San Salvador, a las once horas del día dieciséis de julio de m

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SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San
Salvador, a las once horas del día dieciséis de julio de mil novecientos noventa y dos.
El presente proceso sobre constitucionalidad ha sido promovido por los señores RUBEN
IGNACIO ZAMORA Y SILVIA GUADALUPE BARRIENTOS, ambos mayores de edad,
abogados, salvadoreños, de este domicilio, para que en sentencia definitiva, de acuerdo a la
Ley de Procedimientos Constitucionales, se declare la inconstitucionalidad del Acuerdo
Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, emitido por el Ministro del Interior el veinte de
febrero de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial Número Treinta y
Cinco, Tomo Trescientos Diez, de la misma fecha.
Han intervenido en el proceso, además de los demandantes antes expresados, el señor
Ministro del Interior, Coronel Juan Antonio Martínez Varela, y el Fiscal General de la
República, doctor Roberto Antonio Mendoza Jerez.
LEIDOS LOS AUTOS; Y
CONSIDERANDO:
I.-Que los demandantes en su escrito de demanda en lo principal dijeron: "venimos a
demandar que se declare la inconstitucionalidad en su forma del Acuerdo Ejecutivo
Número CIENTO TREINTA Y SEIS, emitido por el Ministerio del Interior el día veinte de
febrero de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial Número Treinta y
Cinco, Tomo Trescientos Diez, de la misma fecha, por ser violatorio de los Artículos 86,
inciso tercero, 121,131 No. 5 y 168 No. 14 de la Constitución. Basamos nuestra demanda
en las consideraciones que a continuación se expresan. I. El Ministerio del Interior emitió el
Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, antes citado, en sustitución del Acuerdo
Ejecutivo Número Seiscientos Treinta y Cuatro del mismo Ramo, de fecha veintiséis de
septiembre de mil novecientos noventa, publicado en el Diario Oficial Número Doscientos
Veintiocho, Tomo Trescientos Ocho, de la misma fecha, al que dejó sin efecto por medio
de ellos, se estableció un Registro de Organismos No Gubernamentales Extranjeros.
Podríamos estimar que la intención del Ministerio del Interior al emitir los Acuerdos
citados, tanto el que dejó sin efecto, como el actualmente vigente, era imponer un
correctivo a una situación irregular, pues no existe una regulación aplicable a las personas
extranjeras sin fines lucrativos que funcionen en el país, circunstancia que tampoco es culpa
de estas última; la creación de un Registro en la que sean inscritas y conste la calidad de sus
representantes legales en el país, así como que les garantice el reconocimiento de
personalidad jurídica y de la legitimidad de su actuación en territorio salvadoreño, sería tan
beneficioso para dichas entidades como para los nacionales que interactúen con ellos y para
el Estado. No obstante, la creación de tal Registro, el establecimiento de la obligatoriedad
de inscripción en el mismo y la determinación de los derechos y efectos jurídicos
resultantes de dicha inscripción, son privativos de la Asamblea Legislativa.- En el sistema
ideal de división de poderes, tal como lo enunció Montesquieu, las facultades legislativas,
es decir, la atribución de dictar normas de carácter general (leyes en sentido material),
corresponden exclusivamente al Organo Legislativo; las facultades ejecutivas, es decir, la
atribución de aplicar las normas de carácter general a casos concretos y particulares, son
exclusivas del Organo Ejecutivo. En la práctica, bien lo sabemos, tal esquema ideal nunca
se ha dado, sino que todos los órganos del Estado tienen, de algunas u otra forma,
facultades ejecutivas y legislativas, e incluso jurisdiccionales. Sin embargo, cada uno de
estos tipos de facultades son, en principio, exclusivas de un órgano del Estado, y sólo por
excepción las ejercen los demás. Así, las facultades legislativas, en nuestro país, son una
prerrogativas fundamental del Organo Legislativo (Art.121 Cn.), y sólo por excepción, y en
casos pre-determinados por la misma Constitución, pueden legislar los demás órganos del
Estado. La doctrina ha denominado "facultad reglamentaria" a la facultad legislativa
constitucionalmente conferida al Organo Ejecutivo, y nuestra Constitución la limita a tres
tipos de reglamentos: (1) Reglamentos autónomos; que constituyen la expresión de la
facultades auto-reguladoras internas de la Administración Pública, y cuya emisión es
atribución exclusiva del Consejo de Ministros (Art.167 No. 1 Cn.); (2) Reglamentos de
urgencia y necesidad; también atribución del Consejo de Ministros, y limitada a la
