ISSN 0719-4870 vol. 1 nº 4 , Abril 2016 ¿CÓMO AVANZAR EN INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA? PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA Miguel Ángel Cornejo Rallo ¿CÓMO AVANZAR EN INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA? PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA Miguel Ángel Cornejo Rallo Santiago de Chile, marzo de 2016 Resumen ¿Cómo avanzar en infraestructura penitenciaria? Chile necesita menos cárceles de las que tiene, pero necesita recintos de mayor capacidad. Los esfuerzos en construcción de cárceles deben concentrarse en las regiones Metropolitana y V. Esto es lo más urgente y prioritario. El sistema carcelario necesita la definición de un Plan Maestro de Infraestructura Carcelaria. Este Plan debe contener proyectos que permitan aportar, en el mediano plazo, unas 15.000 plazas al sistema y debe contemplar al menos 4 para la Región Metropolitana y 2 en la V región. Debe considerarse, también, al menos 1 recinto para la región de la Araucanía. Por último, el plan debería incorporar a los proyectos en desarrollo como Talca, para la Región del Maule, Copiapó para la Región de Atacama y Chillan-Los Ángeles para lo que será la nueva región del Ñuble. En suma, son al menos 10 proyectos. Las cárceles han sido categorizadas como proyectos NIMBY (Not In My Back Yard – No en mi patio trasero), ya que las personas rechazan que se instalen en sus comunidades porque podrían afectar directa o indirectamente su nivel de bienestar. Se propone que para los próximos proyectos importantes como los de la RM, debería asociarse la construcción de la cárcel a otros proyectos relevantes para la comunidad local (un hospital, por ejemplo), de modo que sea más atractivo para la comunidad aceptar un proyecto NIMBY y también más costoso para dichas autoridades rechazar el proyecto “cárcel”. Se propone también, utilizar el modelo de concesión para desarrollar este Plan, pero no necesariamente repetir lo que fue el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria de la década pasada. El mecanismo de la concesión permitiría asegurar financiamiento de mediano plazo a este conjunto de proyectos. Una de las críticas más relevantes a la aplicación del modelo de concesiones en la construcción de cárceles dice relación con los altos costos de construcción asociados y los atrasos que se produjeron en la ejecución de las obras. Se propone aprender de las lecciones del pasado. Una de ellas es que si el Estado quiere minimizar los riesgos de sobrecostos o incumplimientos de plazos de entrega debe proveer a las empresas licitantes proyectos arquitectónicos completos y definitivos. Además, se deben definir nuevamente los servicios que podrían externalizarse y aquellos que deberían ser producidos por el Estado. Deben revisarse también, los estándares de estos servicios y los indicadores con los cuales se mide la calidad de servicio y el cumplimiento de estos estándares. En todos estos temas se han producido avances desde que se redactaron las primeras Bases de Licitación. En síntesis, hoy sería posible tener mejores contratos en un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria, una segunda generación de servicios, requerimientos e indicadores, que aporten un mayor valor para las personas privadas de libertad. 1 INTRODUCCIÓN - En la inauguración del año judicial 2016, el nuevo Presidente de la Corte Suprema señaló que “la situación penitenciaria en nuestro país es muy preocupante. Centros de reclusión con niveles inhumanos de hacinamiento, graves deficiencias de seguridad y de suministro de servicios básicos dan cuenta de una realidad que, como se informó recientemente por la Corte de Apelaciones de Santiagoi y reiteradamente por la Fiscalía Judicial, no es compatible con los mínimos estándares de derechos humanos. Resaltamos por esto la importancia que tienen las visitas a los centros de reclusión que realizan periódicamente los jueces de nuestro país e instamos a las autoridades pertinentes a que enfrenten su análisis y atención”ii. - En materia de situación carcelaria el diagnósticoiii es claro, es compartido y lamentablemente responde a una realidad de larga dataiv y que es similar en muchos países latinoamericanosv. Sólo en los últimos meses las noticias sobre cárceles han sido terribles. Un motín en una cárcel mexicana dejo un saldo de 49 muertos y otros tantos heridosvi. En una cárcel de Colombia se encontraron restos humanos que, al parecer, pertenecerían a internos y sus familiaresvii. En Brasil, surgieron graves denuncias de canibalismo y decapitaciones al interior de recintos carcelariosviii. La lista es larga y controversial. - Qué hacer con la situación carcelaria es una pregunta sin respuestas simples. Por ejemplo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito tiene un informe denominado “Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones” (2014)ix. Chile ya ha implementado varias de las recomendaciones allí planteadas. - Se han aplicado indultos y mecanismos de expulsión de reclusos extranjeros, se amplió el catálogo de penas sustitutivas a la prisión y se ha maximizado la utilización de la capacidad existente en los recintos carcelarios. - Así, se promulgó la Ley N° 20.587 que modifico el sistema de libertad condicional y la Ley N° 20.588 de conmutación de penas para cierto tipo de condenados, lo que permitió el egreso de un importante conjunto de población penal, en especial, internos extranjeros que fueron expulsados del país. El reporte oficial del Ministerio de Justicia señala que al amparo de esta ley “se conmutaron las penas de 4.262 personas, es decir, se liberaron cupos correspondientes a dos cárceles completas de 2.000 plazas aproximadamente, con un bajísimo costo para el Estado, y sin afectar la seguridad pública…” (MINJU, 2013:31) x. Además, se puso en marcha la Ley N° 20.603 que modifica la Ley N° 18.216 estableciendo un nuevo sistema de penas sustitutivas a las privativas o restrictivas de libertad. También, se puso en marcha un Programa de Densificación en 6 cárceles del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria destinado aumentar en más de 4 mil las plazas disponiblesxi. A pesar de todo ello, el problema persiste. - Este trabajo aborda la problemática de la infraestructura penitenciaria en Chile. Plantea, a modo de diagnóstico, que Chile necesita menos cárceles y más grandes. Señala, además, que se requiere aumentar la eficiencia del sistema a través de la obtención de economías de escala. Propone 4 grandes líneas de política pública. Primero, formular un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria. Segundo, implementar una nueva estrategia para abordar las características de estos proyectos, tipo NIMBY. Tercero, propone utilizar el modelo de concesiones para construir y operar los proyectos, y por último, plantea aprender de las lecciones del pasado. 2 DIAGNOSTICO 1: MENOS CÁRCELES, MAS GRANDES Y EN LAS REGIONES METROPOLITANA Y V. - Qué hacer entonces, con la situación carcelaria chilena. Lo primero es tener un diagnóstico mucho más preciso de la problemática que presenta la infraestructura del sistema penitenciario. Chile tiene actualmente 83 establecimientos penitenciarios en funcionamiento que contienen 41.594 plazas (o camas). Como la población recluida alcanza a los 42.500 internos aproximadamente, el déficit de plazas parece poco relevante, en términos agregadosxii. - Sin embargo, un análisis más detallado del sistema permite dar cuenta de las características del problema que se enfrenta. Por ejemplo, de las 83 cárceles existentes, 26 de ellas tienen una capacidad inferior a las 100 plazas y 20 recintos tienen una capacidad que fluctúa entre las 101 y las 200 plazas. En otras palabras, la mitad de nuestros establecimientos penitenciarios son extremadamente pequeños. Establecimientos penitenciarios con menos de 100 plazas N° Nombre H M T N° Nombre H M T 1 CDP Combarbala 16 0 16 14 CCP Rio Bueno 61 0 61 2 CDP Cochrane 24 0 24 15 CDP Yungay 66 0 66 3 CDP Porvenir 30 0 30 16 CDP San Carlos 66 0 66 4 CDP Chile Chico 24 6 30 17 CDP Casablanca 70 0 70 5 CDP TalTal 24 8 32 18 CDP Curacautin 70 0 70 6 S.C. I. de Pascua 32 0 32 19 CDP Quirihue 78 0 78 7 CPF Talca 0 36 36 20 CDP Castro 82 0 82 8 CDP Los Ángeles 0 36 36 21 CDP Limache 84 0 84 9 CDP Petorca 40 0 40 22 CDP Yumbel 94 0 94 10 CDP Chanco 46 0 46 23 CDP Mulchen 96 0 96 11 CPF Temuco 0 48 48 24 CCP Coyhaique 88 8 96 12 CDP Puerto Natales 46 4 50 25 CCP Bulnes 98 0 98 13 CDP Ancud 54 0 54 26 CPF Antofagasta 0 100 100 - Veamos la contrapartida. Si observamos aquellas cárceles cuya capacidad supera las 1.000 plazas encontramos que el sistema cuenta con 16 recintos que aportan en total, 30.168 plazas (de los cuales 8 corresponden al Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria). Esto es, que el 20% de los recintos aportan el 72,5% de las plazas. Este es un dato clave para pensar en soluciones de mediano y largo plazo. Chile necesita menos cárceles de las que tiene, pero necesita recintos de mayor capacidad. 3 Establecimientos penitenciarios con más de 1.000 plazas 1 CDP Santiago 1* 4000 0 4000 2 CDP Santiago Sur 2384 0 2384 3 CP Rancagua* 1760 605 2365 4 CP Alto Hospicio* 2351 0 2351 5 CP La Serena* 2153 145 2298 6 CCP Colina 1 2056 0 2056 7 CP Arica 1148 504 1952 8 CP Valparaíso 1720 114 1864 9 CP Valdivia* 1662 85 1747 10 CP Puerto Montt* 1657 50 1707 11 CCP Colina 2 1490 0 1490 12 CCP Bio-Bio* 1427 0 1427 13 CCP Antofagasta* 1135 0 1135 14 CP Concepción 1064 108 1172 15 CDP Puente Alto 1140 0 1140 0 1080 1080 16 CPF Santiago 27.147 2.691 30.168 * Establecimientos del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria - Otro dato relevante en el diagnóstico del sistema carcelario chileno es la distribución regional de la población penal. Esta distribución es muy asimétrica y está altamente concentrada. La Región Metropolitana (RM) concentra el 35,8%, con 15.153 internos. La V Región de Valparaíso concentra el 11,1% de la población penal, con 4.706 internos. La VIII Región del Bio-Bio concentra el 8,15%, con 3.444 internos. En suma, tres regiones concentran el 55% de la población penal del país. - En términos de plazas, estas regiones disponen de 20.657, lo que representa el 49,6% de todas las plazas del sistema. ¿Cómo se distribuyen? En la RM hay 10 establecimientos penitenciarios. Algunos de ellos con número muy pequeño de plazas, como por ejemplo el CDP Talagante, con 198. En la Región de Valparaíso hay 8 establecimientos. Sin embargo, 7 tienen una capacidad inferior a las 500 plazas. De hecho 3 recintos tienen una capacidad inferior a las 100 plazas. Sólo el Complejo Penitenciario Valparaíso tiene 1.864 plazas. El caso de la Región del Bio-Bio la situación es más compleja. Cuenta con 13 recintos, pero 11 de ellos tienen una capacidad inferior a las 500 plazas. Peor aún, 7 cárceles tienen una capacidad inferior a las 100 plazas. Así, el soporte penitenciario de la Región está radicado en el CP Concepción con 1.172 plazas y el CCP Bio-Bio con 1.427 plazas. - Una situación similar a lo descrito anteriormente ocurre en la región de la Araucanía. La población penal alcanza a los 1.517 internos. Cuenta con 1.616 plazas distribuidas en 10 establecimientos. Ningún recinto de la Región tiene una capacidad superior a los 500 internos. El CCP Temuco, la cárcel más grande la Región, tiene una capacidad de 450 plazas. En contraste, hay regiones donde un establecimiento concentra toda la población penal, como es el caso de Arica y Parinacota. - En síntesis, Chile necesita menos cárceles de las que tiene, pero necesita recintos de mayor capacidad. Los esfuerzos en construcción de cárceles deben concentrarse en las 4 regiones Metropolitana y V. Esto es lo más urgente y prioritario. En otras regiones como la III, VII y IX se requieren proyectos que permitan reemplazar establecimientos pequeños y que no aportan a la eficiencia del sistema. Por último, hay regiones donde no se requerirá, en el mediano plazo, el desarrollo de proyectos de infraestructura penitenciaria como en Los Lagos y Los Ríos. 5 DIAGNÓSTICO 2: SE REQUIEREN ECONOMÍAS DE ESCALA Y EFICIENCIA - En la