sociedades de ALC estos y
otros conjuntos de derechos y obligaciones son, en un momento del tiempo, datos
estructurales, que dependen de las vicisitudes avances y retrocesos de los regímenes
democráticos.
En su expresión estratégica, referida a la existencia de diferentes grupos de interés y
poderes fácticos organizados, atañe a la capacidad diferenciada de los diferentes
segmentos, grupos o clases sociales de cada estado-parte para controlar o al menos
influir sobre las reglas de juego del proceso político y sobre el comportamiento de los
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órganos del gobierno que inciden en el mismo. Atañe también a los movimientos y
partidos políticos principales, y sus poderes de cabildeo, de presión, o de acceso
directos a los órganos de gobierno.
Las reglas de juego de la democracia son las que mejor garantizan, a la larga, un
desarrollo socialmente más justo de todos los miembros y una mejor superación de sus
asimetrías. La conformación de grupos políticos de base democrática capaces de
operar en más de un país miembro, podría conducir a la selección de aquellos
problemas comunes que en diferentes campos son compartidos por todos los Estados
miembros y a la formulación de grupos de poder locales, nacionales y regionales que
consoliden la idea de la integración y encuentren grupos de poder dispuestos a
defenderla.
VI.
TRATAMIENTO ACTUAL DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS
1. Planteamiento general:
Hay un interrogante crucial que debe ser planteado desde el inicio: ¿son
las asimetrías entre países los obstáculos que deben ser removidos por dichos países
para lograr el avance de los acuerdos regionales, o son los acuerdos regionales los
instrumentos que deben usar esos países para buscar en conjunto la remoción de las
asimetrías?
La respuesta que se ensaya en este trabajo exige distinguir entre tipos de asimetrías y
tipos de acuerdos. Parte diferenciando entre asimetrías de poder-dependencia entre
Estados-nación y asimetrías de desarrollo entre sociedades nacionales de esos
mismos Estados. Aceptada esta distinción puede concluirse: a) que las asimetrías de
poder- dependencia deben ser atacadas primero por actos de voluntad política de
los estados miembros para posibilitar el avance de los acuerdos; b) que las asimetrías
de desarrollo pueden ser atacadas, después, mediante la profundización de los
acuerdos multidimensionales bajo principios de supranacionalidad y subsidiariedad.
c) sin embargo, la responsabilidad de los acuerdos de integración en la superación
de las asimetrías de desarrollo es sólo parcial y complementaria de las
responsabilidades nacionales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.
2.
El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los esquemas
subregionales
El tratamiento de las asimetrías, tal como éstas son concebidas en los
cuatro esquemas subregionales de integración, se refiere a posiciones asimétricas de
poder-dependencia en la esfera del comercio y eventualmente de la inversión.
Como es obvio, los acuerdos no usan esta terminología de poder-dependencia, pero
en el fondo se trata de establecer situaciones de diferente grado de poder o
debilidad en materia competitiva en la esfera del comercio y de la inversión.
Los países elegibles para trato preferencial en la esfera del comercio son los más
débiles (o carentes de poder competitivo) sea por tamaño, por escaso grado de
desarrollo o por una mezcla de ambos factores. Así, por ejemplo, esos países más
débiles pueden presentar un grado de desarrollo mayor como es el caso de Uruguay
pero ser económicamente tan pequeños que su exportaciones dependen altamente
del mercado de sus socios más poderosos; o pueden presentar simultáneamente un
tamaño pequeño y un grado de desarrollo menor como es el caso de Paraguay en
MERCOSUR, y de Bolivia y Ecuador en la CAN. Por eso, la denominación de
economías más débiles se refiere a su menor poder competitivo en la esfera del
comercio y de la inversión, y a su mayor grado de dependencia respecto del
mercado de sus socios. En este sentido, se trata de asimetrías de poder-dependencia,
sea por escaso tamaño, por escaso desarrollo o por ambos factores.
Además, puede haber países que son relativamente pequeños y relativamente
pobres pero que adquieren un poder desproporcionado derivado del control de
algún recurso económico que es vitalmente necesario para el funcionamiento de los
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procesos económicos de países más desarrollados. Tal es el caso de aquellos países
que controlan grandes reservas de hidrocarburos (gas o petróleo), incluidos desde
luego los ubicados en ALC. Esto también aconseja usar un vocabulario más
relacionado con las posiciones de poder-dependencia que con el tamaño o grado
de desarrollo de cada país.
Los tratamientos especiales y diferenciados en la esfera del comercio y de la
inversión, ejercen un impacto muy tenue e indirecto sobre el grado de desarrollo
relativo de los países, y sólo aparecen como paliativos de su escaso poder para
competir en el marco de situaciones comerciales específicas. También por eso es
que se habla de tratamiento de asimetrías de poder-dependencia en la esfera del
comercio y no de asimetrías de desarrollo.
Se considera, en primer lugar, el caso de ALALC por la importancia demográfica,
geográfica y económica de sus Estados miembros (todos los sudamericanos más
México), incluyendo su evolución posterior hacia la actual ALADI que incluye,
además, a la República de Cuba. Se continuará luego con el MCCA que también
fue tempranamente pionero en la integración de ALC, y con CARICOM que expresa
situaciones altamente específicas. Finalmente, serán considerados los esquemas
sudamericanos de la CAN y MERCOSUR.
El Tratado de Montevideo de 1960 (ALALC) reconocía la existencia de países (que son
realidades obviamente multidimensionales) menos desarrollados (nótese el carácter
multidimensional de la expresión “desarrollados”) y la necesidad de un trato
preferencial para ellos.
Posteriormente, el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI) distinguió tres categorías
de países pero no profundizó ni extendió las modalidades de tratamiento, las que
continuaron circunscritas a preferencias comerciales (tratamiento típicamente
unidimensional o mercadista). En su artículo 3d) propone: “Tratamientos diferenciales
establecidos en la forma que en cada caso se determine, tanto en los mecanismos
de alcance regional como en los de alcance parcial, sobre la base de tres
categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características
económico- estructurales. Dichos tratamientos serán aplicados en una determinada
magnitud a los países de desarrollo intermedio y de manera más favorable a los
países de menor desarrollo económico relativo”.
En el artículo 9) del Tratado de ALADI, referido a los acuerdos de alcance parcial, su
inciso d) señala que estos acuerdos “contendrán tratamientos diferenciales en
función de las tres categorías de países reconocidas por el presente Tratado, cuyas
formas de aplicación se determinarán en cada acuerdo, así como procedimientos
de negociación para su revisión periódica a solicitud de cualquier país miembro que
se considere perjudicado”.
El Tratado de Montevideo 1980 posee un Capítulo III, denominado “Sistema de apoyo
a los países de menor desarrollo económico relativo” que contiene las siguientes
disposiciones sobre la materia, a saber: Artículo 15) “Los países miembros
establecerán condiciones favorables para la participación de los países de menor
desarrollo económico relativo en el proceso de integración económica, basándose
en los principios de la no reciprocidad y de la cooperación comunitaria”. Articulo 16)
Con el propósito de asegurarles un tratamiento preferencial efectivo, los países
miembros establecerán la apertura de los mercados, así como concertarán
programas y otras modalidades específicas de cooperación”. Artículo 17) “Las
acciones a favor de los países de menor desarrollo económico relativo se
concretarán a través de acuerdos de alcance regional y acuerdos de alcance
parcial. A fin de asegurar la eficacia de tales acuerdos, los países miembros deberán
formalizar normas negociadas vinculadas con la preservación de las preferencias, la
eliminación de las restricciones no arancelarias y la aplicación de cláusulas de
salvaguardia en casos justificados”.
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Es evidente que el Tratado de Montevideo 1980 que crea la ALADI, aún
reconociendo implícitamente las causas estructurales profundas que determinan el
carácter de países de menor desarrollo económico relativo, por el carácter
predominantemente comercialista de todo su articulado termina prescribiendo tratos
especiales y diferenciados solamente en la esfera comercial. ALADI, es decir la
Asociación Latinoamericana de Integración, a pesar de su nombre amplio
(“integración”) y de su intención de avanzar gradualmente hacia la constitución de
un mercado común, también termina por dedicarse fundamentalmente a los temas
comerciales. Nótese bien que ALADI, mediante la flexibilidad de su normativa,
cumplió con extraordinaria eficiencia su misión de “salvar” la integración económica
latinoamericana de un colapso total durante la difícil década del ochenta, cuando
la crisis de la deuda produjo el desplome del comercio intrarregional y el fin del
modelo industrialista protegido que había imperado en América Latina durante
décadas anteriores. Por lo tanto, no se está implicando aquí ninguna
“responsabilidad” especial en el carácter comercialista del trato especial y
diferenciado prescrito por ALADI. Este acuerdo operó dentro de los límites políticos y
económicos que se le trazaron logrando inaugurar una nueva etapa en la
integración regional. Posteriormente, en Sudamérica la reformulación de la CAN y la
creación del MERCOSUR adquirieron mayor relevancia política al ser conducidos, a
partir de la década de los noventa, por los respectivos presidentes a través de
Consejos creados a tal efecto. En consecuencia, ALADI pasó a desempeñar
funciones limitadas a la preservación y aplicación del marco jurídico general en una
esfera crecientemente técnica sin participar, incluso, en las múltiples negociaciones
de nuevos acuerdos de libre comercio y de complementación económica entre sus
Estados miembros (ACE).
El MCCA en el momento de su constitución no reconoció explícitamente la existencia
de asimetrías ni, consiguientemente, propuso tratamientos especiales y diferenciados.
La profusión de transformaciones que han experimentado los principios y órganos de
la integración en Centroamérica es tan compleja que es posible tratarla aquí, pero
ellos reflejan con más claridad que en ningún otro acuerdo la preocupación por la
cuestión social en Centroamérica. Cómo rasgo general, puede afirmarse que en
Centroamérica al igual que en el Caribe las asimetrías de desarrollo se tratan bajo el
rubro cooperación, en tanto que las asimetrías de poder-dependencia se reducen a
la esfera comercial.
El Tratado de Chaguaramas de 1973 que estableció la Comunidad del Caribe
(CARICOM), incluidas sus modificaciones posteriores, distingue entre dos tipos de
situaciones relacionadas con el trato especial y diferenciado. De un lado, los países
que define como de menor desarrollo relativo, y, de otro lado, los países, sectores y
regiones que llama desfavorecidos y que, no necesariamente coinciden con los de
menor desarrollo relativo. Para esos países y regiones se prescriben tratamientos
preferenciales en el campo del comercio y de la inversión, para compensar el
impacto negativo que en ellos pueda causar del Mercado y Economía Única del
CARICOM (CSME en su sigla inglesa). Las partes Segunda y Tercera del Tratado
destinan una importante cantidad de artículos a señalar las circunstancias y
situaciones que ameriten la aplicación de trato especial y diferenciado, todas ellas
referidas a aspectos económicos en general incluyendo la promoción de inversiones,
la diversificación productiva el desarrollo de infraestructuras, etc. El espacio y la
atención que el Tratado dedica al trato especial y diferenciado, son holgadamente
los más importantes de todos los esquemas subregionales, pero este trato es aplicado
solamente en la esfera económica y para contrarrestar los efectos
contraproducentes que puedan resultar de la aplicación del Mercado y Economía
Únicas (Single Market and Economy).
En el CARICOM también ha existido desde su origen una vocación multidimensional,
expresada en la existencia de su Consejo para el Desarrollo Social y Humano que
aborda temas de salud, de educación, de condiciones sociolaborales, de género, de
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Integración
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juventud y de medio ambiente. Sin embargo, en el ámbito de este Consejo no se
establecen provisiones o tratamientos especiales para los países que la Comunidad
ha definido como de menor desarrollo relativo (Barbados, Guyana, Jamaica, Trinidad
y Tobago, y Surinam).
El Acuerdo de Cartagena de 1969 (Pacto Andino), creado precisamente como un
rechazo a las asimetrías de poder-dependencia con los países mayores de la ALALC
(Argentina, Brasil y México), quizá por las mismas razones que lo llevaron a su
instalación, era más explícito en esa preocupación e incluía un propósito de avanzar
a la reducción de las diferencias en el grado de desarrollo entre los países. El Acuerdo
de Cartagena fue mucho más ambicioso en su estructura institucional y, sin duda,
aspiraba a formas de integración multidimensional y profunda. El Acuerdo incluyó
entre otros órganos y mecanismos al Convenio Simón Rodríguez sobre políticas
sociolaborales, el Convenio Andrés Bello sobre educación y cultura, el Convenio
Hipólito Unanue sobre salud, la Universidad Andina Simón Bolívar, etc. En
consecuencia, no se puede negar la vocación multidimensional de ese Acuerdo.
Posteriormente, esa vocación se fue ratificando con la creación del Tribunal de
Justicia, del Parlamento Andino, así como de otro conjunto de normas sobre
seguridad social (Decisión 113) y sobre trabajadores migrantes (Decisión 116).
Aún así, el trato especial y diferenciado siempre se concibió en la esfera de las
relaciones de comercio e inversión en una visión del asunto típicamente comercialista
o, en el mejor de los casos, economicista, separada de los otros esfuerzos de
integración multidimensional. Posteriormente, Bolivia y Ecuador fueron considerados
los dos países con menor grado de desarrollo económico relativo, y elegibles como
beneficiarios de las preferencias comerciales.
Cronológicamente hablando, el MERCOSUR fue el más reciente de los esquemas
subregionales. Se autodefine como un Mercado Común y su artículo primero
asertivamente incluye la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el
establecimiento de un arancel externo y de una política comercial comunes,
incluyendo la coordinación de posiciones en foros regionales e internacionales, la
coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, y el compromiso de
armonizar legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del
proceso de integración. El fraseo del articulado es ambiguo en dos puntos: primero,
en lo relativo a la libre circulación de factores productivos, porque en el lenguaje
económico ese objetivo incluye al factor trabajo, y la integración de los mercados de
trabajo lleva al fortalecimiento de múltiples dimensiones sociales de la integración
según se ha enfatizado repetidamente en este informe. Segundo, el lenguaje del
acuerdo deja relativamente abierto lo relativo a la armonización de legislaciones,
respecto de la amplitud y profundidad de esta armonización como también del
carácter vinculante de la misma.
El Tratado de Asunción fue firmado en 1991, y su posición respecto del trato especial y
diferenciado es muy explícita. No sólo carece de normas generales en ese sentido,
sino que, además, su artículo 2) establece claramente que: “El Mercado Común
estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados
Partes”. En el artículo 6) hay una salvedad a lo establecido en el capítulo 2) cuando
afirma: “Los Estados Partes reconocen diferencias puntuales de ritmo para la
República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, las que constan en
el Programa de Liberación Comercial”. Adicionalmente a esta referencia de trato
diferenciado en la esfera comercial, el Tratado de Asunción se refiere
frecuentemente al Tratado de Montevideo de la ALADI en el cual se encuadra
jurídicamente, pero la conexión entre ambos tratados en materia de trato especial y
diferenciado no es explicitada en ningún artículo del Tratado de Asunción. En síntesis,
el espíritu de este Tratado es la reciprocidad de trato como regla general; las
excepciones son menores y se aplican en la esfera del comercio.
Relaciones Intrarregionales
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Examinando los cuatro acuerdos (MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM) en conjunto,
los mecanismos concretos que lograron cierta operatividad para el tratamiento de
las asimetrías se restringieron al ámbito comercial y a pequeños ajustes en las
condiciones de transacciones de comercio e inversión. Veamos por ejemplo la
siguiente taxonomía:
a)
Derogaciones de tiempo limitado y plazos más largos para cumplir con las
obligaciones de los acuerdos comerciales: CAN, MERCOSUR y ALADI lo han aplicado
en lo que se refiere a acceso a mercados, y CAN, y CARICOM en lo que se refiere a
acceso a servicios.
b)
Umbrales diferenciados para cumplir ciertos compromisos comerciales:
CAN y ALADI lo han aplicado en lo que se refiere a acceso a los mercados, y
CARICOM en materia de servicios y de inversión.
c)
Flexibilidad en las obligaciones y procedimientos: CAN, MERCOSUR,
CARICOM y ALADI lo han aplicado en materia de acceso a mercados, además CAN
lo ha hecho en comercio agrícola y CARICOM en comercio de servicios e inversiones
ligadas al comercio.
d)
Cláusulas de máximo desempeño y otras disposiciones similares: Aplicados
por CAN y ALADI en acceso a mercados y por CAN y CARICOM en comercio
agrícola.
e)
Asistencia técnica: CAN, CARICOM y ALADI en materia de acceso a
mercados.
f)
Salvaguardias en la transición desde un área de libre comercio hacia un
régimen armonizado de unión aduanera: Este criterio ha sido abundantemente
utilizado por todos los esquemas subregionales (Giordano et. al. 2004)
Se ha dicho que el comercio intrarregional nunca logró superar ciertas cotas como
porcentaje del comercio total (en torno al 20% como máximo), y si el impacto de ese
comercio en el crecimiento global es reducido, mucho menos relevantes aún son las
preferencias comerciales concedidas a través del trato especial y diferenciado en la
esfera comercial.
De otro lado, las disposiciones en la esfera de la inversión, con excepción de las
relacionadas a la eliminación de la doble tributación que son de aplicación general
a todos los miembros, tampoco han hecho uso efectivo y significativo de
mecanismos de trato especial y diferenciado, incluso en aquellos casos, como el del
Tratado de Chaguaramas (CARICOM) o el Acuerdo de Cartagena donde existen
disposiciones en tal sentido.
Existen situaciones de interdependencia, bien conocida entre las variables
comerciales, financieras y monetario-cambiarias que permiten rastrear las causas
más profundas de los ciclos y decaimientos del comercio intrarregional. Así, la
escasez de medios internacionales de pago (fundamentalmente dólares) derivada
de la crisis de la deuda en los años ochenta fue un factor causal más profundo
(aunque también coyuntural) en la esfera económica que llevó al derrumbe del
comercio entre los países de ALC. Todos los países sufrieron con esa reducción del
comercio recíproco y los acuerdos proveyeron paliativos a la penuria de divisas
como fue el caso del Mecanismo de Pagos y Créditos Recíprocos instrumentado
desde la ALADI. Así, las fluctuaciones de las corrientes de comercio, en el caso
latinoamericano, han sido siempre síntomas de otros factores económicos o
extraeconómicos más profundos.
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48
Del mismo modo, dentro del MERCOSUR a fines de los años noventa y comienzos del
nuevo siglo, el colapso monetario-financiero de la economía argentina se expresó
sintomáticamente en un derrumbe de su comercio con Brasil (afectando al resto de
los flujos internos del MERCOSUR), que afectó profundamente su economía en vista
del alto porcentaje de sus exportaciones a ese país. El problema cambiario de
Argentina no es atribuible a Brasil sino a la rigidez de su mecanismo operativo, pero la
descoordinación de las políticas cambiarias entre ambos países empeoró
significativamente la crisis y precipitó el colapso de la economía argentina. Las
causas más profundas fueron institucionales, derivadas de la vigencia de sistemas
cambiarios diferentes entre ambos países. Así, dentro de la esfera estrictamente
económica las asimetrías más visibles y superficiales en los flujos de comercio remiten
a asimetrías más profundas en las instituciones económicas de los países miembros
derivadas de la operatoria de diferentes sistemas cambiarios.
Un ejemplo de cómo la eliminación de ciertas asimetrías unidimensionales en el
comercio puede conducir a nuevas asimetrías cuando las modificaciones
institucionales no están bien formuladas ni respetadas, se encuentra en el MERCOSUR.
En relación con este acuerdo, un estudio reciente señala: “A pesar de los progresos
en la integración regional, el MERCOSUR no garantiza a los países más pequeños un
acceso irrestricto a un territorio aduanero regional completamente unificado. La
agenda es considerable: (i) las barreras no arancelarias determinan barreras de
acceso importante; (ii) las deficiencias institucionales en las áreas de los estándares
técnicos, de la regulación de los servicios públicos, de la internalización de las
disciplinas comunes, de la regulación de la competencia y de los mecanismos de
solución de controversias, generan incertidumbre y deprimen el comercio y la
inversión; (iii) la infraestructura regional es precaria y constituye un obstáculo mayor al
desarrollo de las corrientes comerciales; (iv) las abundantes perforaciones al AEC
oscurecen las perspectivas de un comercio recíproco libre de reglas de origen; (v) la
coordinación macroeconómica se ha mejorado más por casualidad que por diseño;
(vi) la tendencia a adoptar acciones unilaterales ha debilitado la cohesión política
del esquema, ha introducido incertidumbre para los inversores y ha debilitado la
posición común en las negociaciones comerciales (Giordano et al 2004, página 17).
Si se observa con atención la descripción de las falencias principales en la unión
aduanera del MERCOSUR planteada en el párrafo citado, ellas se refieren primero a
la necesidad de convergencia institucional más profunda entre los países miembros a
través de un efectivo cumplimiento de lo acordado en los acuerdos.
