"DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN" Fortunato González C. Director de CIEPROL RESUMEN: En tiempos de redefinición de principios fundamentales en Venezuela, con el proceso constituyente, se proponen en este trabajo algunas referencias conceptuales que permitan fijar posición ante las propuestas de Políticas Públicas en materia de Federalismo y Descentralización que estarán siendo revisadas en un futuro próximo. Palabras claves: Federalismo, descentralización, Lugarización, Políticas Públicas, Desconcentración. I.- INTRODUCCIÓN El intenso debate generado en Venezuela dentro del proceso constituyente coloca en primer plano la necesidad de definiciones precisas e inequívocas de algunos conceptos como los que sugiere el título de este trabajo. Nos ocuparemos de dos de ellos: Nuevo Federalismo y Descentralización. Sobre la desconcentración apenas diremos que se trata de una técnica de distribución administrativa de funciones y tareas sin consecuencias de fondo en la democratización de una sociedad, porque no implica traslado de poder de decisión. En cuanto al concepto de lugarización, el mismo ha sido tratado con profundidad por el geógrafo Francisco González, y es prudente y necesario remitirse a sus escritos (Bases Geohistóricas del Federalismo en Venezuela. CIEPROL. Mérida, 1997) II.- PRINCIPIOS DE UN MODELO FEDERAL DESCENTRALIZADO 11.2. Sobre los principios del nuevo modelo de Estado Federal que se está proponiendo para Venezuela, la doctrina reconoce los siguientes: a) La definición del Estado Federal se expresa en una Constitución Federal de contenido político y jurídico, no en un pacto (García Pelayo. 416) Es decir, se parte de un Estado preexistente que se desea redefinir mediante el ejercicio pleno de su soberanía originaria. No se trata por tanto de un pacto entre Estados soberanos e independientes, sino de la integración de un Estado que reconoce la diversidad y la consagra mediante el establecimiento de tres niveles territoriales de gobierno, cada uno con un Estatuto Político y Jurídico; b) El Estado Federal es la expresión de un pluralismo político que reconoce la existencia de unidades político-territoriales con un alto nivel de integración entre sí y con un alto nivel de autonomía de cada una de ellas; c) La interdependencia entre los tres niveles territoriales de gobierno por ejercer cada uno de ellos competencias exclusivas, competencias concurrentes y responsabilidades compartidas; d) El reconocimiento de los valores históricos y sociológicos que definen los niveles territoriales de gobierno, y los procesos de lugarización de los asentamientos humanos; e) El establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los tres niveles territoriales de gobierno para el ejercicio de las competencias exclusivas y el logro del principio de solidaridad; f) Las competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno supone la existencia de materias cuya legislación y ejecución le son atribuidas en régimen de exclusividad a la República, a los Estados y a los Municipios; g) Unas relaciones de coordinación para el cumplimiento de los cometidos estadales comprendidos en las competencias concurrentes, lo cual supone una normativa que determine: g.1 A que nivel corresponde legislar sobre dicha competencia; g.2 A que nivel le corresponde el ejercicio de dicha competencia; g.3 Si la competencia se ejerce en forma compartida entre varios niveles territoriales de gobierno, a que nivel le corresponde ejercer determinadas funciones o prestar determinados servicios; g.4 Los mecanismos de financiamiento; g.5 Los mecanismos de control, y en que circunstancias el nivel superior puede intervenir la función o el servicio que cumple el inferior. h) El resultado debe ser una síntesis dialéctica entre poderes y no una mera relación de equilibrio, lo cual supone los principios de integración y solidaridad. II. 3. La descentralización es un concepto que se confunde fácilmente con el de federalismo; no obstante esta confusión quedo zanjada con la precisión conceptual desarrollada en los últimos años que permite distinguir, no sin dificultad, entre la naturaleza de un Estado Federal y un Estado Unitario, y la posibilidad de que en ambos se puedan dar formas distintas de distribución vertical de competencias, funciones y servicios. II. 4. La descentralización supone un centro de poder principal y centros de poder de decisión sometidos a un cierto control de tutela o de controles pactados mediante los mecanismos de negociación, lo cual es mucho más enriquecedor desde el punto de vista político. La definición constitucional de la descentralización como política de Estado asegura la conducción del proceso desde el Poder Nacional, lo cual asegura la compatibilización de todas las políticas nacionales con los objetivos de la descentralización. II. 5. El Estado Federal supone el poder tributario originario en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno que aseguren la atención efectiva de las competencias, funciones y servicios atribuidos a cada