literatura existe una larga discusión sobre el tamaño óptimo que deben tener las cárceles. En el “Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones” (2014) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se señala que los expertos han sugerido que la cantidad máxima de reclusos debe ser entre 100 y 600. - Lamentablemente, la complejidad que presenta el desarrollo de proyectos de infraestructura penitenciaria requiere que se maximicen los esfuerzos asociados a estos. No se trata sólo de disminuir los costos de construcción y operación, sino que también los costos de oportunidad asociados a estos procesos. El caso de la cárcel de Talca Un ejemplo ilustrativo de lo anterior es el proyecto de la cárcel de Talca. Cuando asumió el Presidente Piñera, en marzo de 2010, el proyecto de construcción del establecimiento penitenciario de Talca (que formaba parte del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria) estaba muy avanzado. El proyecto de arquitectura, ingeniería y especialidades estaba finalizado, se contaba con autorización ambiental (DIA) y había financiamiento para su construcción. Además, semanas antes de asumir, se había producido el terremoto del 27/F que había afectado fuertemente la infraestructura carcelaria de la región del Maule. Nuestro diagnóstico era que había que llamar a licitación de construcción a la brevedad. Sin embargo, el Ministro de Justicia, Felipe Bulnes, decidió revisar el proyecto y ampliar su capacidad de diseño. Señaló expresamente que, ya que se haría un esfuerzo financiero y constructivo, debía maximizarse el beneficio de la inversión. Esto significaba atrasar el proyecto en, al menos, un año. En diciembre de ese año vino el desastre de la cárcel de San Miguel, y el Ministro optó por revisar el sistema carcelario completo a través de la asesoría de una consultora internacional (Altegrity Risk International)xiii. La historia es conocida; se revisó el “modelo” de cárceles desarrollado hasta ese momento (en particular el concesionado) y se optó por una propuesta totalmente nueva. Así, el Complejo Penitenciario Talca se transformó en la Cárcel Modelo “La Laguna”, pero sólo a nivel de proyecto. Si se hubiera decidido iniciar la construcción de dicho recinto en 2010, es muy probable que hoy, en 2016 este hubiera estado en funcionamiento. - ¿Por qué se requieren economías de escala y eficiencias? De los casi 341 mil millones de pesos con que contó Gendarmería en su presupuesto para el 2015xiv, 247 mil millones corresponden a Gasto en Personal, esto es el 72% del gasto. - Veamos los datosxv. La dotación de funcionarios de Gendarmería de Chile es la más grande de la Administración Civil del Estado, con 19.658 cargos (Ley N°20.798 Presupuestos del Sector Público Año 2015). Ha sido objeto de importantes ampliaciones de las plantas de funcionarios llegando a alcanzar los 17.327 cargos. Esto se ha efectuado a través de varias leyes. Las más importantes son la 19.851 y la 20.426. - Estos procesos, y otros asociados, han permitido aumentos importantes de las remuneraciones reales, más allá de los reajustes generales del Sector Público. En 2014, se aprobó la Ley N° 20.796 que otorgó a los funcionarios de Gendarmería de Chile una asignación de función penitenciaria. Antes, mediante la ley N° 19.538 se les otorgo la asignación de turno para el personal de vigilancia y una asignación de nivelación penitenciaria para el personal civil de planta. Otra ley, la N° 19.998, estableció una bonificación por egreso para el personal de las plantas I y II. - Los funcionarios reciben además, otros beneficios como alimentación fiscal y vestuario. La 6 Ley Orgánica de Gendarmería establece que los funcionarios de Gendarmería recibirán alimentación de cargo fiscal. Esta alimentación se recibe con cargo al Presupuesto de la entidad, asignado en el Subtítulo 22, Ítem 01 Alimentos y Bebidas, el mismo que se utiliza para financiar la alimentación de los internosxvi. El vestuario se financia con cargo al Ítem 02, Textiles, Vestuario y Calzado, de conformidad al art. 52° del D.F.L. N° 1.791 Estatuto del Personal. - Otros además, son beneficiarios de residencias y dormitorios. En diversos establecimientos penitenciarios existen dormitorios (denominadas “cuadras del personal”) donde los funcionarios pernoctan y en algunos casos, tienen residencia permanente. El acceso a estos dormitorios es gratuitoxvii. - Los funcionarios de Gendarmería son también beneficiarios del régimen previsional de la Dirección de Previsión de Carabineros (DIPRECA)xviii lo que implica costos adicionales a los de las remuneraciones, propios de la planilla de gastos en personal (Subtítulo 21) Gendarmería de Chile y DIPRECA Según el informe “Sistema de Pensiones y otros Beneficios Pecuniarios de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile: Situación actual y proyecciones fiscales 2012 – 2050”, el déficit de DIPRECA es uno de los más altos del sistema público, lo que se debe en gran medida al aumento de las dotaciones de Carabineros, Policía de Investigaciones y Gendarmería de Chile. “El sistema previsional de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile, es administrado por la Dirección de Previsión de Carabineros (Dipreca), organismo dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, vinculado a éste a través de la Subsecretaría del Interior y relacionado con el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en el aspecto presupuestario. A diciembre de 2011, el sistema previsional de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile registró 62.582 pensionados vigentes, de los cuales 32.411 eran pensionados por retiro, 27.745 montepíos y 2.426 correspondían a pensionados por inutilidad. La pensión promedio del sistema se ubicó en $584.217. En relación a los recursos fiscales, en 2011 En el caso del sistema administrado por Dipreca, el aporte fiscal al sistema previsional (sin incluir salud) para el mismo año fue de $376.140 millones y las imposiciones previsionales ascendieron a $48.407 millones. El déficit fiscal del sistema entre los años 1990-2011 representó en promedio 0,4% del PIB. Así, entre los años 1990-2011 el aporte fiscal a los sistemas de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile representó en promedio un 1,1% del PIB. Los resultados de este trabajo llaman la atención sobre la fuerte presión fiscal que representan los sistemas de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, en los cuales las cotizaciones previsionales financian en torno al 10% del gasto y cuyo déficit en 2011, sumando ambos sistemas, fue cercano a 1% del PIB. Las proyecciones indican que hacia 2025 el déficit fiscal se mantendrá relativamente estable con respecto al PIB, sin embargo, en un horizonte más extenso, se proyecta que el sistema administrado por Dipreca requeriría de mayores recursos fiscales. Esto, debido al efecto que tendrán en el futuro los fuertes aumentos de dotación experimentados en los últimos años y aquellos que se llevarán a cabo en los próximos, de conformidad a la actual legislación. En efecto, considerando las leyes vigentes, al 2015 la dotación afecta a dicho sistema habrá aumentado en más de 40% con respecto a 2005.” - El tamaño de los actuales establecimientos, que refleja un problema de economías de escala, se transmite también a la distribución de los funcionarios de vigilancia. De hecho, distribuir los funcionarios en el gran número de pequeñas cárceles impide obtener los 7 beneficios de operación asociados a todos estos esfuerzos financieros del Estado en materia de personal penitenciario. Cárceles de Aysén y Magallanes tienen más gendarmes que presosxix En Antofagasta hay una cárcel con 8 presos. Y ahí mismo hay otra, concesionada, con 1.312 reclusos. Difícil entenderlo. Más dificultoso aún se hace comprender que puedan existir regiones donde haya más gendarmes que reos en los presidios. Ocurre en Aysén y Magallanes. De esto último se dio cuenta el diputado Gonzalo Fuenzalida cuando, averiguando las distintas aristas de la delincuencia, pidió estadísticas a la Dirección Nacional de Gendarmería. "Hoy día hay una gran desinformación de cómo está organizada Gendarmería, cuántos presos cumplen condena, por qué tipo de delitos cumplen condena. Y en esta solicitud que fui haciendo, advertí que hay dos regiones que concentran una gran cantidad de gendarmes y donde hay muy pocos presos, dice el parlamentario. En la XI Región hay 389 funcionarios de Gendarmería frente a una población penal que llega a 227 reos. Y en la XII son 349 a cargo de 280 reclusos. Juan Carlos Orellana, el presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios Penitenciarios, señala que hay varios factores que influyen en que haya más funcionarios que internos en las regiones XI y XII. -Uno es que en el último tiempo ha habido un aumento de beneficios a los internos privados de libertad, ya sea con las salidas dominicales o la condicional. Otra segunda, que también nos preocupa, es la mala política de distribución del personal por parte de la Dirección Nacional de Gendarmería. Otro factor es que, lamentablemente, haya uno, dos o tres internos (presos), siempre se cubren los mismos puestos. -¿Cómo? -Por ejemplo, en Magallanes hay que cubrir cuatro garitas normalmente, independientemente del número de reos. Tiene que haber un encargado del rancho, un funcionario para atender la bodega, un área administrativa para estadística y clasificación, y el área técnica. Por otro lado, tiene que haber un alcaide, un jefe operativo, un oficial de guardia, un suboficial de guardia, un comandante de guardia y obviamente los centinelas que van a cubrir 4 garitas, que hacen turno por 4 horas y son relevados por otro turno y luego hay un tercer relevo, durante una jornada. Y el otro problema que tienen, señala el presidente de los funcionarios penitenciarios, "es que para subsanar la escasa población penal en las regiones extremas se debieran fusionar dos cárceles en una". -¿Y por qué no las fusionan? -Eso debiera ser. Pero el problema que tienen el Ministerio de Justicia y Gendarmería es que se oponen los familiares de los internos, por el desarraigo de los que no serían de la región. - En la práctica, aún en muchos de estos establecimientos se producen agudos déficit de dotación. Esto implica que los funcionarios de menor graduación, más jóvenes, y de menores ingresos, deben realizar un sobreesfuerzo laboral. Esto deriva en el abuso de las licencias médicas para obtener periodos efectivos de descanso, lo que acentúa aún más el déficit de dotación. Según el Informe de “Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público 2004-2013”, el sector con mayor ausentismo, después de Educación es Justicia con 1,9 días hábiles no trabajados (promedio mensual). El Balance de Gestión Integral 2014 de Gendarmeríaxx muestra un aumento en el promedio mensual de días no trabajados por concepto de licencias médicas por enfermedad o accidente común de 1,5 a 1,7 días. Así, se produce la paradoja de que los funcionarios de mayor experiencia y de mayores 8 remuneraciones trabajan, proporcionalmente, menos que aquellos de menor experiencia y remuneración. El resultado es un círculo vicioso difícil de romper. Economías de escala en el tamaño de la cárcel Actualmente, Chile utiliza un sistema de vigilancia perimetral a través de garitas o torres. Éstas se ubican normalmente en los vértices de los muros que establecen el perímetro de la cárcel. Dependiendo del tamaño, y la extensión de su muro perimetral, el recinto tendrá 4, 5 o más garitas. Los funcionarios que trabajan en estos puestos lo hacen las 24 horas al día a través de un sistema de turnos, cuyo descanso se conoce como “franquía”. Esto hace que la vigilancia perimetral (o de Guardia Armada, como se le conoce) sea muy intensiva en horas hombres. Por ejemplo, un sistema de “cuarto turno” de 12 horas de desempeño, que se utiliza normalmente en centros hospitalarios, requiere de 4 funcionarios para cubrir un puesto de trabajo. A esto debe sumársele la posibilidad que el funcionario hago uso de sus derechos funcionarios como el feriado legal (vacaciones), días de permiso administrativo (6 en un año