Las asimetrías en la esfera del intercambio entre los países de ALC son
fundamentalmente asimetrías de poder-dependencia, derivadas de la escala del
país, de la estructura sectorial de su producción, de su grado de apertura, de la
productividad y competitividad relativas en los diferentes mercados, etc. Un
tratamiento exitoso de esas asimetrías debería empezar por atacar la diversidad y
descoordinación de las instituciones que regulan sus relaciones económicas
recíprocas en la esfera comercial, cambiaria, financiera, monetaria, etc. Una manera
central de atacar las asimetrías de poder dependencia, es avanzar en la
convergencia de los sistemas comerciales, financieros y monetarios que operan en los
diferentes países. Esa puede ser una clara misión de los esquemas subregionales de
integración, los cuales no pueden solucionar todas las asimetrías de desarrollo en la
esfera económica de los países miembros pues esa es una tarea de los propios países,
de acuerdo con el principio de la subsidiariedad. Pero, esos esquemas sí pueden
contribuir al logro de una convergencia en las instituciones y políticas que faciliten un
incremento de la productividad y la competitividad de los países miembros,
reduciendo los costos de coordinación y de transacción derivados de aquellas
descoordinaciones, facilitando la constitución de cadenas productivas, allanando los
vacíos y descoordinaciones en las normas (técnicas, fitosanitarias, de regulación en el
transporte, etc) requeridas para el comercio interior de los esquemas.
Relaciones Intrarregionales
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Los temas económicos por abordar en los acuerdos son entonces todos los que
afectan la competitividad de los países miembros, desarmonías fiscales
(presupuestarias, tributarias, de gasto público), descoordinaciones monetarias y
cambiarias, y el conjunto de normas y regulaciones que impiden la materialización
de auténticas uniones aduaneras.
3.
El trato de las asimetrías de poder-dependencia en los acuerdos
hemisféricos
Los acuerdos hemisféricos son aquellos en los cuales participan
directamente los Estados Unidos ejerciendo, por tamaño y grado de desarrollo
económico, un papel protagónico en su gestación y procesamiento.
Estos acuerdos son, como se ha señalado repetidamente en este estudio, de
naturaleza típicamente unidimensional siendo su objetivo la creación de áreas
preferenciales de mercado en las que Estados Unidos pueda desplegar sus aptitudes
competitivas y, además, ejercer una influencia decisiva en la esfera de las
regulaciones de los mercados internacionales hemisféricos.
La expresión más completa y compleja de los acuerdos hemisféricos es, sin duda, el
que debía conducir ALCA, a través del cual se expresa la estrategia estadounidense
en la esfera de las relaciones económicas internacionales hemisféricas.
Las asimetrías de poder dependencia en esta esfera son notables, la economía
estadounidense, medida en términos de PIB es 4 veces más grande que las 32
economías latinoamericanas y caribeñas participantes si se excluye Canadá y Cuba
(Cuadros 1, 4, y 6). Su producto por habitante es 3 veces más alto que la de ALC
mejor situada en este indicador y 22 veces más alto que la peor situada. Estas
diferencias de tamaño y desarrollo se expresan en términos de las relaciones de
poder-dependencia en la esfera de las transacciones de mercado. El porcentaje de
las exportaciones totales de los países de ALC que se dirige hacia Estados Unidos
oscila entre alrededor de 20% para el MERCOSUR y en torno al 40% o más para los
restantes acuerdos. Por oposición, el porcentaje de las exportaciones de Estados
Unidos que se dirige a los esquemas subregionales de ALC es el siguiente: MERCOSUR
2 %, CAN 1.4 %, MCCA 1.6 % y CARICOM 0.7 %. Además, la estructura de las
exportaciones estadounidenses refleja una diversificación y sofisticación tecnológica
que contrasta con la estructura de las exportaciones de los países de ALC, dominada
aún hoy por los productos primarios, por las manufacturas intensivas en recursos
naturales o por la incorporación de recursos laborales o ambientales de costo más
barato en sus principales exportaciones.
Esto explica porqué el trato especial y diferenciado es un requerimiento mucho más
importante para los países de ALC que negocian acuerdos hemisféricos. También
contribuye a explicar los retardos y, hasta la fecha al menos, el fracaso de las
negociaciones del ALCA, en vista de la manera restrictiva transitoria y negociada con
la que ese trato pretende ser incorporado al ALCA. Cuánto más alta sea la
dependencia de los países de ALC respecto de los Estados Unidos en materia de
comercio e inversiones, mayor será la importancia del trato especial y diferenciado
en las negociaciones hemisféricas. En este caso no se trata solamente de un tema de
desarrollo o de tamaño, sino que es un tema de poder-dependencia. Por ejemplo,
México confrontado con los restantes países latinoamericanos, es un país
económicamente grande, de producto por habitante relativamente alto, y con un
grado de diversificación productiva mayor al promedio regional; sin embargo, su
grado de dependencia en materia de comercio e inversiones es abrumador debido
al altísimo porcentaje de sus exportaciones que se dirige hacia los Estados Unidos, y a
la creciente importancia de las inversiones estadounidenses en su estructura
productiva. La dependencia en comercio e inversiones de los restantes países de
América Central y el Caribe Insular no es menor en términos de inversiones, aunque el
porcentaje de sus exportaciones totales que se dirigen hacia Estados Unidos sea más
bajo que el de México.
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50
Por todas estas razones, en el comercio hemisférico el trato especial y diferenciado es
de una gran importancia para la mayoría de los países de ALC que negocian con los
Estados Unidos, tanto más importante cuanto mayor sea su dependencia en términos
de comercio e inversiones.
Dentro del ALCA, los principios que regulan el trato especial y diferenciado quedan
bien explicados en un informe técnico de la OEA, elaborado al comienzo de las
negociaciones como una contribución al tema de las economías más pequeñas:
“Aunque el tratamiento diferencial sigue siendo una característica importante en las
relaciones comerciales internacionales, se aplica ahora, no tanto como una
excepción a las normas generales y disciplinas, sino mediante disposiciones
específicas, transitorias y negociadas que permitan que los países beneficiarios
tengan más flexibilidad y tiempo para implementar los compromisos comerciales que
asumirán todos los países en el contexto de los empeños plurilaterales y multilaterales
de liberalización del comercio. Esta tendencia se puso de manifiesto en la Ronda
Uruguay y en los nuevos acuerdos de comercio e integración reformados del
Hemisferio Occidental”.
“En las negociaciones del ALCA, las medidas para facilitar la participación de las
economías pequeñas no deben necesariamente enfocarse como un derecho de
facto consagrado a priori, en las primeras etapas del proceso de negociación, sino
que deben ser resultado de negociaciones específicas entre los países participantes”
(OEA, 1998).
El mismo documento antes citado incluye una lista de ejemplos de probables
medidas que en la filosofía negociadora descripta podrían ser considerados para
beneficiar a los “pequeños”: períodos más prolongados para la eliminación de
aranceles o barreras no arancelarias; “acumulación” de normas de origen respecto
del comercio recíproco entre países pequeños que forman parte de las
negociaciones del ALCA; aceptación de salvaguardias mayores para los países
pequeños y exención, para esos mismos países, de salvaguardias impuestas por los
“grandes”; aumento de la capacidad estructural e institucional para atraer
inversiones por parte de los más pequeños; creación de un contexto jurídico
coherente de carácter general para los pequeños en materia de servicios; unión de
esfuerzos para la instalación, cumplimiento y monitoreo de las normas sobre
propiedad intelectual establecidas en el Acuerdo; asistencia técnica y financiera en
materia de políticas de competencia; flexibilidades y tolerancias varias en materias
de adquisiciones gubernamentales; asistencia técnica y cooperación para la
instalación, cumplimiento y monitoreo de las barreras técnicas al comercio y de las
medidas sanitarias y fitosanitarias; asistencia técnica y cooperación para el
cumplimiento de los procedimientos aduaneros; creación de “divisiones de asuntos
jurídicos” que, en el seno del ALCA se encarguen de defender las posiciones de los
países más pequeños en caso de controversias.
En resumen el “nuevo trato” se refiere a disposiciones “específicas, transitorias y
negociadas”, que no deben ser entendidas como un derecho a priori, sino más bien
como una concesión “negociada” que el más poderoso puede llegar a otorgar al
más dependiente. Hay aquí una cierta contradicción, porque las preferencias que
faciliten la posición negociadora de los más débiles deben ser negociadas y no
derivan de un derecho previamente concedido. Pero precisamente, si deben ser
negociadas, entonces los más débiles recibirán esas concesiones en la medida en
que sean tan irrelevantes que puedan ser otorgadas sin problemas. Esto explica
también que tras el fracaso, temporal al menos, de las negociaciones ALCA, Estados
Unidos haya tomado la estrategia de avanzar con acuerdos parciales partiendo
desde los países más débiles. Tal es el caso de los participantes de los últimos TLC
suscritos con Centroamérica y República Dominicana, con Perú y Colombia, y el que
está siendo negociado con Ecuador. A medida que aumenta el poder económico y
disminuye la dependencia relativa de los países de ALC que negocian con Estados
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Unidos, en esa misma medida se acrecientan las dificultades y conflictos y el riesgo
de rupturas. Eso fue, precisamente lo que sucedió entre Estados Unidos por un lado y
Brasil y Argentina por el otro, en conexión con los sensibles temas de agricultura y
servicios.
Un tema que es central en la estrategia de los TLC hemisféricos es la consolidación
institucional de la filosofía del libre mercado incorporándola a las regulaciones
internas de los países y, de esa manera, crear crecientes irreversibilidades que
impidan un retorno a prácticas comerciales con mayor grado de eventual
protección y autonomía por parte de los Estados Parte.
Por ejemplo en el caso del CAFTA-RD hay, para muchos temas, dos juegos de normas
contrapuestas, las vigentes en el MCCA y las nuevas que derivan de CAFTA-RD. Por
ejemplo, en el capítulo de inversiones, cuando el CAFTA era negociado, los países
centroamericanos habían acordado las normas básicas para un Tratado
Centroamericano en Inversiones y Servicios, pero faltaba completar y pulir sus anexos.
Después de la negociación del CAFTA se consideró innecesario continuar con la
aprobación del otro texto.
Estas y otras regulaciones (propiedad intelectual, compras de gobierno, jurisdicción y
competencia de los poderes judiciales, etc.) cambian decisivamente las instituciones
económicas de los países que negocian.
Aquí emerge un punto de naturaleza política y estratégica que es crucial. Países
pequeños y débiles como los centroamericanos o algunos de los andinos pueden
beneficiarse de una estructura más transparente y consolidada en sus regulaciones
económicas, dentro de las reglas de un capitalismo global desde el punto de vista de
sus oportunidades de recibir inversiones. Pero, de otro lado, los derechos humanos de
los ciudadanos de esos países pueden ser afectados gravemente como
consecuencia de nuevas normas en ciertos campos: agricultura, patentes
farmacéuticas, normas laborales, biodiversidad, etc. Es difícil que los derechos
humanos afectados en dichos campos queden suficientemente resguardados como
consecuencia del carácter unidimensional, esencialmente mercadista de esas
negociaciones encargadas sólo de establecer y clarificar los derechos patrimoniales
en que se fundan los sistemas capitalistas globales.
Si, como es el caso con los países centroamericanos en general, los acuerdos
internacionales una vez aprobados prevalecen sobre la legislación nacional,
entonces las disciplinas de los acuerdos tipo CAFTA-RD están consolidando
definitivamente una nueva institucionalidad económica que los vincula de manera
difícilmente reversible con el espacio económico hemisférico liderado por Estados
Unidos. Si de allí derivara, lo cual está por verse, un rápido progreso económico de
esos países, ellos estarían cambiando cuotas de soberanía por un mayor crecimiento,
pero dejando en penumbra los temas distributivos que aseguran un desarrollo con
justicia. Es cierto que, por ahora, los países centroamericanos de todas maneras han
adolecido de un desarrollo equitativo y por lo tanto, la tentación de incorporarse,
como México, a un espacio capitalista dinámico es muy alta, sobre todo en ausencia
de otras alternativas estratégicas.
Hay aquí una diferencia muy importante en la estrategia integradora de los Estados
Unidos con sus vecinos de México, Centroamérica y el Caribe, respecto de la que ha
tendido a imperar en la UE respecto de los países de incorporación tardía en la Unión
(España, Portugal, Grecia, y, más recientemente, los países de Europa Oriental y,
eventualmente Turquía). La UE exige a todos ellos una consolidada democracia
interna (de allí las dificultades con Turquía). Pero, una vez aceptados, esos países
participan de la integración multidimensional que caracteriza a la UE en términos de
ciudadanía política, social, cultural para las naciones de dichos países.
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Integración
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Por oposición, Estados Unidos interpone una férrea resistencia a los componentes
multinacionales de la integración. Así, por ejemplo, la reciente (abril de 2006)
legislación migratoria que se discute en el Congreso de ese país incluye, a título de
propuestas en discusión, sanciones duras e inéditas tales como la construcción de
una muralla en la frontera con México, o configurar la “indocumentación” de los
migrantes como un delito penal, con penas que se extienden a quienes los protejan
(organizaciones no gubernamentales, iglesias, etc.). La reacción popular negativa ha
sido extensa, dando lugar en algunos estados a las manifestaciones populares más
numerosas de que se tenga memoria (por ejemplo en California). Eso expresa la
dificultad de separar la integración mercadista (aplicada a la defensa de los
derechos patrimoniales de las empresas) de la integración multidimensional (que
incluya los derechos humanos de las personas).
VII.
SUDAMÉRICA: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA
1.
Consideraciones introductorias
En los dos capítulos precedentes se ha planteado un marco analítico que
pretende ser exhaustivo, es decir trata de cubrir todas las situaciones de asimetrías de
poder-dependencia y de desarrollo que podrían ser abordadas por los acuerdos de
integración y/o por modalidades de cooperación técnica y financiera (en el caso de
las asimetrías de desarrollo) que involucren a otros organismos internacionales, no
gubernamentales, asociados o en cooperación con mecanismos incluidos en los
propios acuerdos.
En estos dos capítulos se intenta un “aterrizaje” a lo que podría considerarse las
asimetrías de poder-dependencia más relevantes de los esquemas subregionales de
integración, tanto en su interior como en las relaciones entre distintos esquemas entre
si. Por lo tanto no hay, ni puede haber, en estos dos capítulos ninguna pretensión de
exhaustividad. Más bien se intenta focalizar en ellos las asimetrías de poder
dependencia más relevantes para el futuro de los acuerdos, y la manera como
adecuadas reformas en la estructura institucional de los mismos podrían contribuir a
su superación.
2. MERCOSUR
Aquí se intentará determinar cuales son las asimetrías de poderdependencia significativas para el MERCOSUR en la presente coyuntura histórica, y
cómo esas asimetrías afectan el progreso de la integración. De otro lado, cabría
introducir las sugerencias a través de las cuales esas asimetrías podrían ser paliadas
mediante modificaciones en la estructura institucional de los acuerdos.
La principal fuente de asimetrías de poder-dependencia dentro del MERCOSUR
deriva, obviamente, de los tamaños geográfico, demográfico y económico de Brasil,
así como de la naturaleza altamente “autocontenida” de sus procesos económicos,
políticos y culturales. Respecto del tamaño, baste señalar que la población de Brasil
es casi cuatro veces mayor y su producto casi tres veces superior al de los otros tres
miembros sumados (Cuadro 1). Estos son datos estructurales de base que hacen de
Brasil una expresión de las ventajas de la integración multidimensional expresada en
su existencia misma como Estado-nación y en el hecho histórico de que las colonias
portuguesas no se fragmentaron como las hispano-parlantes y, por lo tanto,
mantuvieron su unidad política y su autonomía cultural. Hoy Brasil recoge los frutos de
esa unidad aunque con profundas heterogeneidades en su desarrollo interior, como
veremos en la sección dedicada a las asimetrías de desarrollo.
Asimetrías Económicas:
El tamaño económico de Brasil se expresa en las marcadas asimetrías de sus
relaciones de comercio e inversión con los otros miembros del MERCOSUR. Las
exportaciones de Brasil pesan mucho en el MERCOSUR en tanto que el mercado del
MERCOSUR pesa relativamente poco en las exportaciones totales de Brasil. El
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porcentaje de las exportaciones totales que Brasil dirige a los restantes miembros del
esquema es de 9,4%, proporción reducida que contrasta con los porcentajes de
19,9% para Argentina, 26,5% de Uruguay, y 32,9% de Paraguay. Sin embargo, desde
el punto de vista del comercio intra-esquema las exportaciones de Brasil al
MERCOSUR representan el 51,3%, las de Argentina 40%, las de Paraguay 5%, y las de
Uruguay 4,5%. Además, Brasil ha estado siendo superavitario en sus relaciones
bilaterales de comercio con todos los otros miembros. Estas cifras expresan una
enorme asimetría en las relaciones poder-dependencia en la esfera del comercio
intra-esquema. Además, Brasil es la economía sudamericana más diversificada, y
especialmente después de la regresión de la economía argentina en su proceso
industrial, su competitividad en rubros exportables dinámicos intensivos en el uso de
tecnología es la más alta de Sudamérica.
Desde una perspectiva bilateral entre los dos socios mayores, Argentina, en el año
2004, exportó a Brasil 5.552 millones de dólares corrientes e importó de él por 7.373
millones. Esto significa que de sus exportaciones totales al bloque 96% fueron al Brasil.
Paralelamente, en el caso de Brasil del total de sus exportaciones a sus socios 83% se
dirigieron hacia la Argentina. Es importante notar por último que 19% de las
exportaciones totales de Argentina van a su principal socio y sólo 8,2 % de las de
Brasil van a la Argentina. Esto significa dos cosas, primera que dentro del acuerdo el
eje Argentina-Brasil determina abrumadoramente la magnitud y dirección de los flujos
de comercio, y, segundo, que en la relación bilateral de comercio entre estos dos
socios principales el grado de dependencia de Argentina respecto del comercio con
Brasil es muy superior al de Brasil respecto del comercio con Argentina.
En materia de inversión extranjera directa neta (IED), durante el período 2001/2005,
Brasil recibió US$ 71.412 millones, Argentina US$ 14.782 millones, Paraguay US$ 248
millones y Uruguay US$ 1.484. En otras palabras, sobre un total de 87.926 millones de
dólares en IED percibida por el MERCOSUR, menos del 2% de ese monto se dirigió a
los dos socios “menores”, en tanto que el socio mayor recibió el 81% del total. (CEPAL
b, 2005, 181). El monto porcentual de las IED recibidas por Brasil respecto del total del
acuerdo es mayor que el monto porcentual de su PIB (73%). Si bien es cierto que el
tamaño económico de Uruguay y Paraguay es muy inferior al de los dos socios
“mayores”, también lo es que uno de los atractivos de la integración para los
miembros más pequeños es aprovechar las economías de escala del mercado
ampliado de la unión aduanera, para convertirse en sede de inversiones dirigidas a
todo el MERCOSUR. Como podrá observarse, las falencias institucionales y
descoordinaciones de política son las que explican este desalentador desempeño de
los países miembros más pequeños.
Estas asimetrías de poder-dependencia, derivadas del tamaño económico y del
grado de poder productivo y comercial, se traducen en impactos diferenciados
sobre cada miembro cuando tienen lugar cambios en la competitividad derivados
de movimientos cambiarios, los que contrapesan sobradamente las preferencias
negociadas en el ámbito arancelario. El episodio del colapso de la economía
argentina durante el lapso 2001-2002 expresa la importancia de los diferentes
regímenes cambiarios que existían entre ambos países, y el impacto de la pérdida de
competitividad gradual de Argentina.
Brasil tampoco está operando como un motor para las exportaciones de Argentina y
sus exportaciones al amparo de las preferencias arancelarias del MERCOSUR están
perjudicando los sectores manufactureros de su socio en rubros tales como textiles,
calzados, televisores, electrodomésticos, baterías y muebles de madera, hilados y
alfombras. Brasil, a su vez, se ve perjudicado en algunas exportaciones intensivas en
recursos naturales provenientes de Argentina, tales como pollos, lácteos, trigo, arroz, y
azúcar. (CEPAL 2004, Capítulo III). La estructura sectorial de las exportaciones
bilaterales recíprocas expresa un componente mucho más alto de manufacturas no
intensivas en recursos naturales por parte de Brasil en comparación con las
exportaciones de Argentina.
Secretaría Permanente del SELA
Integración
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La única solución perdurable a estos desencuentros debería provenir de la
convergencia de legislaciones y de la coordinación de políticas. Cómo este tipo de
acciones no prosperan, a los impactos de facto se responde con políticas o con
negociaciones de facto, es decir que se apartan del espíritu del acuerdo: cupos
negociados directamente entre privados, salvaguardias o diversas modalidades de
licencias de importación, etc. Uno de los más importantes recursos ad hoc ha sido la,
así denominada, “cláusula de adaptación competitiva”. Este tipo de recursos
genera perturbaciones aún mayores en la vigencia de la unión aduanera.
No es el objetivo de estas referencias dar un cuadro completo de las asimetrías
económicas que aquejan el MERCOSUR, sólo se trata de ejemplificarlas. La idea
central está clara, MERCOSUR es el esquema subregional con mayores asimetrías
internas, y, estas alcanzan tal magnitud en la esfera económica que sólo podrían ser
superadas a través de una agresiva acción política orientada a interconectar
infraestructuras y a hacer converger las regulaciones requeridas para la efectiva
constitución de un mercado único de bienes, servicios y factores no humanos de
producción.
La situación de los miembros más pequeños del MERCOSUR es aún peor,
precisamente porque las diferentes restricciones de acceso efectivo a los mercados
de Argentina y Brasil significan que, Paraguay y Uruguay, dejan de ser una sede
apetecible de las IED que pretendan un acceso conjunto al MERCOSUR. Además, la
ausencia de una legislación y de una política común sobre IED que sean
efectivamente operativas impide una complementación productiva que permita
desarrollar ventajas competitivas para exportar a terceros mercados. Los subsidios a
la inversión instrumentados por los países mayores del bloque agravan aún más la
situación de los más pequeños.
