Reducción de la pobreza en Colombia: el impacto de las políticas

CAPÍTULO CINCO
Reducción de la pobreza en Colombia:
el impacto de las políticas públicas
Oscar Fresneda, Jorge Iván González, Miguel Eduardo Cárdenas y
Libardo Sarmiento∗
I.
Introducción
En el contexto latinoamericano, el desempeño económico de Colombia fue
relativamente satisfactorio durante los años ochenta.
La evolución de la situación
social de la población fue también positiva; así lo demuestran indicadores como
esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil, índices de analfabetismo o los
que miden el grado de satisfacción de necesidades básicas.
En los últimos 25 años el crecimiento económico ha sido superior al promedio
de la región. A pesar de las diferentes políticas económicas y sociales aplicadas,
Colombia ha ido construyendo una infraestructura de servicios que ha permitido la
evolución favorable del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI).
términos absolutos, el número de pobres por
NBI
En
bajó de 16 a 11 millones entre 1973 y
1993 y sus niveles relativos pasaron de 71 a 32%.
Esta tendencia descendente
resistió las vicisitudes de las más diversas coyunturas. El porcentaje de población bajo
la línea de pobreza (LP) también tendió a disminuir de manera constante, aunque lenta,
logro que resulta excepcional en la región.
Este trabajo evalúa el desarrollo social colombiano en las últimas décadas. Se
examinan avances y limitaciones, destacando los aspectos económicos, sociales y
políticos que permitieron a Colombia sortear con relativo éxito la crisis de los años
ochenta. El estudio analiza las políticas sociales, especialmente en los campos de la
∗
Oscar Fresneda es consultor del PNUD en el Viceministerio de Vivienda de Colombia. Jorge Iván
González es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas en la Universidad Nacional de Colombia.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
2
educación y salud básicas, enfatizando lo sucedido a partir de 1970. También hace
una reflexión de conjunto sobre la experiencia colombiana con el fin de obtener
lecciones útiles para otros países de la región.
La primera sección presenta un balance general de la situación social de
Colombia en el contexto latinoamericano, a partir de metodologías convencionales de
medición de la pobreza y de indicadores de progreso social. La segunda sección
analiza la evolución de esos indicadores sociales en relación a los cambios ocurridos
en el contexto macroeconómico.
La tercera se refiere a las orientaciones de las
políticas sociales y a su marco institucional, a la vez que describe algunos programas
sociales que han tenido cierto éxito en la lucha contra la pobreza.
II.
Pobreza y desarrollo social en Colombia
Durante las cuatro últimas décadas, Colombia ha progresado de modo continuo
y significativo en el campo social.
Han mejorado las condiciones de vida de sus
habitantes y se ha ampliado el acceso de la población a los servicios básicos de
educación, salud y vivienda. Se ha incrementado el ingreso per cápita y ha disminuido
pausadamente la aún elevada proporción de personas bajo la línea de pobreza (LP).
Estos logros contrastan con lo ocurrido en la mayor parte de países de la región sobre
todo desde 1980. Sin embargo, la meta de satisfacer las necesidades básicas de toda
la población todavía está muy lejana.
Por otra parte, los logros medidos a nivel
nacional ocultan desigualdades significativas entre zonas urbanas y rurales, regiones y
grupos sociales.
Algunos aspectos de la evolución social en Colombia son similares a los de
otros países de América Latina. Los logros de las últimas décadas se han centrado
principalmente en las denominadas “metas blandas del bienestar social”, que se
expresan en la disminución del analfabetismo y la mortalidad infantil y en el incremento
de
la esperanza de vida y la escolaridad básica.1
La particularidad del caso
Miguel Eduardo Cárdenas es investigador de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia. Libardo
Sarmiento es consultor privado.
1
Véase Kaztman y Gerstenfeld (1989, pp. 176 y 179). Según estos autores, las metas “blandas” no se
distinguen de las duras por la magnitud de su contribución al nivel de vida y la equidad sino por el menor
esfuerzo e inversión que deben realizar las sociedades y los gobiernos para alcanzarlas. Al no
amenazar los factores que determinan la distribución del patrimonio y los ingresos ni las bases de la
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
3
colombiano radica en que logró avances superiores a los promedios en algunas
dimensiones y áreas sociales "blandas".
A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de países de la región desde mediados
de los ochenta, en Colombia no aumentó la proporción de población bajo la línea de
pobreza ni se concentró el ingreso.
Mientras tanto, los indicadores sociales
continuaron mejorando, aunque a un ritmo más lento. Las tasas de crecimiento del
PIB
disminuyeron, lo que se reflejó en un descenso más pausado de la pobreza y en
avances más modestos en los indicadores de satisfacción de necesidades básicas.
A.
Desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas
Colombia
ha
logrado
avances
ininterrumpidos
en
fundamentales del bienestar social desde los años cincuenta.
las
dimensiones
Esta conclusión se
desprende del análisis de diversos indicadores. El Índice de Desarrollo Humano (IDH)2
muestra un progreso constante (gráfica 1). Entre 1951 y 1973 pasó de 0.07 a 0.45; en
1985 llegó a 0.64 y en 1992 a 0.72.
Esta tendencia positiva del
IDH
expresa la
evolución de los indicadores en los que se basa. La esperanza de vida al nacer se ha
incrementado en forma permanente como resultado de mejoras en la nutrición, en las
prácticas curativas y en los sistemas de saneamiento ambiental y de prevención de
enfermedades. En el período considerado pasó de 50 a 70 años y las proyecciones
indican que esta tendencia continuará.
estratificación social “las metas blandas pueden generar un consenso favorable en sectores muy
diversos” y obtener un “alto poder de convocatoria nacional o internacional”.
2
El IDH tiene un valor mínimo de cero y un máximo de uno. Expresa de manera sintética el
comportamiento de tres componentes que se consideran claves para captar el desarrollo de las
capacidades humanas y los grados de bienestar alcanzados. El primero se refiere a la longevidad, el
segundo a adquisición de conocimientos y el tercero al acceso a los recursos para lograr un nivel de
vida digna; véase PNUD (1990, 1991, 1992, 1993, 1994). De esta forma el índice es una medida de la
capacidad de las personas para disfrutar de una vida prolongada y sana, comunicarse y participar en las
actividades comunitarias y contar con recursos suficientes para lograr un nivel de vida razonable. La
medida se refiere a elementos mínimos requeridos que, una vez alcanzados, permiten el acceso a
múltiples oportunidades. El índice sólo incorpora unas cuantas dimensiones relacionadas con los
aspectos básicos del amplio concepto de desarrollo humano. La situación es mejor a medida que el
puntaje aumenta. La información que se comenta sobre el IDH a nivel nacional proviene de Fresneda
(1994).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
4
GRÁFICA 1. Evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992
Indice de Desarrollo Humano
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1951
1964
Logro en longevidad
Logro en recursos
1973
1978
1985
1992
Logro educativo
Logro en IDH
FUENTE: Fresneda (1994).
El estado y evolución de las capacidades para adquirir conocimientos,
comunicarse y participar en la vida comunitaria son captados en el
IDH
a través de la
tasa de analfabetismo adulto y del promedio de años formales de educación de las
personas de 24 y más años. Ambos indicadores muestran que ha habido progreso.
La actual tasa de analfabetismo (cerca del 11%) es inferior, en más de tres veces, a la
que existía a mitad del siglo; y el promedio de años de educación se ha triplicado,
pasando de dos a seis grados aprobados.
El componente relativo a los recursos
disponibles, expresado por el producto interno bruto per cápita, aumentó 2.2 veces.3
A través de otros indicadores, relacionados con la ampliación de las
capacidades de las personas, se constata que en Colombia ha disminuido el
porcentaje de población que carece de las condiciones que se consideran
imprescindibles para llevar una vida digna. La tasa de mortalidad infantil cayó de 123
a 32 por mil niños nacidos vivos entre 1951 y 1993, como se puede ver en el cuadro 1
3
A mediados de los ochenta disminuye el ritmo de mejoramiento de los indicadores de longevidad,
conocimientos y recursos. La longevidad se vio afectada por el incremento de muertes violentas entre
población masculina de edad adulta. Véase Ruiz y Rincón (1991). Entre 1973 y 1985 las tasas de
escolarización de la población de 5 a 24 años aumentaron 33%, mientras que entre 1985 y 1993 sólo
crecieron 9%. Hay indicadores como mortalidad infantil, cobertura de alcantarillado, acueducto y
energía eléctrica que no presentan signos de desaceleración.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
5
que también incluye otros indicadores que inciden indirectamente en el
IDH:
tasas de
cobertura de acueducto y alcantarillado, cobertura de servicios de salud y seguridad
social, e incidencia de la desnutrición infantil.
CUADRO 1A. Indicadores sobre población y nivel de vida,
Colombia (total nacional): 1951-1993
Indicador
Población
Población total (millones)
% Población urbana (cabeceras municipales)
Tasa de mortalidad infantil (por mil)
Esperanza de vida al nacera
Educación
Tasa de analfabetismo adulto
Años de educación: población de 15 y más años
Años de educación: población de 24 y más años
Tasas netas de asistencia escolar
5 a 6 años
7 a 11 años
12 a 17 años
18 a 24 años
5 a 24 años
Acceso a servicios de agua y saneamiento
% Hogares sin acueducto
% Hogares sin alcantarillado
% Hogares por tipo de servicio de sanitario
Inodoro conectado a alcantarillado
Inodoro conectado a pozo séptico
Letrina o inodoro sin conexión
Sin servicio de sanitario
Salud y nutrición
Desnutrición menores de 5 añosb
Global
Crónica
Aguda
Población excluida de la Seguridad Social
Población sin atención médica en el parto o aborto
Vivienda
% Personas en hacinamiento crítico
% Viviendas con materiales precarios
% Hogares con déficit habitacional
% Hogares sin electricidad
1951
1964
1973
1978
1985
1993
11.6
38.8
123.2
50.6
17.5
52.0
84.8
57.1
22.7
59.0
64.1
61.5
26.0
61.7
53.8
63.9
29.8
65.1
42.1
67.3
35.9
72.6
32.4
69.0
37.7
2.2
2.0
27.1
2.8
2.3
18.5
16.8
4.6
4.1
13.5
5.6
5.3
11.1
6.2
5.9
9.5
55.3
55.4
18.1
39.9
44.1
80.6
64.5
24.5
53.0
55.0
90.6
70.3
23.9
57.8
33.6
49.4
29.5
40.6
17.9
31.0
50.6
6.3
10.8
32.3
59.2
10.0
7.5
23.3
70.6
10.7
7.6
11.0
3.5
24.4
34.1
19.4
25.9
6.0
84.2
52.4
92.0
63.2
FUENTES: véase cuadro 1c.
a
Dato del año 1951 corresponde al quinquenio 1950-1955.
b
Corresponde a los siguientes periodos: 1965-66, 1977-80 y 1986-89.
34.2
31.2
52.3
38.1
13.1
20.8
4.9
76.2
31.5
19.4
13.8
33.3
21.8
14.2
10.3
24.1
8.8
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
6
CUADRO 1B. Indicadores sobre población y nivel de vida,
Colombia (sector urbanoa): 1951-1993
Indicador
Población total (millones)
Tasa de mortalidad infantil (por mil)
Esperanza de vida al nacer
Educación
Tasa de analfabetismo adulto
Años promedio de educación: 15 y más años
Años promedio de educación: 24 y más años
Tasas netas de asistencia escolar
5 a 24 años
5 a 6 años
7 a 11 años
12 a 17 años
18 a 24 años
Acceso a servicios de agua y saneamiento
% Hogares sin acueducto
% Hogares sin alcantarillado
% Hogares por tipo de servicio de sanitario
Inodoro conectado al alcantarillado
Inodoro conectado a pozo séptico
Letrina o inodoro sin conexión
Sin servicio de sanitario
Vivienda
% Personas en hacinamiento crítico
% Personas en hogares que habitan
% Viviendas con materiales precarios
% Hogares con déficit habitacional
% Hogares sin electricidad
1951 1964 1973 1978 1985 1993
4.5
9.1
13.4
16.1
19.4
26.1
73.8
56.5
47.9
37.9
29.5
59.4
63.3
65.3
67.8
69.8
15.0
3.7
10.5
8.4
6.7
6.4
6.6
7.3
7.0
48.8
14.0
66.1
67.1
24.5
60.1
57.3
88.3
73.9
29.7
82.5
30.3
11.6
25.1
10.8
19.3
4.1
11.6
74.9
6.7
9.7
8.7
80.7
7.8
5.1
6.4
87.2
6.7
3.6
2.5
26.7
16.1
11.2
28.6
37.0
11.4
7.3
23.9
4.9
5.2
16.6
0.8
4.5
9.6
5.7
5.2
FUENTES: véase cuadro 1c.
a
Sector urbano: cabeceras municipales.
Los avances abarcan zonas urbanas y rurales en forma diferenciada. La brecha
entre la ciudad y el campo en cuanto a la esperanza de vida al nacer se ha reducido.
En 1964 la esperanza de vida al nacer en la zona urbana era 9.3% mayor que en la
rural, pero en 1993 la diferencia se redujo al 3.3%. Cuando se observa lo sucedido
con los años promedio de educación y las tasas de asistencia escolar, la brecha entre
zonas urbana y rural también disminuye.
En cambio, el desbalance entre zonas
urbanas y rurales ha aumentado en lo que se refiere a las tasas de analfabetismo, a
las condiciones habitacionales y a las coberturas de acueducto, alcantarillado y
energía eléctrica. En cuanto a los niveles de mortalidad infantil, las disparidades se
mantienen.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
7
CUADRO 1c. Indicadores sobre población y nivel de vida,
Colombia (sector rurala): 1951-1993
Indicador
Población (millones)
Tasa de mortalidad infantil (por mil)
Esperanza de vida al nacer
Educación
Tasa de analfabetismo adulto
Años promedio de educación: 15 y más años
Años promedio de educación: 24 y más años
Tasas netas de asistencia escolar
5 a 24 años
5 a 6 años
7 a 11 años
12 a 17 años
18 a 24 años
Acceso a servicios de agua y saneamiento
% Hogares sin acueducto
% Hogares sin alcantarillado
% Hogares por tipo de servicio de sanitario
Inodoro conectado a alcantarillado
Inodoro conectado a pozo séptico
Letrina o inodoro sin conexión
Sin servicio de sanitario
Vivienda
% Personas en hacinamiento crítico
% Personas en hogares que habitan
% Viviendas con materiales precarios
% Hogares con déficit habitacional
% Hogares sin electricidad
1951 1964 1973 1978 1985 1993
7.1
8.4
9.3
10.0
10.4
9.8
98.2
75.3
63.7
50.5
39.4
54.4
59.1
61.6
64.7
67.6
49.7
41.3
1.7
32.7
26.1
3.3
2.8
22.8
3.6
3.2
25.3
3.9
40.1
34.9
5.5
38.4
20.7
66.8
45.1
10.9
56.0
13.7
72.0
91.6
72.0
88.7
52.7
80.0
8.4
5.6
12.6
73.3
11.3
15.4
12.7
60.6
18.3
23.3
20.4
37.9
46.4
26.4
21.2
35.3
79.4
84.6
27.3
54.8
59.2
22.1
43.1
29.0
1.9
31.7
2.4
1.9
FUENTES: Censos de Población; Departamento Nacional de Planificación (DNP). Los datos sobre
esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil provienen de Martínez y Escobar (1989) y Ordóñez M.
(1987); las tasas de analfabetismo de los Censos de Población y Encuesta CASEN; los años promedio de
educación de Fresneda (1994) y DNP; y los de desnutrición y cobertura de seguridad social del Ministerio de
Salud (1990). La información sobre hogares en hacinamiento y con materiales precarios fue obtenida del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y DNP-UDS-DIOGS; sobre tasas de asistencia
escolar de la Encuesta Nacional del DANE (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a
1992); y sobre tipo de servicio de sanitario de la Encuesta sobre Equidad de la Contraloría General de la
República (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1994); y sobre déficit
habitacional de DANE, Ministerio de Desarrollo Económico y Viceministerio de Vivienda.
a
Sector rural: resto del país.
El Índice de Desarrollo Humano, (IDH) enfatiza las dimensiones en las cuales las
brechas se acortan. El
IDH
urbano, calculado para 1978, era 2.3 veces superior al
rural; en 1992 esa relación se redujo a 1.6.4 No obstante, el rezago de las áreas
campesinas es de más de 15 años en relación a los centros urbanos. Las diferencias
son especialmente grandes en materia de conocimientos y recursos.
4
Fresneda (1994).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
8
La medida de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)5 también ha mejorado a
lo largo del tiempo. El indicador capta las condiciones habitacionales (materiales de la
vivienda y hacinamiento) el acceso a servicios de agua y saneamiento ambiental,
asistencia escolar de los niños y capacidad económica de los hogares. En los últimos
20 años disminuyó notablemente el porcentaje de la población con necesidades
básicas insatisfechas, como se puede apreciar en el cuadro 2.6
CUADRO 2. Porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
Colombia: 1973-1993
Total
Materiales inadecuados de vivienda
Hacinamiento crítico
Carencia de servicios básicos
Alta dependencia económica
Inasistencia escolar
FUENTES:
DANE, PNUD, UNICEF,
Total
70.5
31.2
34.2
30.3
29.0
31.0
1973
Urb. Rural Total
58.9 88.4 45.6
28.6 35.3 13.8
26.7 46.4 19.4
12.0 60.0 21.8
20.0 43.5 15.9
22.3 45.1 11.5
1985
Urb. Rural Total
32.3 72.6 32.2
7.3 27.3 10.3
16.1 26.4 14.2
8.8 49.0 13.3
12.4 23.5 9.7
6.8 21.4 5.1
1993
Urb. Rural
20.6 58.9
5.2 22.1
11.2 21.2
3.5 35.9
6.0 18.4
2.9 10.2
Ministerio de Agricultura (1989), DNP (1995a) en base a la encuesta CASEN.
A diferencia de lo que sucede con el
IDH,
el
NBI
sí muestra un progresivo
distanciamiento urbano-rural. En 1973 la proporción de población rural con
veces superior a la urbana.
NBI
era 1.5
En 1985 subió a 2.2 y en 1993 llegó a 2.9.
Ese
alejamiento se expresa en todos los indicadores que componen el NBI (cuadro 2).