calendario), o una licencia médica. En términos del número de horas trabajadas, durante 4 semanas, de lunes a domingo, un funcionario trabajaría 168 horas (14 turnos de 12 horas), de las cuales 84 se realizaran en un horario diurno (7 turnos) y 84 en horario nocturno (7 turnos). Hay que recordar que los funcionarios de Gendarmería no perciben horas extraordinarias, ni diurnas ni nocturnas, porque reciben una asignación por turno que compensa las labores que desempeñan fuera de la jornada ordinaria de trabajo. Esta asignación es imponible (lo que no sucede con las horas extraordinarias) por lo que tiene una gran incidencia en el monto de la pensión que obtienen al jubilarse. Destacar, entonces, que la vigilancia perimetral se realiza independientemente del número de internos que están recluidos en el recinto. De ahí la necesidad de generar economías de escala a través del adecuado tamaño de las cárceles. - Parece poco factible seguir aumentando la dotación de funcionarios de Gendarmería por los costos financieros asociado a ello. Además, al ser funcionarios civiles (no de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad), se les permite formar asociaciones de funcionarios al amparo de la Ley N° 19.296. Esto es difícil de compatibilizar con las características de jerarquía, disciplina y uso de armamento que contienen otras normas que regulan su accionarxxi. Esta contradicción se hizo evidente en las movilizaciones del año 2009, donde varios dirigentes y funcionarios hicieron uso de sus armas de fuego por lo que fueron formalizados en tribunales y sumariados administrativamente. - Hace unos meses, cuando la Presidenta de la República anunció el proyecto de ley denominado agenda corta anti delincuencia, anunció el aumento de la dotación de funcionarios de Gendarmería en 4.500 cargosxxii. Esto no sería necesario, ya que al generar economías de escala, a través de recintos de mayor tamaño y capacidad, con la actual dotación de funcionarios con que cuenta la institución carcelaria sería suficiente como para abordar las labores de vigilancia que se requieren. Así, es más viable estimar los costos de mediano plazo en materia de remuneraciones y los gastos previsionales. ¿Cuántos funcionarios por cárcel? El número de funcionarios asignado a las cárceles no es un dato público (por razones de seguridad). No obstante eso, se hace necesario realizar simulaciones que permitan evaluar el número de funcionarios de vigilancia requeridos si los establecimientos fueran de mayor capacidad y se cerraran recintos pequeños. 9 La Ley de Presupuestos de Sector Público Año 2016 establece, en la ficha de Gendarmería de Chile, Glosa 07, que el Ministerio de Justicia informará a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos sobre el número total de funcionarios por unidad carcelaria y del incremento de la planta funcionaria de Gendarmería. Dicho informe se remitirá semestralmente, dentro de los treinta días siguientes al término del semestre respectivo. La Glosa 08 señala que el Ministerio de Justicia elaborará trimestralmente un informe sobre las condiciones de seguridad de las cárceles concesionadas y las que están bajo su administración directa, señalando el número de homicidios, y delitos sexuales cometidos al interior de las mismas, indicando el número de denuncias formuladas y las medidas empleadas para una adecuada investigación de los ilícitos. Estas disposiciones buscan dar mayor transparencia al uso de los recursos públicos, y en particular al recurso humano de Gendarmería. - Casi todos los otros costos del sistema carcelario son marginales comparados con los costos del personal de vigilancia. Sin embargo, hay otros costos directamente relacionados con las economías de escala. Entre ellos, la alimentación de los internosxxiii y los de mantención de la infraestructura. 10 PROPUESTA 1: UN PLAN MAESTRO DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA - Un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria debe contener proyectos que permitan aportar, en el mediano plazo, unas 15.000 plazas al sistema carcelario. Esto debe contemplar al menos 4 proyectos para la Región Metropolitana. A grandes rasgos, un proyecto debe contribuir a disminuir el hacinamiento del CDP Santiago Sur, y en lo posible, su cierre. Otro debe complementar al CDP Santiago 1, para imputados, ya que con la transformación del CDP San Miguel en CPF (mujeres), sólo el primero está destinado al ingreso de imputados. Un proyecto debe apoyar la zona poniente, que solo cuenta con la unidad de Talagante desde el cierre de la unidad de Melipilla. Por último, un proyecto debe apoyar la zona sur ya que solo se cuenta con el CDP Puente Alto desde el cierre de la unidad de Buin (La zona norte de la región metropolitana cuenta con las unidades de Colina 1 y 2 y Punta Peuco) - Debido a lo prioridad que presenta el solucionar la gravísima situación del CDP Santiago Sur, parece razonable realizar todos los esfuerzos políticos y financieros que sean necesarios para construir un establecimiento penitenciario en el terreno de Til-Til, adquirido por el Ministerio de Justicia hace varios años, y que si bien presenta un gran rechazo por arte de la comunidadxxiv y problemas de abastecimiento de agua, es una alternativa que puede explorarse en el corto plazo. - Respecto de la V región, al menos un proyecto debe contemplarse para la zona sur de la misma, en particular, San Antonio, y al menos uno para el interior de la V región. Debe considerarse, también, al menos un recinto para la región de la Araucanía. Por último, el plan debería incorporar a los proyectos en desarrollo como Talca, para la Región del Maule, Copiapó para la Región de Atacama y Chillan-Los Ángeles para lo que será la nueva región del Ñuble. En suma, son al menos 10 proyectos. Proyectos del Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria Establecimiento Santiago 2 Santiago 3 Santiago 4 Santiago 5 V Región V Región VIII Región III Región VII Región IX Región Plazas 2.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 2.000 2.000 2.000 2.000 15.000 Área terreno de Til-Til imputados hombres condenados zona poniente condenados zona sur San Antonio V región interior Chillan – Los Ángeles Copiapó Talca Temuco - Este Plan Maestro debiera ser respaldado transversalmente por las distintas fuerzas políticas. Esto es clave para la continuidad y el éxito de su implementación. El Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria Un ejemplo ilustrativo de lo que estamos planteando. Al finalizar el Gobierno del Presidente Lagos, el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria no estaba finalizado y era objeto de duros ataques políticos. En algún momento, se le llegó a comparar con el Transantiago. No obstante eso, la Presidenta Bachelet continuó con el desarrollo de los proyectos. Le correspondió inaugurar los establecimientos de Santiago 1xxv, Valdivia y 11 Puerto Monttxxvi (Grupo 3) y avanzar en los nuevos contratos de construcción y concesión de Concepción y Antofagasta (Grupo 2). Este último proceso fue extremadamente complejo ya que los proyectos presentaron grandes problemas. Finalmente, la concesión de la explotación se realizó en febrero de 2010, a semanas del cambio de Gobierno. El esfuerzo de estos dos gobiernos y de 10 años de gestiones se vio coronado durante la Administración del Presidente Piñera, a quien le correspondió inaugurar el Centro de Cumplimiento Penitenciario (CCP) Bio-Bioxxvii y el Centro de Cumplimiento Penitenciario (CCP) Antofagastaxxviii. Un Plan Maestro de esta naturaleza debiera tener características de una política de Estado, más que de una política de Gobierno. - El sistema carcelario necesita, de manera urgente, la definición de un Plan Maestro de Infraestructura Carcelaria. El Estado no ha comenzado la construcción de un establecimiento penitenciario desde el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos, en el sexenio 2000-2006xxix, con el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria. ¡Han pasado 8 años! (Bachelet, 2006-2010; Piñera, 2010-2014). Y desde que se inició el segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet, en 2014, no ha sido posible iniciar la construcción de ningún recinto. Y aun cuando se iniciara a la brevedad, esta demoraría aproximadamente 3 años en finalizarsexxx. Análisis de la infraestructura penitenciaria de otras regiones DE ARICA y PARINACOTA: Se encuentra en ejecución el proyecto CPF Arica, que permitirá la incorporación 157 plazas para población femenina. Este proyecto se desarrolla en el actual Complejo Penitenciario Arica. DE TARAPACÁ: Actualmente se encuentran en ejecución trabajos en el CDP Pozo Almonte, el cual se vio afectado por el Terremoto de 2014. Permitirá recuperar 124 plazas. La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Alto Hospicio que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.351. DE ANTOFAGASTA: Se encuentra en evaluación la recuperación del ex CCP Antofagasta, la construcción de una nueva cárcel en Calama. La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Antofagasta, con una capacidad de 1.392 plazas. DE ATACAMA: Actualmente se encuentra en desarrollo el proyecto de un nuevo Complejo Penitenciario para Copiapó que permitirá incorporar 986 plazas. DE COQUIMBO: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de La Serena que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.298. DE OHIGGINS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Rancagua que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.365. DEL MAULE: Actualmente se encuentran en ejecución y desarrollo 3 proyectos en esta región. Esto incluye las reparaciones de las cárceles de Parral y Molina, que incorporarán 198 plazas y el desarrollo del nuevo Complejo Penitenciario de Talca que adicionará 1.088 plazas. DE LA ARAUCANIA: No hay proyectos en la región. DE LOS RIOS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Valdivia que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 1.747. A enero de 2016 se encontraba al 50% de su capacidad. 12 DE LOS LAGOS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Puerto Montt que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 1.743. A enero de 2016 se encontraba al 60% de su capacidad. DE AYSÉN: Actualmente se encuentra en evaluación la construcción de un nuevo centro penitenciario en la ciudad de Coyhaique con una capacidad de 396 plazas, permitiendo incorporar 300 nuevas plazas. DE MAGALLANES: No hay proyectos en la región. La región cuenta con en el Complejo Penitenciario de Punta Arenas 13 PROPUESTA 2: ENFRENTAR PROYECTOS “NIMBY” CON UNA NUEVA ESTRATEGIA - Las cárceles han sido categorizadas como proyectos NIMBY (Not In My Back Yard – No en mi patio trasero), ya que las personas rechazan que se instalen en sus comunidades proyectos de esta naturaleza, porque podrían afectar directa o indirectamente, su nivel de bienestar (Hernando y Razmilic, 2015). El rechazo a estos proyectos se realiza con una fuerte oposición local y activismo. Uno de los principales argumentos que se presenta es que la instalación de una cárcel genera mayores niveles de delincuencia en la zona donde se emplazan, sin embargo, no hay estudios que avalen esta percepción. - Durante los últimos años, se han producido varios casos de este tipo, siendo el más conocido el rechazo al proyecto de cárcel en Alhué. El caso de la cárcel de Alhué: En el año 2011, el Ministro de Justicia anunció la construcción de una cárcel en la zona de Alhué. El 21 de junio de ese año, unos mil vecinos de la zona llegaron a las afueras del Palacio de la Moneda (Plaza de la Constitución) para protestar por el emplazamiento de dicho recinto en su comuna. Frente a los diversos reclamos de los ciudadanos, el Ministro envió la siguiente carta al periódico El Mercurio: “Señor Director: En referencia a la carta del día de ayer de don Miguel Zauschkevich sobre la cárcel en Alhué, quisiera puntualizar lo siguiente: Todos sabemos que necesitamos con urgencia nuevas cárceles y que éstas son claves para la seguridad pública. Hoy en Chile hay cerca de 80 comunas que tienen un centro penitenciario. El debate de