En relación con estas diferencias, y ante la inexistencia de una adecuada
coordinación macroeconómica, puede leerse en un estudio reciente: “En otras
palabras, las asimetrías de tamaño entre los socios de MERCOSUR no sólo no se
estarían abordando adecuadamente, sino que además se verían agravadas tanto
por el impacto de la descoordinación macroeconómica entre las economías más
grandes, como por la persistencia de incentivos tributarios a la inversión y la
promoción de exportaciones en las economías mayores, lo que distorsiona las
competitividades relativas” (CEPAL 2005, página 105).
Asimetrías Políticas
Lo dicho basta para registrar las asimetrías de poder en la esfera económica dentro
del esquema del MERCOSUR. Ni los intereses estratégicos de los jugadores, ni las
fuerzas del mercado pueden compensar este tipo de asimetrías. En otras palabras, no
cabe esperar de las negociaciones inter-empresariales la desaparición de las mismas.
El gran remedio ante las asimetrías de poder es el avance hacia la supranacionalidad
en el MERCOSUR. Los organismos supranacionales tienen como deber la defensa de
los intereses comunitarios por encima de los intereses particulares de los Estados
miembros. En el fondo se trata de imponer la regla de la ley, lo que significa primero
crear los mecanismos para la formulación de esas leyes supranacionales y segundo
crear los mecanismos para el cumplimiento efectivo de las mismas por parte de los
gobiernos nacionales. Sobre estas bases se podría abrir el juego hacia los socios
menores consolidando las certidumbres jurídicas que requieren los inversionistas
extranjeros.
Existen aquí dos temas centrales que están ligados pero que son diferentes; uno de
ellos es el tema del poder vinculante de las normas comunes aceptadas por el
acuerdo y, el otro, el mecanismo jurídico a través del cual ese poder vinculante se
asegura. Sin el poder vinculante de las leyes, los acuerdos pierden credibilidad y, sin
un adecuado mecanismo jurídico que asegure el cumplimiento de la normativa, ese
poder vinculante difícilmente será garantizado.
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
55
En el capítulo IV, artículo 40, del Protocolo de Ouro Preto se establece lo siguiente:
“Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las
normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este
protocolo, deberá seguirse el siguiente procedimiento:
1) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas
necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán
las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
2) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus
respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte;
3) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días
después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes,
dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las
respectivas normas por intermedio de sus respectivos diarios oficiales”.
En el MERCOSUR, la incorporación de la normativa comunitaria a la legislación
nacional presenta un grado alarmantemente bajo. Entre enero de 2000 a mayo de
2004 la situación registrada es la siguiente. Primero, respecto de las decisiones del
Consejo del Mercado Común de un total de 162 decisiones, 107 todavía necesitan
ser incorporadas y 64 (59,8%) no han sido todavía incorporadas. De las 277
resoluciones del Grupo Mercado Común 220 necesitan incorporación de esas 163
(74,1%) no han sido incorporadas. De un total de 46 directivas de la Comisión de
Comercio del MERCOSUR 44 necesitan incorporación y, de esas, 25 (56,8%) no han
sido incorporadas. Como promedio de un total de 485 normas, 351 (67,9%) necesitan
ser incorporadas (CEPAL 2005, página 117).
El sistema de MERCOSUR que requiere la ratificación parlamentaria ha demostrado
ser lento e ineficiente. Por eso, cada vez más parece necesario plantear con decisión
un mecanismo de proclamación y vigencia inmediata de las leyes comunitarias sin
pasar por la ratificación parlamentaria nacional, pero esto no es posible por la
naturaleza de las disposiciones constitucionales de los Estados miembros. El principal
obstáculo proviene del miembro más influyente que es Brasil, país donde
constitucionalmente se verifica que la legislación nacional tiene prioridad sobre los
acuerdos regionales. Al respecto, cabe leer en un estudio reciente del SELA: “En
Argentina, el artículo 75 de la Constitución autoriza a los poderes públicos de esa
nación a delegar facultades en otros organismos, lo que también ocurre para el caso
de Paraguay, que en el artículo 145 de su máximo ordenamiento jurídico autoriza la
transferencia de competencias a instancias comunitarias. Lo anterior contrasta
claramente con lo que ocurre en Brasil y en Uruguay, países en los cuales no se
autoriza en las respectivas constituciones la delegación de facultades y atribuciones
a los organismos supranacionales”. (SELA 2005 b, página 54). Sin embargo, la misma
fuente citada aclara que en la Constitución de Uruguay hay una referencia explícita
en su artículo 6, según la cual: La República procurará la integración social y
económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la
defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la
efectiva complementación de sus servicios públicos”.
Estas asimetrías institucionales y, especialmente las disposiciones constitucionales de
Brasil, cierran la puerta por ahora a la instalación de una supranacionalidad efectiva
y a la creación de un estado de derecho comunitario de automática obligatoriedad
para todos sus miembros. Por lo tanto, un punto central para decidir
democráticamente si el camino a la supranacionalidad tiene algún destino en el
MERCOSUR, es averiguar si el gobierno de Brasil estaría dispuesto a explorar las vías
Secretaría Permanente del SELA
Integración
56
democráticas para introducir una reforma constitucional que posibilite la aceptación
de las normativas y de los organismos requeridos para instalar esa supranacionalidad.
Asimetrías Sociales:
En términos de indicadores fácticos de una relación de poder-dependencia, un
indicador de asimetrías en el plano social es el comportamiento de los flujos
migratorios. Los países emisores de los flujos dependen de los países receptores para
aliviar sus problemas internos de desarrollo (pobreza, subempleo, etc.). A través del
desplazamiento de las personas este comportamiento expresa también una situación
de dependencia o necesidad por parte de los emigrantes y una medida de la
impotencia o imposibilidad de los países de origen para proveerles servicios sociales,
bienes públicos, y oportunidades de empleo y de ingreso capaces de retenerlos en
sus lugares de origen.
En esta dimensión se observa que Brasil no gravita especialmente, ya que se hace
cargo de sus propias migraciones internas, sin convertirse en un país expulsor a escala
latinoamericana. De un total de 2.242.268 inmigrantes latinoamericanos censados
fuera de su lugar de nacimiento a inicio de la década de los años noventa, menos
de un 8% (179.082 personas) eran brasileños. Esto significa que la población migrante
de Brasil, proveniente de las regiones más pobres del país y, muy especialmente del
Nordeste, se desplaza internamente y es absorbida, demográfica y laboralmente
hablando, por los grandes centros de desarrollo del Sudeste del país. Los informes más
recientes de fines de siglo, si bien no incluyen cifras comparables con estas
demuestran la continuidad de estas tendencias (CEPAL 2006).
Como lugar de origen de las migraciones latinoamericanas, Brasil, con casi 180
millones de habitantes, registra flujos parecidos a los de Paraguay que, con una
población total de 9 millones de personas presenta alrededor de 166.380 emigrantes.
La emigración brasileña total hacia el resto de ALC según registros de la década del
noventa, apenas logró triplicar la de Uruguay que, con un total de 3 millones de
habitantes, registra una población emigrante (censada en otro lugar diferente al de
su nacimiento) de 46.220 personas.
Como lugar de destino de las migraciones internas del MERCOSUR, Argentina recibió
418.326 personas, en tanto que la cifra correspondiente para Brasil fue de 66.329. En la
relación bilateral entre Argentina y Brasil, sólo 25.468 argentinos fueron censados
como residentes en Brasil y, recíprocamente, sólo 33.543 brasileños aparecieron
residiendo en Argentina.
El gran lugar de destino de las migraciones sudamericanas ha sido Argentina, y esto
se pone de relieve si se suman los flujos provenientes de los países miembros de la
CAN. El total de inmigrantes sudamericanos censados en Argentina en 1991 alcanzó
a 801.802 personas, en tanto que los inmigrantes del mismo origen censados en Brasil
durante el mismo año fueron 111.516 personas.
Estos datos, a pesar de ser los más recientes disponibles de fuentes censales, son sin
duda anticuados, no reflejan los importantes cambios migratorios ocurridos en la
última parte de los años noventa y comienzos del presente siglo. Durante ese lapso
hubo una caída de la inmigración hacia Argentina por las dificultades económicas
de ese país que culminaron con el colapso económico de 2001-2202, el que fue
seguido por una recuperación parcial posterior. El otro gran cambio fue el
experimentado por Chile que, en vista de su dinamismo y mejoramiento en sus
condiciones de vida, pasó de ser un país emisor a convertirse en un importante
receptor neto de inmigrantes provenientes principalmente de Argentina, Perú y
Bolivia.
Las razones que explican la escasa importancia de las migraciones desde y hacia
Brasil son geográficas y culturales. Geográficamente, Brasil está separado de sus
vecinos del Pacífico por la selva amazónica que hasta hace muy poco era una
Relaciones Intrarregionales
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57
verdadera barrera natural a los desplazamientos humanos. Esto impidió las
interacciones con los países andinos que comparten soberanía sobre partes de la
Amazonia. Los emigrantes brasileños provenientes de las zonas pobres de Brasil,
prefieren localizarse en el Sudeste del propio país donde las condiciones económicas
son muy superiores a las de sus lugares de origen y las condiciones culturales,
especialmente las idiomáticas, son mucho más acogedoras.
Esta relativa irrelevancia de Brasil en la esfera migratoria convierte a este país de
hecho en un estado que si bien es un socio económico fundamental para todos los
países de Sudamérica, no puede ser considerado una nación interactiva con el resto
de Sudamérica en términos demográficos. Esto no significa que Brasil carezca de
interacciones demográficas con el resto de Sudamérica; de hecho las tiene,
especialmente a través del turismo, pero este tipo de movimientos tiene, a corto
plazo, un significado mucho más económico que social aunque genere impactos
culturales de largo plazo. Solamente la presencia de inmigrantes permanentes pone
sobre el tapete la necesidad de preocuparse por la convergencia de las leyes
laborales, sociales, educacionales, etc. para garantizar las libertades y derechos de
los inmigrantes que viajan con la intención de permanecer. Al carecer de este tipo
de migraciones permanentes, Brasil tiende a desinteresarse de la convergencia en
estos temas.
La consideración de los movimientos migratorios otorga una enorme relevancia a la
dimensión socio-demográfica de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
puesto que los mayores interesados en armonizar leyes migratorias, laborales y
sociales serán aquellos países que son importantes receptores o emisores netos de
movimientos migratorios. En consecuencia, una vez dado el primer paso del TLC
MERCOSUR-CAN, es de esperarse una rápida profundización de las dimensiones
social y política de la integración sudamericana. En este terreno los verdaderos
interesados serán los hispano-parlantes.
3. CAN
Dimensión Económica de las asimetrías: Los tamaños poblacionales y
económicos de los países miembros de la CAN son mucho más parejos que los ya
examinados para el MERCOSUR. Entre el país más grande, Colombia, y el más
pequeño Bolivia, las diferencias en términos de población son de 5 a 1 y, en términos
de producto son de 13 a 1. En este caso, el país económica y demográficamente
más grande es Colombia, y también el que posee el más alto producto por habitante
(6.702 dólares PPA), en tanto que el más pequeño, considerado bajo los mismos
criterios, es también el de más bajo producto por habitante (2.587 dólares PPA). Las
diferencias de producto por habitante entre el mejor y el peor ubicado son de 2,5 a
1. En realidad existe una estricta correspondencia entre el tamaño (económico o
demográfico) de cada país y el correspondiente ingreso por habitante. En la CAN
cuanto más grande el país mayor su ingreso por habitante. Todo esto desde luego
alude a promedios nacionales, pero también adentro de cada país existen profundas
diferencias en términos de desarrollo y niveles de vida.
En el período 2001-2005, las IED netas dirigidas a los países de la CAN totalizaron US$
35.564 millones y se distribuyeron de la siguiente manera: Bolivia US$ 1.789 millones
(5%), Colombia US$ 11.255 millones (32%), Ecuador US$ 6.850 millones (19%), Perú US$
8.458 millones (24%), y Venezuela US$ 7.212 millones (20%). Si se ordenan los países por
su tamaño económico, o por la magnitud de las IED recibidas resulta el mismo
ordenamiento. Además, y con independencia del ordenamiento correlativo, interesa
observar que la distribución de los montos de esta inversión entre ellos resulta mucho
menos asimétrica que en el caso extremo señalado para el MERCOSUR.
Colombia y Venezuela dan cuenta del 48.0 % de las importaciones y del 71.8 % de
las exportaciones de la CAN. Colombia registra un importante saldo comercial
positivo al exportar el doble de lo que importa, en tanto que Venezuela tiene un
saldo positivo de discreta magnitud. El saldo bilateral favorable de Colombia con
Secretaría Permanente del SELA
Integración
58
Venezuela alcanza al 50% de sus exportaciones a ese país. Por el lado de sus
exportaciones, la dependencia de los países andinos de la CAN, respecto de sus
exportaciones totales, es por orden descendente: Bolivia 23.5, Colombia 19.3,
Ecuador 11.1, Perú 6.5, y Venezuela 6.3 %.
Colombia a pesar de ser un país grande, y el de mayor ingreso por habitante de la
CAN, presenta un nivel de dependencia con el bloque para sus exportaciones
totales que es similar al de Argentina en el caso del MERCOSUR.
En resumen, se podría afirmar que el análisis del comercio en el interior de la CAN más
allá de las asimetrías que evidencie, las que podrían ser objeto de un análisis más
refinado, revela algo más fundamental: la relativa irrelevancia del acuerdo desde
una perspectiva restrictivamente comercial. Dos de sus miembros principales (Perú y
Venezuela) dirigen menos del 10% de sus exportaciones a la CAN, Ecuador presenta
un coeficiente ligeramente superior al 10% pero también extremadamente bajo.
Solamente Colombia y Bolivia presentan coeficientes en torno al 20%.
El verdadero mercado al cual se dirigen la mayoría de las exportaciones de la CAN
es Estados Unidos de América, lo que explica la disposición de varios de sus miembros
a suscribir TLC con este país. Por lo tanto, podría decirse que en la CAN la unión
aduanera posee una relevancia comercial muy limitada y el futuro del comercio de
sus miembros depende de otros mercados, uno de ellos es, sin duda, el
estadounidense y el otro debería ser la propia Sudamérica si la CSN se fortalece y
avanza.
Dimensión social de las asimetrías:
En la esfera social, la misma conclusión podría derivarse respecto de los flujos
migratorios ya que la mayoría de los mismos no tienen como destino al propio a la
CAN sino al MERCOSUR (principalmente Argentina y Chile) o, alternativamente, los
Estados Unidos.
Es comprensible el deseo de los países miembros de la CAN de asegurarse un acceso
estable y creciente al gran mercado de Estados Unidos que es el principal destino de
sus exportaciones. Sin embargo, las “perforaciones” al arancel externo común, unidas
al escaso porcentaje del comercio intracomunitario no sólo quitan relevancia al
papel económico que desempeña la unión aduanera andina hasta el punto de
desdibujar su existencia, sino que también en la esfera jurídica quitan credibilidad a
toda la estructura institucional de la CAN, de la cual sólo un aspecto, y no el más
importante, está constituido por la unión aduanera.
Se insiste aquí en el mismo problema ya observado para el caso del MERCOSUR, la
necesidad de otorgar un carácter vinculante y multidimensional a la normativa de los
acuerdos de integración y de crear normas, mecanismos, y organismos
supranacionales en la medida necesaria para que, bajo el principio de la
subsidiariedad, puedan lograrse las convergencias requeridas por la integración
multidimensional.
Dimensión Política de las Asimetrías:
Desde el punto de vista de las perspectivas de la integración sudamericana, las
asimetrías de poder se plantean respecto de la estrategia de los diferentes miembros
del acuerdo y la divisoria de aguas dice relación con el tipo de posicionamiento
respecto de la integración hemisférica.
La existencia de esta situación crítica que amenaza con debilitar decisivamente el
significado de la CAN, radica, precisamente en la falta de credibilidad de las normas
acordadas, sea por evidente violación de su espíritu o por su escaso poder
vinculante. Respecto del primer punto, basta reseñar el grave conflicto que afecta a
la CAN como consecuencia de la suscripción de los TLC negociados por Colombia y
Perú, y el que negocia Ecuador con los Estados Unidos, los que implican un
Relaciones Intrarregionales
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59
debilitamiento decisivo de la unión aduanera de la CAN, perforada en su arancel
externo común, y anulada en sus pretensiones de avanzar hacia la formulación de
una política comercial común para todos sus miembros. Las repercusiones políticas
de esta situación han sido estridentes e inmediatas: Venezuela se retiró de la CAN,
manteniendo sin embargo su participación en la CAF y otras instituciones no
comerciales de la integración andina.
Esto significa que las asimetrías de poder principales en el interior de la CAN se
refieren a la validez de su estructura institucional, con muy especial referencia al
carácter vinculante de sus normas. El cumplimiento de la normativa de la CAN posee
un carácter aparentemente supranacional en el sentido de que dispuesta una
norma, esta se incorpora inmediatamente al ordenamiento jurídico de cada país, y
prima sobre la ley nacional en caso de controversias. Conflictos respecto del
cumplimiento de normas pueden dar lugar, en última instancia, a la intervención del
Tribunal Andino de Justicia, siempre que los mismos refieran a: a) acciones de nulidad
respecto de Decisiones de la Comisión y de la Secretaría General ante presuntas
violaciones del ordenamiento jurídico de la CAN; b) presunto incumplimiento de las
normas comunitarias denunciado por la propia Secretaría General, una vez cumplido
el procedimiento precontencioso que cumple la propia Secretaría; y c) una opinión
que el Tribunal entrega a solicitud de jueces nacionales (interpretación prejudicial) en
cualquier litigio que implique la aplicación de la normativa comunitaria andina.
El carácter sólo aparente o muy superficial de este procedimiento supranacional
deriva del hecho de que la aplicación inmediata de estas resoluciones está muy
acotada al ámbito comercial y sólo se refiere a aquellos textos que no requieran su
incorporación al derecho interno. Solamente sobre este acotado tipo de temas
operan el principio de supranacionalidad y adquiere competencia jurisdiccional el
Tribunal Andino de Justicia: arancel externo común, normas de origen, licencias de
importación, normas antidumping, salvaguardias, normas sanitarias y fitosanitarias,
aplicación cuestionada de tasas e impuestos a las importaciones, barreras
arancelarias no especificadas, propiedad intelectual, franjas de precios, normas
técnicas cuotas, etc. Aún así, con su carácter solamente circunscrito al comercio, o
convenios de mercados vinculados al comercio, el incumplimiento de esas normas
por parte de los países miembros es muy alto. Las reclamaciones por incumplimiento
han alcanzado a 166 durante el decenio 1995-2005. De esas reclamaciones 67 fueron
subsanadas en la Secretaría General de la CAN antes de la acción judicial, 35
durante el proceso judicial y 33 sólo como consecuencia de la sentencia. Quedan 31
resoluciones pendientes de cumplimiento de las cuales 13 carecen de sentencia y 18
ya han recibido sentencia.
Las Directrices del Consejo Presidencial Andino expresan las decisiones consensuadas
de los presidentes, las que deben ser obedecidas sin más trámites e instrumentadas a
través de las Decisiones del Consejo de Ministros y de la Comisión. Esto significa que la
integración regional es un tema completamente a cargo del poder ejecutivo y en el
que no participa el poder legislativo, salvo para la aprobación de los tratados y
protocolos fundamentales. Mientras las directivas presidenciales o las decisiones que
respondan a esas directivas se encuadren en esos acuerdos y protocolos
fundamentales, los parlamentos se mantienen al margen de los mismos, y solamente
pueden ser sometidos a la jurisdicción del Tribunal Andino de Justicia. Las nuevas
decisiones solamente serán examinadas o ratificadas parlamentariamente cuando
en el texto de las mismas decisiones se establezca que requerirán de incorporación al
derecho interno de cada país. Son las mismas decisiones las que deciden en su
propio texto si éstas deben o no ser incorporadas al derecho interno de cada país.
Todo el sistema de integración es altamente presidencialista, al igual de lo que
sucede en el MERCOSUR, y, por lo tanto, está relativamente aislado de las fuerzas
políticas de los países miembros tal como éstas se expresan en los parlamentos
respectivos. El hecho de que estos parlamentos sean elegidos por votación popular
directa, le confiere una representatividad popular que luego no se traduce en los
Secretaría Permanente del SELA
Integración
60
poderes que detenta.
En general, el Parlamento Andino cumple funciones
puramente consultivas o asesoras, pero su poder decisorio es mínimo ya que no existe
la obligación de consultar las decisiones de la CAN con su órgano parlamentario, ni
este puede expresar poder de veto. Sus atribuciones sólo se limitan a “sugerir a los
órganos e instituciones del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o
efecto la adopción de modificaciones ajustes o nuevos lineamientos generales con
relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del Sistema”.
(Acuerdo de Cartagena, artículo 43). Su capacidad legislativa se limita a sugerencias
formuladas a los órganos del Sistema, y promover la armonización de normas entre los
países, aspecto muy importante pero no claramente reglamentado.
4. CSN
El argumento que se pretende desarrollar aquí es que el comportamiento
económico de Brasil es definitorio para el futuro no sólo del MERCOSUR sino de toda
la integración sudamericana y que, sin una mínima supranacionalidad institucional no
se ve probable que Brasil pueda estar a la altura de sus responsabilidades
sudamericanas, pues tenderán a prevalecer los intereses estratégicos nacionales.
A su vez, esta supranacionalidad mínima requerida para la convergencia institucional
sólo podrá lograrse y consolidarse si se inicia una rápida integración de los bloques
MERCOSUR-CAN, ya que el “poder compensador” requerido para lograr una relación
más equilibrada entre los países grandes y los pequeños sólo podrá lograrse si todos
se unifican en un solo bloque multidimensional de integración.