En el caso de los departamentos, la situación es similar: el
mientras que el
NBI
se distancia.
La relación del
NBI
IDH
converge,
del Chocó (un antiguo
departamento muy pobre) con Bogotá pasó de 1.7 en 1973 a 3.5 en 1985 y a 4.2 en
1993.7
B.
5
Ingresos y población bajo la línea de pobreza
Los hogares con NBI son aquellos que tienen al menos una de las siguientes características: (i)
viviendas con materiales precarios (con piso de tierra o materiales no permanentes); (ii) hacinamiento
crítico (con más de tres personas por cuarto); (iii) falta de servicios básicos (sin alcantarillado o sin
acueducto en las zonas urbanas, y sin sanitario y sin acueducto en las rurales); (iv) niños en edad
escolar, hijos del jefe del hogar que no asisten a un establecimiento de educación formal; (v) alta
dependencia económica (con jefe de hogar con menos de tres años de educación y en el cual existen
más de tres personas por ocupado). Las limitaciones del indicador han sido estudiadas, entre otros, por
Boltvinik (1991). Este autor los ha criticado, entre otras razones, porque no considera necesidades
como alimentación, salud, vestido y calzado, etcétera. Véase Boltvinik (1991, pp. 26-27).
6
En el período 1973-85, el NBI disminuyó más de dos puntos porcentuales por año, mientras que entre
1985 y 1993 lo hizo en 1.7 puntos. La disminución porcentual total en cada uno de los dos períodos fue
35 y 29% respectivamente.
7
DANE (1989); DNP-DIOGS (1995a).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
9
En 1972, 60% de la población de Colombia tenía ingresos inferiores a la línea
de pobreza. Este porcentaje disminuyó ininterrumpidamente hasta llegar a 52% en
1986. A partir de entonces el porcentaje ha oscilado entre 51.9 y 53.6% (cuadro 3).
CUADRO 3. Población bajo línea de pobreza por sector urbano y rural,
Colombia: 1972-1992
Año
1972
1975
1978
1986
1988
1991
1992
TOTAL NACIONAL
Pobl.
Bajo LP
(miles)
(miles)
%
22 008
13 215
60.0
23 757
13 915
58.6
25 440
14 335
56.3
30 024
15 614
52.0
31 141
16 659
53.5
32 841
17 041
51.9
33 392
17 881
53.6
Pobl.
(miles)
13 053
14 284
16 125
20 138
21 332
22 660
23 127
Sector urbano
Bajo LP
(miles)
%
6 696
51.3
7 142
50.0
7 829
48.6
8 901
44.2
10 047
47.1
10 424
46.0
10 742
46.4
Pobl.
(miles)
8 955
9 472
9 315
9 887
9 810
10 181
10 265
Sector rural
Bajo
(miles)
6 519
6 773
6 507
6 713
6 612
6 617
7 139
LP
%
72.8
71.5
69.9
67.9
67.4
65.0
69.5
FUENTE: cálculos de los autores basados en Altimir (1979); Piñera (1979); DNP (1994); PNUD (1991,
1992); Censos de Población; Proyecciones de población del DANE y DNP; CEPAL (1989, 1993); World Bank
(1994). Para cuantificar la pobreza a través de las encuestas nacionales del DANE de 1978 (etapa 19) y
1992 (etapa 77) se partió de los resultados de un trabajo del DNP (1995a). Estas encuestas tienen cobertura
semejante y fueron sometidas a procedimientos parecidos para la imputación de omisiones y
subdeclaraciones de ingresos, siguiendo las directrices de los trabajos de la CEPAL.
La reducción en el porcentaje de la población bajo la línea de pobreza no fue
suficiente para reducir el número absoluto de pobres; por el contrario, éste aumentó
entre 1972 y 1986 en 2’409.000 personas y para 1992 se había incrementado en
2’270.000 personas adicionales, con lo cual el número de pobres llegó a 17’880.000
(gráficas 2 y 3).
Entre 1978 y 1992, el porcentaje de la población bajo la línea de indigencia
disminuyó de 23.3 a 20.5%, mientras que el número de indigentes aumentó en 904.000
personas. El porcentaje de indigentes entre la población pobre disminuyó de 41.4 a
38.3%, lo cual indica una disminución de la intensidad de la pobreza.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
10
GRÁFICA 2. Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia: 1972-1992
Porcentaje de población
80
75
Resto del País
70
65
Tendencia: Y=-0.3886x + 59.063
Total Nacional
60
55
Cabeceras Cantonales
50
45
40
35
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994).
La pobreza urbana se ha vuelto predominante.
En 1992 los pobres de las
ciudades representaban más de 60% de los pobres del país, mientras que en 1972
eran poco más de la mitad. De los 4’670.000 nuevos pobres, 87% corresponde al
incremento que tuvo lugar en las zonas urbanas.
No obstante, la pobreza rural
aumentó significativamente en 1992, lo que explica casi la totalidad del aumento de la
pobreza a nivel nacional en dicho año.
En la actualidad la pobreza aguda se concentra en el medio rural. En este
sector la proporción de pobres es mayor que en las ciudades y la mayoría de pobres
del campo (53%) se encuentra en condición de indigencia. En cambio, sólo 28% de
pobres urbanos son indigentes. Resulta, entonces, que 56% de la pobreza crítica se
encuentra en las zonas rurales.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
11
GRÁFICA 3. Población bajo la línea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992
Millones de habitantes
18
Total Nacional
16
14
12
Cabeceras Municipales
10
8
Resto del País
6
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994).
C.
Elementos para un balance
El significativo progreso alcanzado por Colombia en lo que se refiere a la
satisfacción de las necesidades básicas de su población, junto a la lenta disminución
de la pobreza por ingresos, pone en evidencia (i) que los distintos determinantes del
bienestar guardan una cierta autonomía entre sí; y (ii) que ha ocurrido un cambio
importante en las características de la población y de los pobres en particular. Hoy por
hoy, la pobreza predominante en Colombia, especialmente la urbana, no expresa un
“síndrome situacional”8 que reúna todas las carencias. Cada vez más las brechas se
concentran en los satisfactores que se obtienen a través de los ingresos corrientes. Si
bien se han acumulado condiciones que podrían favorecer el “crecimiento con
equidad” (por ejemplo, mejoras en los niveles educacionales y en la calidad de la
vivienda), éstas no garantizan el aumento del nivel de consumo de los pobres. El
desbalance entre distintas dimensiones del bienestar dificulta peligrosamente la
gobernabilidad y la integración social, además de ser uno de los factores que
contribuyen a la violencia, a la extensión del narcotráfico y al debilitamiento de valores
básicos para la convivencia.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
D.
12
Colombia en el contexto latinoamericano
En los últimos 25 años, la tasa de crecimiento económico de Colombia ha sido
superior al promedio regional (gráfica 4). Desde el punto de vista del desarrollo social
ocupa una posición por encima del promedio o intermedia, según el indicador que se
utilice.
GRÁFICA 4. Evolución del PIB anual, Colombia y América Latina: 1970-1994
Evolución porcentual del PIB
6
5
4
3
2
1
0
70-75
75-80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
-1
América Latina
-2
Colombia
-3
FUENTE:
CEPAL
(1994).
1.
Indicadores de nivel de vida
Las condiciones de vida en Colombia son relativamente buenas si se considera
su nivel de desarrollo económico. Los siete países latinoamericanos que superan a
Colombia en el
IDH,
poseen un
PIB
por habitante similar (Costa Rica y Panamá) o
superior (Argentina, Chile, México, Uruguay y Venezuela).9 A nivel mundial Colombia
ocupa un puesto más alto según el IDH (49) que según el PIB per cápita (52).
8
9
Altimir (1979, pp. 1-2).
PNUD (1996).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
13
Las ventajas relativas de Colombia se observan, igualmente, en el porcentaje de
población con NBI. Hacia mediados de los años ochenta el indicador era inferior al que
podría corresponderle de acuerdo con su
PIB.
10
La tasa de mortalidad de niños
menores de cinco años es más baja que la esperada para un país con el nivel de
ingresos de Colombia, mientras que la esperanza de vida al nacer es mayor.11
Al observar la evolución de otros indicadores asociados con el nivel de vida, se
llega a la conclusión de que en los últimos veinte años los avances de Colombia están
por encima del promedio de la región (cuadro 4).
CUADRO 4. Tasas de disminución de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad
infantil y niños menores de 5 años con bajo peso, América Latina: 1970-1990
País
Argentina
Bolivia
Brasil
COLOMBIA
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rép. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Esperanza de vidaa
Mortalidad Infantilb
70-80
80-90
70-90
70-80
80-90
70-90
25.0
21.9
18.6
32.9
54.3
38.2
47.3
28.4
-8.1
20.3
14.0
30.6
31.9
17.5
35.5
13.8
20.3
30.5
21.4
21.6
22.6
22.5
19.6
17.5
52.1
29.8
46.8
30.5
42.5
29.6
15.1
35.9
34.9
37.8
26.9
23.2
31.5
30.8
19.5
30.6
42.0
39.5
34.6
44.7
78.1
56.6
72.0
50.3
37.9
43.9
26.9
55.5
55.6
48.7
52.8
33.8
45.5
51.9
36.7
45.6
36.3
28.6
22.9
46.1
68.7
62.3
69.5
29.2
23.2
27.1
20.4
38.8
33.8
13.1
33.0
17.1
26.2
24.6
30.3
33.8
28.0
32.4
19.5
11.3
36.2
40.0
49.2
29.0
43.0
33.0
21.1
36.1
30.2
41.1
20.1
19.0
23.0
43.7
45.8
35.1
54.2
51.7
37.9
52.2
80.0
77.4
84.5
49.8
56.2
51.2
37.2
60.9
53.8
48.8
46.4
32.9
43.2
57.5
62.2
57.0
FUENTES: CEPAL/PNUD (1994,
Menores de 5
años con bajo
pesoc
75- 90
100.0
37.5
64.7
50.0
22.2
0.0
36.8
14.3
17.2
8.0
13.6
27.8
5.3
23.1
62.5
25.0
31.3
-20.0
61.5
cuadros 12 y 36), PNUD (1994, cuadro 4).
La brecha de la esperanza de vida se define como la distancia entre el valor observado y 78.6 que
corresponde al país del mundo con mayor nivel en 1992 (Japón).
b
La brecha de mortalidad infantil se define como la distancia entre el valor observado y 4 (por mil) que
corresponde al país con menor valor en 1993 (Finlandia).
c
La brecha de niños menores de cinco años con bajo peso se define como la distancia entre el valor observado
y 1 que corresponde al país con menor valor en 1992 (Argentina).
a
10
11
Fresneda (1991, pp. 161-163).
Banco Mundial (1994, pp. 23, 224-230).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009
14
Colombia ha tenido un desempeño positivo en los indicadores relacionados con
el porcentaje de niños con bajo peso al nacer (1975-1990) y la cobertura del servicio
de agua.
Durante los ochenta ocupó el segundo lugar, después de Chile, en la
reducción de la tasa de repetición en el primer año de primaria. En la década de los
setenta realizó avances significativos en cuanto a la esperanza de vida al nacer, pero
en los ochenta el resultado fue muy deficiente, en buena parte por el gran número de
muertes violentas.
Con respecto a la educación, Colombia se encontraba en un nivel relativamente
atrasado hasta la década de los cincuenta.
Durante la primera mitad del siglo la
expansión educativa fue muy lenta, pero durante los sesenta y setenta la situación
cambia y el país logra una rápida ampliación de las coberturas educativas. A partir de
entonces los progresos han sido más lentos.12
2.
Evolución de la pobreza por LP
Al analizar la incidencia de la pobreza por ingresos y su evolución dentro del
contexto latinoamericano, se percibe una disminución del porcentaje de pobres y
aumento de su número absoluto. Entre 12 países latinoamericanos reseñados por la
CEPAL,
la mayor disminución en la incidencia de la pobreza se observa en Colombia si
se compara las cifras porcentuales registradas durante los años setenta y ochenta
(cuadro 5).
La información de la
CEPAL
lleva a concluir que durante 1970-1980
Colombia tuvo el descenso de población pobre más pronunciado en términos relativos,
después de Brasil. Igual sucedió entre 1980 y 1986, período en el cual Argentina fue
el país con mejor desempeño. Entre 1986 y 1990 Colombia registra una disminución
neta, con las oscilaciones comentadas anteriormente.
12
Presidencia de la República, DNP (1991).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
15
CUADRO 5. Porcentaje medio anual de variación de la proporción de hogares bajo LP,
América Latina: 1970-1992a
Años incluidos
Total América Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
México
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela
Sector Urbano América Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
México
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela
Sector Rural América Latina
Argentina
Brasil
Colombia-CEPAL
Colombia-personasb
Costa Rica
Chile
Guatemala
Honduras
México
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela
70, 80, 86, 90
70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80, 86
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 77, 84, 89, 91
79,86,89,91
72, 79, 86
81,86
71, 81, 86, 90, 92
70, 80, 86, 90
70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80, 86, 90, 92
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 84, 89, 91
79,86,89,91
79, 86
70,81,86,90,92
71, 81, 86, 90, 92
70, 80, 86, 90
70, 80, 86
72, 79, 87, 90
72, 80 86
72, 78, 86, 89, 92
71, 81, 88, 90, 92
87, 90, 92
80, 86, 89
67, 88, 90, 92
67, 84, 89, 91
79,86,89,91
79, 86
81,86
71, 81, 86, 90, 92
FUENTE:
70-80
80-86
86-90
80-90
70-90
- 1.25
-0.87
- 2.86
- 1.78
- 1.04
- 0.75
0.95
- 8.24
0.19
- 0.30
- 0.94
1.48
1.35
1.14
- 0.13
2.68
0.88
- 0.68
- 0.72
- 1.02
- 2.27
- 2.27
2.82
2.94
1.24
- 0.87
0.90
- 0.89
0.00
.81
1.75
2.08
- 10.00
0.67
- 0.67
- 1.33
- 2.56
-2.63
6.95
3.33
6.06
3.60
1.89
1.54
-1.47
5.36
- 0.63
- 0.94
8.25
- 2.37
- 3.92
11.32
4.29
2.90
2.89
- 0.14
- 1.05
5.45
0.63
- 0.44
- 0.96
3.16
-3.42
8.27
0.00
3.38
9.49
- 0.19
1.00
3.42
0.73
- 2.07
- 0.84
-1.29
- 0.85
- 4.71
- 6.61
- 1.50
1.85
- 1.78
0.09
- 022
- 0.65
- 1.33
- 0.56
- 0.88
7.00
0.00
- 9.72
0.52
0.00
- 2.98
- 2.04
-5.21
2.78
0.88
0.29
-2.63
4.97
- 0.59
- 1.11
- 1.20
- 0.38
- 4.20
- 2.20
- 0.82
- 0.89
0.73
0.89
- 0.98
1.77
8.11
4.18
3.33
- 11.50
1.69
0.19
- 1.12
3.99
5.61
3.67
- 073
- 1.10
- 1.29
1.37
- 2.21
- 1.99
- 0.68
- 0.53
-0.37
3.67
10.22
7.87
- 0.31
- 0.61
- 0.41
- 1.10
-0.35
- 0.40
- 0.80
- 0.22
- 0.61
- 0.63
1.50
- 0.57
90-92
- 0.24
- 1.56
- 0.09
4.29
2.72
2.08
- 10.29
1.99
2.72
3.18
0.96
0.77
- 3.92
0.00
- 1.52
- 1.01
-0.32
elaboración de los autores en base a CEPAL (1994, cuadro 3).
La CEPAL tiene información para Colombia hasta 1986. Los datos para los años siguientes son
variaciones anuales calculadas por los autores. Una variación positiva significa que la incidencia de pobreza
aumenta y una negativa que disminuye.
b
Cifras estimadas por los autores. Puesto que el tamaño de los hogares pobres tiende a ser mayor que
el de los hogares no pobres, los porcentajes de disminución de personas pobres son menores que los
porcentajes de disminución de hogares pobres.
a
III.
El contexto de la política social
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
A.
16
Planes de desarrollo y ordenamiento institucional
A partir de 1936 la legislación colombiana amplió el ámbito de intervención del
Estado en la economía, tanto a través de la política económica como de la regulación
del conflicto entre el capital y el trabajo. La reforma constitucional de 1945 consagró la
planeación como práctica de los organismos públicos y dio al Congreso la facultad de
intervenir en la aprobación de los programas de gobierno.
A finales de los años sesenta el presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970)
presentó al Congreso de la República su plan de desarrollo, con el cual enfrentó las
bruscas fluctuaciones de la economía, la débil estructura de la balanza de pagos y los
altos índices de desempleo. Las estrategias del plan estuvieron dirigidas a dinamizar
la reforma agraria, reorientar la política de sustitución de importaciones hacia una
segunda fase de producción de bienes intermedios,13 otorgar incentivos tributarios a
los exportadores y estabilizar la balanza de pagos. No se logró realizar una reforma
agraria integral a pesar de los estímulos que recibió la organización campesina. Se
expidió el estatuto de control de cambios14 que evitó las devaluaciones bruscas,
permitió el aumento del monto de reservas y dinamizó, en el mediano plazo, las
exportaciones menores.15
Durante la ejecución del plan se crearon el Servicio
Nacional de Empleo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Las políticas
educativas se orientaron hacia la satisfacción de necesidades específicas del mercado
laboral.16
Por otra parte, el gobierno de Carlos Lleras acometió la tarea de transformar la
estructura político-administrativa del Estado con el fin de ampliar su capacidad para
intervenir en la economía y fortalecer la autoridad presidencial.17 En esta dirección
realizó una importante reforma administrativa del Estado, haciendo énfasis en la
descentralización funcional a través de la cual se intentó concretar la planeación a
mediano plazo.
La reforma constitucional de 1968 estableció un sistema de
transferencias de recursos desde el nivel central hacia los departamentos y
municipios. Estas transferencias no requerían contrapartidas y estaban destinadas a
13
La primera fase estuvo centrada en la sustitución de bienes finales.
Decreto 444 de 1967.
15
González (1994, pp. 83-84).
16
Sarmiento (1996, pp. 56-57).
17
Silva (1989, p. 239).
14
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
17
financiar los programas de educación y salud. Se instituyó así un mecanismo que
permitió garantizar la financiación de los principales programas sociales en el largo
plazo. Como fruto de las medidas adoptadas se produjo el crecimiento de la cobertura
de educación primaria y de programas de capacitación laboral.