la ubicación de las cárceles no puede partir del supuesto de que hay comunas exclusivas, con el privilegio de no contar con un recinto carcelario en su territorio. Sí, en cambio, es fundamental construir cárceles que impacten en la menor medida de lo posible la realidad geográfica y social de las comunas en las que se emplazarán. En este sentido, la premisa es que ningún nuevo penal se levantará en un área urbana, sea cual fuere la comuna. En el caso de Alhué, el recinto estará fuera de la zona urbana, a 11 kilómetros del pueblo de Villa Alhué. Además, este centro penitenciario, al igual que los otros proyectos que construiremos, contemplará una serie de medidas inéditas: un terreno de 140 hectáreas que permitirá construir a distancia de las murallas perimetrales; edificaciones de sólo un piso de altura, que reducirán la contaminación visual, y un área especialmente construida al interior del penal para recibir a familiares y visitantes, evitando la aglomeración de personas en las afueras del recinto. Respecto de la aseveración del señor Zauschkevich de que no existirían “reos de baja peligrosidad”, es claro que todas las personas que están cumpliendo condenas dentro de una cárcel es porque han cometido un delito. Pero no por ello dejo de creer en la rehabilitación y en el deber del Estado de brindarla, especialmente a quienes tienen mayor oportunidad de abandonar la delincuencia: ellos son, precisamente, los presos de “baja peligrosidad. Felipe Bulnes, Ministro de Justicia”. - Según Hernando y Razmilic (2015) durante muchos años las autoridades realizaron procesos denominados DAD, esto es Decidir, Anunciar y Defender. Así, las autoridades políticas y técnicas resolvían centralizada y jerárquicamente donde emplazar proyectos de esta naturaleza, casi sin ninguna consulta a la comunidad; procedían a anunciar al país y la comunidad esta decisión y frente a las diversas reacciones se concentraban en defender su postura con diversos argumentos. El caso del proyecto de la cárcel de Alhué es muy ejemplificador de este modelo de decisión. - Estrategias como estas (tipo DAD) están completamente agotadas para el Chile de hoy. Hasta ahora, los procesos de búsqueda y adquisición de terrenos para construir recintos penitenciarios han seguido una estrategia cuyos déficit y fallas son demasiado altos. Ya no 14 se trata sólo de encontrar un terreno técnicamente recomendable (tamaño, configuración, acceso a servicios, acceso a red vial, distancia del centro urbano, etc.), se trata también de contar con una estrategia política y económica que le de viabilidad al proceso. Hernando y Razmilic (2015) señalan que las decisiones de localización de estos proyectos son altamente complejas y conflictivas, y que por ello deben enfrentarse con una estrategia diferente, que contemple la participación ciudadana y adecuados mecanismos de compensación. - Desde el punto de vista político, deben analizarse los costos que deben enfrentar las autoridades locales de las zonas donde pretende instalarse una cárcel. Alcaldes, concejales, CORES, diputados y senadores no tienen incentivos para aceptar una situación como esta. En general, el principio de compensación ha sido aplicado de manera rudimentaria y básica. Los proyectos han contado con “medidas de mitigación” de baja envergadura. Hoy, esos incentivos son insuficientes. Para los próximos proyectos importantes, por ejemplo, de la Región Metropolitana, debería asociarse la construcción de la cárcel a otros proyectos relevantes para la comunidad local (un hospital, por ejemplo), de modo que sea más atractivo para la comunidad aceptar un proyecto NIMBY, y también más costoso para dichas autoridades rechazar el proyecto “cárcel”. ¿Por qué los vecinos de Til-Til rechazan la construcción de una nueva cárcel? “Decenas de vecinos de la comuna de Til Til, encabezados por su alcalde, Salvador Delgadillo (PC) se preparaban esta tarde para tomarse la Ruta 5 Norte a la altura del kilómetro 41, en rechazo a la construcción de un nuevo recinto penal para alrededor de 4.500 reos en las cercanías de la cárcel de Punta Peuco que alberga a militares condenados por violaciones a los derechos humanos. Según informaron algunos manifestantes a El Mostrador, la toma de la calzada oriente de la carretera busca llamar la atención de las autoridades, por cuanto la construcción de un nuevo recinto carcelario influirá negativamente en la plusvalía de los terrenos, que ya se ha visto afectada por la presencia en esa zona de Santiago del vertedero Loma Los Colorados, que recibe diariamente gran parte de los desechos de la capital. También reclaman por la falta de medidas para mitigar los riesgos que representan para la población la presencia de dos grandes relaves mineros, uno de AngloAmerican y otros de la División Andina de Codelco. Los habitantes de Til Til acusan además el abandono del gobierno, considerando que no ha existido una política de compensaciones para la comuna. Prueba de ello, indicaron, es la imposibilidad de construir viviendas sociales en la zona, debido a que no existe la infraestructura para dotarlas de agua potable.”xxxi Realidad actual y desafíos del Sistema Penitenciario Chilenoxxxii, Teodoro Ribera N. (ex Ministro de Justicia) “…la Región Metropolitana es la única que exporta reos, que modifica los planes reguladores y donde prohíben construir centros penales, creyendo que es un problema de terceros. Ésta es una gran dificultad, que demuestra la incomprensión social respecto al tema, porque al modificar los planes reguladores nos dicen, por ejemplo, que en la Avenida Pedro Montt, que actualmente ya es la Avenida de Gendarmería de Chile, no se puede construir el centro de reinserción y clasificación, y que es necesario hacerlo en otra parte. Sin embargo, si miramos otros planes reguladores, nos damos cuenta de que hay que ir realmente a la “punta del cerro” a construir, pero en la “punta del cerro” no hay agua. Entonces, uno se plantea qué comprensión hay de parte de una ciudad y de una metrópolis, que cree que los internos deben exportarse”. - Obviamente, el costo del proyecto “cárcel” aumentará si se asocia a otros proyectos que 15 también deberán financiarse. Pero no hacerlo puede ser igual de costoso. Sin una estrategia correcta, y debido a la oposición de las comunidades y de las autoridades locales podría tener que buscarse un terreno más aislado y lejano. Ello implicará mayores costos de construcción (que le permitan, por ejemplo, tener conexión sanitaria y de energía) y mayores costos de operación durante toda su vida útil. Hay que asumirlo. Hoy, desarrollar proyectos de cárceles es más costoso que hace años atrás. 16 PROPUESTA 3: UTILIZAR EL MODELO DE CONCESIONES PARA CONSTRUIR Y OPERAR LAS CÁRCELES ¿Debe utilizarse el modelo de concesiones para desarrollar este Plan Maestro de infraestructura Penitenciaria? - Utilizar el sistema de concesiones para proyectos de infraestructura pública, no sólo cárceles, es objeto de debate en Chile y en Latinoaméricaxxxiii. Concesionar o no concesionar por Eduardo Engelxxxiv “El lunes de esta semana, los funcionarios del Hospital del Salvador suspendieron la huelga que mantenían por casi un mes, luego de que el gobierno accediera a la creación de una mesa de trabajo para discutir posibles modificaciones a la concesión. Los trabajadores argumentan que las concesiones hospitalarias son un mal negocio para el Estado. “Está comprobado técnicamente que la construcción y administración vía concesión es el doble o triple más cara”, afirmó una dirigenta cuando comenzó el paro. Otro dirigente exigió la anulación de todas las concesiones hospitalarias que no se han concretado, con objeto de que “nuestros hospitales públicos se construyan con recursos públicos y las administraciones sigan siendo públicas”. La asociación de concesionarios y la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) han respondido que las concesiones hospitalarias ahorran recursos al Fisco. Según un estudio reciente de la CChC, en promedio, la construcción de hospitales concesionados es un 13% más barata. Además, tienen menos retrasos en la construcción y la superficie por cama es mayor. Por su parte, en su presentación en la Cámara de Diputados, la ministra de Salud afirmó que el ministerio estima que cada metro cuadrado de hospital construido mediante concesión cuesta un 78% más que si se hace mediante provisión pública. Estas cifras explican por qué la autoridad ha descartado concesionar nuevos proyectos hospitalarios. Un poco de historia Durante los últimos 25 años, las concesiones de infraestructura (también conocidas como asociaciones público-privadas) vienen utilizándose crecientemente para proveer carreteras, puertos, aeropuertos, escuelas, hospitales, cárceles, estadios deportivos y arenas culturales, entre otros. Más de 100 mil millones de dólares en inversiones son por esta vía en países como Brasil, China, India y el Reino Unido. Más de 10 mil millones en un gran número de países, entre ellos, Alemania, Argentina, Chile, Colombia, España, Estados Unidos, Francia, México y Portugal. En el caso de una concesión, el gobierno contrata la construcción y posterior mantención de la infraestructura con una empresa privada (el concesionario). Los servicios que gestiona el concesionario varían con el tipo de infraestructura. Por ejemplo, en el caso de los hospitales, es habitual que el concesionario gestione los servicios de lavandería, alimentación y aseo, además de la provisión y mantención del equipo médico. En cambio, la gestión de servicios de delantal blanco (médicos, paramédicos y enfermería) siguen estando a cargo del sector público. La remuneración del concesionario proviene de dos fuentes: pagos directos de los usuarios (por ejemplo, peajes en carreteras) y transferencias del Estado (escuelas y hospitales). En el caso de hospitales, entonces, las concesiones también se financian con platas públicas. Las transferencias del Estado suelen venir condicionadas a que se cumplan estándares de servicio preestablecidos. Es interesante notar que, en casi todos los países, incluyendo Chile, cuando el gobierno construye y mantiene obras de infraestructura pública contrata a empresas privadas para tal efecto. Es decir, la provisión pública emplea empresas privadas. Frecuentemente 17 las empresas contratadas para construir la carretera, el hospital o la arena cultural bajo provisión pública son las mismas empresas que construyen cuando se concesiona. Las diferencias entre la provisión pública y las concesiones no está en el tipo de empresas que participa, sino en cómo se asignan los riesgos, el diseño y la licitación de los contratos, las fuentes de financiamiento, la contabilidad fiscal y la economía política. La pregunta clave es cuál opción entrega mejores servicios y a un menor costo. ¿Concesión o provisión pública? Para evaluar las ventajas y desventajas de las concesiones de infraestructura es bueno partir notando los problemas que tiene la provisión pública. Un estudio reciente de McKinsey concluye que si los ministerios de obras públicas y sectoriales emplearan mejoras de gestión probadas podrían construir un 60 por ciento de obras adicionales, con los mismos recursos que emplean hoy. Los problemas de la provisión pública son varios. La inversiones que se hacen no siempre son las más indicadas, el mantenimiento de las obras suele ser deficiente, los sobrecostos y retrasos en la construcción son habituales, la captura por parte de grupos de interés (tanto del sector de la construcción como gremiales y políticos) también. El hecho de que la provisión pública de infraestructura tenga problemas no significa que las concesiones no los tengan también. Los principales problemas son dos. Primero, renegociaciones recurrentes de los contratos, muchas veces favoreciendo al concesionario y perjudicando a los usuarios y los contribuyentes. Segundo, la utilización de las concesiones para eludir los controles presupuestarios. En un libro que publicamos recientemente, junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic, nos proponemos responder cuándo es mejor concesionar y cuándo conviene utilizar la provisión pública. Con