suspensión y restablecimiento de las garantías constitucionales si la Asamblea Legislativa
no estuviere reunida (Artículo 167 No. 6 Cn.); y (3) Reglamentos de aplicación; emitidos
para la ejecución de las leyes cuya aplicación corresponde al Organo Ejecutivo, y que sólo
puede ser decretados por el Presidente de la República (Artículo 168 No. 14 Cn.). El
Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, que se impugna en esta demanda, es,
formalmente hablando, un reglamento, puesto que contiene normas de carácter general, y
ha sido emitido por el Organo Ejecutivo, sin embargo no se le puede hacer caber dentro de
ninguna de la tres categorías indicadas en el párrafo anterior. No es un reglamento
autónomo, puesto que por su contenido no está reconocida la facultad constitucional de
emitirlo, aunque crea una dependencia del Organo Ejecutivo, no establece normas internas
para su funcionamiento; en cambio, proyecta su campo de aplicación a la esfera de los
particulares, estableciéndoles obligaciones y limitaciones a sus derechos y actividades. No
es un reglamento de urgencia y necesidad, como es obvio. Finalmente, tampoco es un
reglamento de aplicación, porque no desarrolla los principios contenidos en ninguna ley
cuya ejecución corresponda al Ministerio del Interior ni a ninguna otra oficina pública; al
respecto, nótese que en los considerandos del Acuerdo, el Ministerio no hace referencia a
ninguna disposición legal que este desarrollando para su correcta aplicación. Tampoco lo
hacía en el acuerdo que dejó sin efecto. Los reglamentos de aplicación, al igual que todas
las actuaciones del Organo Ejecutivo, constituyen una actividad sub-legal, es decir,
enmarcada dentro de la ley emitida por la Asamblea Legislativa. Dichos reglamentos deben
desarrollar los principios contenidos en ella, con objeto de facilitar su aplicación, pero no
pueden exceder sus disposiciones ni imponer a los particulares obligaciones que no estén
comprendidas en aquella. El Acuerdo Número Ciento Treinta y Seis es expresión de la
viciada práctica del Organo Ejecutivo de usurpar las facultades legislativas emitiendo
reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos de ley, imponer un práctica distinta de
la prevista en la norma legal e inclusive contradecirla. II. Es necesario hacer una
consideración sobre la forma de emisión del acto impugnado, puesto que el Artículo 183
Cn. establece: "La Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo Constitucional será
el único tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y
reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio, y podrá hacerlo a
petición de cualquier ciudadano". Esta disposición es repetida casi literalmente en el
Artículo 2 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, y en ambas se habla de "leyes,
decretos y reglamentos", sin hacerse referencia a "acuerdos". En toda nuestra doctrina
jurídica, la única consideración hecha acerca de la forma de emisión de los actos de
naturaleza legislativa, por cualquiera de los órganos del Estado, aparece en la tesis de
Roberto Vidales, "Proyecto de Recopilación de la Legislación Salvadoreña Vigentes". (p.22
y siguientes).- Según este autor: "La doctrina y la práctica legislativa española y
sudamericana se han unificado al considerar "ley" a todo acto, emanado del órgano
legislativo y "decreto" a todo acto emanado del órgano ejecutivo que contiene normas de
carácter general, es decir, leyes en sentido material. Para algunos autores, decretos y
reglamentos son sinónimos; otros usan el término decreto para "resoluciones del poder
ejecutivo que contienen normas de carácter general sobre asuntos que la constitución
declara de su competencia" y reservan el término "reglamento" para el conjunto de normas
emanadas del órgano ejecutivo, ordenadas en un cuerpo sistemático; esta última
terminología es la aceptada por nuestra Constitución, como lo notamos cuando habla de
"leyes, decretos y reglamentos" (artículo 183 Cn.)". Sin embargo, el mismo autor señala
que la terminología constitucional no es seguida en la práctica. Dejando a un lado sus
consideraciones de que normas de carácter general puedan emitirse a través de sentencias o
cuerpos normativos que reciben los nombres de resolución o cuerpos normativos que
reciben los nombres de resolución u ordenanza, se establece claramente que en El Salvador
se entiende por "decreto" el acto de los Organos Legislativo o Ejecutiva por medio del cual
se emiten normas de carácter general, y por "acuerdo" el acto por el cual se aplica la ley a
un caso concreto y particular. Se señalan también las incongruencias en la práctica