Las reformas
ejecutadas en la administración de Lleras influyeron en la evolución de las políticas
sociales futuras.
A principios de los años setenta el presidente Misael Pastrana Borrero presentó
las “Cuatro Estrategias”, un plan de desarrollo con los siguientes objetivos: (i)
estimular la construcción de viviendas y servicios complementarios, considerando el
efecto multiplicador que esta política tiene en la economía; (ii) promover las
exportaciones; (iii) incrementar la productividad agrícola; y (iv) redistribuir los ingresos.
El gobierno de Pastrana trató de atender las necesidades de poblaciones urbanas
marginadas y, por lo mismo, reorientó el gasto público hacia ellas. En esta forma
intentó dar respuesta a la pérdida de influencia de los partidos tradicionales sobre
estos sectores sociales, tendencia que se había expresado en las elecciones
presidenciales.18
De las “Cuatro Estrategias”, la que tuvo mayor impacto fue la
primera, centrada en una masiva construcción de vivienda y respaldada por la creación
de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), instrumento que aumentó
directamente la demanda proveniente de los sectores sociales medios y altos. Los
programas de vivienda contribuyeron a la reactivación de la economía, a la creación
de empleo y a la modernización de la industria de la construcción.
Durante el gobierno de Alfonso López Michelsen (1975-78), se impulsaron
acciones socio-productivas como el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el
Plan de Alimentación y Nutrición (PAN), ambos enfocados hacia grupos sociales
específicos. El programa
DRI
logró avances rápidos desde los primeros años y se ha
mantenido hasta el presente, aunque con algunos cambios de orientación. Lo contrario
sucedió con el
PAN,
que a pesar de haber logrado resultados importantes en sectores
populares, se mantuvo sólo hasta comienzos de los ochenta.
En la administración López se propugnó la reducción del tamaño del estado y
del gasto público. La participación del gasto social en el
presidencial.
PIB
cayó en este período
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
18
López inició un proceso de descentralización regional.
Una de las medidas
adoptadas fue la creación de los Fondos Educativos Regionales en 1975, a través de
los cuales se estableció un mecanismo para canalizar recursos nacionales hacia los
departamentos.
Estos quedaron encargados del manejo presupuestario de la
educación primaria y secundaria. En los campos económico y financiero el gobierno
impulsó la liberalización del mercado y la apertura del país a la competencia
internacional.
El aumento de los precios internacionales del café y el auge de otras
exportaciones produjeron una dinámica inflacionista que se trató de contrarrestar por
varios medios.19 El ritmo de devaluación del peso se hizo más lento, lo que influyó en
la desaceleración de las exportaciones menores. El efecto inmediato de las medidas
adoptadas entre 1975 y 1977 fue la recesión en todos los sectores económicos,
excepto el cafetero. No obstante, en 1978 la inflación bajó en más de diez puntos
porcentuales en relación con 1977 y la economía repuntó hasta alcanzar un
crecimiento del ocho por ciento en el
PIB
para ese año. A lo anterior se debe agregar
el fortalecimiento del sector financiero, el cual desde esa época capta parte importante
de los excedentes productivos del país.
Julio César Turbay inició su gestión presidencial cuando se registraba una de
las más altas tasas de crecimiento económico en la historia del país. Sin embargo, su
gobierno fue afectado por la caída de los precios internacionales del café, la elevación
del déficit de la balanza de pagos y del frente fiscal y por la crisis de algunas de las
principales empresas financieras del país.
El gobierno de Turbay propone el Plan de Integración Nacional (1979-1982) con
el propósito de mejorar la infraestructura económica, social y vial; impulsar la
descentralización de la inversión social; y reorientar los programas de educación,
salud y empleo. Continuó con los programas
DRI
y
PAN
e impulsó el Programa de
Integración de Servicios y Participación de la Comunidad en algunas ciudades. Como
resultado se obtuvo un importante desarrollo de la infraestructura física del país.
18
Silva (1989, pp. 257 y ss.).
Las medidas fueron las siguientes: (i) congelación de recursos del Fondo Nacional del Café en el
exterior; (ii) pago de la cosecha cafetera con Títulos de Ahorro Cafetero y certificados de cambio de
vencimiento diferido, equivalente a una tasa de cambio menos favorable; y (iii) incremento del encaje
bancario.
19
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
19
El plan de desarrollo del gobierno de Belisario Betancur, "Cambio con Equidad",
(1982-1986) dio prioridad a la construcción masiva de vivienda popular urbana.
Durante este período se construyeron 400.000 viviendas populares, lo que constituye
el mayor logro de esta administración.
Se propuso igualmente dar capacitación
empresarial y laboral a los microempresarios, extender la seguridad social a los
asalariados del sector informal urbano, a los campesinos y a los trabajadores
independientes. También se procuró extender los servicios públicos y de salud a los
grupos más vulnerables.
Colombia no tuvo políticas educativas coherentes durante la década de los
ochenta; las prioridades en el sector cambiaron constantemente. Desde finales de los
años setenta y a comienzos de los ochenta, en concordancia con orientaciones del
Banco Mundial, se promovió la educación media diversificada con el propósito de
facilitar la inserción laboral de los egresados del sistema educativo. Al mismo tiempo
se favoreció programas técnicos a nivel secundario y superior.
Con el gobierno de Belisario Betancur la prioridad del sector se trasladó a la
educación superior a distancia y a la alfabetización de adultos, a través de la Campaña
de Instrucción Nacional. Por otra parte se puso en marcha el Plan de Fomento de
Educación Rural con el objetivo de mejorar la calidad y eficiencia de la educación
primaria en el sector rural, al tiempo que se implanta la metodología de Escuela
Nueva.
Desde finales de 1984 Colombia aceptó las recomendaciones del Fondo
Monetario Internacional (FMI) que incluían recortes del gasto público, ajustes salariales
por debajo del índice de inflación, devaluación monetaria, eliminación de subsidios y
aumentos en las tarifas de servicios públicos.
Una de las consecuencias de las
políticas de ajuste fue la disminución del gasto público social. Entre 1983 y 1985 el
presupuesto de inversión en salud se redujo notablemente, lo que limitó la expansión
del sector e incluso dificultó el mantenimiento de ciertos servicios públicos en su nivel
anterior.20
El acuerdo entre el gobierno de Betancur y el
FMI
llevó a la disminución
acelerada del déficit fiscal y a la caída del gasto social. Hasta 1986 el salario mínimo
20
Ramírez (1994, p. 327).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
20
tendió a aumentar su poder adquisitivo, mientras que lo perdió en los años
posteriores.21
En el último año del gobierno de Betancur (1986) una nueva bonanza cafetera
llevó los índices de crecimiento económico a los niveles más altos de la década. La
recuperación permitió al gobierno solucionar el problema cambiario, controlar el déficit
fiscal y conseguir préstamos externos. No obstante, en julio de 1986, la bonanza
cafetera llegó a su fin.
Desde mediados de los ochenta se comenzó a dar preferencia a programas
sociales focalizados, disminuyendo el énfasis en los de cobertura universal.
La
administración Barco (1987-1990) incluyó siete programas sociales dentro de su “Plan
de Erradicación de la Pobreza Absoluta”: mejoramiento del hogar, asentamientos
humanos, salud básica para todos, educación básica para todos, suministro de bienes
básicos, generación de empleo y desarrollo integral campesino. En ese gobierno las
políticas educativas procuran universalizar el nivel primario y focalizar los servicios en
las zonas más pobres. Las políticas sobre educación secundaria se centraron en el
bachillerato académico y la formación profesional recibió apoyo a través del Servicio
Nacional de Empleo.22 En el sector de la salud se realizaron esfuerzos para que los
programas públicos lleguen a las poblaciones más pobres.
Se enfatizaron los
servicios de salud básica y atención materno-infantil; sin embargo no se lograron
avances importantes en materia de cobertura.
Los programas sociales del gobierno de Barco no provocaron grandes cambios
en la entrega de servicios sociales tradicionales. Esto se debió a que no se destinaron
recursos adicionales para financiarlos ni se reorientaron los existentes hacia la
satisfacción de
necesidades básicas de la población.23 Entre 1986 y 1988 la
participación del gasto público social en el
PIB
tuvo los niveles más bajos desde 1980.
Por otra parte, la aceleración de la inflación de finales de 1987 empezó a erosionar el
poder de compra de los colombianos.
Lo más destacado de la política social de la administración Barco fue la rápida
expansión de los Hogares de Bienestar Familiar, encargados de dar apoyo alimentario
21
Ramírez (1994, p. 346).
Ramírez (1994, pp. 305-306 y 320).
23
Contraloría General de la República.
22
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
21
a los niños de zonas deprimidas y a cuidarlos mientras sus padres trabajan.24 Además,
recibieron apoyo los programas dirigidos a poblaciones rurales, a los cuales dedicó
una suma de recursos superior a 1% del
PIB.
Entre los instrumentos utilizados para la
aplicación de esas políticas se encuentran el Plan Nacional de Rehabilitación, con el
cual se trató de beneficiar a poblaciones afectadas por la pobreza. A las acciones de
este Plan se sumaron las del Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI), fortalecido
durante este gobierno.
Con una posición fuerte de la balanza de pagos, la administración Gaviria
(1991-1994) profundizó el proceso de apertura comercial iniciado por el gobierno de
Barco y lo extendió a la agricultura.25 La política social del gobierno de Gaviria dio
prioridad a las acciones focalizadas y a subsidios a la demanda.
Durante esta
administración se llevó a cabo la reforma institucional del sector social que consistió
en trasladar a los municipios y departamentos la responsabilidad de ejecutar los
principales programas sociales. La Constitución del 91 redefinió los derechos sociales
y mantuvo el criterio de que las transferencias fiscales deberían tener como destino
específico los sectores de la salud y educación.
Aunque la mayor parte de
transferencias no requieren de contrapartida de las entidades territoriales, algunas se
definen en función de la eficiencia, el esfuerzo fiscal y el índice de NBI.
Las políticas educativas promueven la expansión de los niveles secundario y
preescolar y el mejoramiento de su calidad. El plan del presidente Gaviria propuso
elevar la cobertura de la primaria al 100% y de la secundaria al 70%. Las tasas de
escolarización en la primaria no se modificaron, mientras que las del nivel secundario
aumentaron sólo ligeramente.
En cuanto a la calidad de la educación no existe
evidencia de que haya mejorado.
26
Para fomentar la educación preescolar se puso en
marcha el programa de “grado cero” destinado a favorecer la retención escolar en los
años iniciales de la escuela primaria.
El gobierno de Gaviria trató de ampliar progresivamente la cobertura de los
servicios de salud hasta alcanzar 100% de la atención básica en el año 2000. Este
24
Los programas sociales de mayor impacto en Colombia durante las décadas de los setenta y ochenta
fueron los de atención y protección al menor. Las administraciones que sucedieron a la de Barco
también impulsaron este tipo de proyectos. Véase Ramírez (1994, p. 342).
25
El gobierno de Barco redujo las restricciones arancelarias a las importaciones en forma progresiva
hasta alcanzar 15% al fin del período de Gaviria. Véase Banco Mundial (1994, p. 30).
26
Molina et al. (1994); Sarmiento (1994).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
22
objetivo implicaba trasladar responsabilidades a municipios y departamentos, focalizar
los proyectos hacia los más pobres, subsidiar la demanda, fomentar la participación
comunitaria, ampliar la competencia entre proveedores de servicios y volverlos más
eficientes.27 Por medio de la ley 10 de 1990 se establece que los recursos nacionales
destinados a la salud no podrán ser inferiores a 4% de los ingresos corrientes de la
Nación. La ley 60 aumenta esta proporción a 10% para 1994 y a 12.5% para 2001.28
La ley 10 establece, además, que los municipios y departamentos administren los
servicios de salud. A los primeros compete la atención de primer nivel, ofrecida tanto
por hospitales locales como por centros y puestos de salud. Los departamentos se
encargan de la atención de segundo y tercer nivel, prestada por hospitales regionales,
universitarios y especializados.
En esta administración se promulgó, igualmente, una importante medida
legislativa sobre los sistemas de salud y seguridad social, que surgió como exigencia
del Congreso a propuestas del gobierno para reformar el sistema pensional. La ley
100 de 1993, que concretó esta reforma, dio paso a la creación de fondos privados de
pensiones por el sistema de capitalización individual y, al mismo tiempo, estableció
mecanismos para garantizar una atención de salud básica para todos los
colombianos.29
Respecto a las políticas de vivienda, el gobierno del presidente Gaviria introdujo
un subsidio a la demanda. Se aprobaron cerca a 300.000 subsidios, con lo cual se
cumplió en 97% el objetivo del plan de desarrollo. Sin embargo, los entregados no
alcanzaron sino a una tercera parte de los aprobados. Esta situación se debió a
desajustes entre la oferta y la demanda de viviendas, a la desinformación de los
beneficiarios y a cambios en las normas para acceder al subsidio.30
La política social del gobierno de Ernesto Samper se articula en siete
estrategias generales (desarrollo humano, seguridad social, mejoramiento del hábitat,
equidad y participación de la mujer, atención a minorías étnicas, justicia y desarrollo de
la economía solidaria) y en la Red de Solidaridad Social.
Esta última, bajo
coordinación de la Presidencia de la República, desarrolla los siguientes programas:
27
Molina et al. (1994).
Ramírez (1994, pp. 329-330).
29
Molina et al. (1994).
30
Molina et al. (1994).
28
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
23
empleo de emergencia, nutrición, atención materno infantil, vivienda y entorno, apoyo
a madres jefes de hogar y recreación.
En los planes de desarrollo se destaca la importancia de lo social, aunque el
énfasis varía en función del margen de maniobra política, de la situación económica
interna y de factores internacionales.
La orientación ideológica de los gobiernos,
liberal o conservador, no siempre se reflejó en los planes de desarrollo. Gobiernos
conservadores, como el de Pastrana, aplicaron políticas intervencionistas, mientras
que gobiernos liberales, como el de Gaviria, han sido muy reacios a la intervención.
Esta falta de sincronía entre el planteamiento doctrinario y el programa económico ha
determinado cierta continuidad en la política económica.
Sus líneas principales
dependen más de las tendencias que se observan en el panorama internacional que
de la ideología del partido en el gobierno.
El desarrollo institucional del sector público también ha tenido una dinámica
relativamente autónoma frente a la línea política del partido de gobierno. El aspecto
que más nos interesa destacar es la estabilidad de las transferencias, que al estar
reguladas por una norma legal, no son un instrumento discrecional de la política
económica. La falta de correspondencia entre la aparente orientación ideológica del
gobierno y sus políticas económicas ha evitado cambios drásticos en el manejo de la
economía y ha impedido que los gastos sociales se corten abruptamente.
B.
El contexto económico y político y la evolución de los
indicadores NBI y LP
A partir de los años ochenta, las políticas de estabilización tuvieron mucha
importancia en Colombia. El manejo económico fue muy difícil porque los gobiernos
debieron adaptar sus políticas a dos circunstancias: la ausencia de capitales durante
los ochenta y la abundancia en los noventa. En ambas coyunturas los shocks externos
tuvieron un impacto considerable sobre la política fiscal, la inversión y el empleo, hasta
el punto que comprometieron la autonomía de la política económica interna.31 En este
31
Para el caso colombiano, véase Calvo et al. (1993 y 1994); Cárdenas y Garay (1993); Steiner (1994).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
24
contexto, el manejo de la tasa de cambio se convirtió en pieza central del equilibrio
macroeconómico.32
Las políticas monetaria y cambiaria ejercieron una influencia cada vez más
determinante sobre las variables reales. La fuga de capitales en los ochenta provocó
devaluación e inflación. El ajuste de la balanza comercial se logró gracias a que el
aumento de las exportaciones, estimuladas por la devaluación, estuvo acompañado
por una drástica reducción de las importaciones. Para conseguir el equilibrio fiscal se
combinaron diversas políticas como privatización de empresas públicas, aumento de
impuestos indirectos, recorte del gasto y disminución de programas de bienestar y
seguridad social.
Desde comienzos del noventa, la afluencia de capitales hacia Colombia
estimuló la revaluación del peso, aumentó la tasa de interés doméstica, incrementó el
costo fiscal de la política monetaria y, finalmente, creó condiciones propicias para
sustituir deuda externa por deuda interna. Estos hechos implicaron una agudización
del déficit en cuenta corriente, una disminución de la inversión y del ahorro internos33 y
un debilitamiento de la estructura de las finanzas públicas.34
Es comprensible que el sector productor de bienes transables haya sido más
golpeado que el de bienes no transables. El cambio que se produjo en el aparato
productivo ha tenido implicaciones en los salarios, la producción y el empleo.
El
estancamiento de la agricultura es notable.
El Gobierno, con el ánimo de compensar el debilitamiento de la estructura de las
finanzas del Estado, incrementó impuestos y recortó gastos.
El panorama de las
finanzas públicas es más complejo ahora que en los ochenta, porque ya se realizó la
venta de gran parte de las empresas estatales que eran atractivas para el sector
privado.
32
La política de manejo de la tasa de cambio ha sido un instrumento determinante del crecimiento en
América Latina y en otros países fuera de la región. Véase Berry (1995, p. 20).
33
A mediados de los años setenta, el ahorro interno equivalía a 13.5% del PIB; en 1994 el porcentaje se
redujo a 6.2%. La deuda de los agentes privados con el exterior sigue subiendo porque la tasa de
interés real doméstica es relativamente elevada.
34
González (1995).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
25
Tanto en los ochenta como en los noventa se intentó reducir el gasto público;
pero los gobiernos no han podido cumplir con este propósito. Por el contrario, la
participación del gasto público en el
PIB
sigue aumentando. Durante el gobierno de
Gaviria (1990-1994) el gasto del gobierno central creció nueve puntos del PIB, mientras
que durante toda la década de los ochenta aumentó únicamente dos puntos del
PIB.
Las dificultades que han tenido los gobiernos para reducir el gasto se explican por
razones político-institucionales y legales. Gran parte de los recursos del presupuesto
nacional se encuentran “atados”. Como veremos más adelante, esta inflexibilidad en
el manejo de recursos, aunque es inconveniente desde el punto de vista de la
discrecionalidad de la política fiscal, ha impedido que el gasto social disminuya más
allá de cierto nivel.