tal objeto evaluamos la experiencia mundial de los últimos 25 años con las asociaciones público-privadas. Nuestras conclusiones dependen del tipo de infraestructura y del desarrollo institucional del país. En el caso de países con instituciones débiles, la provisión pública es mejor que concesionar. En el caso de países con desarrollo institucional medio y alto, entre los cuales está Chile, para ciertos tipos de infraestructura concluimos que conviene concesionar, en la medida que las legislaciones hayan incorporado las lecciones de las últimas décadas, las cuales apuntan a evitar renegociaciones oportunistas. Este es el caso de las carreteras. La principal ventaja de concesionar carreteras es que mejora notablemente su mantenimiento y conservación. Basta con que el contrato especifique, mediante medidas objetivas, el estado de la carretera que se exigirá al final de la concesión y establezca un bono de garantía sustantivo para que el concesionario tenga incentivos para mantener la carretera en buen estado durante toda la concesión. Esto, porque el costo de mantener una carretera continuamente es alrededor de un tercio del costo de los ciclos de deterioro-reinversión-deterioro habituales bajo provisión pública. La experiencia mundial con concesiones de hospitales es más reciente, por lo cual en el libro antes mencionado concluimos que no se puede decidir aún si la provisión pública o las concesiones son la mejor opción en este caso. Dentro de la próxima década sabremos.” Respecto de la concesión de cárceles, varios países están utilizando este modelo siguiendo la experiencia chilena. Diversos estados de Brasil tienen establecimientos bajo este esquemaxxxv. México ha inaugurado varios recintos federales construidos y operados bajo esta modalidad, y que se denominan CPS, esto es Contratos de Prestación de Servicios xxxvi. Uruguay comenzará en 2017 la operación de la nueva cárcel de Punta de Rieles, también desarrollada bajo el mecanismo concesionadoxxxvii. Colombia anunció la construcción y operación de recintos carcelarios bajo el modelo de asociación público privada o APP. Finalmente, Perú anunció que modificará diversa normativa para poder desarrollar proyectos 18 de cárceles a través de APPxxxviii. - Algunos organismos multilaterales, como el Banco Mundialxxxix y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apoyan el desarrollo de infraestructura pública a través del modelo APP, lo que incluye los recintos penitenciariosxl. Un estudio del CAF (2015) realizó una evaluación del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria chilenoxli. Concesión de la infraestructura penitenciaria chilena (Vassalo, 2015) “El impacto de este programa de concesiones en la opinión pública ha sido muy grande, ya que supuso un cambio radical de modelo con respecto a la concepción tradicional de la construcción y explotación de cárceles. Obviamente, los sobrecostos en la obra y los retrasos en la apertura del servicio no han ayudado a paliar el debate, como tampoco ayudó la polémica decisión de la Comisión Conciliadora del contrato de concesión. Además, la otra gran crítica que han recibido estos servicios es que su coste ha sido más elevado que en el caso del sistema totalmente público. Particularmente, en el año 2011, de acuerdo con la información facilitada por el Ministerio de Justicia, el coste por la explotación mensual por preso en las cárceles gestionadas por la gendarmería ascendió a 319 pesos chilenos frente a los 417 pesos del sistema concesionado. Sin embargo, resulta necesario indicar que el promedio de m2/interno en el sistema concesional es de 28,7 frente a los 23,7 del sistema totalmente público. Además, el coste de construcción en las cárceles públicas fue superior al de las privadas (46,4 UF/m2 vs 43,3 UF/m2) (Carmach, 2013). Por el contrario, Dammert (2006) establece que el coste diario por interno en el sistema público alcanza los 330 pesos chilenos, en comparación con los 1050 pesos en el sistema públicoprivado. La disparidad de los datos, muestra la gran controversia generada alrededor de la concesión de las prisiones en Chile, lo que ha convertido estas concesiones en instrumentos de lucha política entre partidarios y detractores”. - Lamentablemente, en Chile el tema de la construcción de cárceles se ha planteado como un conflicto entre seguir o no con el modelo de concesiones que se implementó a través del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria. Sin embargo, esta es una discusión falaz. La “concesión” es un instrumento. Fue muy útil para las autoridades que a inicios de la década de los 2000 debían enfrentar un gran déficit de infraestructura penitenciaria (con hacinamiento y sobrepoblación), escases de financiamiento (público) y una reforma procesal penal que aumentaría ostensiblemente la población penal. Había que hacer algo y había que hacerlo rápido. - Obviamente, una política pública novedosa y altamente compleja presentó problemas. Los costos de construcción fueron superiores a los programados y los plazos se extendieron más allá de lo anunciado. Surgieron situaciones de alta connotación pública como un gran número de suicidios en la cárcel de Rancagua, y otros en La Serena y Santiago. Rápidamente, y sin mayor evaluación, se estableció en la opinión pública una relación entre “cárceles concesionadas” y “muchos suicidios”. Todos estos temas han sido objeto de análisis y han permitido rescatar experiencias y nuevos conocimientos sobre los temas penitenciarios. - Lo que planteamos aquí es utilizar el modelo de concesión para desarrollar un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria y no necesariamente repetir lo que fue el Programa de Concesiones de la década pasada. El estudio sobre “Decesos en el Sistema Penitenciario: una descripción preliminar por 19 tipo de muertes” (2008) de Gendarmería de Chile estableció que: “Es posible distinguir tres tipos de suicidios al interior de los recintos penitenciarios: a) Suicidio Psiquiátrico. Se refiere a los internos que en su historia vital presentaban algún diagnóstico de tipo psiquiátrico, ya sea cuando se encontraban en libertad o en su período de reclusión. No se descarta que los otros dos tipos de suicidio puedan tener algún trastorno de tipo psiquiátrico, pero éste no ha sido diagnosticado o su diagnóstico no se encuentra adjunto al expediente del interno. b) Suicidio por déficit de adaptación. Se caracteriza por un déficit de adaptación por parte de los internos a las reglas de interacción formal e informal de las Unidades Penales. Este tipo de suicidio se da principalmente en varones jóvenes (menores de 30 años) con una permanencia en reclusión de alrededor de un año, con bajo compromiso criminógeno y que se encuentran recluidos en recintos penales no concesionados. El desconocimiento por parte de estas personas de los códigos carcelarios de este tipo de recintos los lleva a ocupar los últimos lugares dentro de la jerarquización delictiva que realizan los internos en los recintos penales. El lugar que ocupan en esta jerarquización, hace de ellos personas expuestas a malos tratos emocionales y físicos por parte de otros reclusos. Más de un tercio de ellos se encontraba recluídos por delitos contra las personas. c) Suicidio por entorno inestable. El tercer tipo de suicidio se da en Unidades Penales concesionadas, donde mayoritariamente los internos que se han autoeliminado presentan un alto compromiso criminógeno, lo que implica que llegan al nuevo recinto penal con un conocimiento y una internalización de las normas delictuales aprendidas en los recintos penales tradicionales, permitiéndole desenvolverse adecuadamente en ese contexto. Sin embargo, al ser trasladados a este nuevo tipo de recinto, donde la infraestructura y los sistemas de seguridad impactan fuertemente en la subcultura carcelaria, no logran readecuarse al nuevo escenario. Al poblar un nuevo recinto penal concesionado simultáneamente se modifican los sistemas de interacción, tanto formales como informales, perdiendo su capacidad contenedora para los miembros de esa comunidad, donde la coerción del sistema formal y el desarme de los modos de organización social como las carretas, que cumplían una función protectora de los internos, hace que pierdan sentido las estrategias de adaptación clásicas. Es en ese contexto que las expectativas ni siquiera logran romperse frente a un medio como el caso del rechazo, sino que no logran viabilizarse como expectativa, entrando a un estado de anomia social. Afectando con ellos los roles, el estatus, las interacciones, entre otros aspectos de la vida en sociedad, convirtiendo este entorno en una amenaza para el sujeto. Y dado el déficit en la socialización primaria, con un abandono temprano del sistema educacional, con actividades laborales inestables, con habilidades sociales poco flexibles, por tanto de difícil adaptabilidad a ambientes desconocidos, el sujeto busca abandonar esa realidad aunque para ello tenga que abandonar también su vida.” - Las características de la infraestructura y de los sistemas de seguridad de los establecimientos concesionados fueron definidos por el Estado (Gendarmería de Chile) y no por las empresas concesionarias. Las Pautas Mínimas de Diseño y Construcción así como las Bases de Licitación privilegiaron las celdas individuales y las colectivas pequeñas (para 3 internos) debido a las trágicas historias de muerte en recintos penitenciarios con grandes celdas colectivas como Iquique y Colina II (lo que se volvería a repetir en San Miguel el año 2010) y por la gran cantidad de evidencia y antecedentes de agresiones físicas y sexuales xlii a los internos por parte de aquellos de mayor jerarquía y peligrosidad. ¿Por qué utilizar entonces, el modelo de concesiones para desarrollar este Plan Maestro de infraestructura Penitenciaria? 20 - La primera razón, y tal vez las más importante de todas, es el financiamiento. Es difícil obtener financiamiento público para los proyectos carcelarios. Debido a la escasez de recursos para financiar proyectos constructivos y al alto costo de oportunidad que presentan los proyectos de cárcel siempre será difícil obtener financiamiento para su desarrollo. ¿Cómo competir con proyectos como hospitales, escuelas, comisarías, etc.? - El 2011, el Presidente Piñera anunció la construcción de 4 nuevas cárceles que se financiarían con recursos presupuestarios y debían estar finalizadas en el año 2014. En 2014, el Ministro José Antonio Gómez anunció la construcción de 2 cárceles con una inversión de 70 mil millones de pesos con gasto público, no con el modelo de concesiones. Sin embargo, todos los recursos fiscales que estuvieron disponibles para la construcción de cárceles hoy ya no están. La compleja situación de las finanzas públicas hace inviable financiar por esta vía los proyectos constructivos que hoy están en cartera, y difícilmente podrían financiar un Plan Maestro de esta envergadura. - En 2015, el Ministerio de Desarrollo Social publicó el libro “Evaluación socioeconómica de proyectos de inversión pública” en el que incorporó un capítulo sobre las asociaciones público – privadas o APP. Se identifican una serie de ventajas entre las que destaca la siguiente: “1. Permiten realizar una mayor inversión en infraestructura sin incrementar la deuda pública en forma inmediata: Una de las características del sistema de Concesiones es que se configura como una alternativa de financiamiento, “esparciendo” el costo de capital a lo largo de la vida del proyecto, superando restricciones crediticias y configuración de presupuestos anuales, y permitiendo al Estado invertir en obras con mayor rentabilidad social.” - Teniendo esto a la vista, el mecanismo de la concesión permitiría asegurar financiamiento de mediano plazo a este conjunto de proyectos. ¿Debemos permitir el “lucro” y el “negocio” en un tema tan sensible como la custodia de las personas privadas de libertad? - Efectivamente, algunos señalan que "concesionar" es permitir que las empresas lucren en un ámbito de la acción pública donde esto no debiera permitirse. Es más, señalan que lo que se gasta por interno en las cárceles concesionadas