uno de ellos. En un país patrimonial como Venezuela, supone además la existencia de mecanismos de transferencia de recursos no condicionados o generales, condicionados o específicos, y de naturaleza compensatoria, tal como ha sido ya establecido mediante la institución del Situado Constitucional, el Situado Municipal y transferencias condicionadas y compensatorias mediante el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), el Fondo de Inversión Social (FONVIS), o la Ley de Asignaciones Especiales. II. 6. Existen unas bases fundamentales que hacen viable la descentralización y garantizan el cumplimiento eficaz de las funciones y los servicios descentralizados. El primer principio es el de la necesaria institucionalización de reglas de juego para la negociación, para la ejecución en los tres niveles territoriales de gobierno, y para la incorporación de otros actores en el ejercicio de las competencias concurrentes o en la gestión de las funciones y servicios descentralizadas. (Hernández, Angel y otros: 39) II. 7. Tanto el régimen federal como la descentralización tienen sus fortalezas en los liderazgos que el propio sistema debe generar en los tres niveles territoriales de gobierno. Las intensas relaciones intergubernamentales y de coordinación que impone este modelo de Estado demanda grandes capacidades de negociación y de participación, lo cual incrementa la responsabilidad del liderazgo institucional y personal de los Estados y Municipios. En otras palabras: las ciudades, los Municipios y los Estados; sus respectivas instituciones, y los actores humanos se ven forzados a desarrollar sus capacidades de liderazgo si desean optimizar las ventajas que son inherentes a un modelo de negociación como este. II. 8. Las desarmonías que se generan necesariamente en un modelo complejo como el propuesto demanda claras fórmulas de resolución de conflictos intergubernamentales tanto de gobierno, en la administración y en la esfera de la jurisdicción contencioso administrativa. II. 9. El éxito del modelo radica tanto en la eficaz atención de las funciones y de los servicios, como en su amplio contenido democrático; en el efecto pedagógico que lo convierte en un proceso de enseñanza - aprendizaje de civismo y participación que permite la maduración de la sociedad política; en las percepciones de La responsabilidad individual y colectiva sobre los asuntos públicos que son asumidos como propios por la sociedad civil. III- PROPUESTAS DE POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACION. III.1 «La descentralización es una política estratégica nacional que tiene como objetivos fundamentales la profundización de la democracia, acercando el Poder al pueblo, y creando las condiciones para el ejercicio de la democracia protagónica, y el logro de los fines del Estado. Igualmente debe procurar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.» Esta política se extrae textualmente de la propuesta de Constitución presentada por el Presidente de la República Hugo Chávez Frías a la Asamblea Nacional Constituyente y debe ser la expresión más alta y general que oriente el establecimiento de las demás políticas públicas en esta materia. III.2. El proceso de descentralización, en función de sus objetivos fundamentales, establecerá los mecanismos para que las competencias y servicios que puedan ser objeto de transferencia se ejecuten lo más cercanamente posible al ciudadano, para lo cual todas las acciones deben basarse en el principio de subsidiaridad, de tal manera que todo aquello que pueda ser realizado a un nivel inferior, no se debe hacer a otro nivel. Si el ente menor está imposibilitado de ejecutar determinada competencia o servicio que por su naturaleza le competa, el ente superior debe cooperar en su realización, sin menoscabar la competencia del ente menor. III.3. La definición precisa e inequívoca de competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno, así como de un conjunto de competencias concurrentes con claros mecanismos de negociación que permitan definir las funciones que les corresponde a cada uno de 145 Estas políticas son esenciales en las materias de seguridad social integral, educación, salud, vivienda y vialidad. III.4. El proceso de transferencias de competencias y servicios debe ser progresivo y dinámico en el sentido de que los Estados y Municipios podrán ir recibiendo mayores responsabilidades y recursos de acuerdo con el desarrollo de sus capacidades y según lo vaya definiendo el proceso de negociación que es inherente al modelo adoptado. III.5. Se acordará un plan nacional de transferencias producto del compromiso del gobierno nacional, gobiernos estadales y gobiernos municipales. III.6. El ejercicio de las competencias y prestación de los servicios públicos descentralizados incorporarán mecanismos de participación de la comunidad directamente vinculada a los mismos, procurando que dichos mecanismos cubran desde los procesos decisionales hasta la prestación propiamente dicha del servicio. III.7. La descentralización se concibe como