Sin pretender ser exhaustivos en la enumeración de las complejas relaciones
que existen entre las variables macroeconómicas y la pobreza, es posible señalar
algunas interacciones relativamente claras. Para explicar la tendencia decreciente del
NBI
se recurre a tres variables: la evolución del sector de la vivienda, el crecimiento del
gasto público social y los cambios demográficos.
Por el lado del indicador
LP
el
panorama es más complejo. Intentamos explicar su evolución a través de lo sucedido
con los niveles y distribución del ingreso, el gasto público social, los salarios, el
empleo y los precios.
1.
El indicador NBI
Como muestra el cuadro 2, el índice de pobreza por
NBI
disminuyó de 70.5%
(1973) a 45.6% (1983) y a 32% (1993). A pesar de los cambios ocurridos en la política
económica, Colombia ha construido paulatinamente una infraestructura social que se
ha expresado en la evolución del indicador
NBI
y que constituye una mejora
relativamente permanente. Las políticas económicas, aunque diferentes entre sí, no
modificaron el destino de recursos públicos a programas sociales.
La tendencia creciente del
NBI.
PIB
es correlativa al comportamiento decreciente del
La gráfica 5 es ilustrativa. Muestra que las tendencias de largo plazo del
indicador NBI van en dirección contraria: el PIB crece cuando el NBI disminuye.
35
PIB y
del
35
Como la curva NBI se construyó interpolando la información del cuadro 2, es probable que en la
realidad la caída no haya sido tan lineal.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
26
GRÁFICA 5. Tendencias de largo plazo del PIB y del indicador de NBI,
Colombia: 1973-1993
PIB en miles de millones
de pesos reales (1975)
900
Porcentaje de NBI
75
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
70
800
65
Producto Interno Bruto (PIB)
700
60
55
600
50
500
45
40
400
35
300
30
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
FUENTES: el PIB es tomado de las Cuentas Nacionales del DANE. El valor de NBI resulta de nterpolar los
datos del cuadro 2.
Para explicar la caída sistemática del
NBI
debe tenerse en cuenta que los
principales determinantes de este indicador son la vivienda y los servicios básicos
asociados a ella (véase nota 5). En el caso colombiano hay cuatro factores que
contribuyen a explicar el descenso del
NBI
(i) dinamismo de los sectores económicos
que inciden directamente en la vivienda y los servicios públicos domiciliarios; (ii)
evolución del gasto social; (iii) cambios demográficos; y (iv) manejo político del
presupuesto.
La gráfica 6 compara el crecimiento del
PIB
global con el
PIB
de los sectores de
vivienda y servicios públicos domiciliarios (electricidad, gas y agua).
El
distanciamiento entre las dos curvas es especialmente marcado durante la década de
los ochenta. Por tratarse de un bien no transable, la vivienda no fue afectada por la
apertura comercial acelerada que realizó el gobierno del presidente Gaviria a
principios de los noventa.
La gráfica, que termina en 1992, no capta la notable
recuperación que experimentó el sector de la vivienda en 1993 y 1994.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
27
GRÁFICA 6. Evolución del PIB global y de los sectores económicos relacionados con
vivienda y servicios domiciliarios, Colombia: 1970-1992
Indice (1970=100)
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
Producto Interno Bruto (PIB-global)
Producto Interno Bruto por sectores (PIB-sectores)
FUENTE:
DANE,
Cuentas Nacionales.
La política de vivienda ha jugado un papel importante en el desarrollo
económico de Colombia.
La construcción de viviendas y la provisión de servicios
relacionados fue una de las prioridades de la administración Pastrana (1970-1974).
Además de tener un importante efecto multiplicador, el desarrollo del sector permitió
incorporar al mercado laboral a la población que emigraba del campo. En 1972 se
crearon las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPACs) para estimular el ahorro
destinado al programa de vivienda.
UPACs
La rentabilidad real positiva que ofrecían las
ayudó a canalizar el ahorro privado y fortaleció el desarrollo del sistema
financiero.
El dinamismo de los sectores de vivienda y servicios complementarios favorece,
directa o indirectamente, a quienes son pobres por
NBI.
En las ciudades, la ampliación
de servicios públicos domiciliarios genera externalidades positivas debido a economías
de escala. Una vez que la red de servicios está instalada, el costo marginal de la
conexión es decreciente.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
28
El proceso de urbanización en Colombia ha ocurrido paralelamente a una
disminución del índice de necesidades básicas insatisfechas. Obsérvese en el cuadro
2 que el
NBI
urbano desciende más rápidamente que el rural. Mientras que el primero
baja 38.3 puntos (58.9-20.6), el segundo disminuye 29.5 puntos (88.4-58.9). La tasa
de descenso fue mayor entre 1973 y 1985 que entre 1985 y 1993. Esta pérdida de
dinamismo quizás esté asociada a la caída experimentada por el sector de vivienda y
servicios domiciliarios a partir de 1987, tal como se aprecia en la gráfica 6.
El segundo factor que permite explicar la caída del indicador
NBI
es el
comportamiento del gasto público social, que ha tenido una tendencia creciente a largo
plazo. A pesar de las caídas coyunturales, su nivel no disminuye más allá de cierto
punto; durante la crisis fiscal en los años ochenta, el gasto social no descendió de
7.2% del PIB (cuadro 6).
CUADRO 6. Gasto público social ejecutado, funcionamiento e inversión,
sector central y entidades descentralizadas (% del PIB, nominales),
Colombia: 1980-1994
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Educación
Salud
2.78
3.02
3.14
3.29
3.60
3.16
2.97
2.84
2.66
2.76
2.69
2.67
3.43
3.09
3.00
1.14
1.11
1.14
1.12
1.16
1.07
1.06
1.01
1.01
1.30
1.26
1.21
1.27
1.48
1.70
Seguridad
Social
2.84
3.18
3.24
3.08
3.27
2.75
2.73
3.04
3.04
3.14
3.28
3.21
3.24
3.56
3.95
Vivienda
Gasto Social
0.68
0.77
0.62
1.04
1.37
0.74
0.65
0.54
0.49
0.40
0.53
0.54
0.45
0.33
0.36
7.44
8.08
8.14
8.53
9.40
7.72
7.41
7.43
7.21
7.60
7.76
7.63
8.39
8.46
9.01
FUENTE: Sarmiento (1994, p. 16).
El gasto para satisfacer necesidades básicas no ha caído porque Colombia
cuenta con mecanismos institucionales que “amarran” este tipo de asignación. La
reforma constitucional de 1968 creó transferencias obligatorias al sector social que
fueron mantenidas por la Constitución de 1991 y la ley 60 de 1993. Los analistas han
criticado estas rentas “atadas” porque reducen considerablemente el margen
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
29
discrecional de la política fiscal;36 sin embargo, este mecanismo de transferencias
consagrado por la ley ha repercutido positivamente en la disminución del
NBI
independientemente de sus efectos en la macroeconomía. Los servicios de educación
y salud fueron los más directamente beneficiados con las transferencias.
El tercer factor que ayuda a explicar la caída del
NBI
es el cambio de las
características demográficas del país. Entre 1951 y 1993 ocurrieron transformaciones
importantes en las variables demográficas y en las condiciones de urbanización del
país. La tasa anual de crecimiento demográfico era de 3.15% en el período 1951-1964
y se estima que en la actualidad gira alrededor de 1.7%.
La población urbana
representaba 39% de los habitantes del país en 1951. Este porcentaje subió a 52% en
1964, 59% en 1973, 65% en 1985 y 73% en 1993. Hay una relación directa entre la
desaceleración del ritmo de crecimiento de la población, la mayor urbanización y la
disminución del NBI.
Finalmente, el cuarto factor que influye en la reducción del
NBI
es el manejo
político del presupuesto, que refleja la tradición "clientelista" que existe en Colombia.37
El prestigio de los políticos locales depende, en gran medida, de la capacidad que
tengan de responder a sus comunidades con obras concretas. En este contexto, los
logros que el político alcance en campos de la vivienda y los servicios públicos son
determinantes en su carrera. Por otra parte, el peso de los políticos regionales es
decisivo en la negociación de los programas de inversión.
A pesar de que la
administración Gaviria eliminó los llamados “auxilios parlamentarios”, los políticos
regionales siguen teniendo mucha injerencia en la selección de beneficiarios de los
subsidios directos y el clientelismo sigue influyendo en el uso del gasto social. Gran
parte de los fondos de cofinanciación se distribuye en función de las necesidades de
los políticos locales. El clientelismo político sacrifica los intereses nacionales a las
urgencias locales, lo cual distorsiona prioridades y torna ineficiente el manejo del
presupuesto.
Como el indicador
NBI
capta la ampliación de la cobertura de los
servicios (y no su calidad) es comprensible que la inversión social impulsada por el
político local mejore este indicador. Los sistemas técnicos que se han instaurado en el
país para escoger los beneficiarios y para definir prioridades de la inversión están
ayudando a compensar, al menos en parte, las presiones políticas.
2.
36
37
Los determinantes de la evolución del indicador LP
En especial Bird y Wiesner (1982) y Wiesner (1992).
Véase, entre otros, Leal y Ladrón de Guevara (1990); Uprymny (1989).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
30
La evolución del gasto público repercute en la dinámica del indicador
LP,
como
se puede apreciar en la gráfica 7. Después del programa de ajuste, la población bajo
la línea de pobreza continuó disminuyendo, pero a un ritmo inferior al de los años
setenta. La crisis de la deuda y el plan de ajuste de comienzos de los años ochenta
tuvieron una fuerte incidencia en la evolución del gasto social.
Su caída, como
porcentaje del PIB, es evidente. Entre 1972 y 1984 hay una correlación negativa muy
clara entre el gasto público social y el indicador
LP.
A medida que aumenta el gasto
disminuye el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza.
El
coeficiente de correlación es de 69%. Entre 1984 y 1992 la correlación es muy baja
(sólo de 7%) y su signo es positivo. Nótese que la caída del gasto que se produce a
mediados de los ochenta incide considerablemente en el desarrollo social del país; la
evolución favorable de varios indicadores sociales se redujo a partir de entonces.
GRÁFICA 7. Evolución de la población bajo la línea de pobreza y del gasto público
social del sector público, Colombia: 1972-1992
Gasto público social
como porcentaje del PIB
Porcentaje de población
bajo la línea de pobreza
60
10
59
Gasto Social
Línea de Pobreza
58
9
57
56
55
8
54
53
7
52
51
50
6
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
FUENTE: cuadros 1c y 6.
El plan de ajuste que realizó Colombia no fue tan dramático como en otros
países de América Latina. La crisis de la deuda fue relativamente moderada debido al
manejo prudente de la tasa de cambio y a las bonanzas de café y otros productos a
finales de los ochenta. El instrumento central de la política cambiaria entre 1967 y
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
31
1990 fue el decreto 444 de 1967 (Estatuto Cambiario). De acuerdo con esta norma,
los movimientos de la tasa de cambio debían ser pequeños, pero continuos. Este
mecanismo constituía una señal clara para los agentes económicos, que estaban
relativamente seguros de que no habría movimientos bruscos de la tasa de cambio.
Además del gasto público, hay tres factores que inciden en la relación entre el
PIB
y el indicador LP: la distribución del ingreso, los precios y el ingreso.
Los trabajos que se han realizado en Colombia sobre la distribución del ingreso
no permiten sacar una conclusión definitiva.38
En términos de los indicadores
tradicionales (Gini y Theil), no hay evidencia clara de que la concentración del ingreso
haya aumentado o disminuido en los últimos veinte años.
El coeficiente de Gini se ha situado cerca de 0.45 durante el período 1978-1994.
Los datos existentes39 no permiten afirmar categóricamente que la distribución del
ingreso haya mejorado. Entre las varias fuentes de información sólo son comparables
las medidas del
DNP.
De acuerdo con ellas, no se han presentado cambios
significativos en los patrones de distribución de ingresos corrientes que hayan traído
consigo un descenso significativo de la pobreza: entre 1978 y 1992 el coeficiente de
Gini pasó de 0.481 a 0.472.40 Esta variación, sin modificaciones en los niveles de
ingreso ni de los precios relativos, disminuye la incidencia de la pobreza en tan sólo
0.4 puntos porcentuales y la indigencia en un punto. Sarmiento (1995) diferencia dos
períodos: 1970-1987 y 1988-1994. Encuentra que en el primero la concentración del
ingreso disminuye y que en el segundo aumenta.
Concluye, entonces, que los
avances que se lograron en materia de equidad durante el primer período se perdieron
en el segundo.
Sin embargo, si se observan las variaciones en la participación de los grupos
decílicos de hogares en el ingreso (cuadro 7), se encuentra que la pequeña
disminución en el coeficiente es producto de un aumento de la participación de los más
38
Según Berry y Tenjo (1994, p. 134), no está claro si la distribución del ingreso cambió
significativamente durante la gradual apertura de la economía a finales de los años ochenta o la más
amplia liberalización comercial de los noventa.
39
El coeficiente de Gini fue 0.48 en 1978 y 0.45 en 1988 según DNP (1995b) y Lasso y Moreno (1993).
Las cifras para 1992 varían según la fuente: 0.47 según DNP (1995b); 0.43 según Lasso y Moreno
(1993); y 0.44 según Vélez (1994). Según CGR (1995), el Gini-hogar fue 0.46.
40
Coeficientes de Gini calculados sobre distribución por deciles de los hogares de acuerdo con su
ingreso per cápita.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
32
pobres (cuatro primeros deciles), una disminución de la de los sectores medios
(deciles cinco a nueve) y un incremento de la del 10% más rico. Este comportamiento
es compatible coherente con una pobreza menos aguda y con una mayor
concentración de población en torno a la línea de pobreza.
CUADRO 7. Participación de los hogares en los ingresos por grupos decílicos según
ingreso per cápita del hogar, Colombia: 1978-1992
Zona de deciles
De ingreso
Ingreso per capita
Total nacional
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
Sector urbano
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
Sector rural
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Coeficiente de Gini
% ingreso
1978
% acum.
Ingreso
% ingreso.
1992
% acum.
Ingreso
92-78 %
0.77
2.64
3.85
4.72
6.11
7.45
9.04
11.76
15.25
38.41
0.481
0.77
3.41
7.26
11.99
18.09
25.54
34.58
46.34
61.59
100.00
1.22
2.95
3.79
4.99
6.02
7.42
8.95
10.79
14.74
39.13
0.472
1.22
4.17
7.96
12.95
18.97
26.39
35.34
46.13
60.87
100.00
57.29
12.02
-1.66
5.65
-1.40
-0.46
-0.95
-8.24
-3.29
1.86
1.11
3.14
4.06
5.12
6.42
7.29
9.53
11.35
15.41
36.57
0.455
1.11
4.25
8.32
13.44
19.86
27.15
36.68
48.02
63.43
100.00
1.80
3.05
4.23
5.08
6.30
7.51
8.99
10.98
14.58
37.48
0.448
1.80
4.86
9.09
14.17
20.47
27.98
36.96
47.94
62.52
100.00
62.66
-2.89
4.08
-0.82
-1.83
2.97
-5.67
-3.25
-5.40
2.50
0.76
2.97
4.65
5.70
6.95
8.40
10.31
12.80
16.44
31.02
0.423
0.76
3.73
8.37
14.08
21.02
29.42
39.73
52.54
68.98
100.00
0.92
2.90
4.45
6.08
7.14
8.10
10.35
12.44
14.80
32.84
0.424
0.92
3.82
8.27
14.34
21.48
29.58
39.93
52.37
67.16
100.00
21.12
-2.27
-4.30
6.58
2.69
-3.55
0.35
-2.85
-10.02
5.86
FUENTE: DNP-UDS-DIOGS.
El tercer factor explicativo de la dinámica del indicador
LP
es la estructura de
precios relativos. Los precios de los alimentos han aumentado más que los precios en
general, lo cual incide negativamente en los pobres, en cuyo presupuesto el gasto en
alimentos es proporcionalmente mayor.
La elevación más rápida del costo de la
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
33
canasta de consumo mínimo (o línea de pobreza), que se rige por el precio de los
alimentos, anuló parte significativa del efecto que podrían haber tenido los incrementos
en el ingreso promedio de los pobres sobre los niveles de pobreza.
Por otra parte, la ponderación del índice de precios por grupo de bienes indica
que en promedio 72.3% del valor de la canasta corresponde a alimentos (41.9%) y
vivienda (30.4%). El cuadro 8 muestra que la estructura de consumo de las familias se
ha modificado substancialmente entre 1978 y 1988. La participación de los alimentos
disminuyó de 48.9% a 34.8%, mientras que el rubro vivienda aumentó de 28.3% a
32.6%.
CUADRO 8. Ponderación del índice de precios de cada grupo en el IPCa obrero,
Colombia: 1978-1988
Alimentación
Vivienda
Vestido
Educación
Trabajo
Salud
Otros
Total
1978
48.9
28.3
6.3
3.6
2.6
3.1
7.2
100.0
1988
34.8
32.6
9.2
6.7
6.8
3.8
6.0
100.0
Promedio
41.9
30.4
7.8
5.1
4.7
3.5
6.6
100.0
FUENTE: Cálculos de los autores a partir del DANE.
a
Índice de Precios al Consumidor.
Entre 1970 y 1994 (gráfica 8), los precios de los alimentos crecieron a una tasa
promedio de 24.7%, mientras que el Índice de Precios al Consumidor (IPC) aumentó
23.4%. Dada la importancia que tienen los alimentos en la canasta de consumo de los
grupos de más bajos ingresos, esta diferencia en la estructura de precios relativos
perjudica a las familias pobres. La pobreza por
LP
hubiera disminuido más si la tasa
de crecimiento de los precios de los alimentos no superaba la tasa del
durante la mayor parte del período.
IPC
global
El cambio de precios relativos provocó el
incremento de la pobreza en cuatro puntos porcentuales y el de la indigencia en 3.3.41
41
Es de advertir, además, que la inclusión del efecto precios relativos tiene implicaciones sobre la
concentración de ingresos. Si la canasta de los pobres aumenta más que la promedio, los sectores no
pobres tienen una mayor ganancia en los ingresos y esto se reflejaría en las medidas de concentración
de los mismos, si se deflactan los ingresos de pobres y no pobres de acuerdo con sus respectivos
índices. Tal resultado puede interpretarse como un deterioro en los términos de intercambio entre pobres
y no pobres en detrimento de aquéllos.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
34
GRÁFICA 8. Tasa de crecimiento anual del índice de precios de alimentos y total,
Colombia : 1970-1993
Tasa de crecimiento
40
36.16
35
32.37
30
25
20
15
10
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
INDICE TOTAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-total)
INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-alimentos)
FUENTE:
DANE.