es superior a lo que se gasta en cárceles tradicionales y que las empresas tienen un incentivo a que más internos estén en los recintos ya que se les paga por ello. - Vamos por parte. Efectivamente, las empresas prestan estos servicios al Estado por una utilidad. De lo contrario no tendrían ningún incentivo para estar en este “negocio”. El punto es el siguiente. Los estudios denominados "Comparador Público - Privado" muestran que, por ejemplo, si definimos una cárcel modelo o de referencia, que tendría 20.000 mt cuadrados, donde habrían 1.600 internos y donde deben dárseles “X” servicios, con “Y” estándares la evaluación es que si el Estado debiera operar dicha cárcel, le costaría 100, mientras que si la operará la empresa privada costaría 70, por lo que aun permitiendo una utilidad a ésta (de 5 o 10, por ejemplo), es más eficiente para el Estado la “concesión”, entre otras cosas, porque libera recursos al Fisco que pueden ser destinados al mismo sistema penitenciario. - Los estudios muestran que, cuando deben operarse servicios como alimentación, salud, mantención, lavandería y otros similares, las empresas del sector privado pueden ser más eficientes que el sector público. Aún si se decidiera construir cárceles por la vía “tradicional” (Lo que no estaría exento de riesgos, pensando en los problemas que tiene el proceso de 21 construcción de hospitales o el desastre del puente Cau-Cau en Valdivia) respecto de la operación de servicios, sin embargo, no existe evidencia que refute la posibilidad de “concesionar” o externalizar algunos servicios. - Si esto es así, entonces ¿por qué es más alto el gasto por interno en cárceles concesionadas que en tradicionales? Una de las razones es que en las primeras hay más servicios y con mayores estándares que en las de administración directa. - Otra de las razones es que las cárceles tradicionales esconden algunos de sus costos. Efectivamente, según las estadísticas de Gendarmeríaxliii, en los establecimientos tradicionales más de 2.700 internos trabajan sin remuneración, en una modalidad que se denomina, "formación para el trabajo". Son los famosos "reos mozos"xliv. Demás está decir que si el Estado debiera pagar las horas trabajadas a esos internos, con contrato de trabajo y todo lo que ello implica, aumentaría el gasto por interno. Obviamente, esta es una forma de "lucro" por parte del Estado. El drama de la mano de obra cautiva: El desconocido mercado laboral en las cárcelesxlv “Limpian baños, confeccionan billeteras de cuero y hasta cosen panties de Caffarena. Eso y mucho más realizan el 30% de los internos que trabajan dentro de recintos penitenciarios. A pesar de que la legislación dice que deben tener las mismas condiciones laborales que las personas libres, algunos ganan menos de 40 mil pesos mensuales por una jornada completa de trabajo. Los presos, que no faltan al trabajo, no tienen derecho a huelga y no pueden sindicalizarse, se han convertido en la mano de obra perfecta. Nueve de estos trabajadores decidieron participar en este reportaje con la condición de proteger su identidad. Aquí, la historia que nos contaron”. Gendarmería reconoce que los presos trabajan bajo condiciones ilegales en las cárcelesxlvi “El trabajo remunerado de los presos dentro de Colina I y el Centro Penitenciario Femenino Metropolitano no cumple con los requisitos dictados por la ley que lo norma. Sueldos más bajos que el mínimo legal, inexistencia de contratos y ausencia de seguros laborales, son algunas de las irregularidades detectadas. Gendarmería es la encargada de velar por que los empleadores respeten los mínimos establecidos, pero en la práctica no ocurre. La institución es juez y parte de este conflicto” - Otro de los costos escondidos es el de la alimentación. Según Gendarmería, en muchas cárceles los internos no reciben la alimentación fiscal, por diversas razones (lo que incluye un tema de cultura carcelaria), esto "obliga" a que Gendarmería permita que las visitas traigan alimentos, preparados o para preparar y permanentemente les lleven "encomiendas" a sus familiares recluidos. Hasta el año 2010, esto se complementaba con la venta de insumos para cocinar por parte de Gendarmería, como los cilindros de gas, lo que, entre otras cosas, permitió el incendio en la cárcel de San Miguel. No cabe duda que sí se prohibiera el ingreso de todos estos alimentos, y los internos debieran recurrir a la alimentación estatal, Gendarmería debiera solicitar mayores recursos presupuestarios, por lo que también aumentaría el gasto por internoxlvii. - También se ha señalado que las empresas tienen incentivos para que más internos estén en los recintos. Esto tampoco es cierto. En el modelo chileno, la empresa recibe un pago fijo (independiente del número de internos que esté en la cárcel) y un pago variable, determinado por el Número Promedio de Internos que está durante un semestre. En este modelo, a la empresa en verdad le conviene que la cárcel este lo más vacía posible y no lo 22 contrario, ya que sigue percibiendo el subsidio fijo a la operación. El modelo también estableció que si el Estado superaba la capacidad de diseño de la cárcel éste debía compensar dicha sobrepoblación a la empresa. Originalmente se fijó un monto de 100 UTM por cada día de sobrepoblación, pero no se reguló el número de internos. En la práctica, esto generó que una vez producida la situación de sobrepoblación al Estado le daba lo mismo sobrepasarse en 1 que en 100 o 500, porque debía pagar las mismas 100 UTM. Esto llevó a que en la cárcel concesionada de Santiago 1 llegaran a recluirse a más de 3.800 internos, a pesar de que su diseño era para 2.568. - Para muchos "concesionar cárceles" significa "privatizar cárceles”, lo que no es correcto. La concesión, en este caso, es más bien una externalización de algunas labores, como la preparación y entrega de alimentación, la mantención de la infraestructura, el aseo, y otros cuantos servicios, a una sola empresa, por un monto predeterminado de dinero, y por un periodo fijo. Las características de esta "externalización" permiten alcanzar mayores economías de escala y por ende más eficiencia que si se contrataran en forma separada. De hecho, en muchas cárceles no concesionadas diversas empresas o terceros (corporaciones o fundaciones) prestan servicios a Gendarmería, incluso en temas altamente sensibles como la educación o la capacitación laboral. Realidad actual y desafíos del Sistema Penitenciario Chilenoxlviii, Teodoro Ribera N. (ex Ministro de Justicia) “Respecto al concepto de “cárceles concesionadas” es relevante mencionar que creo que se trata de un mal nombre, porque no son cárceles concesionadas realmente, y esto genera en muchas personas una barrera filosófica o ideológica para debatir el tema. En el extranjero, uno habla de “cárceles concesionadas” y se imaginan un modelo distinto al que existe en Chile. Quizás se debiese pensar en un nuevo concepto, porque éste no es un modelo de cárceles concesionadas, puesto que solo hemos concesionado la construcción o algunas áreas de servicios, en tanto la cárcel propiamente tal sigue estando bajo responsabilidad de Gendarmería de Chile, esto es, del Estado. Por lo tanto, me parece que el concepto “cárceles concesionadas” genera anticipadamente, en muchos sectores una resistencia o una creencia de que se está privatizando el cumplimiento de la acción penal y, como sabemos, eso no es así.” - No es correcto, entonces, hablar de "cárceles privadas" por cuanto éstas siguen siendo recintos públicos (creados por Decreto), al amparo de las normas de Gendarmería (p.e. Reglamento de Establecimientos Penitenciarios), con una autoridad similar a las otras cárceles (un Alcaide) y con los gendarmes a cargo de la vigilancia y custodia de los internos. - Las 8 cárceles concesionadas aportan hoy el 40% de las plazas de reclusión. A diciembre de 2015, albergaban casi un tercio de la población penal, y ello considerando que 3 establecimientos están a menos del 60% de su capacidad. Por sus características en términos constructivos y de seguridad, se han convertido en un soporte del sistema carcelarioxlix. Para el terremoto del 2010, un porcentaje importante de internos fueron trasladados a estos recintos debido a los graves problemas que enfrentaron los recintos tradicionales. El caso más representativo fue el de la cárcel concesionada de Bio-Bio, que debía ser entregada a la empresa concesionaria los primeros días de marzo para ser habilitada. Sin embargo, el cruento motín e incendió de la cárcel del Manzano con posterioridad al terremoto obligó a las autoridades de gendarmería a trasladar a los internos a esas dependencias. - Algo similar sucedió después del incendio de la cárcel de San Miguel ya que la mayoría de sus internos imputados se trasladaron al CDP Santiago 1, lo que como ya señalamos 23 implicó el pago de una compensación por sobrepoblación durante varios años y obligó a su densificación en 2013. - Con el terremoto del 1 y 2 de abril de 2014, y la alerta de maremoto y tsunami, debieron trasladarse las internas del CPF Iquique al establecimiento penitenciario de Alto Hospicio, ello a pesar de que las Bases de Licitación no contemplaban población femenina en dicho recinto. - No solo por las catástrofes se han vuelto importantes. En algunas regiones del país los establecimientos penitenciarios concesionados le otorgan soporte de seguridad a la región en la que están emplazados e incluso a su zona de referencia. El caso destacado aquí es el recinto de La Serena. No solo contiene a más del 90% de la población penal de la región sino que apoya a la región de Valparaíso y especialmente al Complejo Penitenciario de Valparaíso que presenta un alto porcentaje de hacinamiento. - Para el sistema carcelario en general, han contribuido a descomprimir los riesgos de seguridad de regiones con altos niveles de sobrepoblación y hacinamiento como la región metropolitana. Durante los últimos años se han realizado importantes movimientos de población penal a regiones como Los Ríos y Los Lagos, donde se emplazan los establecimientos de Valdivia y Puerto Montt, respectivamente. Este hecho ha generado airados reclamos de autoridades locales y de los propios funcionarios penitenciarios. En la práctica, han aumentado los niveles de violencia en estos recintos, especialmente por los conflictos que se producen entre internos santiaguinos y de otras zonas. ¿Qué piensa la opinión pública sobre concesionar cárcelesl? - En enero de 2016, la Asociación de empresas concesionarias de obras públicas publicó los resultados de una encuesta sobre infraestructura concesionada. Algunos de los resultados de las preguntas aplicadas son ilustrativas. - Frente a pregunta ¿Cuáles de estos servicios u obras de infraestructura pública definen mejor lo moderno de Chile? (se podían elegir 2), las cárceles ocuparon el penúltimo lugar, sólo superando a los embalses. - Frente a la pregunta ¿Cuáles de estos servicios u obras de infraestructura pública definen mejor el atraso de Chile? (se podían elegir 2), las cárceles ocupan el tercer lugar, después de hospitales y transporte público. - Frente a la pregunta “Independientemente de que los utilice o no, de 1 a 10, ¿cuán satisfecho está usted con el funcionamiento de los siguientes servicios u obras de infraestructura pública?”, las cárceles ocupan el último lugar de satisfacción y el penúltimo lugar de insatisfacción, después de hospitales. - Frente a la pregunta, “En el corto plazo, de acuerdo a su visión, ¿qué obras o servicios se deben concesionar y cuáles no?”, las cárceles ocupan el tercer lugar (52,3% opina que sí) después de carreteras y aeropuertos. - Finalmente, frente a la pregunta, “Según su opinión, ¿bajo qué condiciones el Estado debe concesionar las obras de infraestructura pública que hemos conversado?”, el 28,6% señala que sólo cuando el Estado no tiene fondos y el 27,7% señala que siempre que se pueda, se debe concesionar las obras de infraestructura. 24 - De los resultados de esta encuesta destacan dos. Primero, que las cárceles tienen una mala evaluación en cuanto infraestructura pública, y la segunda que la opinión pública considera que en el corto plazo éstas debieran concesionarse, especialmente, si el Estado no tiene fondos para hacerlo directamente. 