Si se suma la población de todos los países sudamericanos excluido Brasil, se alcanzan
los 182 millones de habitantes, lo que supera ligeramente los 174 millones que
actualmente posee Brasil. En términos de PIB, las cifras serían también bastante
parejas: de aproximadamente algo más de 500.000 millones de dólares para los
“otros” sudamericanos y algo menos de 495.000 millones de dólares para Brasil. Aún
así, en el plano de la potencialidad tecnológica e industrial, Brasil sigue siendo,
sobradamente, más poderosa que el resto de todos los otros países sudamericanos
sumados.
La entrada en vigencia del TLC entre el CAN y el MERCOSUR abre la puerta
institucional a los objetivos mucho más ambiciosos de una unificación profunda del
espacio económico sudamericano. El porcentaje de comercio recíproco entre la
CAN y el MERCOSUR es extremadamente bajo, medido por las exportaciones
alcanza a menos de un 5 % del total en cualquiera de los dos bloques. Medido por el
lado de las importaciones, el 8% de las andinas proviene del MERCOSUR, en tanto
que sólo un 2% de las del MERCOSUR proviene de la CAN. Como es obvio, la
superación de las condiciones estructurales que limitan ese comercio no se logrará
solamente por la entrada en vigor del TLC. Hacen falta acciones mucho más
profundas que precisamente pueden ser encaradas a través de la entrada en
vigencia de la CSN y de los proyectos que ella pretende impulsar.
VIII.
CENTROAMÉRICA Y CARIBE INSULAR: PRINCIPALES ASIMETRIAS DE PODERDEPENDENCIA
1.
Planteamiento general
El tema de este informe es el de las asimetrías en los acuerdos de
integración de ALC. Esto incluye, según se ha observado en el capítulo II, dos tipos
muy distintos de acuerdos que se podrían caracterizar, respectivamente, como
unidimensionales (solamente económicos) y multidimensionales (económicos,
sociales y políticos).
En el caso del MERCOSUR y la CAN, así como de la emergente CSN, el grado de
autonomía de los países firmantes de los mencionados acuerdos ha demostrado ser
bastante significativo respecto de las negociaciones del ALCA. Esto es atribuible,
especialmente dentro del MERCOSUR, al hecho de que los vínculos económicos entre
Relaciones Intrarregionales
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61
los miembros de este acuerdo y los Estados Unidos son más débiles en términos de
comercio, de inversiones, y de otros flujos económicos. Lo son, al menos
comparativamente, respecto de los vínculos con Estados Unidos establecidos por
México, Centroamérica y el Caribe Insular (MCCI).
Para no abundar en un tema sobre el que podrían escribirse largos textos, sólo
obsérvese que las áreas extra territoriales orientadas a aprovechar el mercado
estadounidense (maquiladoras, zonas francas comerciales, paraísos fiscales y
financieros, etc.) son un rasgo esencial del relacionamiento de muchos países del
MCCI, incluido por cierto México, con la economía estadounidense. Esta
extraterritorialidad es una prueba del carácter unidimensional de esa relación,
puramente económica, que no implica una integración entre sociedades nacionales
y ni siquiera entre sistemas económicos, sino sólo un espacio donde lo económico se
aísla cuidadosamente de lo social y lo político.
Los países que componen esta zona, a los que, por razones de brevedad se
denominan aquí MCCI, forman parte de un “espacio de poder económico, cultural, y
político” que sobrepasa los ámbitos nacionales, y es claramente dominado por
Estados Unidos. Desde el punto de vista de las asimetrías de poder-dependencia, este
espacio establece una situación que no está reflejada ni considerada en los bloques
MCCA y CARICOM, y erosiona permanentemente sus procesos internos.
Existen, entonces, tres redes de asimetrías diferentes que cabe considerar: a) una red
de asimetrías profundas entre Estados Unidos por una parte y los países componentes
de MCCI por la otra, conceptualizable recurriendo a las categorías del enfoque, que
en la Escuela Latinoamericana de Desarrollo se denominó centro-periferia; b) una red
de asimetrías entre México y los países de MCCA y CARICOM; y c) una red de
asimetrías en el interior del MCCA y de CARICOM, respectivamente.
Es claro que de una manera puramente formal, este informe podría dedicarse a
examinar solamente el tipo c) de asimetrías consideradas en el párrafo anterior y
solamente buscar normativas, en el texto de esos acuerdos donde se insinúen o
establezcan taxativamente formas de trato especial y diferenciado en la esfera del
comercio y la inversión. Esta tarea fue parcialmente cumplida en el capítulo VI de
este informe. Sin embargo, este ejercicio sería irrelevante en términos prácticos, y
evidenciaría situaciones donde el impacto de esos tratamientos, en el interior de los
esquemas subregionales, no afecta los aspectos más significativos del comercio y de
la inversión en la zona MCCI.
Conviene entonces, al menos en esta introducción al presente capítulo, dimensionar
el problema y comprender que Estados Unidos ejerce su poder en la esfera de las
transacciones económicas (comercio, inversión, servicios, tecnología, modalidades
de la competencia transnacional, etc.) del área MCCI. El tamaño económico de
Estados Unidos comparado con el de los países MCCI es 10 veces superior en
términos de PIB. El único país que logra pesar de manera significativa en las relaciones
Estados Unidos-MCCI es México, pero aún en este caso, las asimetrías de poderdependencia Estados Unidos-México son en la esfera económica, social y política
muy profundas. Desde la readecuación democrática del sistema político mexicano
(fin de la hegemonía del PRI), y de su incorporación al TLCAN, las asimetrías políticas
se han reducido pero las económicas y culturales siguen aumentando.
Tomado individualmente, México aparece como un “pequeño” país en términos
económicos frente a los Estados Unidos, y como un “gigante” frente al MCCA y el
CARICOM. De un lado, Estados Unidos es económicamente casi 12 veces más
grande que México. De otro lado, México es económicamente casi 4 veces más
grande que los 17 países de MCCA y de CARICOM sumados.
Si se toma ahora la relación Estados Unidos-MCCA, este país es 70 veces más grande
en términos económicos que el esquema subregional de América Central. Si se
Secretaría Permanente del SELA
Integración
62
agrega a Panamá y República Dominicana la cifra es de 46. Demás está decir que
en la relación Estados Unidos-CARICOM estas asimetrías alcanzan un grado máximo,
pues este país es 263 veces más grande en términos económicos que todos los países
miembros de CARICOM considerados conjuntamente.
Pero este tema de las asimetrías económicas de poder-dependencia entre Estados
Unidos y el grupo MCCI tiene una contrapartida demográfica: las masas de
inmigrantes que, provenientes de esas zonas, intentan instalarse en el gran país del
norte. Esto genera otro tipo de asimetrías en los planos político y social que afectan
las relaciones hemisféricas. En este momento (abril de 2006) por ejemplo, cabe
reiterar un comentario anterior: el Congreso de los Estados Unidos está debatiendo un
probable endurecimiento de las leyes migratorias que afectará muy especialmente a
los ciudadanos del grupo MCCI. La reacción popular por parte de las decenas de
millones de latinos que, legal o ilegalmente viven en ese país, está siendo muy
significativa y, cuenta con el apoyo de múltiples organismos defensores de los
derechos, garantías, y libertades civiles y políticas en ese país. Estos grupos de
inmigrantes latinos, apoyados por otros contingentes menores provenientes de otras
latitudes, son una fuerza electoral no despreciable capaz de inclinar la balanza en los
sufragios parlamentarios o presidenciales de Estados Unidos.
Ya se ha comentado en un capítulo anterior, de qué manera las anteriores asimetrías
de poder han ido definiendo la suerte de los tratados hemisféricos. Por un lado el
TLCAN se ha afianzado como un espacio económico donde la dependencia
comercial de México y Canadá respecto de los Estados Unidos es enorme, pero el
tema migratorio se mantiene como un espada de Damocles sobre la armonía de las
relaciones bilaterales.
Posteriormente, la iniciativa del ALCA promovida con mucha fuerza por Estados
Unidos como un gran acuerdo hemisférico unilateral o “mercadista” no prosperó y,
por el momento ha quedado estancado ante la oposición de intereses contrapuestos
entre el MERCOSUR, liderado por Brasil, y los Estados Unidos en temas de enorme
importancia comercial (agricultura y servicios).
Este tropiezo ha determinado un cambio de estrategia por parte de los Estados
Unidos, dejando “congelada” la idea de un único tratado (single undertaking)
hemisférico tipo ALCA, y reemplazándolo por un conjunto de tratados bilaterales, sea
con alguno de los esquemas subregionales (ALCAC-RD), o con países individuales
(TLC con Colombia, Ecuador y Perú).
De otro lado, las relaciones de Estados Unidos con los países miembros del CARICOM
son de naturaleza especial y pueden dar lugar a tratamientos diferenciados muy
profundos y generosos derivados del mínimo costo que este tratamiento implica en
términos de la reducida dimensión demográfica y económica de los (numerosos)
países que componen el Caribe insular.
México aparece como una “bisagra” o “gozne” entre Estados Unidos y América
Central, no tanto por razones económicas sino ante todo por razones demográficas
como lugar de paso de inmigrantes latinos provenientes de otras áreas de MCCI. Sin
embargo, en términos sociales y culturales se abren ámbitos de profunda afinidad y
solidaridad entre las sociedades nacionales de México y los países centroamericanos,
manifestadas muy especialmente en la comunidad de intereses de los inmigrantes
latinos en los Estados Unidos. De otro lado, el comercio recíproco MéxicoCentroamérica no alcanza dimensiones significativas para ninguna de ambas partes,
y más bien hay una situación de competencia en las maquilas respecto del acceso
al gran mercado del Norte.
México, es un país estratégico para Estados Unidos en términos geopolíticos y un
socio no despreciable en términos económicos. Desde este ángulo, también la
relación con Estados Unidos ha beneficiado a México en términos macroeconómicos
Relaciones Intrarregionales
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63
(trato especial de Estados Unidos durante el efecto “Tequila” de los años noventa), y
microeconómicos (acceso a abundantes inversiones desde los Estados Unidos) pero
las asimetrías socioeconómicas y socioculturales han seguido aumentando de
manera peligrosa por sus potenciales repercusiones políticas.
Aun antes de entrar al análisis de las asimetrías en el interior del MCCA y del
CARICOM, podría recordarse una proposición central ya examinada en capítulos
anteriores: salvo para algunos “micropaíses” del CARICOM la superación de las
asimetrías (sea las de poder-dependencia o las de desarrollo) en el interior de los
acuerdos no pasa por las disposiciones formales relacionadas con el trato especial y
diferenciado, sino por la integración profunda de sus instituciones económicas,
políticas y culturales.
Debe notarse, además, que de manera un poco paradójica e irónica, esta
integración profunda ya se está produciendo hemisféricamente en la esfera de los
mercados. Por ejemplo, en el caso de Centroamérica, las normas del CAFTA-RD son
en la esfera económica (acceso a mercados, servicios, inversiones, tecnología, etc.)
mucho más actualizadas, detalladas y vinculantes que las previamente establecidas
en el MCCA. Es evidente que el MCCA tendrá que aceptar la primacía de las normas
del ALCAC-RD en estos campos y así lo está haciendo. Esto le deja a la frondosa
institucionalidad de la integración centroamericana y caribeña insular, una misión
diferente: la integración social y política para combatir las asimetrías internas de
desarrollo y actuar concertadamente en el escenario mundial.
2. MCCA
La dimensión económica:
El tamaño económico relativo de los miembros del MCCA es el más parejo de todos
los bloques. El país económicamente más pequeño del grupo es Nicaragua y su PIB,
es el 35% del país económicamente más grande (Guatemala). El único país con un
PIB por persona notoriamente por encima del resto es Costa Rica, pero esta
diferencia no gravita abrumadoramente en el grupo porque es el país
demográficamente más pequeño y también el menos involucrado comercialmente.
Los otros cuatro miembros tienen un producto por persona que entre el más alto y el
más bajo no se plantea una relación superior al doble.
Donde se nota el mayor grado de desarrollo económico de Costa Rica es en su
aptitud para recibir magnitudes de IED proporcionalmente más altas que el promedio
del esquema centroamericano. Respecto de la proporción de IED estadounidense
que se localiza en cada miembro del esquema, datos para el período 1997/2001,
sobre un total de 15.782 millones de dólares corrientes, arrojan los siguientes
porcentajes por país: Costa Rica 53,2%, El Salvador 18,2%, Guatemala 17,8%,
Honduras 5,3%, y Nicaragua 5,3%. El porcentaje de las IED estadounidenses que se
localiza en Costa Rica es superior al doble de su porcentaje en el PIB total del grupo
(24,5%). Situación similar a la ya observada en el bloque MERCOSUR respecto de
Brasil. (IDH, PNUD 2003).
Del total de las exportaciones registradas en el interior del esquema, los porcentajes
correspondientes a cada país, ordenados de mayor a menor son los siguientes:
Guatemala 35,6%, Costa Rica 25%, El Salvador 23,8%, Honduras 8%, Nicaragua 7,2%.
Por el lado de las importaciones el orden es el siguiente: El Salvador 30,4%, Honduras
22,4, Guatemala 19.6%, Nicaragua 17.2%, Costa Rica 10,2%. En términos de saldos de
comercio intrarregional los superavitarios son Costa Rica y Guatemala, los demás
arrojan déficit.
Aunque los datos no figuran en el cuadro incluido en este informe, los coeficientes de
comercio intrarregional, definidos como la proporción de la suma de las
exportaciones intragrupo de cada país dividida por sus exportaciones totales son, de
mayor a menor, los siguientes: El Salvador 55,7%, Guatemala 41,8%, Nicaragua 34,1%,
Secretaría Permanente del SELA
Integración
64
Honduras 22,2%, Costa Rica 14,2%. El porcentaje de las exportaciones intrarregionales
respecto de las exportaciones totales del esquema es con 28,4 % sobradamente el
más alto de todos esquemas subregionales de ALC. Sin embargo, los datos aquí
analizados están calculados sin incluir la maquila. Esto disminuye el valor calculado
de las exportaciones totales y aumenta por lo tanto el valor del coeficiente. Si se
incluye la maquila dentro de las exportaciones totales, el coeficiente se reduce a
17.7%. Aún así sigue siendo el más alto de todos los esquemas y los miembros del
mismo los que mayor grado de dependencia registran respecto del mercado
ampliado.
En resumen, las asimetrías de poder-dependencia en la esfera económica no son
muy marcadas siendo Costa Rica, el país más desarrollado del Grupo, el que exhibe
menor grado de dependencia con respecto al grupo, y siendo El Salvador el más
dependiente. Una conclusión de este somero análisis es que cuando las asimetrías de
poder dependencia-entre los miembros de un acuerdo son menores, las posibilidades
de incrementar las interdependencias comerciales son las más altas.
Las asimetrías de poder dependencia en la dimensión social:
Se han definido las asimetrías de poder dependencia en la esfera social,
vinculándolas con los movimientos de migrantes por un lado y de ideas e
informaciones por el otro. La temática de la información y de los medios de
comunicación masiva no es un tema que genere asimetrías significativas en
Centroamérica.
Respecto de las migraciones en el interior del istmo, las dos causas principales que la
teoría migratoria adjudica a esos movimientos son generalmente o económicas o
políticas, las primeras generando flujos desde los países menos desarrollados a los más
desarrollados y, las segundas, dando lugar a corrientes de migrantes que huyen de
conflictos bélicos. Durante el último cuarto de siglo ambos factores incidieron para
hacer de Costa Rica el principal lugar de origen de los migrantes centroamericanos.
Así, cabe leer en un estudio sobre el tema: “La importancia de los Estados Unidos –y
de Canadá- como destino de la migración intrarregional no debe oscurecer el hecho
de que otras naciones también han sido receptoras de corrientes numerosas. Ese es el
caso de Costa Rica, que ha ejercido una atracción histórica sobre la población de
sus países vecinos, en especial Nicaragua; el número de inmigrantes
centroamericanos –principalmente nicaragüenses y salvadoreños- enumerados en el
censo costarricense de 1984 más que duplicó el stock existente en 1973. Casi
totalmente exenta de las convulsiones sociopolíticas y económicas que afectaban a
las demás naciones de Centroamérica, Costa Rica desempeñó un papel
fundamental en la acogida de refugiados y desplazados –muchos de ellos
indocumentados- durante el decenio de 1980. Según cifras oficiales, alrededor de
1997 en Costa Rica había un total de cien mil extranjeros, tres cuartas partes de ellos
nicaragüenses; esta cifra incluye el efecto del saldo neto entre los desplazados
repatriados y los refugiados incorporados” (CEPAL 1999, página 18).
La guerra en Centroamérica también produjo desplazamientos que sólo se explican
por razones políticas y que no son explicables por razones económicas. Así, durante
este período, Honduras que es el país más pobre de Centroamérica y uno de los más
subdesarrollados de ALC se convirtió en receptora de un gran número de personas
desplazadas de los países vecinos, especialmente desde Nicaragua. También Belice
recibió contingentes del mismo tipo, y, dada la ínfima población de este país, esos
“intercambios ocasionaron profundos cambios en su composición étnica y en su
distribución territorial”.
Estas mínimas referencias a un fenómeno de importancia central en Centroamérica
como son las migraciones, ponen de relieve el significado multidimensional de los
procesos migratorios que no tienen sólo una significación sociodemográfica sino
también económica y política.
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
65
A estas migraciones interiores habría que agregar las dirigidas hacia los Estados
Unidos. Es aquí donde aparece otro fenómeno peculiar, de gran importancia
económica: las remesas de dinero que los inmigrantes centroamericanos (y
mexicanos) envían a sus países de origen. Dada la gran movilidad potencial de la
población centroamericana hay aquí una fuente de asimetrías sociales, fuertemente
imbricada, sea como causa o como efecto, con implicaciones económicas y
políticas, que en sus respectivas dimensiones también están implicando situaciones
asimétricas.
La dimensión política:
El punto central que pretende desarrollarse aquí es el de gran multidimensionalidad
de los temas abordados por las normas mecanismos y órganos de la integración
centroamericana, y la necesidad de dotar de financiamiento, asistencia técnica, y,
sobre todo, de credibilidad social, a estas iniciativas. Esto exige examinar brevemente
la estructura y funciones del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), y las
posibilidades de dotar al sistema con órganos supranacionales que aseguren la
certeza jurídica y la exigibilidad de los compromisos institucionales que se van
acumulando.
Según el Protocolo de Tegucigalpa, la estructura del SICA consta de los siguientes
órganos fundamentales. a) La Reunión de Presidentes que fijan la orientación política
del sistema; b) el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) que cumple funciones
especialmente consultivas con escaso poder decisorio autónomo; c) la Corte
Centroamericana de Justicia cuyas sentencias están acotadas temáticamente y
ejercen un impacto limitado sobre los poderes judiciales y dictámenes finales de los
tribunales nacionales; d) el Consejo de Ministros presidido por los Cancilleres pero
extensivo a diferentes carteras; e) el Comité Ejecutivo Centrado en los temas de la
Unión Aduanera; f) La Secretaría General, g) Los Comité Consultivos que establecen
vínculos con la sociedad civil; h) las instituciones regionales7; e i) Las secretarías
técnicas especializadas8.
La extraordinaria proliferación de organismos e instituciones ligados al SICA se debe
probablemente a dos factores, primero a la enorme interdependencia de facto que
existe entre los países centroamericanos por razones geográficas, históricas,
culturales, ambientales, demográficas, etc. y, segundo, a la necesidad de las
autoridades centroamericanas de dejar señales institucionales de que son
conscientes y toman debida nota de los diferentes campos de acción en que los
procesos de integración deben incursionar. Si esta proliferación de órganos,
secretarías y mecanismos se ubica en las celdillas de los dos cuadros, incluidos en
7 Son el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Consejo Superior
Universitario Centroamericano (CSUCA); el Instituto Centroamericano de Administración
Pública (ICAP), el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP); la Corporación
Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA); la Comisión Regional de
Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA); el Centro de Coordinación para la
Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC); el Consejo del Istmo
Centroamericano de Deportes y Recreación (CODICAER); la Organización Centroamericana
de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCEFS); el Consejo Centroamericano de Instituciones
de Seguridad Social (COCISS); el Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua
Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y Republica Dominicana (CAPRE); la
Comisión Centroamericana para la Producción, Tráfico, Consumo y Uso Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y Delitos Conexos (CCP); la Secretaría Ejecutiva del
Consejo Centroamericano de Superintendentes de los Sistemas Financieros; la Secretaría Pro
Témpore del Consejo Centroamericano de Estadística.
Son el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Consejo Superior
Universitario Centroamericano (CSUCA), el Instituto Centroamericano de Administración
Pública (ICAP); el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP); la Corporación
Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA); la Comisión Regional de
Telecomunicaciones de Centroamérica (COMTELCA), y el Centro de Coordinación para la
Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC).
8
Secretaría Permanente del SELA
Integración
66
este informe, relacionados respectivamente con las asimetrías institucionales de
poder dependencia y con las asimetrías institucionales de desarrollo, con seguridad
no quedaría ningún casillero vacío.