El cuarto aspecto que mediatiza la relación entre el
PIB
y el índice
LP
es el
ingreso. Como gran parte de la fuerza laboral colombiana está vinculada al sector
informal,42 no basta analizar lo que sucede con el salario, sino que es necesario
examinar otros tipos de ingresos.
Las remuneraciones han tenido un descenso permanente durante los últimos 15
años. En el período 1978-1992 crecieron los ingresos en términos per cápita, pero
las remuneraciones medias de los trabajadores presentaron una reducción real del
9.2. La contraposición entre la evolución del ingreso per cápita y las remuneraciones
durante el período se explica por el aumento de los ingresos no laborales y de las
tasas globales de participación (de 46.4% en 1978 a 56.8% en 1992), con la
consecuente reducción del número de personas por ocupado dentro de los hogares.
En el trasfondo de esta situación se encuentran cambios en la estructura etárea de la
población.
Como efecto de la transición demográfica ha crecido la importancia
relativa de la población en edad de trabajar.
42
López (1988 y 1993).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
35
La economía pudo absorber la mayor parte de la oferta laboral generada por
esta dinámica poblacional, por lo que no se elevaron considerablemente los niveles de
desempleo. La recesión económica de la primera mitad de los años ochenta elevó las
tasas de desempleo en las principales ciudades, las cuales pasaron de valores
cercanos a 10% a niveles superiores a 14% entre 1985 y 1986. En la segunda mitad
de la década, sin embargo, el desempleo urbano descendió a sus niveles anteriores y
permaneció en ellos hasta 1992.43
La reducción en las remuneraciones laborales medias indica que, durante el
período estudiado, el empleo creció en actividades de poca remuneración del “sector
informal urbano” e igualmente en segmentos de la economía campesina con baja
productividad. Esta fue la tendencia del mercado laboral durante los años setenta y la
mayor parte de los ochenta;44 a partir de 1988 se revertió parcialmente, sobre todo en
las zonas urbanas.
En los últimos cinco años, aunque ha aumentado la proporción de trabajadores
temporales, se advierten algunos signos de evolución favorable en el mercado laboral:
el desempleo no ha aumentado a pesar de la elevación de la tasa de participación; el
trabajo asalariado y el empleo en las medianas y grandes empresas han ganado
importancia; y la tasa de informalidad y la inestabilidad durante los primeros años de la
carrera laboral han disminuido.45
C.
Conclusión
El crecimiento del PIB no ha provocado una disminución importante del indicador
LP
por tres razones principales: la distribución del ingreso no se ha modificado; la
evolución de los precios relativos ha perjudicado más a familias pobres y, finalmente,
un mayor número de miembros del hogar ha debido vincularse al mercado laboral
frente a la caída del salario medio.
Adicionalmente, la concentración progresiva de población en las zonas urbanas
conduce a que los requerimientos de ingreso para satisfacer las necesidades básicas
43
Universidad de Antioquia (1994).
López (1993); Reyes (1987).
45
Universidad de Antioquia (1993).
44
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
36
sean mayores, ya que las canastas urbanas tienen un valor más elevado que las
rurales. El aumento de ingresos de los hogares, en un contexto de concentración
urbana, no determina que la pobreza disminuya en forma proporcional.
Por otra parte, hay dos factores que han favorecido la disminución de la
pobreza. En primer lugar, la economía de Colombia no llegó a las situaciones críticas
de otros países de América Latina durante la década de los ochenta. Aunque el ritmo
de crecimiento disminuyó durante el período, éste fue suficiente para reducir la
pobreza por ingresos y la indigencia. Entre 1978 y 1992 los ingresos medios per
cápita crecieron 18.1% en términos reales.46 Tal aumento, sin otros cambios en la
distribución ni en los precios relativos, contribuyó a la disminución de la pobreza y de
la indigencia en 7.2 y 4.3 puntos porcentuales respectivamente.47 En segundo lugar, la
disminución de las tasas de fecundidad alivió la carga por persona ocupada dentro de
los hogares e incrementó la proporción de personas en edad de trabajar.
En cuanto a los significativos logros conseguidos según el indicador
NBI,
la
explicación se encuentra en factores estructurales (transferencias obligatorias,
migración, dinámica de la población) que imponen su lógica inercial. Es interesante
constatar que se han mantenido las transferencias “atadas” (obligadas por la ley) a
pesar de que su eliminación ha sido propuesta, repetidamente, por misiones
internacionales que creían conveniente aumentar el margen de maniobra discrecional
de la política fiscal. Es tan fuerte la dinámica inercial del gasto público que no pudo
ser frenada ni siquiera por los gobiernos de López y de Gaviria que trataron de poner
en práctica políticas económicas no intervencionistas.
IV.
Políticas y programas sociales
Esta sección analiza aspectos institucionales de la política social en Colombia,
así como el comportamiento del gasto público social.
Examina además algunos
programas sociales que han extendido servicios de educación y salud básicos a
poblaciones pobres (Escuela Nueva y Jornadas Nacionales de Vacunación), han
atendido carencias nutricionales de niños pobres en zonas urbanas (Hogares de
46
Se trata de los ingresos corrientes de los hogares que se obtienen del ajuste efectuado para obtener
su nivel en las encuestas de estos años.
47
Fresneda (1995b).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
37
Bienestar Familiar) y han contribuido a la reducción de la pobreza entre la población
campesina (Desarrollo Rural Integrado).
A.
Aspectos institucionales de la política social
Desde la expedición de la Constitución de 1886 en Colombia se favoreció un
Estado centralista, tendencia que se conservó hasta finales de los años setenta. La
Constitución de 1991 marca la ruptura, al dar inicio al “Estado social de derecho” y a
un proceso formal de transferencia de funciones y recursos a las entidades
territoriales.
Los inicios del actual proceso de descentralización se remontan a 1968, cuando
por medio de la reforma administrativa se definió el sector “descentralizado” de la
administración en los distintos niveles territoriales.48 La corriente descentralizadora se
liga al proceso de democratización del país y se expresa en la nueva Constitución de
1991 que consagra un Estado descentralizado y unitario con autonomía de sus
entidades territoriales. La Constitución crea condiciones propicias para el desarrollo
de la autonomía local y la participación ciudadana. También amplía el período de los
alcaldes a tres años y permite mejorar la gestión municipal al redefinir las funciones
que deben cumplir las juntas administrativas locales.
La ley 60 de 1993 define los porcentajes de las transferencias del Estado hacia
los municipios y departamentos.49
Las transferencias, que son condicionadas,
privilegian programas que atienden necesidades básicas insatisfechas: educación,
salud, saneamiento básico y agua potable. La norma permite ampliar las inversiones a
un menú de opciones de carácter local y de tipo social una vez superadas ciertas
metas de cobertura.
La ley 60 reafirma el espíritu de las normas anteriores que
protegen la inversión social a través de obligaciones legales.
Los departamentos se convierten en instancias que permiten armonizar los
intereses del Estado con los de los municipios.
Para cumplir este objetivo, los
departamentos deben elaborar planes de salud y educación debidamente sustentados
48
Esta reforma se complementó con la ley 14 de 1983 sobre el fortalecimiento de los fiscos municipales,
con el estatuto básico de la administración municipal (ley 11 de 1986) y con la reforma constitucional
que ordenó la elección popular de alcaldes.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
38
y con arreglo a metodologías definidas por los Ministerios de cada ramo.
La
orientación general de las políticas queda en manos de las instancias a nivel nacional,
mientras que los municipios se responsabilizan por su ejecución.
B.
Evolución del gasto público social
El Gasto Público Social (GPS) es el que se destina a bienes y servicios que
afectan el nivel de vida de los hogares.
En general, el
GPS
está constituido por
transferencias a los hogares (servicios, bienes o dinero) que se realizan a través de
subsidios a la demanda o de asignaciones a instituciones públicas.50
Tal y como se observa en la gráfica 7 y en el cuadro 6, durante el período 19801994 el gasto público social, como proporción del
PIB,
pasa por tres fases. En la
primera (1980-1984) aumenta de 7.4 a 9.4% del
PIB;
en la segunda (1985-1988)
disminuye hasta 7.2% del
PIB;
y en la tercera (a partir de 1989) vuelve a recuperar los
niveles de la primera fase, alcanzando 9% en 1994.
En la primera fase los sectores que crecieron con mayor velocidad fueron
educación, seguridad social y vivienda.
participación del gasto social en el
PIB
En el segundo período se reduce la
como consecuencia de severos recortes
presupuestarios asociados al ajuste macroeconómico que siguió a la crisis fiscal de
1984. Los sectores más afectados por este ajuste fueron educación y vivienda. En el
período de recuperación, de 1989 a 1994, aumenta la participación en el
PIB
de los
sectores educación, salud y seguridad social, mientras que vivienda continúa su
tendencia descendente al caer a 0.3% del PIB en 1994. El sector educación alcanzó el
máximo de participación en el PIB en el año 1992.
El peso del sector educativo en el
PIB
es inferior al que tiene en países
considerados como de desarrollo humano medio, como Honduras, cuya participación
para el año 1990 fue de 4.6% (cuadro 9).
49
50
Entre 1993 y el 2002, las transferencias pasarán de 14 a 22% de los ingresos corrientes del Estado.
Contraloría General de la República (1994).
DNP (1995b),
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
39
CUADRO 9. Gasto público en educación como porcentaje del PIB, Colombia
y países seleccionados: 1990-1991
Países
Con Desarrollo Humano alto
Uruguay
Chile
Costa Rica
Venezuela
Panamá
Colombia
Con Desarrollo Humano medio
Brasil
Ecuador
Suriname
Cuba
Perú
República Dominicana
Guatemala
El Salvador
Bolivia
Honduras
Países industrializados
Canadá
Japón
Francia
Estados Unidos
Alemania
Dinamarca
España
Noruega
FUENTE:
Porcentaje
3.1
3.7
4.6
4.1
5.5
3.1
4.1
4.6
2.8
8.3
6.6
2.3
2.1
1.4
1.8
3.0
4.6
7.4
5.0
6.0
7.0
5.4
6.1
5.6
7.6
PNUD (1994).
La composición del gasto es muy desigual.
En 1994 la participación de la
educación primaria alcanzó 31%, la secundaria 28% y la superior 19%. Los gastos por
estudiante en Colombia son menores que en otros países latinoamericanos,
especialmente en primaria y secundaria.
El gasto por estudiante en educación
superior es doce veces más elevado que el de primaria (cuadro 10).
Es importante hacer dos aclaraciones sobre las tendencias del gasto público
social en Colombia. Primero, en el sector de seguridad social, sólo 40% corresponde
a gastos de salud; segundo, el aumento del gasto social en el sector educación entre
1991 y 1992 es ficticio porque incorpora los aportes especiales para sanear el pasivo
prestacional al magisterio oficial generado en otros períodos presupuestarios por un
valor equivalente a 0.6% del PIB.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
40
CUADRO 10. Gasto por estudiante según nivel (en US$), América Latina: 1984-1993
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Honduras
México
Paraguay
Uruguay
Año
1985
1990
1989
1987-1993
1990
1986
1987
1990
1990
1984
1990
1989
Primaria
142
72
243
181
92
144
97
63
15
135
50
256
Secundaria
310
101
434
363
183
222
218
66
185
589
144
306
Superior
577
504
5.911
1.006
1.086
1.541
652
227
1.233
1.035
710
614
Sup. / Prim. a
4.1
7.0
24.3
5.6
11.9
10.7
6.7
3.6
10.8
7.7
14.2
2.4
FUENTE: Banco Mundial (1994).
a
Relación de gasto entre educación superior y primaria.
El gasto social per cápita aumentó de 91 US$ en 1980-81 a 107.2 US$ en 199093.51 Mientras tanto, el gasto social como porcentaje del PIB se mantuvo relativamente
estable (cuadro 6). En el contexto latinoamericano, Colombia se ubica entre los países
con gasto social “moderado”, junto con México, Ecuador y Venezuela.52
El impacto redistributivo del gasto social fue analizado por la Contraloría
General de la República (1995). El cuadro 11 presenta el coeficiente de concentración
por programa y el efecto redistributivo. A partir de esta información la Contraloría llega
a la siguiente conclusión:
“... los subsidios que más peso tienen son los de educación (41.43%) y los de
los servicios públicos domiciliarios (38.04%). Entre los dos explican el 79.47%
del efecto redistributivo de los subsidios. De lejos los siguen capacitación
(8.6%) y asistencia al menor (8.44%). Es notoria la baja participación de la
salud-seguridad social (2.98%) y de los programas de vivienda (0.13%)... El
80% de los subsidios de los programas sociales del Estado se concentra en la
educación y los servicios públicos domiciliarios”.53
51
Cifras en dólares de 1985, véase CEPAL (1994, cuadro 25).
Véase CEPAL (1994, cuadro 25).
53
Contraloría General de la República (1995, pp. 4-19).
52
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
41
CUADRO 11. Coeficiente de concentración de subsidios (GS)según programa y
participación del efecto redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994
Hogares
Programa
Educación
Preescolar
Primaria
Secundaria
Superior
Ayudas, becas
Crédito
Capacitación
SENA
Otros
Programas rurales
Economía campesina
Adjudicación Incora
Caja Agr.- Cafet-Pop
Otros bancos
UMATAS
Asistencia al menor
FAMI
HCB
CAIP
Guarderías
Restaurantes
Refrigerio
Servicios públicos domiciliarios
Acueducto
Energía eléctrica
Teléfono
Gas por tubería
Sector salud
Salud y seguridad social
Cajas de compensación
Vacunación
Subsidio familiar
Consulta / hospitalización
Vivienda
Crédito para vivienda
Subsidios vivienda
Total
GS
-0.0873
-0.1978
-0.3719
-0.1615
0.2523
0.1854
0.5333
0.17523
0.19996
0.15023
-0.32907
-0.83074
-0.51156
-0.14509
0.51520
-0.30700
-0.34058
-0.28327
-0.35591
-0.32490
-0.41907
-0.36686
-0.35538
0.11032
0.07492
0.06886
0.38414
0.25661
0.18176
0.19422
0.24272
-0.19830
0.16704
0.21566
0.26194
0.35058
0.11623
0.070009
Personas
ER (%)
41.43
1.75
18.98
15.18
4.96
0.55
0.00
8.60
3.96
4.64
0.40
0.01
0.08
0.03
0.00
0.28
8.44
0.71
3.30
3.15
0.29
0.03
0.96
38.04
9.05
27.44
0.99
0.55
2.98
2.48
0.15
0.35
0.00
0.00
0.13
0.04
0.08
100
GS
-0.0112
-0.1210
-0.3020
-0.3020
0.0332
0.2621
0.6200
0.25494
0.27898
0.23064
-0.26361
-0.80098
-0.43701
-0.07680
0.55828
-0.24315
-0.26917
-0.21449
-0.28569
-0.25125
-0.35232
-0.29418
-0.28399
0.18567
0.15252
0.14397
0.45202
0.33218
0.27394
0.28011
0.31873
-0.12490
0.15280
0.29353
0.33006
0.40731
0.20251
0.14884
ER (%)
41.60
1.81
19.60
19.60
4.82
0.30
0.00
8.35
8.35
4.53
0.41
0.01
0.08
0.03
0.00
0.29
8.63
0.66
3.32
3.17
0.48
0.02
0.99
37.86
9.13
27.22
0.97
0.54
3.01
2.50
0.15
0.36
0.00
0.00
0.13
0.05
0.08
100
FUENTE: Contraloría General de la República (1995), en base a una encuesta de hogares
realizada en 1994.
Por lo tanto, los programas de educación y servicios públicos domiciliarios, con
carácter universal, tuvieron un impacto redistributivo mayor que otras acciones,
muchas de ellas focalizadas. Si se considera que desde mediados de los ochenta el
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
42
gobierno ha dado preferencia a los programas focalizados, es probable que el efecto
redistributivo de la acción del Estado, por la vía del gasto, se haya atenuado.54
C.
Programas en educación y salud básicas
Salud y educación son los sectores de mayor peso en el gasto social. En esta
sección se presentan políticas y programas en el área de educación básica. Se analiza
con más detenimiento y detalle el caso de Escuela Nueva por el éxito considerable que
alcanzó. A continuación se hará referencia a la atención primaria en salud, precisando
los alcances de las Jornadas Nacionales de Vacunación.
1.
Políticas y programas en el área de la educación
Desde los años sesenta se
puso énfasis en la formación académica en
detrimento de la técnica, tanto en colegios privados como en escuelas públicas. Los
esfuerzos realizados por el presidente Carlos Lleras (1966-1970) encaminados a
ampliar la cobertura55 se vieron obstaculizados por la incapacidad de los entes
territoriales para asumir el proceso educativo de manera autónoma y plena. En 1979
se expidió el Estatuto Docente (ley 8ª ), con el propósito de mejorar la calidad y
eficiencia del gasto educativo, otorgar garantías y remuneraciones oportunas a los
maestros y promover la profesionalización y estabilidad laboral del magisterio.
Desde 1983 se impulsó la educación para adultos a través de la campaña de
alfabetización (CAMINA) y la creación de programas de educación universitaria a
distancia.
A nivel primario se creó el plan de fomento para la educación rural,
cofinanciado por el Banco Mundial, que sentó las bases metodológicas del programa
Escuela Nueva.
El sector educativo se descentraliza a partir de 1984 para que los organismos
territoriales dirijan y organicen la educación en su jurisdicción. La ley 12 de 1986 y el
decreto 77 de 1987 otorgan a los municipios la facultad de organizar el sector
54
La confirmación de esta hipótesis requeriría contar con información de otros años. El cuadro 11
corresponde a una encuesta de hogares nacional realizada en 1994. Véase Contraloría General de la
República (1995).
55
Durante los años sesenta la migración y la dinámica de urbanización de las ciudades aumentó la
demanda por el servicio educativo. La administración de Lleras adoptó la doble jornada, como la mejor
alternativa para ampliar la cobertura educativa.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
43
educativo, incluyendo la construcción y mantenimiento de locales escolares, mientras
el financiamiento básico queda a cargo del gobierno central.