25 PROPUESTA 4: APRENDER DE LAS LECCIONES DEL PASADO - Una de las críticas más relevantes a la aplicación del modelo de concesiones en la construcción de cárceles dice relación con los altos costos de construcción asociados y los atrasos que se produjeron en la ejecución de las obras. Existen diversos informes que analizan porque estos costos fueron mayores a los presupuestados. A modo ilustrativo, se destaca la sentencia de la Comisión Arbitral que dirimió el conflicto entre el Estado y la Sociedad Concesionaria a cargo de la construcción del Grupo 1. Sentencia de la Comisión Arbitral Grupo 1 Rol N° 2120-J Sociedad Concesionaria BAS S.A. con Ministerio de Obras Públicas A criterio del tribunal, “es procedente que el MOP indemnice el daño causado a la Sociedad Concesionaria para restablecer el necesario equilibrio económico y financiero que debe existir en contratos de esta naturaleza, el que se ha visto alterado por los hechos que han quedado establecidos en este proceso, en los que se encuentra acreditada una responsabilidad directa del MOP tanto por el desempeño de la Inspección Fiscal como por la tolerancia de éste a la debida intromisión del MINJU y de GENCHI. El cambio de la obra contratada y el modo como se efectuó dicho cambio contravienen las formas previstas en la ley de concesiones, en su reglamento y las propias decisiones contractuales contenidas en las BALI, ya que debió resolverse del modo previsto en dicha normativa, esto es, mediante la celebración de uno o más convenios complementarios en los que se convinieran tales cambios y las compensaciones económicas y ajustes de plazo correspondientes” - Cuando se iniciaron los procesos de licitación internacional el Estado de Chile no les entregó un diseño completo de cárcel a los oferentes sino que solamente unas Pautas Mínimas de Diseño y Construcción (PMDC) que contenían los parámetros que debían considerar los licitantes. De esa manera, las empresas presentaron proyectos arquitectónicos para que fueran evaluados y adjudicados según correspondiese. Sin embargo, con posterioridad al inicio de los proyectos contratados, tanto el MINJU como Gendarmería realizaron observaciones a éstos y solicitaron cambios, hecho que fue validado por el Inspector Fiscal de Construcción del MOP. Esto hizo incurrir en mayores costos a la empresa concesionaria y extendió los plazos de ejecución de la obra. - La idea de utilizar Pautas Mínimas y no diseños desarrollados o anteproyectos tenía como objeto que las empresas traspasaran a sus proyectos ofertados las mejores experiencias de diseño así como las mejores prácticas constructivas, especialmente, en el ámbito internacionalli. - Una de las lecciones de este proceso es que si el Estado quiere minimizar los riesgos de sobrecostos o incumplimientos de plazos de entrega debe proveer a las empresas licitantes proyectos arquitectónicos completos y definitivos. Esto implica que el Fisco internaliza el riesgo de los errores de diseño que puedan observarse en el proceso constructivo así como de operación. Sin embargo, la experiencia acumulada en el proceso de construcción de las cárceles concesionadas hoy nos permite tener mejores propuestas para plantear en términos de diseño, materialidad y construcción. Concesión de la infraestructura penitenciaria chilena (Vassalo, 2015) “Tras ocho años de explotación y a la vista de los resultados, se puede afirmar que la mayor parte de estos objetivos principales se han cumplido por completo. Sin embargo, algunos aspectos podrían mejorarse de cara a futuras experiencias. El principal problema de esta concesión fue el sobrecoste reconocido al concesionario por 26 obras y calidades adicionales permitidas por la inspección fiscal, respecto al importe del anteproyecto que sirvió para la licitación. Dichos sobrecostos implicaron pagos adicionales importantes por el gobierno, además de la ampliación de la concesión por prácticamente un año. Esta situación deja abiertos varios temas para la reflexión. El primero es el hecho de que se licite una concesión sobre un anteproyecto que no se encuentra definido en su totalidad. El segundo es el de confiar demasiado en la inspección fiscal a la hora de tomar decisiones que pueden acabar teniendo importantes repercusiones económicas en el futuro. Además, debido a la polémica surgida en Chile y a la gran controversia generada entre partidarios y detractores de ambos sistemas, sería bueno llevar a cabo una evaluación comparativa abierta y transparente, en la que se cuantifiquen los costos y beneficios de cada decisión, sin basarse en argumentos contaminados ideológicamente. En este sentido, cabe recalcar que se trata de un sistema con unos costos superiores, pero de mayor calidad. Por otra parte, cabe mencionar que este sistema ha introducido importantes mejoras en la gobernanza de las prisiones. En el modelo público, las tareas de gestión y supervisión pertenecen a la misma autoridad, con lo que existía escaso incentivo a la calidad y la transparencia. El modelo de concesión ha separado estas dos tareas, lo que ha permitido que el sector público tenga un papel de supervisor y el sector privado se quede con la gestión. Esto ha permitido que haya un mayor control, que ha generado transparencia en el sistema, lo que permite disponer de información para seguir mejorando”. - Aprender de las lecciones del pasado significa diseñar políticas públicas teniendo a la vista antecedentes técnicos y económicos que nos permitan obtener el mayor valor público para la sociedad. El modelo de concesiones es una opción de política pública. Tal como señaló el ex Ministro de Justicia, Teodoro Rivera: “el gran desafío nuestro es hacer del sistema concesionado un aliado a nuestras políticas públicas y que sea una alternativa, tanto en la construcción, como en la operación de los nuevos recintos. Éste es un gran tema y debemos plantearlo con sinceridad. ¿Puede el sistema privado transformarse realmente en un aliado de nuestras políticas públicas? Yo creo que para llegar a ese punto, es indudable que tenemos que disminuir la brecha entre ambos sistemas; que debemos tratar que esta eficiencia se traduzca en menores costos para el Estado y alinear los intereses. Yo tengo mis dudas si hoy día entendemos los cambios que se han producido. El gran cambio que se ha derivado de las nuevas políticas públicas, y que se vio reforzado por el incendio de San Miguel, o por una mayor conciencia como sociedad, es que no nos interesa solo tener a la gente privada de libertad por resguardo de la sociedad, sino que debemos buscar su rehabilitación y posterior reinserción. Probablemente, ahí tenemos un momento de tensión con el sistema concesionado y lo que necesitamos es una mirada a mediano y largo plazo, porque sabemos que existen debilidades que nos dificultan mucho recomendar el sistema a nivel internacional. Yo lo quiero decir con franqueza, mirando a la cara a nuestros amigos concesionarios; si hoy día me preguntaran, como Ministro de Justicia, si puedo recomendar el sistema a otros países yo diría: “sí, pero…” o “no, con cambios” lii 27 ¿Cuáles son esos cambios? 1. Ya señalamos que en materia constructiva, deben minimizarse los riesgos de sobrecostos y extensión de los plazos. Esto puede hacerse mediante la definición previa de los aspectos de diseño, arquitectura e ingeniería de los recintos a construir. Esta es una idea de amplia aceptación entre los expertos sobre la materia. Concesión de cárceles, la respuesta inconclusaliii. Marco Carmach “Sin dudas, existe un espacio importante para introducir mejoras al sistema concesionado. Ya mencionamos una posible revisión de los estándares de construcción y operación, y también podríamos agregar que se puede neutralizar parte importante de las razones que dieron origen a los litigios y sobrecostos en la construcción en los primeros grupos, entregando a los licitantes un diseño desarrollado por el Estado, en lugar de guías de diseño que puedan ser interpretadas a conveniencia de las partes.” Una Perspectiva Privada para las Concesiones Carcelariasliv. Javier Hurtado C. “Para lograrlo, existen una serie de preguntas relevantes que se deben hacer en el sistema, y que son importantes para el diseño de las cárceles. Lo primero es tener claro lo que uno quiere hacer, por ejemplo, en el caso de algunas cárceles que costaron una “locura” al principio, como lo mencionó el Ministro. Si uno no tiene claro lo que quiere hacer y lo digo con conocimiento directo, porque fui parte en la discusión de ese problema, y contrata cualquier cosa, el precio es difícil de estimar, porque uno no tiene idea cuánto puede valer. A mí me consta, que la ingeniería se hizo 2 o incluso 3 veces. Inicialmente, la ingeniería que se licitó y se aceptó, fue posteriormente modificada porque a Gendarmería no le gusto ya que, en su opinión, “las paredes debían ser más anchas, porque los presos se podrían arrancar”; y tras un montón de discusiones, se tuvo que demoler parte de lo que se había hecho y hacerlo de nuevo. La verdad que hacer una cárcel es caro, pero realizar tres veces el diseño, demolerla entremedio y construirla dos veces, es carísimo.” El Sistema de concesión desde una mirada pública y privadalv. Carlos Plass W. “En ese sentido, puedo decir, que como política general, el MOP es favorable a continuar con la política de concesiones, pero sujeto a una revisión. En estos procesos, nada es gratuito, y ya han existido problemas en otra forma más simple de contrato, que corresponde a los primeros contratos viales, los de las interurbanas y en todos ellos hemos aprendido lecciones, tanto el Estado, el concedente, como el concesionario. Obviamente, hay una curva de aprendizaje que estamos todavía transitando y que mirado en una perspectiva de de largo plazo, los seis o siete años transcurridos no son nada, sobre todo si además lo ponemos en una dimensión que son solo 7 establecimientos de un total de 108 existentes , o 13.000 internos de un total de 51.000. Respecto al modelo de concesiones, somos flexibles al considerar la construcción, implementación y operación. El modelo al cual se optó inicialmente, era un modelo de diseño, construcción, prestación de servicios y al término del período se transfiere a otro, porque se re-concesiona”. 2. Definir nuevamente los servicios que podrían externalizarse y aquellos que deberían ser producidos por el Estado. Hay claridad respecto de las ventajas comparativas del sector privado en la prestación de servicios como alimentación, mantención (de la infraestructura y del equipamiento), aseo y control de plagas, salud, lavandería y venta de productos a los internos (economato) Deben revisarse también, los estándares de estos servicios (que en los contratos actuales se denominan “requerimientos”) y los indicadores con los cuales se mide la calidad de servicio y el cumplimiento de estos estándares. 28 - En todos estos temas se han producido avances desde que se redactaron las primeras Bases de Licitación. Por ejemplo, tuvimos que revisar los servicios, estándares e indicadores para la licitación de la habilitación y operación de los establecimientos del Grupo 2, Antofagasta y Concepción. Para ello se tuvo a la vista las Bases de Licitación del Programa de Concesiones de Infraestructura Hospitalaria. Varias innovaciones se habían introducido en este proceso teniendo a la vista los problemas de las concesiones carcelarias. Una de las ideas innovadoras son los “indicadores centinelas” que permitían medir, de mejor manera la calidad del servicio que se estaba contratando. - En 2012 se introdujeron una serie de modificaciones a los servicios establecidos en las Bases de Licitación de los Grupos 1 y 3 del Programa. Estos cambios incorporaron el aprendizaje de varios años de operación, en particular respecto de prestaciones que no estaban siendo utilizadas en todo el potencial productivo. - Finalmente, la Comisión Triministerial de evaluación del Programa propuso una serie de modificaciones al “servicio penitenciario 5: reinserción social”, incorporando los avances que en esta materia se han desarrollado en los últimos años tanto en la literatura científica como en las políticas públicas implementadas en Chile sobre la materialvi. - En síntesis, hoy sería posible tener mejores contratos en un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria, una segunda generación de servicios, requerimientos e indicadores, que aporten un mayor valor para las personas privadas de libertad. 