un proceso, es decir, como un camino, una trayectoria que merece ser recorrida, evaluada y vuelta a emprender como ejercicio de participación permanente y de crecimiento cualitativo de la ciudadanía y de los entes políticos-territoriales intermedios y menores. III.8. Para garantizar la eficaz y eficiente prestación de los cometidos estatales, el proceso de descentralización incorporará el desarrollo de programas de modernización de la gestión de las administraciones estadales y locales, incorporando sistemas y procedimientos creativos y participativos, procedimientos de rendición de cuentas y de control de gestión, y programas de capacitación dirigidos a los funcionarios públicos y a los ciudadanos. III.9. La política de profesionalización de la función pública se considera como de alta prioridad estratégica, como mecanismo para lograr un funcionariado público altamente competente y comprometido con los fines del Estado. Se establecerán políticas de selección, capacitación, adiestramiento, estabilidad, promoción y supervisión de los recursos humanos que prestan sus servicios al Estado. III.10. La política de distribución territorial del poder tributario y el régimen de financiamiento de las entidades territoriales procurará que se ubiquen en la República los tributos de naturaleza nacional, tales como: el impuesto sobre la renta , el impuesto al valor agregado, los impuestos a los hidrocarburos y a la minería, y los impuestos aduaneros. En los Estados y municipios se ubicarán los demás tributos. Los Estados se definirán como el nivel territorial con competencias tributarias residuales. III.11. La coparticipación de los Estados en los ingresos ordinarios nacionales, llamado también como Situado Constitucional, debe ubicarse en el 20% de los ingresos ordinarios nacionales. III.12. El Fondo de Compensación territorial estará dirigido a promover el desarrollo equilibrado y equitativo de los Estados y Municipios. Estará conformado por el 5% del total de los ingresos ordinarios nacionales, y deberá contar con un organismo ejecutor según el modelo que ofrece el FIDES. III.13. El Poder Nacional, Estada¡ o Municipal según corresponda, asegurará el financiamiento de los servicios transferidos a los Estados, Municipios y sociedad civil según se trate, de manera que se asegure su prestación eficiente, el pago de los mismos, el financiamiento de los pasivos laborales y el incremento de los costos de su prestación. III.14. El Consejo Federal de Gobierno será el ente de relaciones intergubernamentales y de coordinación. Contará con una Secretaría Permanente y con la Superintendencia Transferencias Federales que tendrá funciones de coordinación y supervisión de las transferencias, la realización de estudios e investigaciones en la materia, el fortalecimiento institucional y de los mecanismos de participación ciudadana y las demás que le asigne la ley. III.15. La intervención federal estará dirigida a preservar la unidad nacional y asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados y Municipios. Esta intervención federal es de naturaleza excepcional y la ejecutará el gobierno nacional previa la aprobación del Senado Federal. III.16. La política de planificación y evaluación será orientada a la realización de los valores y principios programáticos establecidos en la Constitución, y constituirá un sistema interrelacionado desde el poder local hasta los niveles centrales de planificación. III.17. La participación será un eje transversal de la actuación del poder público y procurará la incorporación de los ciudadanos a los procesos de decisión, gestión y control; mediante formas que aseguren la vinculación entre la opinión de las comunidades y las decisiones de los entes públicos, en el control del ejercicio del poder, y en el buen uso de los recursos públicos, y en la gestión de algunos servicios a las comunidades. III.18. Un régimen homogéneo de los Estados y heterogéneo de los Municipios que asegure la unidad nacional y el respeto a la diversidad. III.19. El impulso a nuevas formas de gestión de los servicios públicos que permitirá el mejoramiento de su calidad, la eliminación de los monopolios, la ampliación de su cobertura y un sistema de responsabilidad y de rendición de cuentas. III.20. Fortalecimiento de la capacitación de los funcionarios públicos mediante la articulación del gobierno con las universidades públicas y privadas y demás entes de educación técnica y superior. III.21. Medidas para flexibilizar y simplificar la estructura organizacional de las gobernaciones y alcaldías, para hacerlas más eficientes, eficaces y adaptadas a las realidades regionales o locales y a sus economías. III.22. Simplificar las regulaciones y procedimientos que afectan a los agentes económicos. III.23. Una política que permita el flujo adecuado de la información y la mayor transparencia de la administración pública, para que sirva de soporte a la toma de decisiones y a las actuaciones dirigidas al control social de la gestión pública y a la creación de una nueva institucionalidad.