En la década de los noventa se amplió la cobertura de los niveles de secundaria
y preescolar y se comenzó a otorgar subsidios a la demanda. La ley General de
Educación (ley 115 de 1993) estableció la obligatoriedad de la educación preescolar y
definió los parámetros de autonomía y calidad de la educación preescolar, primaria y
secundaria.
La programación financiera, planificación y administración de la educación se
convirtieron en tareas prioritarias del Ministerio de Educación. La ley 60 de 1993
responsabilizó a los municipios del manejo de la educación básica, pero en la práctica
los departamentos han limitado la autonomía municipal.
Según el Ministerio de Educación, la cobertura neta de la educación primaria es
actualmente de 85%. A los problemas de acceso y retención se añade el hecho de
que 2.4 millones de niños y jóvenes entre 12 y 17 años de edad están fuera del
sistema escolar. La cobertura de la educación secundaria es particularmente baja en
zonas rurales y entre la población de menores ingresos.
Como sucede con otros indicadores sociales, en la segunda mitad de los
ochenta se observa un menor ritmo en el aumento de la cobertura educacional y un
deterioro de la calidad de los servicios. Mientras que entre 1973 y 1985 la tasa de
escolarización de la población de 5 a 24 años aumentó 13 puntos (de 40 a 53%), entre
1985 y 1993 sólo subió cinco puntos (de 53 a 58%).56
La ineficiencia del sistema educativo es clara. De 100 niños que inician su
primer grado de primaria, 60 terminan quinto grado. La alta tasa de repetición (25.5%
en el primer grado y 24.1% en el sexto) se traduce en una tasa de deserción cercana a
35% en los tres primeros años.
De cada 100 niños que entran a primer grado,
únicamente 30 culminan la educación básica y de ellos sólo siete lo hacen sin repetir
años.57
56
57
Presidencia de la República/DNP (1991).
Ministerio de Educación (1992).
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
44
En cuanto a la calidad de la educación, las pruebas de conocimiento en áreas
de matemáticas y lenguaje muestran un deterioro en los últimos años. Un estudio de
Fedesarrollo sobre la calidad de la educación secundaria en Colombia señala:
“A partir de 1985 se ha presentado un deterioro relativo de la [calidad de]
educación secundaria en el país, particularmente en el sector oficial.
Aunque el número de colegios de rendimiento alto ha permanecido
relativamente estable, se observa una reducción de su participación en el
total, debido al aumento de colegios de rendimiento bajo, del 34% en 1985 a
46% en 1990”.
En los últimos años ha disminuido el gasto público destinado a la educación
universitaria.
Para compensar el faltante se ha exigido a las instituciones que
aumenten sus propios recursos.
2.
La escuela nueva como caso de programa exitoso
El programa fue lanzado en 1976 y ha contribuido a aumentar la cobertura de la
educación primaria y a evitar la deserción escolar. Sus innovaciones pedagógicas han
incidido favorablemente en la calidad de la enseñanza, amén de que ha promovido la
participación comunitaria y ha dado muestras de eficiencia en la administración de sus
recursos.
El currículum ha sido concebido para responder a las necesidades del
medio rural: las técnicas pedagógicas tienen en cuenta las diferentes aptitudes de los
estudiantes y el ciclo de cosechas que frecuentemente incide en el ausentismo. El
sistema de promoción es flexible y los estudiantes avanzan a su propio ritmo. Los
materiales didácticos se adaptan a las situaciones típicas de las comunidades y
promueven el cuestionamiento y la investigación. Los estudiantes de la Escuela Nueva
presentan mejores desempeños en matemáticas y lenguaje que los de escuelas
rurales tradicionales. Aunque las evaluaciones realizadas muestran que el desarrollo
del programa es desigual en distintas regiones del país, hay un reconocimiento
generalizado de que los resultados son positivos cuando se aplica de manera
adecuada.
Este programa fue creado con la intención de brindar oportunidades educativas
a la población rural más pobre del país. La cobertura inicial fue de 500 escuelas; en
1989 se extendió a 17.948 centros educativos; y en 1993 funcionaba en 18.000 de las
24.000 escuelas públicas rurales de Colombia. El programa cubre cerca de 22% de la
educación primaria pública.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
a)
45
Antecedentes
En 1961, en el municipio de Pamplona se implementó un programa que permitía
formar y capacitar regularmente a maestros y supervisores.
Mensualmente se
llevaban a cabo reuniones en las que los maestros elaboraban el material de trabajo
que sería utilizado por sus alumnos, al mismo tiempo que recibían capacitación para el
manejo de más de un grupo escolar. Esta experiencia fue la piedra angular del diseño
y estructuración de la Escuela Nueva.
La idea de experimentar un nuevo esquema educativo fue ganando acogida. En
1968 el Ministerio de Educación creó Centros Regionales de Capacitación. El primer
manual de escuela unitaria incluyó temas como organización administrativa y técnica
de la escuela, herramientas de evaluación y promoción.
El programa Escuela Nueva empezó formalmente en 1976. En sus inicios se
implementó en escuelas al Norte de Santander, Boyacá y Cundinamarca. Un año
después se extendió a los departamentos de Meta, Huila, Guaviare, Arauca, Putumayo
y Vaupés.
b)
Objetivos, metodología y componentes
El programa se propone extender la cobertura y mejorar cualitativamente la
educación primaria en el área rural colombiana. Su metodología se funda en tres
principios: aprendizaje activo y centrado en el alumno, promoción flexible y
fortalecimiento de la relación escuela-comunidad.
Los componentes del programa son (i) capacitación de maestros en las técnicas
y metodología de la Escuela Nueva; (ii) desarrollo de materiales educativos para
maestros y alumnos; (iii) descentralización administrativa encaminada a responder a
las necesidades de la escuela, en aspectos como supervisión y evaluación educativa;
y (iv) participación comunitaria.58
58
En el libro Hacia la Escuela Nueva escrito por Colbert y Mogollón (1990, pp. 19-120), se presenta un
ejemplo interesante de lo que a nivel básico podría diferenciar una “escuela de ayer” con la “escuela
nueva”: “En la escuela de ayer usted normalmente encontraría: los niños sentados en sus pupitres,
escribiendo en sus cuadernos, o escuchando al maestro, o repitiendo en coro frases que el maestro les
pide que repitan. En general el maestro dicta y expone mientras el niño escucha. En la escuela nueva
usted normalmente encontraría: los niños sentados en pequeños grupos y los pupitres unidos como
mesas de trabajo. El profesor a veces expone, a veces no; generalmente pasa de pupitre en pupitre,
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
c)
46
Impacto positivo en el rendimiento
El programa ha mejorado las tasas de promoción, los puntajes de rendimiento,
la autoestima y la satisfacción de los maestros. También ha aumentado el apoyo a las
escuelas por parte de las autoridades locales y de la comunidad.
En 1977 se compararon los alumnos de Escuela Nueva con los de las escuelas
tradicionales. Se encontró que el rendimiento de los alumnos de Escuela Nueva era
superior en términos de aprendizaje, comportamiento cívico-social, creatividad y
autoestima.
En aquel momento la pregunta legítima era si la masificación del
programa atentaría en contra de sus virtudes.
escuelas, se realizó una nueva evaluación.
En 1987, cuando ya había 8.000
Se constató que la Escuela Nueva
presentaba menores porcentajes de repetición (47.2% versus 53.9%). Además, los
logros también eran mayores en indicadores tales como autoestima, comportamiento
cívico-social, matemáticas para tercero básico y castellano para tercer y quinto grados.
Los resultados llevan a pensar que la menor tasa de repetición está asociada a un
mayor rendimiento y no a bajos estándares de calidad.
d)
Lecciones
Se pueden extraer dos lecciones principales de la experiencia colombiana de la
Escuela Nueva:
1. Es económica y educativamente factible elevar la calidad de la educación de las
escuelas públicas que funcionan en áreas pobres. Escuela Nueva muestra que es
posible mejorar la calidad incluso cuando los recursos son limitados. El costo por
alumno de la Escuela Nueva es entre 5 y 10% más alto que el de las escuelas
tradicionales.59 Además, es un programa que permite la expansión masiva porque
los materiales escritos (instrucciones y manuales) pueden ser adaptados a
condiciones locales.
observando el trabajo de los niños, haciéndoles y contestándoles preguntas. Unos niños consultan la
biblioteca, otros utilizan material concreto (objetos palpables como juguetes, frutas, flores, piedras,
etcétera.); unos trabajan solos y otros están en los rincones de trabajo”. Los rincones de trabajo son
espacios adicionales donde se encuentran materiales clasificados para que el niño consulte e investigue.
Cada área tiene su propio rincón de trabajo.
59
Al comparar los costos se tienen en cuenta los libros de texto, las bibliotecas y el aula de
entrenamiento de los maestros.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
47
2. Para que la experiencia sea exitosa, las estrategias y actividades deben
organizarse cuidadosamente. Escuela Nueva exige numerosas innovaciones. La
actitud y la distribución del tiempo de los profesores requiere cambios
fundamentales. El entrenamiento de profesores debe llevarse a cabo con
metodologías diferentes y los padres deben estar dispuestos a aceptar nuevos
métodos de enseñanza para sus hijos.
Escuela Nueva ha logrado reconocimiento nacional.
Después de que ha
alcanzado a cubrir todas las áreas rurales del país, ya comienza a implementarse en
las escuelas primarias urbano-marginales.
3.
Políticas y programas en el área de atención primaria en salud
Antes de la ley 100 de 1993 —que estableció el sistema general de seguridad
social en salud— se entendía por seguridad social la cobertura de los afiliados al
Instituto de Seguros Sociales. Los empleados públicos no estaban amparados por
este Instituto, sino por el sistema de previsión social, el cual comprendía a un conjunto
de cajas afiliadoras. La asistencia pública funcionaba separadamente y se encargaba
de atender a personas de escasos recursos.60
La ley 100 concibe el sistema de
seguridad social como un conjunto armónico de instituciones públicas y privadas que
administran los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y los servicios sociales complementarios.
Al nuevo concepto de
seguridad social se incorporan los criterios de integralidad, unidad, descentralización y
participación, además, los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia.
Después de la reforma, el sistema de salud quedó dividido en tres partes: el sistema
público de salud,61 el sistema de seguridad social y el sector privado de salud.
La descentralización del sector ha avanzado, pero la falta de financiación ha
frenado su desarrollo. En el nivel primario de salud hay problemas de cobertura y
eficiencia; las infecciones y la desnutrición han aumentado.
Las limitaciones
presupuestarias y la inercia administrativa del sistema han obligado a concentrar los
esfuerzos en lo curativo, dejando de lado estrategias de prevención.
60
Jaramillo (1994, p. 67).
En el nivel público, los servicios de salud son prestados por centros y hospitales locales, hospitales
departamentales y hospitales especializados y universitarios. Se estima que en Colombia existen un
total de 4000 centros de salud, 500 hospitales locales, 124 hospitales departamentales y 27 centros
especializados.
61
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
4.
48
Las Jornadas Nacionales de Vacunación
Desde la realización de las primeras Jornadas Nacionales de Vacunación en
1984,
62
la cobertura de vacunación infantil contra la poliomielitis, sarampión, tétanos,
difteria y tosferina se ha duplicado en Colombia. Gracias a este programa, las tasas
de morbilidad y mortalidad infantil han disminuido notablemente.
En las Jornadas se aplica el esquema de vacunación recomendado por la
Organización Mundial de la Salud.
antipolio y
DTP
Inicialmente se comenzó con antisarampión,
(difteria, tétanos y tosferina). Posteriormente se amplió a tétanos para
mujeres y antituberculosis.
También se ha avanzado exitosamente hacia la
erradicación de la poliomielitis.
Las estrategias de las Jornadas se adaptan a los programas de inmunizaciones
del Sistema Nacional de Salud y a las percepciones de los padres y responsables de
los niños sobre la necesidad de vacunarlos. La planeación y ejecución de la Jornadas
se ha realizado con diferentes modelos organizativos.63
El programa tiene como objetivo vacunar a 100% de los menores de un año con
antipolio,
DTP,
antituberculosis y antisarampión y a 100% de los susceptibles de uno a
cuatro años que no recibieron esas vacunas durante su primer año de vida. También
tiene como meta vacunar con toxoide tetánico a 100% de mujeres en edad
reproductiva y gestantes.
62
Las jornadas nacionales de vacunación se han realizado de manera continua desde 1984, excepto en
1986. Cuadros (1990, pp. 72-73) las describe del siguiente modo: “... la comunidad acude a los
organismos de salud o sitios de extensión, en días señalados previamente. Para su realización parte del
personal de salud ha interrumpido sus labores habituales dedicándose a su organización y ejecución,
creándose una estructura administrativa temporal superpuesta a la del programa permanente. Su éxito
ha estado basado en varios hechos entre ellos: la promoción masiva, el aumento de recursos, la
participación de organizaciones de toda índole, la movilización social generada y la ágil administración
desarrollada”.
63
No obstante, la autoridad máxima es un Comité Coordinador Directivo Nacional donde se encuentran
los Ministros de Salud, Defensa, Gobierno, Educación, Comunicaciones; los directores del ICBF y del
Instituto de Seguros Sociales; y representantes de la prensa, organizaciones cívicas (Cruz Roja,
Defensa Civil, Scout) y la Iglesia Católica. También existe un Comité Ejecutivo Nacional, un Comité
Gerencial y varios subcomités (administración, suministro y transporte; biológicos; información; medios
de comunicación; apoyo comunitario, y logística) que completan las instancias nacionales de las
jornadas. El Comité Coordinador Nacional es apoyado por gerentes regionales (o coordinadores
zonales), que son el enlace con los servicios seccionales de salud y los comités a nivel departamental y
municipal. En cada departamento y municipio se lleva a cabo la coordinación extrasectorial a través de
funcionarios de organismos seccionales y locales de salud.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
49
Entre 1983 y 1990 el programa logró incrementar la cobertura de manera
notable.64 Las coberturas de vacunación en niños menores de un año alcanzaron los
siguientes porcentajes en 1993:
antipolio 85%;
DTP
83%; antisarampión 94%; y
antituberculosis 94%. A partir de 1994 Colombia asumió el compromiso de eliminar el
sarampión, teniendo en cuenta los éxitos obtenidos en países como Cuba, el Caribe
anglofono, Brasil y Chile. 65
En abril de 1989 se promulgó en Colombia el “Plan de emergencia contra el
tétanos neonatal”, más tarde denominado “Plan de eliminación del tétanos neonatal”.
Gracias a este programa se han intensificado las acciones de vacunación y se ha
mejorado el sistema de vigilancia epidemiológica de esta patología. La incidencia de
casos de tétanos neonatal ha descendido desde 1991.
En 1992 se lograron reducciones dramáticas en la tasa de incidencia de
tosferina, tanto en el grupo de menores de un año como en el grupo de uno a cuatro.66
A partir de 1993, la tosferina ha mantenido una tasa de incidencia baja y se han
divulgado definiciones y normas para mejorar su diagnóstico y vigilancia.
La meningitis tuberculosa continúa descendiendo en niños menores de un año y
sobre todo en los preescolares. Los brotes esporádicos de difteria han sido
controlados, por lo que se ha reducido la mortalidad causada por esta enfermedad.
En 1994 se inició un plan de vacunación contra la Hepatitis. Se han vacunado
375.000 personas de alto riesgo: 25.000 por ser funcionarios de salud con riesgo
ocupacional, 250.000 personas que viven en zonas de evidente riesgo de Hepatitis B y
D y 100.000 personas en zonas con algunos indicadores de alto riesgo.
64
Se estima que en 1983 sólo fueron vacunados 40% de los niños. En la jornada de 1984 las
coberturas para menores de un año fueron 67.3% para polio, 66.8% para DTP y 81.6% para sarampión;
mientras que aquellas para la población de uno a cuatro años fueron 72.3%, 72.7% y 75%
respectivamente. En 1988 los porcentajes para menores de un año fueron 86%, 70% y 71%. El
impacto del programa disminuyó durante 1991-93. El Ministerio de Salud mantiene que esto se debió al
aumento de problemas administrativos relacionados con la compra de implementos y la reducción del
personal encargado de las inmunizaciones.
65
En 1993 se llevó a cabo la Jornada Nacional de Vacunación contra el sarampión. Se aplicó
indiscriminadamente una dosis de vacuna antisarampionosa a más de once millones de niños entre
nueve meses y catorce años de edad, independientemente de su estado vacunal o inmunológico. En
mayo de 1994 se cumplieron tres años del último aislamiento de poliovirus; a partir de esa fecha los
esfuerzos se dirigieron a mejorar y mantener la vigilancia epidemiológica de las Parálisis Flácidas
Agudas a un nivel adecuado.
66
En el grupo de menores de un año se redujo de 398 a 41 por 100.000.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
D.
50
Otros programas dirigidos a la reducción de la pobreza
En esta sección se analizan los Hogares Comunitarios de Bienestar y el
programa de Desarrollo Rural Integrado.
1.
Hogares Comunitarios de Bienestar
Este programa tiene como antecedente a los Centros Comunitarios para la
Infancia, creados en 1972 para atender necesidades, especialmente nutricionales, de
niños pobres menores de siete años y, además, ayudar a las familias en el cuidado de
menores mientras sus padres trabajan.
Los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) se iniciaron en 1987, como parte
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Los
HCB
funcionan en barrios
populares y están dirigidos por amas de casa (madres comunitarias), cada una de las
cuales se encarga del cuidado de un promedio de 15 niños menores de siete años. A
la señora se le otorga una prima mensual llamada “beca”, alimentos para los niños,
menaje y un préstamo para la adecuación de la vivienda. Los padres de los niños
participantes en el programa están obligados a pagar una cuota mensual por niño y
deben colaborar con la madre comunitaria en el cuidado de los menores.
En 1991 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se preocupó por reducir
el ritmo de crecimiento de los Hogares con el fin de mejorar la calidad del servicio.
Además, se inició una nueva modalidad de los HCB, Familia, Mujer e Infancia, que tiene
como población objetivo a las mujeres gestantes, madres lactantes y niños menores de
dos años de sectores de extrema pobreza. En esta modalidad, el hogar está dirigido
también por una madre comunitaria que tiene como responsabilidad supervisar a dos
grupos de 15 mujeres, en dos sesiones diarias, hacer visitas de seguimiento y dar
atención nutricional y alimentaria.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en coordinación con autoridades
locales y otras instituciones, selecciona el área geográfica de atención, promueve la
organización de las comunidades, establece el número de hogares requeridos en cada
zona, capacita a las madres comunitarias, fija estándares sobre aportes nutricionales y
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
51
locales, financia a cada hogar en base al número de niños que atiende y lleva a cabo
la supervisión general del programa. Se ejecuta el presupuesto por intermedio de las
Asociaciones de Padres de Familia.