Las limitaciones con que se enfrenta el SICA son, primero, la preeminencia de la
integración unidimensional o mercadista derivada de la firma del ALCAC-RD), la que
está dotada de toda la potencia derivada de la presencia estadounidense, quitando
vigencia y relevancia a las normas del MCCA; segundo, en la esfera propiamente
social, la contradicción entre el exhaustivo relevamiento de los problemas sociales
diversos que afectan a los miembros del SICA y la pobreza financiera y operacional
de las instituciones del Sistema para llevar a cabo sus tareas; y, tercero y principal, la
ausencia de bases constitucionales en la esfera política para dar el paso hacia la
supranacionalidad tantas veces anunciado o incluso intentado, pero nunca logrado
en la historia de Centroamérica.
En relación con este último punto, un somero repaso a las constituciones políticas de
los países centroamericanos demuestra que las restricciones legales al
establecimiento de un derecho comunitario de naturaleza supranacional no son
insuperables.
La Constitución Política de Guatemala prevé de manera expresa el establecimiento
de la unión económica o política de Centroamérica, sea ésta parcial o total, y este
tipo de tratados requiere, al menos la aprobación con voto calificado del Congreso.
Sin embargo, tratándose de decisiones que afecten profundamente la soberanía
nacional será necesario un referéndum que debería ser convocado sea por el Poder
Ejecutivo o por Congreso. La Constitución Política de El Salvador prevé la creación de
organismos con funciones supranacionales, siempre que el o los tratados respectivos
sean aprobados por el Congreso. Cuando se trate de supranacionalidad política
tanto el proyecto de tratado como el tratado final, una vez firmados, requerirán la
celebración de un referéndum.
La Constitución Política de Honduras exige que los tratados que involucren cesión de
soberanías económicas o sociales o culturales deberán ser aprobados por dos tercios
del Congreso, y por igual proporción de la siguiente legislatura. Si se trata de
supranacionalidad política se requeriría una modificación del artículo 19 de la
Constitución. La Constitución Política de Nicaragua prevé explícitamente la
integración política y económica de América Central, por medio de un tratado que
deberá ser aprobado por la Asamblea Nacional sin requisitos especiales. La
Constitución Política de Costa Rica prevé la transferencia de poderes a un órgano
comunitario supranacional, con la aprobación de tres cuartas partes de los diputados
y dos terceras partes de una asamblea constituyente. En consecuencia, las normas
constitucionales no son un obstáculo significativo para lograr una mayor
supranacionalidad en la integración centroamericana (de la Ossa e Icaza 2005)
3.
CARICOM
El tema de las asimetrías de poder-dependencia es particularmente
complejo de abordar en el CARICOM por la cantidad de miembros con que cuenta,
por el diferente status de esos miembros dentro del acuerdo, y por las diferencias
estructurales (económicas, sociales y políticas) entre los distintos Estados que lo
componen.
El CARICOM consta de 15 miembros: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice,
Dominica, Grenada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal, Santa Lucía,
San Vicente y Las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago.
De estos países hay dos importantes que son asociados en proceso de incorporación
más plena: Bahamas y Haití. Otros seis que pertenecen a la Economía del Mercado
Única de CARICOM (MEUC, CARICOM Single Market Economy en su denominación
inglesa): Barbados, Belice, Jamaica, Guyana, Suriname, Trinidad y Tobago.
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
67
La Organización de Estados del Caribe Orientales (OECE – en su denominación
inglesa es Organization of Eastern Caribbean States) está compuesta por Antigua y
Barbuda, Dominica, Granada, Monserrat, San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía, San
Vicente y Las Granadinas, y Anguilla. Todos ellos menos Anguilla han constituido una
unión monetaria.
La dimensión económica
En tamaño económico, las cinco economías más importantes en términos de PBI
expresado en unidades de PPA son Trinidad y Tabago, Jamaica, Bahamas, Haití,
Barbados, y Belice. En tamaño demográfico el orden es Haití, Jamaica, Trinidad y
Tobago, Guyana, y Surinam.
En términos de poder-dependencia económica, caben algunos comentarios
referidos a las cinco economías más importantes que integran la MEUC: Barbados,
Guyana, Jamaica, Suriname, y Trinidad y Tobago.
En la esfera económica, el CARICOM a pesar de su diferente herencia históricocultural ha pasado por procesos similares a los restantes países de ALC. Durante el
período de la creación del CARIFTA (1968-1973) predecesor del CARICOM, se intentó
tomar como modelo el ejemplo de la Asociación de Libre Comercio de Europa a la
cual pertenecía Gran Bretaña. En 1973, ante la perspectiva cierta de la incorporación
de Gran Bretaña a la UE, surgió la conveniencia de crear el CARICOM (1973). Durante
la primera fase (1973-1989) de este nuevo acuerdo, sus países miembros proyectaron
una unión que facilitara su desarrollo conjunto a través de una estrategia capaz de
aprovechar el mercado interior con el objeto de obtener un proceso de
industrialización sustitutiva de importaciones. Se pensó que este proceso podría
estimular la inversión extranjera a través de lo que en el lenguaje del famoso
economista caribeño Arthur Lewis (Premio Nobel de Economía) se denominó
“industrialización por invitación”, es decir por una incitación a los inversionistas
extranjeros a establecerse en la islas. Se pretendía, así, lograr encadenamientos, y
efectos multiplicadores en la esfera de la producción, concebidos desde una
perspectiva de desarrollo predominantemente neo-keynesiana.
Algunas inversiones tuvieron lugar, a partir de este enfoque, pero el desarrollo
industrial tal como había sido idealmente concebido, no tuvo lugar y, más bien, se
produjo una gran concentración en la propiedad de los recursos económicos.
También países caribeños (Jamaica, Guyana, y Granada) ensayaron estrategias de
desarrollo no capitalistas, durante la época de la guerra fría estimuladas por los
procesos acontecidos en Cuba. Estas experiencias implicaban el distanciamiento en
algunas de las islas de los principios y normas de la democracia representativa y un
re-alineamiento en la pugna este-oeste que preocupaba particularmente a los
Estados Unidos.
De nuevo aquí el abordaje multidimensional permite tomar en consideración estos
factores de naturaleza política que contribuyeron a erosionar y agotar tanto el
modelo económico de desarrollo protegido y/o planificado , como las experiencias
políticas que se apartaban de la tradición occidental de las democracias
representativas de base liberal.
El gran cambio de los años ochenta en el orden económico mundial y el retorno de
todos los países del Caribe angloparlante insular a regimenes occidentales de
democracia representativa, generó las condiciones para la segunda fase del
CARICOM (1989 hasta la fecha). El CARICOM durante el decenio de los ochenta, y
tras la bonanza comercial y crediticia de los años setenta, tuvo que enfrentar la crisis
de la deuda y los procesos recesivos de los años ochenta. Así la nueva etapa que se
inicia a fines de esa década y principios de los noventa, marca una reformulación de
este esquema subregional, ahora orientado a facilitar la inserción de la economía de
la subregión en las nuevas condiciones del proceso de globalización.
Secretaría Permanente del SELA
Integración
68
Posteriormente, en los años noventa cuando se tornó evidente, tras la caída del
sistema socialista, que todo el mundo se encaminaba hacia un orden capitalista
global compuesto por economías cada vez mas interdependientes, abiertas y
desreguladas, el CARICOM, decidió crear la denominada Economía del Mercado
Único del CARICOM cuya filosofía básica, es crear las condiciones internas del
acuerdo para competir en un mundo crecientemente desregulado e
interdependiente.
En el campo del regionalismo que se podría denominar vertical o norte-sur, el
CARICOM se ha beneficiado de las preferencias que, como ex colonias europeas les
otorga el Acuerdo de Lomé, y de las facilidades crediticias, y comerciales igualmente
preferenciales derivadas de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. A través de ella los
Estados Unidos gravitan en la zona amplia del Caribe, y no sólo en su segmento
insular.
El CARICOM actual expresa un conjunto de micro-países que tanto tomados
individualmente como en conjunto evidencia no sólo condiciones de gran
dependencia respecto de sus relaciones económicas con el mundo, sino también
una altísima vulnerabilidad derivada de sus pequeñas dimensiones.
Las principales regiones de destino de las exportaciones del CARICOM son Estados
Unidos y la CE. Sin embargo, la cuota comercial de la UE es menguante y la de
Estados Unidos es creciente. En 2004, más de la mitad de las exportaciones del
CARICOM se dirigían a los países del TLCAN, cerca del 20% al propio CARICOM, y
alrededor del 15% hacia la UE y otras regiones diferentes del mundo. CARICOM es,
así, particularmente dependiente del mercado de los Estados Unidos y, en grado
menor, de Europa. De otro lado, su tamaño económico extremadamente pequeño
determina que sus exportaciones apenas graviten en el ámbito de los mercados de
destino.
Pero, como se observó en el párrafo anterior, el CARICOM no sólo es
extremadamente dependiente de otros mercados sino también especialmente
vulnerable a modificaciones en el trato preferencial que le concede Estados Unidos y
la Unión Europea. Así por ejemplo, Estados Unidos dispuso que a partir de 2006 todos
los turistas estadounidenses que visiten el Caribe deberán viajar con pasaporte para
poder regresar al país. Esta medida que expresa preocupaciones de seguridad a
partir de los eventos de septiembre del 2001, puede ser catastrófica para la industria
turística del acuerdo. Datos estimativos del Consejo Mundial de Viajes y Turismo
encargados por la industria hotelera del Caribe estiman graves pérdidas en términos
de oportunidades de empleo derivadas de esta modificación.
De otro lado, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe que otorga liberación comercial
para la mayoría de las exportaciones del CARICOM que acceden a los Estados
Unidos expira en 2008 y es posible que, a partir de esa fecha, el espíritu de no
reciprocidad y cooperación que caracterizó esa iniciativa, sea reemplazado por la
nueva filosofía de la reciprocidad comercial en un campo de juego nivelado.
Si la ICC es reemplazada por un TLC dentro o fuera del ALCA, el resultado erosionará
la posición comercial del CARICOM frente a competidores de la zona en el ámbito
de la maquila, como es el caso de los miembros del MCCA o incluso del propio
México.
También las preferencias que la UE concedía a CARICOM en el espíritu del Acuerdo
de Lome están erosionándose o simplemente desapareciendo. Así, por ejemplo, las
nuevas reglas de importación de azúcar de la Unión Europea reducen los precios
garantizados en casi cerca de un 40% a partir de 2005, lo que se suma a medidas
similares tomadas en la exportaciones bananeras.
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
69
En suma, la extrema pequeñez de las economías del CARICOM y su dependencia de
dos o tres mercados principales para sus exportaciones de mercancías y servicios
turísticos, tornan a este acuerdo especialmente vulnerable a las modificaciones de
las reglas de juego de la economía mundial.
El único país que permanece totalmente indemne frente a estas medidas es Trinidad
y Tobago, cuyas exportaciones de gas natural y petróleo al interior del acuerdo han
seguido aumentando, constituyéndolo en la economía más fuerte del CARICOM en
términos de tamaño económico (cuadro 6), y la que, abrumadoramente, domina los
intercambios comerciales recíprocos. En efecto, las exportaciones de Trinidad y
Tobago al esquema comercial de los cinco países económicamente mayores
representa el 75 % del total.
Jamaica y Surinam poseen también economías mineras pero menos estratégicas que
las de Trinidad y Tobago, mientras que en Guyana y Belice, predomina la agricultura.
Bahamas y Barbados son economías de servicios fuertemente focalizadas en las
industrias turísticas.
En la esfera social, incluyendo la dimensión cultural, la conveniencia de un abordaje
multidimensional para el estudio de las asimetrías se torna especialmente evidente en
el caso del CARICOM. Los orígenes histórico-culturales de las islas del Caribe que,
originalmente constituyeron este acuerdo corresponden esencialmente a la herencia
colonial británica, y, en grado menor, holandesa. Las asimetrías sociales que hoy
afectan al acuerdo se refieren esencialmente a la incorporación posterior de Haití,
país franco-parlante cuya población es muy superior a la suma de los habitantes de
todas las islas restantes. El tema se expresa socialmente en el hecho de que Haití es,
además, el país económicamente más atrasado de la región, y su presencia dentro
del esquema aunque sea en una condición de asociado genera una potencial
migración hacia el resto de los países del grupo que afecta la constitución de un
mercado común de fuerza de trabajo. La actual legislación operante en el CARICOM
en materia migratoria implica una estrategia gradual en que la libertad de
desplazamiento se está aceptando para determinados grupos de migrantes
calificados: científicos, profesionales de educación superior, artistas, periodistas,
deportistas de alto rendimiento, etc. lo que mantiene bajo control las asimetrías en
este campo.
La incorporación de Belice, es otro aspecto de las asimetrías sociales que
experimenta CARICOM. País hispano parlante, que ha recibido intensas influencias
migratorias derivadas de los conflictos bélicos que azotaron a Centroamérica durante
la década de los ochenta, es un verdadero mosaico de religiones (católica, y
diferentes sectas protestantes) y lenguas (español, inglés, caribe, etc.). Es también un
puente potencial entre los esquemas del MCCA y CARICOM.
En la esfera política, la necesidad por parte del CARICOM de otorgar gobernabilidad,
credibilidad, y certeza jurídica a la Economía de Mercado Único, cada vez más
abierta al mundo, debería implicar una profundización de los organismos
supranacionales del esquema subregional.
Actualmente, todas las decisiones de la Comunidad se adoptan por consenso y a
través de mecanismos intergubernamentales. Con la excepción de la Corte de
Justicia, ninguna de las agencias u organismos comunitarios han logrado poderes
decisorios supranacionales. CARICOM no ha desarrollado instrumentos que otorguen
a las decisiones comunitarias fuerza legal en los países miembros. Por ejemplo, todas
las acciones de alguna significación necesarias para crear el MEUC requieren una
decisión legislativa o administrativa adoptada por cada país miembro. Todo ello
produce retardos derivados de ratificaciones parlamentarias nacionales, publicación
en boletines, etc.
Secretaría Permanente del SELA
Integración
70
Los tres temas de mayor importancia en las negociaciones intrarregionales requieren
de manera urgente avanzar en la supranacionalidad comunitaria. Ellas son la
consolidación de la Corte Caribeña de justicia, la eventual creación de un Fondo de
Desarrollo Social, y los complejos problemas migratorios y sociales inherentes a la
creación de un proyectado mercado común que incluya a la fuerza de trabajo.
ESQUEMA CLASIFICATORIO
ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN
I.
ASIMETRÍAS DE PODER DEPENDENCIA ENTRE ESTADOS MIEMBROS
1.
a)
b)
c)
AMBIENTALES
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
2.
a)
b)
c)
ECONÓMICAS
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
3.
a)
b)
c)
SOCIALES
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
4.
a)
b)
c)
POLÍTICAS
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
II. ASIMETRÍAS DE DESARROLLO ENTRE SOCIEDADES NACIONALES
1.
a)
b)
c)
AMBIENTALES
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
2.
a)
b)
c)
ECONÓMICAS
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
3.
a)
b)
c)
SOCIALES
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
4.
a)
b)
c)
POLÍTICAS
Fácticas
Estructurales
Estratégicas
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
Relaciones Intrarregionales
71
CUADRO I
ASIMETRIAS DE PODER- DEPENDENCIA ENTRE ESTADOS
INTERACCIONES
AMBIENTALES
FACTICAS
ECOSISTEMAS,
BIODIVERSIDAD ,
CUENCAS
FLUVIALES
COMPARTIDAS,
ETC.
INTERACCIONES
ECONÓMICAS
TAMAÑOS
ECONÓMICOS.
FLUJOS
ECONÓMICOS
RECÍPROCOS E
INTERDEPENDIENTES
DEL TIPO DE LOS
REGISTRADOS EN
LAS BALANZAS DE
PAGOS.
GRAVITACIÓN
RECÍPROCA EN
TERMINOS
ABSOLUTOS Y
RELATIVOS.
INTERACCIONES
SOCIALES
DERIVADAS DE
FLUJOS
RECÍPROCOS DE
PERSONAS O
INFORMACIONES.
MIGRACIONES
RECÍPROCAS Y SU
IMPACTO SOBRE
LA CONVIVENCIA
EN CADA PAÍS.
INTERACCIONES
POLITICAS
INTERACCIONES Y
PROBLEMAS
LIMITROFES,
SECUELAS DE
GUERRAS
PRETERITAS.
EXISTENCIA DE
GRUPOS
VIOLENTISTAS,
DELINCUENCIA
INTERNACIONAL, Y
OTROS TEMAS
SOBRE EL
EJERCICIO DE LA
AUTORIDAD
POLÍTICA O DE LA
FUERZA MILITAR.
ESTRUCTURALES
TECNOLOGIAS
PRODUCTIVAS
AMBIENTALMENTE
INCOMPATIBLES
CODIGOS
AMBIENTALES
CONTRADICTORIOS.
TECNOLOGÍAS
PRODUCTIVAS,
ESTRUCTURAS
EMPRESARIALES,
REGLAS Y/O
ACUERDOS
CONTRADICTORIOS
O INCOMPATIBLES:
A ESCALA
MUNDIAL,
HEMISFÉRICA,
LATINOAMERICANA
O SUBREGIONAL
SON LOS VALORES,
PRINCIPIOS Y
REGLAS DERIVADAS
DE CONVENIOS
INTERNACIONALES
CON BASE EN LAS
CUALES LOS
ESTADOS TRATAN
LOS FLUJOS
MIGRATORIOS Y DE
INFORMACIÓN.
CONSTITUCIONES
POLÍTICAS INTERNAS
Y REGLAS Y/O
ACUERDOS DE
NATURLEZA
INTERNACIONAL A
NIVEL MUNDIAL O
REGIONAL CON
BASE EN LAS
CUALES LOS
ESTADOS SE
RELACIONAN EN
ESTA DIMENSIÓN.
EJEMPLOS: ONU,
OTAN, OEA.(TIAR),
ETC.
ESTRATÉGICAS
INTERACCIONES
DESCOORDINADAS O
CONFLICTIVAS
GENERADORAS DE
ASIMETRÍAS DE PODER
ESTRATEGIAS
INDIVIDUALE O
GRUPALES QUE
ADOPTAN LOS
ESTADOS EN MATERIA
DE ACCIONES
INTERNACIONALES.
ACCIONES
CONCERTADAS,
NEGOCIACIONES
CONJUNTAS, ETC:
APROVECHAMIENTO
POR PARTE DE
JUGADORES
TRANSNACIONALES DE
ESTAS SITUACIONES.
ESTRATEGIAS
DIFERENTES RESPECTO
DEL IMPACTO DE LAS
INFORMACIONES Y DE
LAS MIGRACIONES
POR PARTE DE
DIFERENTES ACTORES
EN LAS SOCIEDADES
RECEPTORAS DE ESTOS
FLUJOS.
ESTRATEGIAS POLÍTICAS
DE LOS GOBIERNOS EN
NEGOCIACIONES
SOBRE LÍMITES;
SEGURIDAD REGIONAL;
COORDINACIÓN EN
DEFENSA, INSTALACIÓN
DE BASES MILITARES,
OCUPACIÓN DE
CARGOS EN
ORGANISMOS
INTERNACIONALES,;ETC.
ESTRATEGIAS
PACÍFICAS O
VIOLENTISTAS DE
ORGANIZACIONES DE
LA SOCIEDAD CIVIL
Secretaría Permanente del SELA
Integración
72
CUADRO II
ASIMETRÍAS DE DESARROLLO ENTRE NACIONES
FÁCTICAS
DIMENSIÓN
AMBIENTAL
Personas y grupos
sociales
compartiendo, de
facto, un entorno
físico que los afecta
de manera
diferenciada desde el
punto de vista
ambiental. Definición
de carencias o
pobreza en la esfera
ambiental, distribución
social de los entornos
ambientalmente
diferenciados.
DIMENSIÓN
ECONÓMICA
Personas
consideradas como
productores y
consumidores
desfavorecidos desde
el punto de vista de
sus efectivas
condiciones de vida,
indicadores de
pobreza y
desigualdad
pecuniariamente
cuantificables.
DIMENSIÓN
POLÍTICA
Personas
consideradas como
residentes de facto en
comunidades político
administrativas de
nivel nacional,
provincial, o local
con posiciones
discriminadas o
ilegales en sus
oportunidades de
acceso al ejercicio de
derechos, libertades y
ESTRUCTURALES
Situaciones
estructurales
(tecnológicoproductivas,
institucionales) que
afectan su derecho
a un medio
ambiente “vivible”.
Modalidades de
cooperación
financiera,
económica,
tecnológica
tendientes a superar
estas situaciones.
Formas de
participación de los
acuerdos de
integración.
Situaciones
estructurales
(tecnológicoproductivas,
institucionales) que
son la causas de las
citadas carencias e
inequidades.
Modalidades de
cooperación
financiera,
económica
tecnológica
tendientes a superar
estas situaciones.
Formas de
participación de los
acuerdos de
integración en estas
actividades de
cooperación.
Situaciones
estructurales
(tecnológicoproductivas,
institucionales) que
son las causas de las
citadas carencias o
inequidades. Formas
de acción o presión
de organismos de
derechos humanos,
iglesias, organismos
internacionales
ESTRATÉGICAS
Personas
consideradas desde
el punto de vista de su
poder individual o
colectivo para
afectar o modificar el
medio ambiente.
Apoyo requerido para
la fiscalización de sus
actividades, recursos
para la reconversión
de sus prácticas,
medios legales y
judiciales para su
represión. Formas de
participación de los
acuerdos de
integración.
Autoridades
gubernamentales y
otras personas u
asociaciones y
organizaciones
empresariales,
públicas y privadas,
dotadas de poder
económico y en
condiciones de
ejercitarlo, las que son
capaces de afectar
el comportamiento
económico general
de una nación.
Personas o
asociaciones dotadas
de poder político,
social, económico o
sindical que
contribuyen a la
creación de esas
asimetrías.