consagrada de los órganos estatales, que relativizan tal afirmación, pues el Organo
Legislativo emite decretos para la concretización de situaciones jurídicas de carácter
particular que caen dentro de su competencia, como son los nombramientos de funcionarios
públicos que le corresponden; y el Organo Ejecutivo emite normas de carácter general por
medio de acuerdos.- Al respecto de esto último, es significativo el párrafo siguiente,
tomado del mismo autor:"Al contrario de lo que sucede con el Organo Legislativo, la
emisión de normas de carácter general a través de acuerdos ejecutivos es una práctica
cotidiana, reveladora de desorden en la práctica administrativa. Reglamentos enteros,
generalmente disfrazados con el título de "normas", son emitidos por todos los ministerios;
véanse, por ejemplo, las "normas generales que regulan el aprendizaje en artes, oficios y
ocupaciones" (A.E. No.207, 22 de octubre de 1964; D.O. No. 214, Tomo 205, 23 de
noviembre de 1964)". El acuerdo Ejecutivo No. Ciento Treinta y Seis no se denomina
"normas" ni de ninguna otra manera, pero podría ejemplificar perfectamente la situación
aludida por el autor, tan bien como el ejemplo que cita. Se trata de un reglamento, de
normas de carácter general emitidas por una autoridad administrativa ordenadas en un
cuerpo sistemático, de conformidad a la terminología que recoge el Artículo 183 de la
Constitución, aunque haya sido disfrazada bajo la fórmula utilizada para la emisión de actos
particulares y concretos, y consecuentemente, es impugnable en un recurso de
inconstitucionalidad. III.-Habiendo indicado que las facultades legislativas del Organo
Ejecutivo están constitucionales limitadas a ciertos y determinados cuerpos legales, con
características bien definidas, que son los reglamentos, es necesario volver a la facultad
general de legislar, tal como está establecida en la Ley Primaria El Artículo 121 Cn.
establece:"La Asamblea Legislativa es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados,
elegidos en la forma prescrita por esta Constitución, y a ella compete fundamentalmente la
atribución de legislar". El Artículo 131 No. 5 Cn. reafirma que corresponde a la Asamblea
Legislativa: "Decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes
secundarias". De manera que, toda regulación que afecte la esfera de libertad de los
particulares debe provenir de la Asamblea Legislativa, y ningún otro órgano del Estado está
en capacidad de dictar un cuerpo legal novedoso que incida sobre ese campo de actuación,
y mucho menos si afecta derechos fundamentales reconocidos por la constitución, como el
de libre asociación o la igualdad jurídica de los salvadoreños y los extranjeros.- Cada
numeral (ya que no se les denomina artículos) del acuerdo Ejecutivo Número Ciento
Treinta y Seis interfiere en el campo de atribuciones reservado con exclusividad a la
Asamblea Legislativa, así: (a) El No. 1 crea un registro estatal de una manera que no es en
simple ordenación de los asuntos internos ministeriales, sino que con él se pretende afectar
la esfera de actuación de particulares al imponérseles obligaciones extralegales con
respecto al mismo; (b) Establece obligaciones sustantivas a particulares, como son la
obligación de registro (No. 4), de inscripción (No.4), de declaración de datos (No.5), de
refrenda de la inscripción (No.7), etcétera; (c) Establece prohibición de ejercicio
actividades lícitas, pues la actividades de las personas jurídicas extranjeras no están
prohibidas ni limitadas por la ley, sin haber una norma secundaria que lo avale; (No.4
inciso segundo); (d) Establece un procedimiento a que las partes deben someterse para
gozar de un limitado derecho, sobre la cual la ley no establece ninguna traba o impedimento
(No.86). (e) Establece obligaciones fiscales a los particulares, invadiendo otro campo
exclusivo de la Asamblea Legislativa de conformidad al Artículo 131 No.6 Cn., al
obligarlos al uso de papel sellado en un procedimiento que no tiene base legal (No.5 letra a)
y al obligarlos a una publicación en el Diario Oficial que no está contemplada en la Ley
(No.6); (f) Establece un término de un año para gozar de la facultad de poder actuar
válidamente en el país, siendo que la Ley no prevé ningunas limitante (No.7); (g) Establece
sanciones a los participantes, arrogándose el Ministerio de esta forma la determinación de
la punibilidad, comprendiendo las mismas la cancelación del reconocimiento de una
persona jurídica extranjera (No.8 y 10) y la pérdida de la calidad de residente en el país