29 Referencias - Carmach, M. (2013) Concesión de cárceles, la respuesta inconclusa, en Revista Derecho Penitenciario N° 3, Universidad Mayor. - COMJIB “Guía de Desarrollo de Infraestructuras Penitenciarias” - De la Torre, A. y Rudolph, H. (2005) “Los siete pecados de Alianzas Público-Privadas deficientes” - DIPRES (2015) Ley N°20.798 de Presupuestos del Sector Público Año 2015 - DIPRES (2012) Sistema de Pensiones y otros Beneficios Pecuniarios de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile: Situación actual y proyecciones fiscales 2012 – 2050 - DIPRES (2014) Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público 2004-2013 - Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo (2013) “Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual” - Gendarmería de Chile (2014) Balance de Gestión Integral 2014 - Gendarmería de Chile (2008) Decesos en el Sistema Penitenciario: una descripción preliminar por tipo de muertes - Hernando, A. y Razmilic, S. (2015) Oposición local a inversiones: análisis de la evidencia y consideraciones de diseño institucional para la búsqueda de acuerdos, Propuestas de Política Pública N° 10, Centro de Estudios Públicos. - Hinojosa, A. (2013) “Hacia un Análisis Costo-Beneficio Integral y Secuencial para Esquemas de Asociaciones Público-Privadas en América Latina” - Libertad y Desarrollo (2012) Cárceles concesionadas. Revitalizando el modelo. Serie Informe Justicia 12. - Ministerio de Desarrollo Social (2015) “Evaluación socioeconómica de proyectos de inversión pública” - Ministerio de Justicia (2013) “Balance de la Reforma Penitenciaria” - UNODC (2014) “Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones” - Vassallo Magro, J. M. (2015). Asociación Público Privada en América Latina. Aprendiendo de la experiencia. Bogotá: CAF. - Sentencia de la Comisión Arbitral Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria Grupo 1 Rol N° 2120-J Sociedad Concesionaria BAS S.A. con Ministerio de Obras Públicas. 30 i El informe del 2do semestre de 2015 de los recintos de la Región Metropolitana causó un gran impacto en los medios de comunicación y en la opinión pública. El concepto utilizado por varios medios fue “lapidario” informe sobre condiciones carcelarias. Ver http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/02/680-666852-9-corte-criticaa-justicia-y-gendarmeria-por-precaria-situacion-de-carceles.shtml y http://www.emol.com/noticias/Nacional/2016/02/02/786444/Con-parasitos-comiendo-con-la-mano-y-durmiendouno-sobre-otro-asi-viven-los-presos-en-Chile.html ii El discurso del Presidente de la Corte Suprema, Hugo Dolmestch, está disponible en el sitio web del Poder Judicial www.pjud.cl iii Un buen diagnóstico del sistema carcelario chileno se encuentra en el documento “Recomendaciones para una nueva política penitenciaria” del Consejo para la Reforma Penitenciaria, disponible en http://www.cesc.uchile.cl/Informe_CRPenitenciaria.pdf iv Para tener una perspectiva de la problemática del sistema carcelario se pueden revisar los capítulos respectivos de los Informes Anuales sobre Derechos Humanos en Chile publicados por la Universidad Diego Portales. v Para un diagnóstico de la situación carcelaria en Latinoamérica se puede ver el “Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas” de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos disponible en http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf y el libro “La Cárcel: problemas y desafíos para las Américas (2008) de Lucia Dammert y Liza Zúñiga (FLACSO, Chile) vi http://cnnespanol.cnn.com/2016/02/11/motin-en-la-carcel-de-topo-chico-monterrey-deja-al-menos-50-muertosy-30-heridos-reportan-medios-locales/ vii http://cnnespanol.cnn.com/2016/02/18/macabro-hallazgo-de-al-menos-100-cadaveres-en-alcantarilla-de-unacarcel-en-bogota/ viii http://www.elmostrador.cl/noticias/mundo/2015/11/25/canibalismo-y-decapitaciones-el-horror-que-se-vive-enlas-carceles-de-brasil/ ix Este informe está disponible en https://www.unodc.org/documents/justice-and-prisonreform/HBonOvercrowding/UNODC_HB_on_Overcrowding_ESP_web.pdf x Para un análisis de los efectos de estas políticas ver el informe de la Subsecretaría de Prevención del Delito “Análisis de las políticas penitenciarias en el periodo 2006 -2013” disponible en http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2014/10/An%C3%A1lisis-de-las-Pol%C3%ADticas-Penitenciarias-enel-periodo-2006-2013.pdf xi Para este tema ver http://www.latercera.com/noticia/negocios/2013/10/655-548976-9-gobierno-ampliaracapacidad-de-carceles-concecionadas.shtml xii Estos datos están disponibles en el sitio web de Gendarmería de Chile www.gendarmeria.cl xiii Para este tema ver http://ciperchile.cl/2013/08/29/el-ambicioso-plan-para-reformar-las-carceles-que-elgobierno-ya-puso-en-marcha/ y http://ciperchile.cl/2013/08/26/altegrity-la-millonaria-asesoria-para-modernizarlas-carceles-que-quedo-incompleta/ xiv El Presupuesto de Gendarmería de Chile se puede revisar en http://www.dipres.gob.cl/595/articles126643_doc_pdf.pdf xv Las leyes que se señalan a continuación están disponibles en http://www.gendarmeria.gob.cl/transparencia/ley20285/doc_2009/normativa/marco_normativo.html xvi Una descripción del Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile está en el Informe Final de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de la institución www.contraloria.cl xvii El Art. 7° de la Ley de Presupuestos del Sector Público 2016 prohíbe a los órganos y servicios públicos la adquisición, construcción o arrendamiento de edificios para destinarlos a casas habitación de su personal. Sin embargo, señala que no regirá esta prohibición respecto de los programas sobre esta materia incorporados en el presupuesto de Gendarmería de Chile. xviii Ley 19.195 de 1993 xix Ver por ejemplo la situación de las regiones de Aysén y Magallanes http://www.elmercurio.com/blogs/2015/11/29/37355/Carceles-de-Aysen-y-Magallanes-tienen-mas-gendarmesque-presos.aspx y http://elpinguino.com/noticia/2016/01/29/hay-mas-gendarmes-que-presos--en-recintospenales-de-la-region xx El Balance está disponible en http://www.dipres.gob.cl/595/articles-133238_doc_pdf.pdf xxi Un análisis interesante de la situación de Gendarmería de Chile se encuentra en el Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2015 publicado por la Universidad Diego Portales. xxii Este discurso está disponible en https://prensa.presidencia.cl/discurso.aspx?id=12391 xxiii Ver nota 16: Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile - Informe Final de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de la institución www.contraloria.cl xxiv http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2010/12/07/vecinos-de-tiltil-se-toman-la-ruta-5-norte-en-rechazo-aconstruccion-de-nueva-carcel/ 31 xxv http://www.emol.com/noticias/nacional/2007/01/29/244018/presidenta-bachelet-inauguro-carcel-concesionadade-santiago.html xxvi http://www.extranoticias.cl/presidenta-bachelet-inaugura-nueva-carcel-en-puerto-montt xxvii http://www.biobiochile.cl/2011/11/18/presidente-pinera-inaugura-carcel-el-manzano-2-en-concepcion.shtml xxviii http://historico.minjusticia.gob.cl/n1571_24-07-2013.html xxix Los proyectos que se han desarrollado han sido ampliaciones, reparaciones o recuperaciones de recintos ya existentes. Este es el caso del CPF San Miguel (Marisol Estay), CDP Quillota, CP Concepción (El Manzano), entre otros. xxx http://www.biobiochile.cl/2014/09/20/gobierno-anuncia-la-construccion-de-dos-carceles-durante-superiodo.shtml xxxi http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2010/12/07/vecinos-de-tiltil-se-toman-la-ruta-5-norte-en-rechazo-aconstruccion-de-nueva-carcel/ xxxii Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf xxxiii Véase, por ejemplo, el caso peruano en http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-debenconcesionarse-carceles-noticia-1808021 xxxiv Un análisis que ejemplifica claramente este debate es la columna de Eduardo Engel publicada en La Tercera. Está disponible en http://voces.latercera.com/2014/08/10/eduardo-engel/concesionar-o-no-concesionar/ xxxv http://www.bbc.com/mundo/noticias/2011/06/110616_brasil_carcel_privada_vs.shtml xxxvi http://www.latercera.com/noticia/mundo/2012/10/678-486318-9-mexico-inaugura-carcel-federal-de-altatecnologia-de-mas-de-100-hectareas.shtml xxxvii http://www.lr21.com.uy/economia/1245176-carcel-punta-rieles-proyecto-participacion-publico-privada Puede verse el proyecto en https://www.youtube.com/watch?v=mzaOoVxjgoE xxxviii http://elcomercio.pe/lima/seguridad/sector-privado-podra-invertir-carceles-pais-noticia-1844054 xxxix Un análisis atingente respecto del caso chileno se encuentra en el estudio “Los siete pecados de Alianzas Público-Privadas deficientes” (2015) de los autores Augusto De la Torre y Heinz Rudolph xl En el caso del BID, ver el estudio “Hacia un Análisis Costo-Beneficio Integral y Secuencial para Esquemas de Asociaciones Público-Privadas en América Latina” (2013) de Alejandro Hinojosa. xli El estudio está disponible en http://scioteca.caf.com/handle/123456789/758 xlii Basta con recordar la escena de la película “Johnny 100 pesos” donde ex reclusos, compañeros de delito, le recuerdan al protagonista cómo será violado por otros internos cuando ingrese a la cárcel, imagen que finalmente lo lleva a enfrentarse a la policía y morir. xliii Las estadísticas laborales respecto de las cárceles están disponibles en las memorias de la Subdirección Técnica (programas y acciones de reinserción) disponibles en el sitio web www.gendarmeria.cl xliv Un análisis del tema laboral en el sistema carcelario se encuentra en el estudio “Trabajo penitenciario en Chile” de Ana Cárdenas (2009, ICSO - Universidad Diego Portales) xlv Una descripción periodística respecto del tema laboral en las cárceles puede ver en http://www.theclinic.cl/2015/07/19/el-desconocido-mercado-laboral-en-las-carceles/ xlvi http://www.kilometrocero.cl/gendarmeria-reconoce-que-presos-trabajan-bajo-condiciones-ilegales-en-lascarceles/ xlvii Ver nota 16: Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile - Informe Final de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de la institución www.contraloria.cl xlviii Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf xlix Una descripción detallada de cada uno de los establecimientos penitenciarios del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria se encuentra en el “Estudio de las Condiciones Carcelarias en Chile” del Instituto Nacional de Derechos Humanos disponible en http://bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/639 l Esta sección se basa en los resultados de una encuesta aplicada por COPSA, la Asociación gremial de empresas concesionarias de obras públicas. Más información en http://copsa.cl/2-de-cada-3-chilenos-opinanque-el-estado-debe-concesionar-cuando-no-tiene-recursos-y-donde-existan-necesidades/ li A diferencia de fines de los noventa, hoy existen varias propuestas con orientaciones técnicas para desarrollar proyectos de construcción de cárceles. Ver por ejemplo, la “Guía de Desarrollo de Infraestructuras Penitenciarias” de la COMJIB, disponible en www.comjib.org lii Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf liii Ver Carmach, M. (2013) “Concesión de cárceles, la respuesta inconclusa”, en Revista Derecho Penitenciario N° 3, Universidad Mayor. 32 liv Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf lv Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf lvi Un buen ejemplo de las evaluaciones y recomendaciones que se han generado en temas como la reinserción social en cárceles concesionadas es el estudio de la Fundación Paz Ciudadana “Evaluación del sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual” del año 2013. 33