Falencias de las
autoridades públicas
respecto de los
mecanismos de
fiscalización.
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
Relaciones Intrarregionales
73
DIMENSIÓN
SOCIAL
responsabilidades
ciudadanas
fundamentales en el
plano de los derechos
civiles y políticos
usualmente
concedidos en los
regímenes
democráticos.
orientados a superar
esas situaciones.
Formas de
participación de los
acuerdos de
integración en estas
actividades.
Personas
consideradas como
excluidas de facto de
en oportunidades de
acceso a servicios de
salud, de educación,
de vivienda, de
administración de
justicia. También los
excluidos de los
beneficios laborales y
de protección social
establecidos en las
leyes (incluidas las
diferentes formas de
discriminación por
género, raza, religión,
etc).
Situaciones
estructurales
(tecnológico
productivas,
institucionales) que
son las causas de las
citadas carencias e
inequidades. Formas
de acción o presión
de organismos de
derechos humanos,
iglesias, organismos
internacionales,
orientados a superar
esas situaciones.
Formas de
participación y
cooperación por
parte de los
acuerdos de
integración en estas
actividades de
contenido
humanitario
Existencia de
gobiernos nacionales
estaduales o locales
que dejan de cumplir
con las normas de los
regímenes políticos
establecidos en las
constituciones
políticas de los
Estados respectivos.
Personas o
asociaciones dotadas
de poder, político,
social, económico o
sindical que inciden
en la existencia de
esas asimetrías.
Falencias de las
autoridades públicas
en los mecanismos de
fiscalización.
Existencia de
gobiernos nacionales,
estaduales o locales
que dejan de cumplir
con las normas
establecidas en las
leyes respectivas.
Secretaría Permanente del SELA
Integración
74
CUADRO 1
SUDAMÉRICA: INDICADORES SELECCIONADOS POR ESQUEMA SUBREGIONAL
MERCOSUR
ARGENTINA
BRASIL
PARAGUAY
URUGUAY
PIB (PPA)
BILLONES
POBLACION
MILLONES
PIB
PER
CAPITA
(PPA)
1.875.7
228.7
8.199.0
445.2
38.0
12.106,0
1.375.7
181.4
7.790.0
26.4
5.9
4.684.0
28
3.4
8.280.0
638.1
118.9
5.367.0
22.8
8.8
2.587.0
298.8
44.2
6.702.0
47.4
12.9
3.641.0
142.8
27.2
5.260.0
126.3
25.8
4.919.0
16.0
10.274.0
--
1990/2000
%
BAJO LIN.
POBREZA
INDICE
DE GINI
20% más
ricos/
20% más
pobres
--
52.2
18.1
17.4
59.3
26.4
57.8
27.8
44.6
10.4
62.7
44.7
12.3
64.0
57.6
22.9
35.0
43.7
17.3
49.0
49.8
18.4
31.3
49.1
17.9
-
21.8
--
-
CAN
BOLIVIA
COLOMBIA
ECUADOR
PERU
VENEZUELA
CHILE
162.1
SURINAM
GUYANA
-3.3
0.4
0.7
17.0
57.1
-
--
4.270.0
18.7
---
---
35.0
Fuente: PNUD, Human Development Report 2005.
CUADRO 2
MERCOSUR: COMERCIO INTRASUBREGIONAL, 2004
2004
millones
de dólares
ARGENTINA
BRASIL
PARAGUAY
URUGUAY
MERCOSUR
ARGENTINA
BRASIL
5.552,0
PARAGUAY
515.0
872.0
7.373.0
106.0
226.0
307.0
487.0
59.0
7.705.0
6.346.0
1.445.0
URUGUAY
703.0
667.0
449.0
MERCOSUR
6.770.0
8.912.0
863.0
771.0
1.819.0
17.316.0
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
Relaciones Intrarregionales
75
CUADRO 3
CAN: COMERCIO INTRASUBREGIONAL
2004-US$
MILLONES
BOLIVIA
COLOMBIA
ECUADOR
PERU
VENEZUELA
BOLIVIA
CAN
57
5
154
4
COLOMBIA
ECUADOR
118
4
188
992
266
204
1.064
514
PERU
137
531
578
887
VENEZUELA
219
1.583
83
198
200
2.132
1.636
CAN
478
3.163
854
802
2.469
1.715
7.766
2.083
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial de la CAN.
CUADRO 4
CENTROAMÉRICA, : INDICADORES SELECCIONADOS
PIB (PPA)
BILLONES
DOLARES
POBLACION
MILLONES
PIB PER
CAPITA
(PPA)
157.2
35.0
4.491
38.5
4.2
9.606
31.2
6.6
4.781
51.0
12.0
4.148
18.6
6.9
2.665
17.9
5.3
3.262
20.5
3.1
59.6
1990/2000
% BAJO
LINEA
POBREZA
INDICE
DE
GINI
PROPORCIÓN
20%
MAS
RICO/20%
MAS POBRE
CENTROAMÉRICA
COSTA RICA
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
PANAMA
REPÚBLICA
DOMINICANA
MEXICO
CANADA
EEUU
22.0
46.5
12.3
48.3
53.2
19.8
56.2
59.9
24.4
53.0
55.0
21.5
47.9
43.0
8.8
6.853
37.3
56.1
24.7
8.6
6.823
28.6
47.4
10.5
937.8
104.3
9.168
10.1
54.6
19.3
970.3
31.6
30.677
SD
33.1
5.8
10.923.4
292.6
37.562
SD
40.8
8.4
Fuente: PNUD, Human Development Report 2005
Secretaría Permanente del SELA
Integración
76
CUADRO 5
MCCA: COMERCIO INTRASUBREGIONAL
2004-US$
MILLONES
COSTA RICA
SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
MCCA
COSTA
RICA
SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
MCCA
--
257
187
166
252
863
100
--
387
206
129
822
172
543
--
343
169
1.227
30
138
72
--
39
279
50
110
31
57
--
248
353
1.047
676
773
590
3.440
Fuente: CEPAL sobre la base de información social.
CUADRO 6
CARIBE INSULAR ANGLO Y FRANCO PARLANTE
PIB (PPA)
BILLONES
POBLACION
MILLONES
PIB PER
CAPITA
(PPA)
41.4
5.8
7.667.0
DESARROLLO
HUMANO
RANGO E
INDICE
ESPERANZA
DE VIDA
AL NACER
ALFABETIZACIÓN
POBLACIÓN DE
15 AÑOS O MÁS
(%)
73.9
85.0
69.7
95.5
75.0
99.7
71.9
76.9
75.6
88.0
65.3
96.0
63.O
96.5
70.8
87.6
70.0
97.8
71.1
88.1
72.4
90.1
69.1
88.0
69.9
98.5
51.6
51.9
CARICOM
ANTIGUA
BAHAMAS
BARBADOS
BELICE
DOMINICA
GRANADA
GUYANA
JAMAICA
S. CRISTOB.
S. VICENTE
S. LUCÍA
SURINAM
TRIN. TOB.
10.766.0
(60)
0.797
(50)
0.832
(30)
0.878
(91)
0.753
(70)
0.783
(66)
0.787
(107)
0.720
(98)
0.738
(49)
0.834
(87)
0.755
(76)
0.772
(86)
0.755
(57)
0.801
1.742.0
(153)
0.475
0.8
0.1
10.294.0
5.3
0.3
17.159.0
4.3
0.3
15.720.0
1.9
0.3
6.950.0
0.4
0.1
5.448.0
0.8
0.1
7.959.0
3.3
0.7
4.230.0
10.8
2.6
4.104.0
0.6
0.0
12.404.0
0.7
0.1
6.124.0
0.9
----
0.2
5.704.0
---
14.9
1.3
14.7
8.3
0.4
HAITÍ
Fuente: PNUD, Human Development Report 2005.
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
Relaciones Intrarregionales
77
CUADRO 7
CARICOM: COMERCIO INTRASUBREGIONAL
2004-US$
MILLONES
BARBADOS
GUYANA
JAMAICA
SURINAME
TRIN.
Y
TAB.
BARBADOS
10
GUYANA
JAMAICA
SURINAM
TRIN.
TAB.
6
14
3
28
51
21
4
10
45
2
12
29
30
55
12
3
10
8
7
197
84
241
64
Y
CARICOM
(5)
585
CARICOM
(5)
230
101
283
73
79
765
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial.
CUADRO 8
MERCADOS DE DESTINO SEGÚN ESQUEMAS DE INTEGRACION PORCENTAJES (2003)
MERCOSUR
MERCOSUR
CAN
MCCA
CARICOM
MEXICO
EEUU
ALCAN
ALCA
CHILE
CAN
MCCA
CARICOM
ALCAN
ALCA
RESTO
12.0
3.6
0.7
0.7
23.6
46.5
53.5
2.4
9.7
2.0
1.6
44.4
64.1
35.9
0.2
0.9
27.5
1.4
42.3
76.6
23.4
0.6
1.5
2.5
19.2
56.4
84.1
15.9
0.5
0.7
0.9
0.1
90.6
93.4
6.6
2.0
1.4
1.6
0.7
35.8
42.8
57.2
1.3
1.0
1.1
0.5
56.8
61.7
38.3
6.2
6.4
1.4
0.1
24.3
39.1
60.9
Fuente: CEPAL, Panorama
Estadístico.
de
la
Inserción
Internacional
de
ALC
2004/2005,
Anexo
Secretaría Permanente del SELA
Integración
78
IX.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Marco de referencia
La definición y tratamiento de las asimetrías entre países miembros de los
acuerdos latinoamericanos y caribeños de integración, fueron formulados dentro de
un período histórico durante el cual el comercio internacional de bienes era el
fenómeno central en la dinámica de las relaciones económicas internacionales y las
negociaciones y políticas económicas internacionales se basaban altamente en
instrumentos tales como las barreras comerciales (arancelarias y no arancelarias), los
controles de cambios, y otras prácticas de inspiración proteccionista. Posteriormente,
como se ha señalado en el capítulo I de este informe, la revolución de las tecnologías
de la información y el proceso de globalización que de allí derivó llevaron a una
creciente apertura e interdependencia económica de las naciones, caracterizada
por la mayor movilidad internacional de los capitales (productivos y financieros) y de
las tecnologías más allá de las fronteras donde se habían gestado.
El resultado ha sido un cambio en las posiciones de poder y en las estrategias y
políticas a disposición de las autoridades económicas nacionales por una parte, y de
las corporaciones transnacionales por la otra. En particular, el proceso de
globalización ha implicado una pérdida de capacidad de maniobra y un mayor
protagonismo de las corporaciones transnacionales en el proceso de asignación de
recursos a escala mundial. En la práctica, a partir de los años noventa se
generalizaron en ALC estilos de asignación de recursos basados en una creciente
apertura a los procesos y reglas que emanaban del proceso de globalización.
Simplificando temas tratados más detenidamente en el capítulo I de este informe,
actualmente resulta imposible comprender las tendencias actuales y futuras del
comercio internacional sin prestar destacada atención a las tendencias de la
inversión crecientemente transnacionalizada a partir del incrementado protagonismo
de las corporaciones transnacionales en la economía mundial. Puesto que dichas
empresas se instalan en países distintos a los de sus casas matrices para producir
bienes y servicios exportables, el meollo de las relaciones internacionales se traslada
desde las aduanas fronterizas hacia el interior de los propios países, cristalizando en
nuevos códigos y normas, de inversiones, de servicios, de propiedad intelectual, de
compras de estado, de competencia y defensa del consumidor, etc., donde el punto
central, radica en el tratamiento a la inversión transnacional. Todo esto transforma el
significado y los instrumentos de política requeridos para operar en este mundo global
donde la competitividad internacional depende más de las ventajas competitivas
formuladas a nivel de las empresas que de las ventajas comparativas de las naciones
bajo el pretérito supuesto de la inmovilidad internacional de los factores productivos.
De hecho, el único factor productivo que se mantiene institucionalmente restringido
en su movilidad internacional es la fuerza de trabajo.
En suma, la definición y tratamiento de las asimetrías entre países miembros de los
acuerdos latinoamericanos y caribeños de integración fue formulada bajo
condiciones históricas y estructurales que ya han sido superadas en la presente era
global.
El enfoque de las asimetrías formulado en los ARI de América Latina y el Caribe,
combinó una caracterización pretendidamente estructural de las asimetrías de
desarrollo entre países miembros, con un tratamiento especial y diferenciado que fue
limitado fundamentalmente al comercio recíproco de bienes y, eventualmente,
extendido al flujo recíproco de inversiones. El trato especial y diferenciado se
manifestó en excepciones de efecto muy parcial y limitado sobre los países
considerados en los propios acuerdos como de menor desarrollo relativo. En
consecuencia el trato especial y diferenciado de las asimetrías de desarrollo,
tendiente a beneficiar a los países menos desarrollados tuvo a escala regional tan
poco éxito como los sistemas generalizados de preferencias instalados en la UNCTAD
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
79
y en el GATT o las negociaciones sobre productos básicos promovidas paralelamente
desde la UNCTAD.
Desde la cómoda “perspectiva ex-post” en que puede situarse, a comienzo de este
nuevo siglo surgen dos conclusiones: primera, que las asimetrías fueron planteadas de
manera más oscura dentro de una visión estructuralista no claramente definida de lo
que se consideraba “países menos desarrollados”; y, segunda que el tratamiento de
dichas asimetrías surtió magros resultados en vista de las propias limitaciones de los
acuerdos y la excesiva focalización en las negociaciones sobre el comercio de
bienes en la frontera. Como los porcentajes de comercio e inversión provenientes de
los otros países miembros siempre fueron reducidos (inferiores al 20% del comercio
total), el monto de las preferencias concedidas también lo fue. Ese impacto no sólo
fue reducido sino que además no afectó las condiciones estructurales básicas
(tecnológicas y productivas) a escala nacional que determinaban dicho menor
desarrollo relativo. En suma el trato especial término siendo más bien una señal ritual
de buena voluntad para con los miembros menos desarrollados.
Existe consenso, incluso al más alto nivel, respecto del papel crucial que desempeñan
las asimetrías en la marcha futura de la integración de ALC, y de la necesidad de
atacarlas de una manera integral desde sus mismas raíces. Se requiere una
clarificación conceptual en este campo, así como una mayor precisión y
especificidad respecto a la definición, clasificación y medición de las asimetrías que
afectan los acuerdos de integración, de tal manera que puedan presentarse
propuestas concretas orientadas a la superación de los aspectos negativos que
derivan del impacto de dichas asimetrías. Este informe intenta contribuir al
esclarecimiento de este campo problemático, y el presente capítulo es un esfuerzo
por resumir sus conclusiones y recomendaciones principales.
En las páginas siguientes se intenta proveer los lineamientos metodológicos generales
para la detección, clasificación y ataque a las asimetrías entre países miembros de
acuerdos subregionales de integración en ALC. Como se ha explicado, este trabajo
divide las asimetrías en dos grandes grupos, las así denominadas asimetrías de poderdependencia entre Estados y las asimetrías de desarrollo entre las sociedades
nacionales de esos Estados. Dentro de cada grupo de asimetrías se establecen
distinciones entre las dimensiones ambiental, económica, política y social, y los niveles
fáctico, estructural y estratégico, en que esas asimetrías pueden ser respectivamente
detectadas, explicadas, o modificadas.
En lo que resta de este punto introductorio se intentan algunas reflexiones generales
tendientes a explicar porqué las asimetrías de poder-dependencia deben ser el
objetivo fundamental –incluso la razón de ser misma- de los acuerdos subregionales
de integración en ALC.
La propuesta fundamental de este documento es la promoción de una integración
multidimensional, basada en principios de supranacionalidad y subsidiariedad dentro
de la vigencia de los valores e instituciones de la democracia.
Los acuerdos, según la visión aquí sugerida, tendrían como misión fundamental la
superación de las asimetrías de poder-dependencia que derivan de las interacciones
fácticas entre países que son hermanos, vecinos, y miembros de un espacio territorial
común a escalas regional y subregional.
Desde una perspectiva fáctica, el fenómeno de la integración adquiere relevancia si
es que hay efectiva interacción. Solamente si es que hay interacción, adquiere
sentido crear instituciones y organismos comunitarios orientados a regular esas
interacciones y contrarrestar las asimetrías de allí derivadas. Por dar un ejemplo, la
integración multidimensional con Tibet o Tanzania no parece ser un imperativo
importante para los países latinoamericanos y del Caribe, puesto que la interacción
efectiva, fáctica, empíricamente verificable entre ambos grupos de países no lo
Secretaría Permanente del SELA
Integración
80
justifica. Tampoco hay razones políticas, culturales, económicas, ambientales, o
demográficas que aconsejen promover una interacción multidimensional en los
países del ejemplo, aunque desde luego puede haber razones para profundizar una
interacción comercial específicamente vinculada a ciertos productos clave.
Respecto de la interacción fáctica entonces, los acuerdos multidimensionales tienen
dos funciones potenciales que justifican su existencia, primera la de regular con
espíritu comunitario las interacciones multidimensionales existentes y, segunda, la de
promover o crear interacciones más intensas con el objeto de contribuir, vía la
superación de las asimetrías de poder-dependencia a la autonomía, el dinamismo y
la equidad del desarrollo regional y subregional.
Se ha distinguido entre las asimetrías de poder-dependencia entre Estados por una
parte, y las asimetrías de desarrollo entre las sociedades nacionales componentes de
dichos Estados por otra parte. Se ha extraído una conclusión fundamental
ordenadora de nuestro enfoque, y también la recomendación que de allí deriva. La
conclusión es que las asimetrías de desarrollo sólo complementariamente pueden ser
atacadas desde los acuerdos mismos, pero la misión fundamental de ellos es
enfrentar las asimetrías de poder-dependencia, creando normas y organismos
comunitarios que hagan prevalecer los intereses del todo sobre los intereses de las
partes. Lo anterior debe ser entendido en el ámbito acotado de las interacciones
principales que existan o se desarrollen.
Lo anterior también supone la aceptación de ciertos valores y principios de
naturaleza política que son básicos: sistemas políticos democráticos, y aceptación de
las normas de supranacionalidad (acotada) y de subsidiariedad aplicables a las
regulaciones de las interacciones fácticas que se consideran propias de la
jurisdicción o competencia de los acuerdos de integración.
Si se quiere ahora descender a los aspectos más específicos de la presente propuesta
estratégica, esto conduce de inmediato a dos problemas fundamentales: primero el
de la efectiva convergencia de instituciones (normas y organismos), y segundo el de
las fuentes de financiamiento de los acuerdos de integración.
Respecto del primer problema, la creación de órganos supranacionales leales a los
intereses comunitarios por encima de los intereses de los Estados Miembros parece ser
una condición de naturaleza eminentemente política para el progreso y la
profundización de la integración regional en ALC.
Respecto del segundo problema, el financiamiento presupuestario de los acuerdos es
una empresa viable, siempre que no se pretenda incluir el compromiso de
aportaciones de fondos destinados directamente al desarrollo y la cohesión social
interna de las naciones miembros.
El punto siguiente del presente capítulo final, resume la caracterización de las
asimetrías de desarrollo, la que es tratada brevemente porque ellas no son el objetivo
inmediato de los acuerdos. Aunque en última instancia esas asimetrías sean el
objetivo principal perseguido por los países miembros, la influencia de los acuerdos
sobre ellas es más bien mediata y complementaria de otras estrategias y
mecanismos.
Los restantes puntos de este capítulo final se focalizan en la caracterización de las
asimetrías de poder-dependencia, y en las conclusiones y recomendaciones
orientadas hacia su tratamiento integral.
2. Detección y tratamiento de las asimetrías de desarrollo
Se explicarán brevemente los criterios de detección de las asimetrías de
desarrollo, sin otorgarles el largo espacio que, a continuación, se dedican a las
asimetrías de poder dependencia. Esto es debido a la convicción, sostenida en este
Relaciones Intrarregionales
SP/CL/XXXII.O/Di Nº 1–07
81
informe, de que la misión fundamental de los acuerdos de integración regional no es
la de abordar y atacar las asimetrías de desarrollo sino ante todo las asimetrías de
poder dependencia.
En las asimetrías de desarrollo no interesan tanto las relaciones o interacciones
recíprocas entre los países sino más bien las posiciones que estos ocupan en alguna
escala de desarrollo que hay que determinar. También aquí se comparan asimetrías
pero no las de interacción entre Estados sino las de posición relativa entre naciones.
En particular, interesa la estimación, multidimensionalmente entendida, de los grados
de pobreza y de concentración en la distribución de las condiciones de vida.
La escala del desarrollo tiene indicadores económicos tales como la riqueza, el
ingreso, el consumo, o el producto por habitante entendidos como promedios
nacionales o atendiendo a su distribución por sectores, regiones o estratos sociales.
En esta esfera económica interesa la proporción de pobres y la distribución del
ingreso. También hay indicadores sociales tales como el acceso a salud, vivienda,
educación, cultura, etc., entendidos como promedios nacionales o distribuidos de
acuerdo con diferentes criterios.
Lo mismo cabe observar en el plano ambiental respecto de la distribución del aire
puro, del agua limpia, de la luz del filtrada por la capa de ozono, y de otros bienes
públicos ambientales de similar entidad.
Por último, es posible concebir indicadores de desarrollo político, asumiendo una
posición valorativa comprometida con la democracia, y examinar la distancia o
cercanía de esos regímenes con la vigencia de un tipo ideal de democracia
expresado en el funcionamiento de los poderes legislativo, judicial, ejecutivo, etc., en
el respeto al derecho de las minorías, a la competencia por el gobierno a través de
los partidos políticos, a la existencia de una prensa libre, etc.