Cada asociación administra entre 15 y 20
Hogares y en cada uno de ellos opera una Junta de Padres de Familia.
El programa aumentó rápidamente su cobertura pasando de 250.000 niños en
1987 a cerca de 700.000 en 1992.67
Ha tenido un efecto positivo sobre las
condiciones de nutrición, salud y desarrollo de los niños. En el aspecto psicomotriz se
ha constatado que su influencia es positiva y que, igualmente, contribuye a disminuir
los accidentes de menores. El programa también ha favorecido el desplazamiento de
madres de actividades no remuneradas o de baja remuneración a sectores en los
cuales las oportunidades de ingreso son mayores.
Se estima que 72% de los subsidios de los Hogares Comunitarios de Bienestar
llegan al 40% más pobre, lo que muestra un insuficiente grado de focalización;
aproximadamente uno de cada cuatro niños beneficiados por el programa no es pobre.
En el campo la situación es peor: 37% de los beneficiarios no son pobres.68
Por otra parte, los servicios prestados por los
problemas de calidad.
69
HCB
frecuentemente tienen
Los locales y dotaciones suelen ser deficientes.
La
capacitación de madres comunitarias y de líderes de las asociaciones tiende a ser
baja.
El programa es costoso. Los gastos por niño asistente a Hogares de Bienestar
son mayores que los de la escuela primaria.
En algunas evaluaciones se ha
encontrado que niños atendidos en los Hogares presentan tasas de desnutrición
superiores a las del promedio nacional.
Ello se debe a que los padres piensan,
erróneamente, que el Hogar proporciona a sus hijos una ración alimentaria completa,
cuando en realidad sólo reciben entre 50 y 70% de sus requerimientos.
67
En un estudio realizado por Flores y Méndez (1993) se llega a la conclusión que el número de niños
es la mitad de los registrados en la institución y en el presupuesto nacional.
68
Molina et al. (1994, p. 61).
69
El Banco Mundial (1994) anota las fallas más protuberantes del programa: la asistencia de niños no
es regular y no hay seguimiento de ella; el diseño del programa prevé auditoría, pero esto no se ha
conseguido; hay deficiencias nutritivas respecto al promedio nacional; las familias no proveen la
alimentación suficiente a los niños; y las características del servicio no toman en cuenta las necesidades
de las comunidades.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
52
El cuadro 11 indica que las acciones de asistencia al menor tienen un efecto
redistributivo importante. Su participación en el efecto redistributivo de los subsidios
es de 8.44%. Entre este tipo de programa, el más redistributivo es el de los Hogares
Comunitarios de Bienestar.
2.
El programa Desarrollo Rural Integrado
La estructura del gasto en programas especiales en las zonas rurales sufrió una
importante transformación en el decenio de los ochenta. A principios de la década, los
programas que se ejecutaban eran el de Desarrollo Rural Integrado (DRI), hacia el cual
fluía el grueso de los recursos, y el de Reforma Agraria, que ya había perdido el
ímpetu que tuvo en décadas anteriores. La estrategia se transformó en los ochenta
con el impulso que se dio al Plan Nacional de Rehabilitación que concentró sus
esfuerzos en programas de colonización.
El programa
ha contribuido a reducir la pobreza entre el campesinado
DRI
mediante una serie de acciones en áreas específicas tales como asistencia técnica,
saneamiento básico, electrificación y vivienda.
La estrategia
DRI
se adopta en Colombia durante el gobierno del presidente
Pastrana Borrero y se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo en 1975, en la
administración López Michelsen.
Los propósitos iniciales del Programa
DRI
fueron los siguientes: (i) incrementar
la producción agropecuaria, especialmente la de alimentos, y contribuir a la
estabilización de precios; (ii) elevar el nivel de vida de los campesinos a través de la
prestación de servicios básicos de salud, educación, nutrición, mejoramiento de
viviendas y suministro de agua potable; (iii) coordinar los servicios que presta el
Estado en áreas rurales; y (iv) facilitar el acceso de productos y servicios a los
mercados mediante la construcción de vías de penetración y mejoramiento de sistemas
de comercialización.
El Programa
DRI
ha procurado desarrollar el potencial productivo de pequeños
campesinos y, por lo mismo, su alcance no se ha circunscrito a la mitigación de la
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
53
pobreza. En esta perspectiva, el programa ha cubierto regiones con niveles de vida
disímiles y de composición social diversa.
En concordancia con sus objetivos, el
DRI
tuvo en sus primeras etapas cuatro
áreas de operación: producción, comercialización, infraestructura y desarrollo
comunitario y estatal.
El inicio del programa correspondió a las orientaciones de
distintos organismos internacionales sobre políticas de desarrollo rural. En 1973 la
asamblea anual del Banco Mundial lanzó la estrategia de desarrollo rural integrado a
nivel mundial y, el mismo Banco, la promovió en distintos países de Asia, África y
América Latina.
En Colombia la ejecución del programa ha pasado por distintas
etapas y se ha ido adaptando a los cambios institucionales ocurridos en el país, en
especial a la descentralización y a la creación de espacios de participación.
Durante la primera etapa, de 1976 a 1981, se llevaron a cabo acciones en ocho
departamentos y 213 municipios agrupados en 21 distritos. Esta etapa se caracterizó
por su ejecución centralizada a través de entidades públicas que operan a nivel
nacional. El
DRI
fijaba las orientaciones y zonas de intervención y coordinaba su
ejecución. En esta fase no se dio mucha importancia a la participación activa de las
comunidades y de las autoridades locales.
La segunda etapa, iniciada en 1982, amplió su cobertura a otros nueve
departamentos. Se mantuvo el sistema centralizado de programación presupuestal y
se dio espacio a la participación de las comunidades beneficiarias. Las autoridades
locales tuvieron a su cargo la elaboración de planes de acción, a nivel distrital.
Durante esta fase se creó el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, con autonomía
administrativa y patrimonio propio.
A partir de 1988 se puso en marcha la tercera etapa con el Programa de
Desarrollo Integral Campesino (PDIC). El Fondo
DRI
asume el papel de instrumento de
cofinanciación de los municipios para impulsar programas de desarrollo rural en favor
de la economía campesina y apoyar a esas entidades en su nuevo papel. EL
PDIC
fue
concebido como programa a largo plazo, mediante el cual se transfería a los
municipios una proporción del valor de los proyectos que fueran elegibles, para
complementar los recursos que estas entidades territoriales podían destinar al
desarrollo rural. Se dio prioridad a proyectos de desarrollo tecnológico, asistencia
técnica, comercialización, caminos y acueductos rurales, organización y capacitación
comunitaria y pequeña irrigación en comunidades pobres. Además, se estipuló que los
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
54
proyectos debían originarse en las comunidades beneficiarias y que éstas participarían
directamente en su ejecución, operación y mantenimiento de obras, aportando mano
de obra y materiales de origen local. Los municipios y comunidades tienen autonomía
para contratar la ejecución de los proyectos con entidades públicas, privadas,
ONGs
o
universidades.
A partir de 1992 el
DRI
se convirtió en el Fondo de Cofinanciación para la
Inversión Rural. Para aplicar directrices de desarrollo rural dentro de un marco de
descentralización se crearon instancias administrativas a niveles departamental y
municipal. En junio de 1993 se inicia la “política de desarrollo rural campesino”, que
trata de mejorar las condiciones de vida de la población rural en el aspecto económico,
político, social y cultural.
La ley 160 de 1994 crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino. Uno de sus seis subsistemas es el de servicios sociales básicos,
infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social,
coordinados por el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural. El nuevo sistema
DRI
significó el traslado de funciones de sus regionales a Unidades Especiales de
Cofinanciación dependientes de la gobernación de cada departamento.
El cuadro 12 presenta el subsidio que recibe el hogar rural promedio en cada
decil, por concepto del programa
DRI.
Los principales beneficiarios son los grupos de
más bajos ingresos, especialmente los ubicados en los tres primeros deciles de la
distribución. Si se considera el tamaño medio de los hogares se encontrará que se
amplían las diferencias registradas en la distribución del ingreso por hogar, sobre todo
en los extremos de la distribución, y los deciles correspondientes a clases medias
rurales; mientras que
el individuo promedio de los deciles uno y diez recibe un
subsidio cercano a los 1.700, los de otros deciles perciben subsidios entre 1.200 y
1.400 anuales. Lo anterior significa que el subsidio per cápita, en los extremos de la
distribución, es casi 40% mayor que el de las clases medias rurales.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
55
CUADRO 12. Subsidio del Fondo DRI y su participación en los ingresos, Colombia: 1991
Deciles de ingresos
de pobres a ricos
Subsidios por hogar
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Promedio
9 368
8 381
7 819
6 461
6 337
6 048
6 082
5 214
5 860
6 299
6 787
Tamaño de la familia
5.70
5.70
5.50
5.20
5.20
4.90
4.90
4.40
4.10
3.60
4.90
Subsidio per cápita
Subsidio como
porcentaje de los
ingresos anuales
1 644
1 470
1 422
1 242
1 219
1 234
1 241
1 185
1 429
1 750
1 385
2.34
1.07
0.76
0.52
0.41
0.34
0.28
0.21
0.18
0.08
0.35
FUENTE: Perfetti y Guerra (1992).
La distribución del subsidio rural proveniente del programa
DRI
progresiva, mientras que la del ingreso es mucho menos igualitaria.
es bastante
Así, los tres
primeros deciles (los más pobres), reciben casi 40% del subsidio DRI, en tanto que sólo
les corresponde 10% del ingreso. Los dos deciles más ricos, por su parte, perciben
17.9% del subsidio y 48.1% de los ingresos.
V.
Conclusiones
Del análisis de las particularidades del caso colombiano durante los ochenta, se
desprende que el país no sufrió deterioro en las condiciones de vida, aunque la
dinámica de progreso social se vio disminuida en relación a décadas anteriores. El
resultado alcanzado puede considerarse como un caso peculiar en América Latina, en
la medida en que no se incrementaron los niveles de pobreza. Además, Colombia
avanzó hacia las llamadas “metas blandas del bienestar social” con mayor éxito que en
la mayoría de países latinoamericanos. Estos logros fueron el producto de un manejo
prudente de las políticas macroeconómicas y del gasto público; de la integración entre
áreas sectoriales de crecimiento (como las relativas a la construcción y a la vivienda) y
las de desarrollo social; y, finalmente, de la implantación de programas sociales como
los Hogares Comunitarios de Bienestar y las Campañas Nacionales de Vacunación.
Además, los recursos de destinación específica del presupuesto, particularmente los
dedicados a educación y salud, han garantizado el sostenimiento de niveles de
inversión social en las más diversas coyunturas políticas y económicas de las cuatro
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
últimas décadas.
56
Resultados como estos merecen destacarse, pero no por eso
pueden considerarse como satisfactorios. En efecto, casi la mitad de colombianos
sigue siendo pobre.
El desempeño social relativamente favorable de Colombia tiene un significado
particular cuando hay hechos como el narcotráfico, la guerrilla, el incremento de la
intolerancia cívica y la baja participación electoral que expresan una crisis de valores y
una peligrosa pérdida de gobernabilidad. De alguna manera, la pobreza subyace estas
situaciones, pero no basta para explicarlas. Por otra parte, las reformas que se han
emprendido en Colombia y cuya implantación aún no ha culminado —apertura
económica, liberalización de mercados, descentralización, redefinición del papel del
Estado— han cambiado las relaciones del ciudadano con el Estado y del país con el
mundo. Se han debilitado los factores de integración del antiguo modelo, sin que
hayan sido reemplazados por otros.
La persistencia de altos niveles de pobreza en Colombia pone en evidencia que
se trata de un problema estructural. Afrontar el reto de la pobreza implica que, como
postula la
CEPAL,
el crecimiento se busque conjuntamente con la equidad, que se
ataquen las causas de las desigualdades extremas y que al mismo tiempo se
fortalezcan y hagan más eficaces las políticas sociales.
Para luchar contra la pobreza no basta privilegiar los programas focalizados.
Una
empresa
de
esta
envergadura
requiere
de
un
proyecto
general
de
transformaciones económicas, sociales y políticas.
Disminuir significativamente los niveles de pobreza en América Latina es una
meta perfectamente posible. En los países de Europa, durante la segunda postguerra,
y recientemente en Japón, este objetivo se logró en un corto término, dentro de las
políticas de reconstrucción económica que tuvieron una orientación redistributiva, con
una intervención importante del Estado, bajo la idea de fortalecer los canales
democráticos y en la perspectiva de consolidar la integración nacional. Estos son
ejemplos sobre los cuales vale la pena reflexionar.
Señalan que las acciones
tendientes a la erradicación de la pobreza tienen una mayor garantía de éxito dentro
de una concepción de sociedad más equitativa, más participativa, más democrática y
más integrada en torno a objetivos sociales fundamentales.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
57
Referencias bibliográficas
Altimir, Oscar, “La dimensión de la pobreza en América Latina”, Cuadernos de la CEPAL, núm.
27, 1979.
_____, “Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste”, Revista de la
CEPAL, núm. 52, 1994.
Aristizábal, Arnoldo, “Análisis de las evaluaciones realizadas sobre el Programa Escuela
Nueva”, informe final, Santafé de Bogotá, 1991.
Banco Mundial, Poverty in Colombia, World Bank, Washington, D.C., 1994.
Barco, Virgilio, La lucha contra la pobreza, Carlos Valencia Editores, Santafé de Bogotá, 1985.
Bernal, Fernando, Sociology of the economic life in eastern Cundinamarca 1900-1980, Oxford,
1986.
Berry, Albert, “The macroeconomic context for policies, projects and programmes to promote
social development and combat poverty in Latin America and the Caribbean”, policopiado,
PNUD, 1995.
Berry, Albert y Jaime Tenjo, “Efectos en la distribución del ingreso de ‘La Apertura’ y la
Reforma Laboral”, en Libardo Sarmiento (comp.), Pobreza, ajuste y equidad, Universidad
Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá, 1994.
Bird, Richard y Eduardo Weisner, Informe de finanzas intergubernamentales, Departamento
Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, 1982.
Birdsall, Nancy y Richard Sabot, “La desigualdad como una restricción del crecimiento en
América Latina”, en Aparicio, Mónica/Easterly (comps.), Crecimiento económico: teoría,
instituciones y experiencia internacional, Banco Mundial, Banco de la República, Santafé
de Bogotá, 1995.
Boltivinik, J., “Conceptos y mediciones de la pobreza predominantes en América Latina:
evaluación crítica”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza (comp.),
Pobreza, violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá,
1991.
Buchanan, James, “Individual choice in voting and the market”, Journal of Political Economics,
núm. 62, 1954, pp. 334-343.
_____, Cost and choice, Markham, Chicago, 1969.
Calvo, Guillermo, Leonardo Leiderman y Carmen Reinhart, “Afluencia de capital y apreciación
del tipo de cambio real en América Latina: el papel de los factores externos”, en Mauricio
Cárdenas y Luis Garay (comps.), Macroeconomía de los flujos de capital en Colombia y
América Latina, FEDESARROLLO, FESCOL, 1993.
_____, “El problema de la afluencia de capitales”, en Roberto Steiner (comp.), Afluencia de
capitales y estabilización en América Latina, FEDESARROLLO, Tercer Mundo Editores,
Santafé de Bogotá, 1994.
Cárdenas, Mauricio y F. Barrera, “Efectos macroeconómicos de los capitales extranjeros: el
caso colombiano”, en R. Steiner (comp.), Afluencia de capitales y estabilización en América
Latina, FEDESARROLLO, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994.
Cárdenas, Mauricio y Luis Garay, Macroeconomía de los flujos de capital en Colombia y
América Latina, FEDESARROLLO, FESCOL, 1993.
Centro de Investigaciones Económicas (CIE Universidad de Antioquia), “Perfil de coyuntura
económica“, Economía Colombiana, núm. 245, 1993.
_____, “Perfil de coyuntura económica”, Economía Colombiana, núm. 247, 1994.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Anuario estadístico, CEPAL,
Santiago de Chile, 1993.
_____, “Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe 1994”, notas sobre
la economía y el desarrollo, 1994a.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
58
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe), “Panorama social de América
Latina 1994”, CEPAL, Santiago de Chile, 1994b.
CEPAL/PNUD, Magnitud de la pobreza en América Latina en los años ochenta, CEPAL/PNUD
‘Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza’, Santiago de Chile, 1989.
_____, Anuario estadístico 1994, CEPAL, Santiago de Chile, 1994.
Colbert de A. V., y O. Mogollón, Hacia la escuela nueva, Santafé de Bogotá, 1990.
Contraloría General de la República (CGR), “La deuda externa se paga, la deuda social se
reprograma”, informe financiero, Santafé de Bogotá, 1990.
_____, Política fiscal y equidad en Colombia, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá,
1994.
_____, “La gestión pública y su impacto sobre la equidad”, La situación de las finanzas del
estado 1994, 1995, pp.4-28.
Contraloría General de la República, Departamento Nacional de Planeación, “El problema
laboral colombiano”, informes de la Misión Chenery, tomo I, Santafé de Bogotá, 1987.
Cuadros, María Inés, “Vacunación en Colombia 80-90, una década de logros”, policopiado,
Santafé de Bogotá, 1990a.
_____,“Programa ampliado de inmunizaciones en Colombia”, documento resumen—
policopiado, UNICEF, Santafé de Bogotá, 1990b.
Currie, Lauchlin, La política urbana en un marco macroeconómico, Banco Central Hipotecario,
Santafé de Bogotá, 1982.
_____, “La teoría en que se basa la estrategia del sector líder”, Estrategia económica y
financiera, núm. 163, 1992
.
Chenery, Hollis, José Ocampo y Manuel Ramírez, “El problema laboral colombiano:
diagnóstico, perspectivas y políticas”, informe final de la Misión de Empleo, Economía
Colombiana, serie documentos-separata núm. 10, 1986.