(No.11 inciso segundo), siendo que las causales de esa pérdida deben estar predeterminadas por la ley (Art.96 Cn.); y (h) Auto-atribuye competencia al Ministerio para
supervisar las actividades de organismos no gubernamentales extranjeros, competencia que
de conformidad a la ley no tiene ni siquiera con respecto a las personas jurídicas
salvadoreñas, en violación el Artículo 86 inciso tercero de la Constitución. Es por todo ello
que el Ministerio ha invalido la esfera de acción privativa de la Asamblea Legislativa, roto
el principio de división de poderes y emitido normas de carácter general en violación a la
Constitución. Las facultades que fundamentalmente son del Organo Legislativo, de
conformidad al Artículo 121 Cn., han sido usurpadas; y la atribución exclusiva de la
Asamblea Legislativa, de conformidad al Artículo 131 No.5 Cn., se ve violentada por el
contenido del Acuerdo impugnado.- IV. El Artículo 86 inciso tercero Cn. establece: "Los
funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la Ley". El Artículo 168 No. 14 Cn. señala que es atribución del
Presidente de la República: "Decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y
asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución le corresponde". De la primera
disposición citada resulta claro que las facultades del Ministerio del interior son regladas, es
decir, que no van más allá de las que expresamente le da la ley y que, como funcionario
público, se le aplica inversamente el principio de libertad de que gozan los particulares y
que sólo pueden hacer aquello que la ley lo autoriza. De la segunda disposición resulta que
el Ministro del Interior no tiene facultades para emitir reglamentos, y que esto es facultad
exclusiva del Presidente de la República. Bastaría esto para demostrar la
inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, pues resulta
evidente que el Ministerio del Interior ha emitido normas de carácter general excediendo
sus atribuciones. Resulta increíble que el Presidente de la República haya tolerado
semejante atentado contra su autoridad, de parte de uno de sus subordinados. Pero aún así,
vale la pena examinar si el Organo Ejecutivo tendría la facultad de dictar un reglamento
sobre la materia de que se trata el Acuerdo impugnado, aún en términos diferentes a los de
éste, y nos tenemos que pronunciar por la opinión negativa, porque no hay ley a
desarrollar.- Nuestra ley regula de manera detallada y compleja a determinadas personas
jurídicas: sociedades mercantiles, cooperativas, sindicatos, universidades privadas,
patronatos de centros asistenciales y hasta asociaciones deportivas. Pero en cuanto a las
personas jurídicas sujetas al derecho común, rige nuestro centenario Código Civil, que en
sus Artículos 540 a 559 contiene una normativa obsoleta y con graves vacíos sobre la
regulación de las personas jurídicas. Sirva de ejemplo que a las asociaciones de interés
particular solo las menciona el No.2 del Artículo 540 y no dispone nada sobre ellas, siendo
que son la mayoría de las personas jurídicas que existen. Para su aprobación, el Ministerio
del Interior aplica analógicamente el procedimiento señalado para la aprobación de las
corporaciones, pero añade todas las arbitrariedades que se considera con derecho a
imponerles, tales como formato en la redacción de sus estatutos, membresía mínima que
cambia con el criterio de cada titular del Ministerio, obligación de establecer calidades
entre los socios, etcétera. Todo esto ha sido establecido mediante un inconstitucional
instructivo de cuyo contenido el particular no se entera hasta que su petición de
otorgamiento de personalidad jurídica a una asociación es rechazada. Se ha creado así la
inveterada costumbre de que el Ministerio ha dictado las normas aplicables a las personas
jurídicas en un permanente atentado a las facultades legislativas y los derechos de los
participantes. La única facultad que el Código Civil establece "Al Gobierno" con respecto a
las personas jurídicas sujetas al derecho común es el reconocimiento de su personalidad
jurídica y aprobación de sus estatutos (Artículos 541y 543 C.C.). El Artículo 34 No.4 del
Reglamento Interno del Organo Ejecutivo, que encarga esa atribución al Ministerio del
Interior, no va más allá de las disposiciones citadas del Código. La Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido esta limitación de las
facultades ministeriales en sentencia de amparo promovido por la Asociación Nacional de
Indígenas Salvadoreños, en la cual dictaminó que el Ministerio no tiene competencia para
decidir sobre la legalidad y el reconocimiento de la Junta Directiva de una asociación.