Las asimetrías de desarrollo entre naciones pueden ser divididas, al igual que las de
poder-dependencia, en fácticas, estructurales y estratégicas. Las asimetrías fácticas
como su nombre lo indica, son hechos que pueden ser empíricamente detectables a
través de indicadores socioeconómicos varios con especial referencia a su impacto
sobre las situaciones de pobreza y desigualdad social. Particularmente en lo que se
refiere a indicadores para medir las asimetrías de desarrollo, los Informes sobre el
Desarrollo Humano del PNUD son una fuente importantísima de información
comparable a escala latinoamericana, hemisférica y mundial.
Las asimetrías estructurales de desarrollo, dadas las condiciones físico-climáticas de
cada país, se refieren a las condiciones tecnológicas y normativas que determinan la
ocurrencia de esas asimetrías fácticas. Las asimetrías estructurales condicionan la
acción práctica de las diferentes organizaciones que actúan en la vida social.
También condicionan las normas y acciones de política, explícitas o implícitas,
formales o informales, que estén vigentes e institucionalizadas. Estas asimetrías
estructurales de desarrollo, interesan en tanto y en cuanto rigen en el interior de cada
país y encausan el comportamiento de las personas naturales o jurídicas
(asociaciones u organizaciones), y de las diferentes formas sindicadas de
organización social en que ellas se agrupan (sindicatos, cámaras empresariales, etc.).
Las asimetrías estratégicas se refieren a los recursos de poder que controlan las
personas naturales y jurídicas o las organizaciones (locales, estaduales, nacionales)
que operan en el interior en cada nación, y a la manera cómo esos recursos son
usados para influir en las condiciones internas del desarrollo nacional. El tema desde
el punto de vista estratégico atañe por un lado a los condicionantes estructurales
que determinan estas estrategias, (lo que fue tratado en el párrafo anterior), y del
otro a las acciones encaminadas a superarlas. Los acuerdos subregionales pueden
incidir sobre esas condiciones a largo plazo, si es que se logra una creciente
convergencia estructural de los procesos de desarrollo favorecida por la paralela
convergencia de regímenes y políticas entre los países miembros. También pueden
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incidir en el plano de la cooperación técnica y financiera colaborando con otros
actores gubernamentales, intergubernamentales o no gubernamentales, en las
políticas encaminadas a la superación de la pobreza y la desigualdad social.
3. Detección de las asimetrías de poder-dependencia
Las asimetrías de poder-dependencia se expresan en las mismas dimensiones
y se pueden analizar a través de los mismos niveles ya señalados para las asimetrías
de desarrollo. La gran diferencia entre ambos grupos de asimetrías es que las de
poder-dependencia se predican respecto de los Estados Miembros que son titulares
de poderes soberanos sobre territorios claramente delimitados.
El concepto de poder se define aquí como la capacidad efectiva que tienen los
Estados de imponer sus reglas de juego en el seno de las relaciones internacionales
con otros Estados, y este poder está directamente relacionado con el grado de
dependencia que los otros Estados Miembros experimenten respecto de ellos.
El concepto de dependencia se refiere aquí a la intensidad de la necesidad que
tiene cada Estado de interactuar con otro u otros para preservar su existencia en las
dimensiones principales afectadas por esa interacción y por esa vía de aceptar las
reglas de juego establecidas en el ámbito internacional específico que corresponda.
•
Las asimetrías de poder-dependencia (al igual que las asimetrías de
desarrollo) se expresan fácticamente a través de hechos empíricamente verificables.
Los hechos que interesa verificar a los fines de detectar asimetrías relevantes para los
acuerdos de integración son, precisamente, los que expresan interacciones
asimétricas en las siguientes dimensiones. Ejemplos relevantes de este ángulo son los
siguientes:
a) En la esfera política, los procesos internacionales que afectan asimétrica y
directamente la soberanía sobre los territorios que controla cada Estado parte;
b) En la esfera ambiental, los procesos internacionalaes que afectan de
manera asimétrica y directa los entornos naturales compartidos, de dos o más
Estados Miembros que son limítrofes o vecinos;
c) En la esfera económica, los procesos interactivos internacionales
(transacciones y movimientos de bienes, servicios, capitales financieros y productivos,
derechos de propiedad intelectual, etc.) entre Estados miembros, que afectan sus
recíprocas posiciones deudoras y acreedoras;
d) En la esfera social, cabe ejemplificar con las corrientes migratorias afectan
condiciones sociales y políticas internas de los Estados miembros interactuantes. En la
sub-esfera cultural de esta dimensión social, también cabe referirse aquí a los flujos
asimétricos de información, comunicación y conocimiento que operan en el ámbito
de la educación, de las industrias culturales, del periodismo, etc.
•
Las asimetrías de poder-dependencia se explican estructuralmente a través
de divergencias, físico climáticas, tecnológicas e institucionales capaces de afectar
las interacciones fácticas empíricamente verificables entre Estados-parte en cada
dimensión significativa. A continuación, van algunos ejemplos:
a) En la dimensión política se refieren a aquellas divergencias en las cartas
constitucionales u otros sistemas regulatorios efectivamente vigentes, en tanto y en
cuanto puedan trasladarse a fricciones limítrofes, posiciones antagónicas en los
alineamientos negociadores con las naciones desarrolladas, o incluso en conflictos
militares.
b) En la dimensión económica se refieren, por ejemplo, a diferencias
tecnológicas o institucionales que afectan las productividades absolutas y por ese
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camino las competitividades relativas entre estados miembros interactuantes. Como
es obvio son aplicables aquí en su totalidad las interpretaciones de la Escuela
Latinoamericana del Desarrollo, relacionadas con las economías exportadoras de
productos primarios, las estrategias limitadas de industrialización, las estructuras
productivas rurales del tipo latifundio minifundio, etc. Más recientemente, cabe
referirse aquí a las reflexiones sobre la competitividad sistémica y sustentable
exploradas por la CEPAL en los años noventa.
c) En la esfera social se refieren, por ejemplo, a diferentes situaciones físico
climáticas, socioeconómicas o sociopolíticas de naturaleza estructural (prácticas
sociales de arraigo profundo, tecnologías productivas, situaciones crónicas de
desempleo o subempleo, ciudadanías campesinas de “segunda clase”, etc.)
capaces de desatar procesos migratorios que, a su turno modifican las condiciones
económicas, políticas y sociales de las sociedades nacionales de origen y destino de
los procesos migratorios. En la sub-esfera cultural, hay impactos que pueden derivar
de flujos asimétricos de información entre países miembros interactuantes de los
acuerdos de integración, los que también se explican por diferencias estructurales en
los contenidos de los mensajes y en las industrias culturales que los propagan.
d) En la esfera ambiental, las asimetrías estructurales han ido modificando, en
el largo plazo, las condiciones de la biosfera, las que afectan de manera conjunta
pero diferenciada a diferentes países miembros. Estos cambios suelen tener una
explicación estructural referida a procesos productivos o regulaciones de diferente
impacto en cada caso.
•
Las asimetrías de poder-dependencia se manifiestan en las estrategias y
tácticas (“movidas” o “jugadas” en el lenguaje de los juegos) de actores
(“jugadores”) protagónicos públicos o privados, nacionales o transnacionales que
intentan promover o contrarrestar las situaciones estructurales prevalecientes, y las
interpretan de acuerdo con sus intereses o posiciones doctrinarias particulares. Desde
este ángulo, puede ser conveniente con fines analíticos considerar a los gobiernos de
turno, y, en especial los poderes ejecutivos, como entidades diferentes de los Estados
respectivos, y participando en el juego estratégico internacional. De nuevo, a este
nivel los comportamientos se manifiestan en diferentes dimensiones:
a) En la dimensión política, operan, ante todo los jugadores
gubernamentales, tratando de promover acciones diplomáticas o militares. Si se trata
de actores privados (tales como los grandes grupos económicos locales, las
corporaciones transnacionales, o las organizaciones no gubernamentales, en la
medida que, por diferentes vías intentan influir directamente sobre las políticas
públicas que las afectan. En algunos casos, estos jugadores (narcotráfico, guerrilla)
pueden arrogarse poderes que son privativas del poder político, tales como el uso de
la fuerza, o el intento de controlar políticamente algunos territorios sujetos a la
soberanía nacional.
b) En la dimensión económica, los mismos actores señalados en el párrafo
anterior, pueden intentar influir sobre los procesos de asignación de recursos
buscando la privatización de empresas y servicios públicos, buscando cambiar (o
consolidar) los flujos económicos o las posiciones deudoras o acreedoras de los
Estados miembros interactuantes, usando sus posiciones actuales de poder, o
intentando modificar las bases estructurales de dichas posiciones.
c) En la dimensión ambiental, los mismos tipos de actores pueden tratar de
modificar los comportamientos tecnológico-productivo de otros actores relevantes
que son causales de impactos asimétricos directos sobre los procesos ambientales
compartidos, o tratando de modificar las regulaciones que controlan aquellos
comportamientos.
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d) En la dimensión social, los actores relevantes son no sólo las agencias del
poder ejecutivo (trabajo, educación, justicia, vivienda, etc.) sino también otros
actores no gubernamentales relevantes tratando de influir sobre los flujos migratorios
o tratando de controlar el contenido ideológico de los mensajes promovidos desde
los medios masivos de información transnacional, desde las industrias culturales del
mundo desarrollado etc.
4. Tratamiento de las asimetrías de poder-dependencia
Como se ha observado reiteradamente en este informe, una tarea central
directamente asignable a los acuerdos subregionales de integración es el ataque a
las asimetrías estructurales de poder-dependencia, que obstaculizan los procesos de
integración de ALC, tratando de promover las convergencias tecnológicoproductivas y regulatorias que sean apropiadas en las diferentes dimensiones de
interacción entre los estados parte.
a) Dimensión Política
En primer lugar, la efectiva convergencia de las instituciones requeridas para
la dinámica comunitaria en las diferentes dimensiones de la interacción debe partir
por la esfera política. Ya existe un logro trascendental que debería ser preservado: el
compartir un espacio democrático común en ALC. Solamente en democracia puede
legitimarse un proceso de supranacionalización capaz de respetar el principio de la
subsidiariedad.
Aspectos cruciales en esta esfera eminentemente política son las relaciones que
deben establecerse entre los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales a escala de
los Estados miembros y a escala de las comunidades supranacionales que puedan
constituirse. En ALC los poderes ejecutivos comandan de manera casi completa los
modos operativos de los acuerdos intergubernamentales actuales. Esta preeminencia
de los poderes ejecutivos tiene sus luces y sus sombras, por un lado otorga mayor
velocidad y ejecutividad a las decisiones que se adoptan entre Jefes de Estado,
pero, por otro lado, el voluntarismo político implícito en esta manera de operar,
confiere mayor debilidad institucional en el largo plazo a las decisiones con base en
las cuales se construyen los acuerdos.
En segundo lugar, podría sugerirse la conveniencia de un acto de voluntad política
de las sociedades nacionales de los países miembros, en el sentido de otorgar poder
vinculante a las instituciones (normas y organismos) comunitarias, con base en la
aceptación de su carácter supranacional. Esto significa, consultas populares
(plebiscitos, convenciones constituyentes, etc.) orientadas a incluir el respeto a los
tratados comunitarios, y la supremacía de las instituciones comunitarias en los
campos acotados en que compete aplicarlas. Este tipo de consultas populares
serviría además para sensibilizar la opinión pública y, por supuesto, conocer su opinión
respecto de este tema vital.
Logrado el objetivo anterior, un tema decisivo para determinar el poder vinculante
de las instituciones y organismos que se van creando, es el de la instalación de un
tribunal de justicia comunitario capaz de operar como corte suprema, a cuyas
decisiones fundadas y ajustadas a derecho deben subordinarse no solamente los
poderes judiciales de los Estados miembros, sino todos los poderes de esos Estados.
En tercer lugar, de resultar exitosas dichas consultas, la operacionalización de esta
estrategia exige la existencia de un financiamiento estable, autónomo y suficiente de
los organismos comunitarios que, eventualmente, pudieran ser creados. De nuevo
aquí se pone a prueba la seriedad del compromiso efectivo que esté dispuesto a
asumir los países miembros. Por eso es que, si bien el tema del financiamiento de las
instituciones comunitarias es de naturaleza económica, la vigencia de ese
financiamiento en cantidad suficiente es un tema político.
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En el caso de la UE, las fuentes del financiamiento de las instituciones comunitarias
son básicamente tres: los recursos comunitarios propios (tales como las
recaudaciones arancelarias y otros tributos a escala comunitaria) (21,7%), las
recaudaciones del impuesto al valor agregado (14,19%), y las aportaciones
provenientes de las arcas fiscales de los países miembros (71,95%). Estas últimas son
esenciales para el mantenimiento financiero de las instituciones (normas, organismos
y políticas comunes) comunitarias, y constituyen, en el caso de la UE, una carga de
aproximadamente 1% de los PIB nacionales.
Surge aquí, frecuentemente, el argumento de que los países de ALC, por pertenecer
a un estrato de ingresos bajos o medios bajos, no están en condiciones de contribuir
al financiamiento de instituciones comunitarias, pero conviene distinguir entre el nivel
y estructura del gasto de la UE por un lado, y el nivel y estructura del gasto que sería
requerido para financiar instituciones comunitarias en los acuerdos latinoamericanos
por otro lado. Por de pronto, el presupuesto de la UE alcanza a alrededor de 120
miles de millones de Euros para el año fiscal de 2006. De esta cantidad, la mayoría de
los gastos están dirigidos a los subsidios agrícolas, los fondos estructurales y otras
políticas comunes, de manera que sólo 6% de esos fondos son aplicados al
mantenimiento de los organismos comunitarios.
No es posible en el marco del presente informe hacer un cálculo de los gastos
requeridos para la efectiva vigencia de instituciones comunitarias supranacionales en
los acuerdos de integración subregional de ALC, pero esa tarea investigativa debería
ser encarada. Esa es, entonces, una propuesta esencial que queda planteada en
este informe, bajo los términos y condiciones que se deducen de la consideración
que se ha hecho respecto de los tipos de asimetrías y la secuencia para tratar de
superarlas.
La mayoría del presupuesto comunitario de la UE tiene por objeto financiar gastos
compensatorios o de desarrollo referidos a sociedades nacionales, los que implican
fuertes apoyos o subsidios financieros en el campo de los fondos estructurales, de las
ayudas a los agricultores etc. Solamente un 6% del presupuesto comunitario de la UE
está destinado al mantenimiento de su estructura institucional. Por lo tanto, en la
primera fase de un eventual tránsito hacia instituciones supranacionales, el
compromiso irrenunciable de los acuerdos subregionales en ALC debería ser el de
generar fondos estables que acuerden autonomía y certeza financiera al
funcionamiento de los eventuales organismos supranacionales sin asumir
compromisos financieros directos en el combate a las asimetrías de desarrollo.
Las fuentes pueden provenir, como en el caso de la UE, de los tributos arancelarios
recaudados por las uniones aduaneras, del Impuesto al Valor Agregado, o de los
fondos fiscales generales de los países miembros. En el caso de los países europeos, la
cuota de 1% del producto es sin duda gravosa pero se cumple igualitariamente para
todos los países miembros. El cálculo de las fuentes de financiamiento en el caso de
los países latinoamericanos y del caribe, si es que decidieran asumir este tipo de
compromisos, arrojará un porcentaje sin duda menor a esa cifra, en vista de que el
ataque a las asimetrías de desarrollo (fondos estructurales, subsidios, etc.) no se prevé
como el objetivo fundamental, y sólo se trataría en una primera fase de atacar las
asimetrías de poder-dependencia.
En cuarto lugar, los estudios necesarios para avanzar en la convergencia de
regímenes y políticas en todas las dimensiones (económica, sociocultural, etc.), en
caso de ser efectivamente emprendidos, requieren ser apoyados normativa y
financieramente, adjudicando fondos orientados a generar investigaciones, sea a
través de organismos comunitarios, o encargando estudios a universidades y centros
de investigación latinoamericanos o extranjeros. Por ejemplo, en la primera fase de la
constitución del MERCOSUR, hubo un auge de subgrupos de trabajo que
emprendieron estudios destinados a la convergencia regulatoria en muchos campos.
Otro tanto aconteció con las conclusiones que emanaban de las reuniones de
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ministros del MERCOSUR. Sin embargo, la falta de continuidad de esfuerzos en la
esfera política diluyó y desaprovechó, a la larga, muchas de las conclusiones y
recomendaciones que emanaban de estos mecanismos.
b) Dimensión Económica
Dadas las condiciones políticas previamente señaladas, se abriría el campo
para el combate a las asimetrías de poder-dependencia en el plano económico
buscando la convergencia y creciente compatibilidad (coordinación, armonización,
unificación) de las tecnologías y las reglas de orientan los procesos económicos
sujetos a interacciones entre Estados miembros.
En esta dimensión, las asimetrías pueden ser divididas en “microeconómicas” y
“macroeconómicas”. Las primeras se vinculan con el tipo de disciplinas que
normalmente se negocian en las rondas de la OMC en los acuerdos hemisféricos. Las
segundas penetran profundamente en las instituciones económicas fundamentales y
tienen precondiciones políticas de supranacionalidad creciente.
Las asimetrías “microeconómicas” dicen relación con la estructura de los mercados
tanto nacionales, como internacionales, y con las relaciones e interdependencias
entre ellos; afectan principalmente la competitividad de las empresas o de las ramas
económicas, creando diferencias en materias de costos de fabricación, de
coordinación y de transacción. En materia de costos de fabricación puede hablarse,
por
ejemplo,
de
las
asimetrías
infraestructurales
(transporte,
energía,
telecomunicaciones, etc.) que impactan diferenciadamente a las empresas según
cual sea su localización geográfica o su pertenencia a ciertos regímenes regulatorios
y no a otros.
La explicación económica fundamental de las ventajas derivadas de esta
convergencia institucional se vincula, de un lado, con economías de escala y
especialización y, del otro lado con reducción de costos de producción, aumento de
la productividad y competitividad sistémicamente evaluadas.
Las economías de escala y especialización se verifican por la expansión del mercado
único en el interior de un dado acuerdo regional de integración, permitiendo a los
países miembros más pequeños o débiles convertirse en sede de inversionistas que
produzcan para todo el espacio económico comunitario. Sin la existencia de
instituciones comunitarias y sin el adecuado financiamiento de esas instituciones estas
ventajas son ilusorias.
De otro lado, la reducción de costos requerida para un aumento sistémico de la
productividad y la competitividad exige recordar que, en términos teóricos, al menos
para la economía política institucionalista, los costos empresariales de producción se
descomponen en costos de fabricación y costos de transacción. A su vez, en el
mundo globalizado de hoy, un componente de los costos de fabricación, son los
costos de coordinación entre subsidiarias de una misma casa matriz.
Las asimetrías en materia de costos de fabricación dicen relación con dificultades en
el acceso legal y adecuadamente regulado a las tecnologías pertinentes, a la
eficiencia de las infraestructuras de transporte, de comunicaciones, de provisión de
energía, de acceso a trabajadores calificados de cualquier país miembro, etc. Los
acuerdos de ALC – a diferencia de lo que acontece en la UE- pueden no tener
dinero, por ejemplo, para promover el financiamiento directo requerido para la
construcción de esas infraestructuras, pero pueden promoverla creando las
condiciones institucionales lo suficientemente transparentes para interesar a
inversionistas extranjeros a asumir las obras (como es el caso de IIRSA o el Plan Puebla
Panamá).
Siempre dentro del ámbito de la fabricación, las asimetrías en materia de costos de
coordinación atañen por ejemplo a la existencia de cadenas productivas entre
Relaciones Intrarregionales
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subsidiarias de la misma casa matriz, o entre sistemas de valor que vinculan horizontal
o verticalmente a empresas con diferente propiedad de capital. Estas asimetrías
entre países miembros tienen que ver no solamente con accesos diferentes a
infraestructuras, sino también con legislaciones diferentes en materia de políticas de
competencia, de fijación de precios de transferencia, de pautas o normas de
contabilización, gestión, etc. en diferentes países.
Las asimetrías en materia de costos de transacción dicen relación con el conjunto de
normas diferenciadas que en cada Estado miembro afectan: a) la información
requerida para identificar y contactar a contrapartes contractuales; b) las prácticas
culturales y usos establecidos (formales o informales) para cualquier proceso de
negociación; c) los procedimientos requeridos para la formalización contractual,
desde el punto de vista de la intervención de operaciones notariales, asesores
jurídicos, etc.; d) las facilidades para el monitoreo o seguimiento de los compromisos
contractuales contraídos, incluyendo la eficiencia de los procedimientos aduaneros,
tributarios, etc. implicados en cualquier operación de comercio internacional; e) las
normas, prácticas y procedimientos judiciales aplicables en caso de controversias o
conflictos. Gran parte de estos requisitos se facilitan si se logra la convergencia de las
normas recíprocamente vinculantes, y la garantía de tribunales judiciales que operan
con autoridad y transparencia..