DANE, DNP, PNUD, UNICEF y el Ministerio de Agricultura, La pobreza en Colombia, tomo I, DANE,
Santafé de Bogotá, 1989.
de Janvry, Alain et al., Campesinos y desarrollo en América Latina: proceso global, el DRI en
Colombia, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1991.
Delgado, Oscar y Miguel Cárdenas, “La política social en Colombia: los casos de salud y
pensiones”, documentos de trabajo, FESCOL, 1993.
_____, "Políticas estatales en materia social", en Consejería Presidencial para la Política
Social/FESCOL (comps.), ¿Hacia dónde va el salto social?, Consejería Presidencial para la
Política Social/FESCOL, Santafé de Bogotá, 1995.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), “Evolución de los indicadores de
necesidades básicas insatisfechas”, Boletín de Estadística, núm. 439, 1989.
Departamento Nacional de Planeación (DNP), Misión de apoyo a la descentralización y la
focalización de los servicios sociales, Santafé de Bogotá, 1992.
_____, “Pobreza en el país y por departamentos”, Boletín número 5: Sistema de Indicadores
Sociodemográficos para Colombia-SISD, Santafé de Bogotá, DNP, 1995a.
_____, Boletín Sistema de Indicadores Sociodemográficos-SISD, Santafé de Bogotá, DNP,
1995b.
Escuela de Economía (UPTC), Apuntes del CENES, separata núm. 2, primer semestre de 1995,
UPTC, Tunja, 1995.
Fajardo, Darío et al., “La experiencia del DRI en Colombia”, en Alain de Janvry (comp.),
Campesinos y desarrollo en América Latina: proceso global, el DRI en Colombia, Tercer
Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1991.
_____, "El programa de desarrollo rural integrado, DRI, y la participación campesina”, en
Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de Agricultura,
Santafé de Bogotá, 1994.
CEPAL
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
59
Fiszbein, Ariel y George Psacharopoulos, “Income inequality trends in Latin America in the
eighties: a decomposition analysis”, documento presentado en la conferencia en Brookings
Institution sobre ‘Pobreza y desigualdad en Latinoamérica’, Washington, D.C., 1992.
Flores, Alberto G., "Gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco", en Círculo de Lectores
(comp.), Gran Enciclopedia de Colombia, tomo II, Círculo de Lectores, Santafé de Bogotá,
1994.
Flores, Carmen Elisa y Regina Méndez, “Hogares comunitarios de bienestar: ¿quién se
beneficia?”, informe de avance, CEDE, Universidad de los Andes, Santafé de Bogotá, 1993.
Fresneda, Oscar, “La pobreza colombiana en el contexto Latinoamericano”, en Proyecto
Regional para la Superación de la Pobreza (comp.), Pobreza, violencia y desigualdad:
retos para la nueva Colombia, PNUD ‘Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza’,
Santafé de Bogotá, 1991a.
_____, “Evolución y características de la pobreza en Colombia”, en Proyecto Regional para la
Superación de la Pobreza, PNUD, capítulo 3, PNUD ‘Proyecto Regional para la Superación
de la Pobreza’, Santafé de Bogotá, 1991b.
_____, Informe final sobre recopilación de indicadores de desarrollo humano para Colombia,
documento mimeografiado, Santafé de Bogotá, PNUD, 1994.
_____, “Pobreza, políticas sociales y desarrollo en Colombia”, policopiado, 1995a.
_____, “Magnitud y evolución de la pobreza en Colombia 1972-1993”, Apuntes del CENES,
Escuela de Economía, UPTC, 1995b.
_____, ”Los derechos sociales en Colombia: un instrumento para elevar el nivel de vida y
superar la pobreza”, en PNUD (comp.), Consejería presidencial para política social, los
derechos sociales económicos y culturales en Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá, 1995c.
Fresneda, Oscar y Carlos Eduardo Vélez, "El gasto público social: definición, medición y
normatividad en Colombia", Revista Coyuntura Social, núm. 14, 1996, pp. 101-118.
Fundación Social, Programa de reciclaje y medio ambiente, Fundación Social, Santafé de
Bogotá, 1993.
González, Jorge Iván, La politique fiscale et budgeraire en Colombie (1964-1988), Lovain-la
Neuve, Université Catholique de Lovain, 1991.
_____, “Fragilidad estructural y plan de desarrollo”, Cuadernos de Economía, vol. XIV, núm.
22, pp. 1995, 71-86.
_____, Política fiscal en Colombia, CGR, Santafé de Bogotá, 1994.
Granada, José, “La lucha contra la pobreza 1986-1990”, en Proyecto Regional para la
Superación de la Pobreza (comp.), PNUD, capítulo 12, Proyecto Regional para la
Superación de la Pobreza, Santafé de Bogotá, 1991.
Hernández, A., “Inflación, control monetario e intermediación financiera”, en Mauricio Cabrera
(comp.), Inflación y política económica, Asociación Bancaria de Colombia, Santafé de
Bogotá, 1980.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), “Balance y perspectivas de la política social
en el ICBF 1968-1994, primera fase”, informe ejecutivo—policopiado, Santafé de Bogotá,
1995.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), UNICEF y Banco Mundial, Evaluación de los
hogares comunitarios de bienestar, informe técnico final—policopiado, Santafé de Bogotá,
1992.
INVICALI, INVICALI, 21 meses de gestión responsable, Santiago de Cali, Alcaldía Municipal,
1994.
Jaramillo, Iván, El futuro de la salud en Colombia, ley 100 de 1993: política social, mercado y
descentralización, Santafé de Bogotá, FESCOL, FES, Restrepo Barco y Fundación Corona,
1994.
Kaztman, Rubén y Pascual Gerstenfeld, “Áreas duras y áreas blandas en el desarrollo social”,
Revista de la CEPAL, núm. 41, agosto de 1990, pp. 159-182.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
60
Laurell, Ana Cristina, "Para pensar una política social alternativa", en Carlos M. Vilas (comp.),
Estado y políticas sociales después del ajuste, Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), Caracas, 1995.
Lasso, F. y H. Moreno, Perfil de pobreza para Colombia años 1978, 1988, 1991 y 1992, DNP,
1993.
Leal Buitrago, F. y A. Ladrón de Guevara, Clientelismo: el sistema político y su expresión
regional, Tercer Mundo Editores, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales, Universidad Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá, 1990.
Londoño, Juan Luis, “La infraestructura social en la revolución pacífica”, Planeación y
desarrollo, vol. XXIII, núm. 1, 1992.
_____, Distribución del ingreso y desarrollo económico: Colombia en el siglo XX, Tercer
Mundo Editores, Banco de la República, FEDESARROLLO, Santafé de Bogotá, 1995.
López, Andrés, "Gobiernos de López Michelsen y Turbay Ayala", en Círculo de Lectores
(comp.), Gran Enciclopedia de Colombia: tomo 2, Santafé de Bogotá, Círculo de Lectores,
1994.
López, Hugo, “El papel del sector informal en una estrategia de desarrollo”, Cuadernos de
Economía, vol IX, núm. 12, 1988, pp. 147-162.
_____, Contexto macroeconómico colombiano, mercado laboral urbano y retos para una
política de empleo, FESCOL, Santafé de Bogotá, 1993.
Ministerio de Educación Nacional, Escuelas demostrativas y microcentros rurales, UNICEF,
Santafé de Bogotá, 1992.
Molina, Carlos Gerardo, Martha Luz Henao y Doris Polanía, “Una evaluación de la política
social de la administración Gaviria”, Economía Colombiana, núm. 248, 1994.
Perfetti, Juan José y María del Rosario Guerra, “Los beneficios del gasto público social en las
áreas rurales”, documento policopiado, DNP, Misión Social, Santafé de Bogotá, 1993.
_____, "Los beneficiarios y la distribución del subsidio de los programas sociales en las áreas
rurales", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de
Agricultura, Santafé de Bogotá,1994.
Piñera, Sebastián, Cuantificación, análisis y descripción de la pobreza en Colombia, CEPAL,
Santiago de Chile, 1979.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), Pobreza, violencia y desigualdad:
retos para la nueva Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá, 1991.
_____, “Conceptos y mediciones de la pobreza predominantes en América Latina: evaluación
crítica”, en PNUD (comp.), América Latina: el reto de la pobreza, capítulo 5, PNUD, Santafé
de Bogotá, 1992a.
_____, América Latina: el reto de la pobreza, PNUD, Santafé de Bogotá, 1992b.
_____, Human development report, Oxford University Press, 1994.
_____, Human development report, Oxford University Press, 1996.
PREALC/OIT, Colombia: la deuda social en los ochenta, PREALC, Santafé de Bogotá, 1990.
Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, La revolución pacífica
plan de desarrollo económico y social 1990-1994, DNP, Santafé de Bogotá, 1991.
_____, El salto social, bases para el plan nacional de desarrollo 1994-1998, DNP, Santafé de
Bogotá, 1994.
_____, El salto social: plan nacional de desarrollo 1994-1998, DNP, Santafé de Bogotá, 1995.
Psacharopoulos, George, Poverty and income distribution in Latin America, the story of the
1980’s, World Bank, Washington, D.C., 1993.
Puyana, Yolanda, “Los hogares de bienestar familiar, paradojas y logros”, Universidad
Nacional, 1994.
Ramírez, Juan Carlos, “La gestión social en los ochenta”, en Universidad Nacional/CID
(comps.), Universidad Nacional, tomo I, Universidad Nacional, Santafé de Bogotá, 1994.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
61
Reyes, Alvaro, “Tendencias del empleo y la distribución del ingreso”, en Departamento
Nacional de Planeación/SENA (comps.), Contraloría General de la República: capítulo 3,
1987.
Ruiz, Magda y Miguel Rincón, Accidentes y muertes violentas en Colombia: un estudio sobre
las características y las consecuencias demográficas, 1965-1988, San José de Costa Rica,
1991.
Sarmiento, Libardo, “Magnitud y evolución de la pobreza en Colombia”, en Proyecto Regional
para la Superaciópn de la Pobreza (comp.), PNUD, capítulo 5, PNUD Proyecto Regional para
la Superación de la Pobreza, 1991.
_____, “Política social, estrategia para una Colombia moderna”, en J. Bernal (comp.),
Integración y equidad: democracia, desarrollo y política social, viva la ciudadanía, Tercer
Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994a.
_____, “Elecciones presidenciales 1994:
balance de la política social y programas
electorales”, Revista Foro, núm. 23, 1994b.
_____, “Institucionalidad y política social”, Caja de Herramientas, núm. 20, 1994c, p. 16.
_____, "Evolución de la pobreza y la calidad de la vida rural en Colombia, según tipos
municipales y regiones, 1972-1992", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la
cuestión social, Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá, 1994d.
_____, "Distribución del ingreso y pobreza en Colombia, 1970-1992", en Círculo de Lectores
(comp.), Gran Enciclopedia de Colombia: tomo VIII, Círculo de Lectores, Santafé de
Bogotá, 1994e.
_____, “Colombia social frente a la cumbre de Copenhague”, en Luis Restrepo (comp.),
Síntesis ´95 Colombia, Universidad Nacional, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá,
1995a.
_____, “Pobreza rural y reformas económicas y sociales en Colombia, 1990-1994”, informe
final—documento mimeografiado, UNICEF, BID, Proyecto Proandes, Santafé de Bogotá,
1995b.
_____, “Una nueva oleada de modernismo”, Cuadernos de Economía, vol. XIV, núm. 22,
1995c, pp. 237-252.
_____, Utopía y sociedad: una propuesta para el próximo milenio, Fundación Friedrich Ebert
de Colombia—FESCOL, Santafé de Bogotá, 1996.
Schiefelbein, Ernesto, En busca de la escuela del siglo XXI ¿Puede darnos la pista la Escuela
Nueva de Colombia?, UNESCO/UNICEF, Santiago de Chile, 1993.
Sen, Amartya, “Progreso y déficit social: algunas cuestiones metodológicas”, en Proyecto
Regional para la Superación de la Pobreza en América Latina y el Caribe (comp.), Índice
de progreso social, una propuesta, Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza en
América Latina y el Caribe, Santafé de Bogotá, 1992.
Silva, Gabriel, ”Carlos Lleras y Misael Pastrana: reforma del estado y crisis del frente
nacional”, en Editorial Planeta (comp.), Nueva historia de Colombia, tomo II, Editorial
Planeta, Santafé de Bogotá, 1989.
Steiner, Roberto, Afluencia de capitales y estabilización en América Latina, FEDESARROLLO,
Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994.
Tiebout, C., “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy, vol. 64, 1956,
pp. 416-424.
Tullock, G., “Federalism: problems of scale”, Public Choice, vol. 6, 1969, pp. 19-29.
UNICEF (Oficina para Colombia y Venezuela), Servicios sociales básicos en Colombia: nuestro
objetivo, combatir la pobreza, UNICEF, Santafé de Bogotá, 1993.
Universidad Javeriana, “El desarrollo rural en América Latina: hacia el siglo XXI”, memorias
del Seminario Taller Internacional, Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, 1994.
Universidad Nacional/CID, Gestión económica estatal de los ochentas: del ajuste al cambio
institucional, tomos I y II, Universidad Nacional, Santafé de Bogotá, 1994.
Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009
62
Uprymny, Rodrigo, “Legitimidad, clientelismo y política en Colombia”, Cuadernos de
Economía, núm. 13, 1989.
Vargas, Ricardo, “El desarrollo rural en Colombia hacia el siglo XXI”, en Universidad Javeriana
(comp.), El desarrollo rural en América Latina hacia el siglo XXI, Universidad Javeriana,
Santafé de Bogotá, 1994a.
Vargas, Ricardo, "El desarrollo rural en Colombia (1961-1993): apuntes y notas para una
historia del Fondo DRI", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social,
Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá, 1994b.
Vélez, Carlos, La incidencia del gasto público social en Colombia, Departamento Nacional de
Planeación, Santafé de Bogotá, 1994a.
_____, “La magnitud y la incidencia del gasto público social en Colombia”, Coyuntura social,
núm. 11, 1994b.
_____, Gasto social y desigualdad: ¿a quién le toca?, DNP/Misión Social, Santafé de Bogotá,
1995.
Vos, Rob, “Identificación de la pobreza y política social y económica en América Latina”, en
Libardo Sarmiento (comp.), Pobreza, ajuste y equidad, viva la ciudadanía, Presidencia,
Universidad Nacional, CID, Santafé de Bogotá, 1994.
Wiesner, Eduardo, Colombia: descentralización y federalismo fiscal, Presidencia de La
República, Departamento Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, 1992.
ÍNDICE
I. Introducción .............................................................................................................................1
II. Pobreza y desarrollo social en colombia ................................................................................2
A. Desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas..................................................3
B. Ingresos y población bajo la línea de pobreza...................................................................8
C. Elementos para un balance.............................................................................................11
D. Colombia en el contexto latinoamericano ........................................................................12
1. Indicadores de nivel de vida ........................................................................................12
2. Evolución de la pobreza por LP ....................................................................................14
III. El contexto de la política social............................................................................................15
A. Planes de desarrollo y ordenamiento institucional...........................................................16
B. El contexto económico y político y la evolución de los indicadores NBI y LP ....................23
1. El indicador NBI ............................................................................................................25
2. Los determinantes de la evolución del indicador LP.....................................................29
C. Conclusión.......................................................................................................................35
IV. Políticas y programas sociales ............................................................................................36
A. Aspectos institucionales de la política social ...................................................................37
B. Evolución del gasto público social ...................................................................................38
C. Programas en educación y salud básicas .......................................................................42
1. Políticas y programas en el área de la educación........................................................42
2. La escuela nueva como caso de programa exitoso .....................................................44
3. Políticas y programas en el área de atención primaria en salud..................................47
4. Las jornadas nacionales de vacunación ......................................................................48
D. Otros programas dirigidos a la reducción de la pobreza..................................................50
1. Hogares comunitarios de bienestar .............................................................................50
2. El programa desarrollo rural integrado.........................................................................52
V. Conclusiones .......................................................................................................................55
VI. Referencias bibliográficas ...................................................................................................58
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1.
Evolución del Indice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992 ................................................. 4
Gráfica 2.
Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia: 1972-1992............................................... 10
Gráfica 3.
Población bajo la línea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992..................................................... 11
Gráfica 4.
Evolución del PIB anual, Colombia y América Latina: 1970-1994 ........................................................... 12
Gráfica 5.
Tendencias de largo plazo del pib y del indicador de NBI,
Colombia: 1973-1993.................................................................................................................... 26
Gráfica 6.
Evolución del PIB global y de los sectores económicos relacionados con vivienda y servicios
domiciliarios, Colombia: 1970-1992 ............................................................................................... 27
Gráfica 7.
Evolución de la población bajo la línea de pobreza y del gasto público social del
sector público, Colombia: 1972-1992............................................................................................ 30
Gráfica 8.
Tasa de crecimiento anual del índice de precios de alimentos y total,Colombia : 1970-1993 ................. 34
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1.
Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (total nacional): 1951-1993 ............................... 5
Cuadro 2.
Porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Colombia: 1973-1993 ................ 8
Cuadro 3.
Población bajo línea de pobreza por sector urbano y rural, Colombia: 1972-1992................................... 9
Cuadro 4.
Tasas de disminución de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad infantil y
niños menores de 5 años con bajo peso, América Latina: 1970-1990 .................................. 13
Cuadro 5.
Porcentaje medio anual de variación de la proporción de hogares bajo LP:
América Latina 1970-1992................................................................................................ 15
Cuadro 6.
Gasto público social ejecutado, 1980-1994: funcionamiento e inversión , sector central y entidades
descentralizadas (% del PIB, nominales), Colombia: 1980-1994........................................... 28
Cuadro 7.
Participación de los hogares en los ingresos por grupos decílicos según ingreso per cápita del hogar,
Colombia: 1978-1992 .......................................................................................................... 32
Cuadro 8.
Ponderación del índice de precios de cada grupo en el IPC obrero, Colombia: 1978-1988..................... 33
Cuadro 9.
Gasto público en educación como porcentaje del PIB, Colombia y países seleccionados:
1990-1991.............................................................................................................................. 39
Cuadro 10.
Gasto por estudiante según nivel (en dólares norteamericanos), América Latina: 1984-1993 ............... 40
Cuadro 11.
Coeficiente de concentración de subsidios (GS) según programa y participación del efecto
redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994 ........................................ 41
Cuadro 12.
Subsidio del Fondo DRI y su participación en los ingresos, Colombia: 1991........................................... 55