Este tipo de asimetrías, que aquí se denominan “microeconómicas”, se ve influido
directamente por el tipo o grado de compromiso asumido por los países firmantes de
un acuerdo de integración, y por la filosofía que informa la negociación misma (por
ejemplo reciprocidad, versus trato especial) en la línea temática desarrollada en el
capítulo VI de este informe. Se refieren, por lo tanto, a temas tales como acceso a
mercados, normas técnicas y fitosanitarias, normas de defensa de la competencia y
del consumidor frente a los inversionistas nacionales o extranjeros, normas
antidumping, compras gubernamentales, disciplinas en materia de propiedad
intelectual, de comercio de servicios, etc. Buena parte de esta armonización
institucional no requiere de acuerdos multidimensionales, sino que incluye la
adopción, ya efectuada en las economías de ALC, de las reglas de juego de la
economía global; es decir, la correspondencia o congruencia entre las reglas de
juego del Consenso de Washington y los estilos de desarrollo abiertos, privatizados,
transnacionalizados y re-regulados adoptados por las economías de ALC.
De otro lado, en los acuerdos multidimensionales y supranacionales, cuya
profundización aquí se postula, es posible atacar directamente las asimetrías de raíz
macroeconómica. Ellas se relacionan con la estabilidad fiscal y monetaria de los
países miembros, con déficit de las cuentas nacionales tanto externas como
macroeconómicas, con posiciones crónicamente deudoras o acreedoras, y otros
tipos de desequilibrios. La superación de las asimetrías institucionales puede ser
alcanzada significativamente solamente en el marco de los acuerdos concebidos en
términos multidimensionales y supranacionales. Tal es el caso: a) con las uniones
aduaneras completas dotadas de normas efectivamente vinculantes; b) con las
comunidades económicas y monetarias; o c) con las formas aún más profundas de
integración de instituciones al estilo de las ya existentes en la UE. En estos casos, es
posible lograr niveles muy altos de coordinación, armonización o unificación de: a)
sistemas comerciales que, por ejemplo, conduzcan a una unión aduanera completa
con recaudaciones arancelarias capaces de financiar los gastos comunitarios; b) de
sistemas fiscales profundamente convergentes por el lado del gasto y de los ingresos;
c) de sistemas monetarios integrados incluyendo eventualmente la instalación de un
banco central comunitario y de una moneda común, etc.
Con excepción de las uniones aduaneras completas que suponen una desviación de
recursos tributarios, y específicamente, un uso comunitario de las recaudaciones
derivadas del arancel externo común, ninguna de estas reformas a escala
comunitaria significaría erogaciones exorbitantes salvo las derivadas de la estructura
institucional del acuerdo. En general, se usarían los mecanismos y recursos usuales
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para la aprobación de normas, leyes, reglamentos, ordenanzas, etc. capaces de
hacer converger los marcos técnicos e institucionales que, de manera conjunta,
contribuyen a constituir el campo y las reglas de juego. Por supuesto, ninguna de
estas acciones pretende, ni puede, eliminar la existencia de asimetrías estratégicas
en materia de competencia. Lo importante es que las estrategias competitivas de las
empresas (locales, nacionales, regionales y transnacionales) quedarían enmarcadas
en normas transparentes y comunes que permitirían una mejor fiscalización del
cumplimiento de las reglas generales de juego.
Aquí aparece también la importancia crucial de un tribunal comunitario cuyas
decisiones sean respetadas y creen jurisprudencia. A título de ejemplo, es posible
pensar en las multas que recientemente (2005/2006) han sido aplicadas a la
transnacional estadounidense Microsoft por el Tribunal de la UE, ante la violación de
la legislación de competencia que rige en el ámbito comunitario.
Todas estas acciones requieren transparencia, claridad operacional y efectiva
autoridad, tanto en la creación y aplicación de regulaciones como en la provisión de
los financiamientos comunitarios requeridos.
c)
Dimensión Ambiental
El impacto de la dimensión ambiental sobre la sustentabilidad del desarrollo e
incluso sobre la sobrevivencia misma de las sociedades humanas a largo plazo, se ha
ido manifestando desde el último cuarto del siglo pasado hasta constituir,
contemporáneamente un tema problemático que atraviesa transversalmente todos
los campos y dimensiones de la actividad humana.
Temas tan cruciales como la provisión de agua potable, la integridad de la capa de
ozono, el calentamiento global, afectan conjuntamente a la humanidad y su
solución exige estrategias coordinadas, unificadas o comunes. La disponibilidad de
un medio ambiente limpio y estable a largo plazo es un bien público que afecta
internamente las condiciones del desarrollo de cada país e internacionalmente las
posiciones de poder-dependencia entre Estados. Los ejemplos que corresponden a
los ecosistemas y biodiversidades de ALC incluyen a la Amazonia, la Cuenca del
Plata, la Cuenca del Caribe, los ecosistemas compartidos del istmo centroamericano,
las condiciones particulares de las islas del caribe, etc.
Para no abundar, cabe anotar que esta dimensión se ve crucialmente afectada por
las tecnologías en el campo de la producción y del consumo que son utilizadas por
los países miembros de los acuerdos de integración. Por lo tanto, desde este punto de
vista las asimetrías de poder-dependencia en el plano ambiental pueden verse como
una proyección natural de las regulaciones convergentes que se vayan adoptando
en la esfera económica ya tratadas en el punto anterior. El avance en la línea de
acuerdos multidimensionales vinculantes de base democrática y sujetos al principio
de subsidiariedad, al afectar los procesos económicos, necesariamente afectan
también los procesos ambientales, por lo tanto esta dimensión debe ser considerada
en todos los aspectos ya tratados en el anterior párrafo b) de este punto.
d)
Dimensión Social
La dimensión social de las asimetrías de poder-dependencia entre Estados
miembros interactuantes se puede manifestar, en primer lugar, a partir de los flujos
migratorios recíprocos. Estos flujos, reconocen causas económicas y sociopolíticas. En
la esfera económica, ha sido reiteradamente probado y es además de fácil y pública
comprobación, que los flujos se desplazan desde los países más pobres, estancados
y/o económicamente débiles hacia los más ricos, dinámicos y/o económicamente
poderosos. En la esfera política, los factores causales incluyen turbulencias que
afectan la vida o los derechos civiles y políticos básicos de los migrantes potenciales.
De acuerdo con el criterio metodológico usado en este informe, los temas
denominados sociales son aquellos que se refieren a la medida en que tienden a
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compartirse los atributos de la ciudadanía, es decir la medida en que tienden a
compartirse los derechos y deberes políticos, civiles, económicos, sociales y culturales
entre los Estados miembros que son lugares de origen y destino de flujos migratorios.
Los derechos y deberes políticos son, obviamente un tema político, pero constituyen
la llave, o puerta de ingreso a la detentación de los restantes derechos y deberes
que sí penetran en otras esferas de lo social. Se ha dicho que los acuerdos de
integración, en su misión de atacar las asimetrías estructurales de poderdependencia, se refieren solamente a las tecnologías, prácticas y reglas que afectan
los flujos fácticos interactivos entre dichos estados. Sin embargo, si las migraciones
estimulan, por así decirlo, la necesidad de revisar los derechos humanos en general
que se aplican a los migrantes, la elevación en el estándar de ese tratamiento
necesariamente consolida la protección a escala nacional de los derechos similares
de los ciudadanos respectivos.
Este es un ejemplo muy claro de la forma cómo el ataque a las asimetrías
estructurales de poder-dependencia en el seno de los acuerdos multidimensionales y
vinculantes, conduce indirectamente a un mayor respeto y consolidación de las
normas y prácticas que protegen los derechos humanos en el interior de los Estados
miembros. Por esta vía, los procesos de integración conducidos a través de acuerdos
multidimensionales
y
vinculantes,
pueden
contribuir,
indirecta
y
complementariamente, a la superación de las asimetrías sociales de desarrollo.
5. El tema central de la supranacionalidad
La carencia fundamental que engloba a todos los esquemas de integración es,
cabe reiterarlo una vez más, la falta de supranacionalidad de las normas y órganos
comunitarios. Como se afirmó en otras secciones de este trabajo, el combate a las
asimetrías de desarrollo es un objetivo mediato y, más bien, indirecto de los acuerdos,
cuyas atribuciones y recursos sólo complementariamente pueden cooperar en ese
campo. La función principal de los acuerdos subregionales es la superación de las
asimetrías de poder-dependencia que los aquejan. Para ello se hace necesaria la
aprobación de cláusulas que aseguren la supranacionalidad de ciertas normas y
órganos comunitarios.
Desde esta perspectiva, destaca el componente político de la integración de ALC,
siendo la vigencia de la democracia su condición necesaria, tal como ha sido
explícitamente enfatizado por los Jefes de Estado de los países miembros de todos los
esquemas subregionales en innumerables ocasiones.
Si se acepta este principio básico, el foco del proceso de integración regional está en
la relación soberanía-ciudadanía tal como ésta se entiende en los sistemas políticos
democráticos. La soberanía de las naciones democráticas encuentra su fundamento
legitimador en la voluntad popular. La integración se predica respecto de las
instituciones políticas, económicas y sociales democráticamente establecidas.
Las instituciones comunitarias se legitiman en el principio de subsidiariedad, según el
cual los niveles superiores de gobierno se aplican a aquellos asuntos públicos
comunes que los niveles inferiores no pueden abordar aisladamente. La
subsidiariedad es un principio que se apoya decisivamente en la existencia de
instituciones democráticas.
En ese tipo de asuntos públicos, los Estados miembros requerirían compartir su
soberanía de manera acotada y específica, sometiéndose a la ley comunitaria que
ellos mismos han consentido en crear. La superación de sus asimetrías de poderdependencia, pasa por subordinar sus intereses particulares en ciertos ámbitos
públicos al interés general de la comunidad; renunciar a la aplicación de sus poderes
fácticos y negociar dentro de la ley comunitaria. El papel central de la integración
regional es, entonces, el de encuadrar las asimetrías de poder-dependencia en el
marco de las normas comunitarias.
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En la esfera política los Estados miembros requerirían aceptar y hacer cumplir la
formulación de leyes que preponderen sobre las normas nacionales en dichos
campos. Esas leyes adquieren vigencia a través de la creación de organismos
políticos comunitarios dotados de ciertas atribuciones (previamente acotadas)
legislativas, ejecutivas y judiciales, y de recursos presupuestarios propios y estables.
Al tratarse de una integración de naciones y no de mercados, la soberanía radica en
última instancia en los ciudadanos de los Estados miembros. La fuente de legitimidad
de la soberanía nacional no está subordinada por consiguiente a los derechos
patrimoniales de los propietarios sean estos personas naturales o jurídicas, nacionales,
extranjeras o transnacionales, estatales o privadas. A la soberanía del propietario
(consumidor o productor) se contrapone aquí la soberanía del ciudadano.
La función social de la propiedad y el destino común, final, de los recursos (si es que
hay acuerdo sobre la preservación de esos fines superiores) se asegura fijando una
plataforma de derechos civiles, económicos y culturales que encuadren y acoten los
derechos patrimoniales de los propietarios. Reglas de juego muy explícitas y
transparentes en este sentido no disminuyen sino que aumentan la seguridad jurídica
de los inversionistas creadores de riqueza.
Este es el fundamento institucional orientado a generar un equilibrio entre los
principios fundamentales de la eficiencia y la equidad.
La formulación demasiado abstracta de párrafos anteriores se concretiza y sintetiza
en la fórmula, seguida por todos los países desarrollados de Occidente, según la cual
las instituciones del capitalismo quedan firmemente enmarcadas en las instituciones
de la democracia.
Frente a la globalización de las instituciones del capitalismo en el presente siglo, la
integración regional de las naciones de ALC, es una ventana de oportunidad para
conciliar los principios de la eficiencia y la equidad en las relaciones entre los Estados
miembros a través de una consolidación comunitaria de las instituciones de la
democracia.
Sin un compromiso político básico, plasmado de manera explícita en las cartas
constitucionales de los Estados-miembros, y nacido de consultas legítimas a los
ciudadanos de cada Estado, la integración regional queda sujeta a la buena
voluntad política de los poderes ejecutivos de turno.
Aceptado este encuadramiento político básico, en que la equidad deriva de la
vigencia comunitaria de las instituciones de la democracia, la integración sirve mejor
al principio de eficiencia en la esfera económica. La operación de los mercados
depende de una base institucional transparentemente formulada que le fija sus reglas
de juego, de poderes ejecutivos que se subordinan a esas reglas, y de poderes
judiciales con autoridad e independencia para resolver controversias con estricto
apego a la ley.
Los países de ALC, a través de la convergencia negociada de sus instituciones (reglas
y organismos) económicas, se precaven contra la arbitrariedad de poderes fácticos
que, aprovechando resquicios o vacíos institucionales, se apoyen en asimetrías
preexistentes para preservar sus intereses particulares.
En la economía global del siglo XXI, a través de la integración multidimensional
democráticamente construida, los Estados-nación de ALC, pueden contribuir con
autonomía e independencia a la fijación de los derechos y deberes patrimoniales de
los estados. Los ámbitos correspondientes son bien conocidos y se discuten
permanentemente en los organismos intergubernamentales a escala mundial:
códigos de inversiones, de políticas de competencia, de defensa del consumidor (y
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del ciudadano), de preservación de los ecosistemas compartidos, de la contribución
a la integridad de la biosfera, del comercio internacional de servicios, etc.
La integración multidimensional y democrática aumenta el poder negociador
conjunto de las naciones latinoamericanas, y mejora su eficiencia competitiva. Los
principios económicos que sustentan este aumento de la eficiencia son bien
conocidos: economías de escala y especialización, atenuación o eliminación de las
cuasi-rentas originadas en posiciones monopólicas o monopsónicas propias de
mercados clausurados, reducción en los costos de fabricación, de transacción y de
coordinación de las cadenas productivas, etc. En suma, siguiendo un lenguaje
popularizado desde la CEPAL a lo largo de los años noventa, creación de una
competitividad sistémica a escalas regional o subregional.
Para aterrizar estas ideas demasiado abstractas y generales, puede hacerse una
somera y superficial referencia al caso del MERCOSUR. Este acuerdo es el más
importante en términos de su tamaño demográfico, geográfico, y económico, pero
lo significativo de la actual ejemplificación no se refiere a su escala, sino a la situación
“límite” que este esquema evidencia en materia de asimetrías de poderdependencia.
En el plano ambiental del MERCOSUR, la insuficiencia de normas convergentes y
vinculantes, así como de poderes jurisdiccionales dotados de autoridad suficiente, ha
llevado a peligrosos impasses. Por ejemplo, los surgidos en la actual controversia
argentino-uruguaya por la instalación de plantas productoras de celulosa,
presuntamente contaminantes en la rivera del Río Uruguay, cuyas aguas son
compartidas por ambos países. Ante la debilidad de las instituciones comunitarias,
tienden a prevalecer intereses estratégicos particulares de grupos privados o
públicos. El impacto negativo sobre la eficiencia y equidad de este conflicto es
obvio.
En la esfera económica, la unión aduanera MERCOSUR adolece de múltiples trabas
técnicas y regulatorias que impiden un comercio verdaderamente libre entre sus
miembros. La falta de convergencia regulatoria macroeconómica (cambiaria,
tributaria, etc.) también contribuye a estas asimetrías. Los países más pequeños han
acumulado frustraciones en el acceso al mercado presuntamente compartido, y
actualmente (mayo de 2006) amenazan, con buenas razones, negociar acuerdos
hemisféricos alternativos que debilitarán los compromisos contraídos en el
MERCOSUR.
En la esfera social del MERCOSUR, el tema de los flujos migratorios y de su impacto
sobre los derechos y libertades por un lado, y de los flujos de ideas respecto de
contenidos culturales en materia de información, comunicación y conocimiento, por
otro lado, son datos empíricamente verificables. Las asimetrías institucionales atañen
a la inexistencia, o insuficiente avance efectivo, en el reconocimiento de
legislaciones recíprocas en campos tales como, la validez de títulos universitarios, de
derechos laborales y de seguridad social, de acceso legal a los servicios de salud, a
los tribunales de justicia, etc. Sin esta convergencia de los sistemas de salud, de
educación, de seguridad social, de justicia, etc. la creación de mercados comunes
de trabajo (no calificado, semicalificado, o altamente calificado) es ilusoria. La
asimetría principal en este campo deriva de que Brasil participa mínimamente de los
flujos migratorios principales en Sudamérica. Desde este ángulo, la creación gradual
de ciudadanías comunitarias es un tema que, de hecho, sólo afecta
significativamente los intereses de los países sudamericanos con fuerte integración
migratoria recíproca (por ejemplo Argentina y Chile como receptores netos, y
Uruguay, Paraguay, Bolivia, Perú y Ecuador como emisores netos). Circunstancias
fácticas de este tipo significan que el fortalecimiento de la dimensión social de la
integración sudamericana exige instituciones consolidadas en que los intereses
comunitarios preponderen sobre el interés (o el desinterés) de ciertos Estados
miembros.
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En la esfera política del MERCOSUR, el retorno a las instituciones democráticas fue
una condición necesaria pero no suficiente para la integración multidimensional de
sus miembros. Hoy, más que nunca, queda claro que también se requiere de normas
constitucionales vigentes en los Estados miembros para asegurar la vigencia de
normas comunitarias de carácter supranacional. De nuevo, este requerimiento no es
cumplido por todos sus miembros. En particular Brasil, el Estado-parte más poderoso
del MERCOSUR posee normativas constitucionales que impiden el avance hacia la
creación de regulaciones y órganos comunitarios de carácter supranacional.
Ahora bien, es posible que la aceptación de instituciones comunitarias
supranacionales, sea actualmente inviable, o esté fuera de la voluntad política o de
la idiosincrasia nacional de algunos miembros poderosos de los acuerdos regionales.
Aún así, el tema de la supranacionalidad debe plantearse de manera explícita y
transparente para no confundir a la opinión pública ni crear un escepticismo
creciente respecto de acciones en las que la “forma” no guarda correspondencia
con su “contenido” profundo. Por ejemplo, la creación del FOCEM (siguiendo con el
ejemplo MERCOSUR) evoca la idea (e incluso invoca el ejemplo) de los fondos
estructurales y de cohesión adoptados por la UE. Siendo loable y meritorio en su
intención, el FOCEM carece de las condiciones institucionales y presupuestarias que
le otorguen efectividad y permanencia. Es de nuevo una señal de voluntarismo
político muy distante del significado del Fondo Europeo, dotado de autonomía
presupuestaria y administrada por un organismo supranacional que representa los
intereses comunitarios.
Como se ha observado en el cuerpo de este trabajo, los Fondos Estructurales no
pueden ser, por carencia de recursos suficientes, un instrumento central del combate
a las asimetrías de desarrollo, pero aún si los recursos existieran en magnitud
suficiente, su instalación y administración carecería de la base supranacional que le
otorgue un carácter verdaderamente comunitario. Cosa parecida acontece en el
caso del CARICOM, donde la caracterización de países insuficiente desarrollados y la
paralela caracterización de países, sectores o regiones desfavorecidos ocupan un
largo espacio en el texto del acuerdo de Chaguaramas, pero su formulación es
ambigua y su operacionalidad escasa. En el caso de Centroamérica, por su parte, la
frondosa proliferación de normas y organismos del SICA depende en grado decisivo
de la provisión de fondos provenientes de la cooperación internacional.
La propuesta central de las presentes recomendaciones es que el tema de la
supranacionalidad de las instituciones comunitarias, no puede ser evadido por más
tiempo, sea para aceptarlo o para rechazarlo. Si los países miembros de los esquemas
de integración no están políticamente preparados para asumir la supranacionalidad
comunitaria, este hecho debe manifestarse de manera explícita, para determinar y
sincerar el alcance y profundidad de la integración posible (por oposición a la
eventualmente deseable).
Respecto de las asimetrías de desarrollo, sólo parcialmente pueden ser atacadas
desde los acuerdos, no sólo por la falta de recursos presupuestarios sino también
porque los principales bolsones de pobreza suelen estar en los países
económicamente más grandes y poderosos. En el MERCOSUR, los principales
reductos de pobreza tienen lugar en las regiones del Norte y del Nordeste de
Argentina y Brasil con magnitudes demográficas que son muy superiores a las de los
países más pequeños del esquema. También dentro de la CAN sucede un fenómeno
parecido, ya que Colombia posee, de un lado el más alto producto por habitante
de todos los miembros del acuerdo, pero también posee los más altos niveles de
pobreza y de concentración del ingreso. Esto determina que la pobreza en países
como Brasil, Argentina o Colombia (los económicamente más grandes de
Sudamérica) sea ante todo un problema interno y, sólo secundariamente un tema
comunitario. La tesis de este trabajo es que en materia de asimetrías de desarrollo, el
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impacto de los acuerdos multidimensionales será mediato e indirecto, básicamente
vinculado a la construcción de una competitividad sistémica a escala sudamericana
que aumente la productividad media de las actividades económicas y por esa vía
vaya creando las condiciones para una mayor equidad subregional y una mayor
eficiencia competitiva a escala global.
Respecto del MCCA y del CARICOM, la necesidad de la creación de instituciones
supranacionales puede defenderse sobre otras bases, atingentes a las profundísimas
asimetrías, tanto de poder-dependencia como de desarrollo, entre esos pequeños
esquemas respecto de su gran vecino: los Estados Unidos de América. Es evidente
que los recientes acuerdos en proceso de consolidación (por ejemplo ALCAC-RD) y
otros que se avecinan en la misma línea, determinarán, como ya está sucediendo,
que las reglas de juego y disciplinas internacionales establecidas en esos TLC
hemisféricos, preponderen sobre las reglas de juego y disciplinas económicas
previamente aprobadas en el interior de los bloques. Aquí resulta, aún más clara, la
urgente prioridad de las normas supranacionales en la esfera social y política, para
consolidar las instituciones de la democracia y buscar la defensa de los derechos
ciudadanos vis-a-vis los derechos patrimoniales y las estrategias de los jugadores
económicos principales.
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