Todas las disposiciones citadas se refieren a personas jurídicas constituidas de conformidad
a las leyes salvadoreñas, y que, de conformidad al Artículo 95 Cn., tienen nacionalidad
salvadoreña. Con respecto a las personas jurídicas extranjeras nada dicen las leyes de
nuestro país, con excepción de las sociedades mercantiles.- Es cierto que el artículo 13 de la
Ley de Extranjería establece: "El concepto de personas naturales o jurídicas extranjeras, así
como su principio, existencia, reconocimiento, clasificación y fin, se regirán por las leyes
del país". Los términos "principios" y "existencia" sólo pueden referirse en este artículo a
las personas naturales, para no caer en un absurdo; en cuanto a la "clasificación" y "fin" de
las personas jurídicas pueden aplicarse analógicamente las leyes salvadoreñas; pero en
cuanto a su reconocimiento, nada se dispone en nuestro ordenamiento jurídico. Tan es así
que para regularizar su situación en el país y tener un reconocimiento legal, muchos
organismos no gubernamentales extranjeros han tenido que suscribir un convenio con el
Gobierno que ha debido ser aprobado por la Asamblea Legislativa: Así lo han hecho el
Comité Internacional de la Cruz Roja, del Comité Internacional de Rescate el Plan de
Padrinos Internacionales, la Fundación Hans Seidel, Catholic Relief Services, y otras. Tales
convenios serían innecesarios si hubiere un marco legal general que aplicarles.Desgraciadamente no lo hay aún, pero el Organo Ejecutivo, o cualquiera de sus oficinas no
puede arrogarse la facultad de dictar normas supletorias para llenar este vacío, ni de dictar
reglamentos de aplicación sobre la materia porque no hay leyes que aplicar. El Ministerio
del Interior si lo ha hecho y esto es violatorio, como se dijo, de los Artículos 86 inciso
tercero y 168 No.14 Cn.- Al Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis debe
aplicársele la norma constitucional contenida en el Artículo 164 Cn. que establece: "Todos
los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Organo Ejecutivo
emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán nulos y no deberán
ser obedecidos, aunque se den reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea
Legislativa", y la Honorable Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia debe
declararlo así.- V. Las normas del Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis
adolecen de un requisito formal esencial para su validez: su emisión por autoridad
competente. Por lo tanto, es inconstitucional en su forma. Se ha señalado en párrafos
anteriores que sus disposiciones son violatorias de los Artículos 96 y 131 No. 6 Cn.
También lo son de los artículos 3 inciso primero (igualdad para el goce de derechos civiles
entre salvadoreños y extranjeros), 7 (derecho de libre asociación) y 8 (principio de libertad
general). Son inconstitucionales en su fondo. No se ha querido, sin embargo, ahondar en
estas violaciones a la Constitución porque la irregularidad formal del acto lo nulifica
totalmente y basta para que con ello se declare su inconstitucionalidad y porque se
considera que en este proceso están en juego principios de democracia básica,
constitucionalmente reconocidos, como son la división de poderes, la exclusividad de las
facultades legislativas y la limitación de las facultades ejecutivas, a fin de evitar la
dictadura de un solo órgano del Estado.- Por tanto, en base a todo lo anterior, OS
PEDIMOS: (a) Se nos tenga por parte; (b) Se nos admita la presente demanda; (c) Se pida
informe detallado al Ministro del Interior de conformidad al Artículo 7 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales; (d) Se sigan los demás trámites de ley, y verificados que
sean, decretéis la inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y
Seis, emitido por el Ramo del Interior el día veinte de febrero de mil novecientos noventa y
uno, publicado en el Diario Oficial Número Treinta y Cinco, Tomo Trescientos Diez, de la
misma fecha.""
II.- Se admitió la demanda y en relación a la misma se pidió el informe correspondiente al
señor Ministro del Interior, quien al suministrarlo manifestó: ""Nuestra actuación ha sido
fundamentada en lo siguiente: I) PRINCIPIOS DOCTRINARIOS.- Según la doctrina que
expone el conocido tratadista del derecho administrativo, don GABINO FRAGA, en su
obra Derecho Administrativo, refiere el autor que una fuente importantísima del derecho
administrativo lo constituyen los reglamentos, y al respecto manifiesta que los reglamentos
son normas o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide
EL PODER EJECUTIVO (en nuestro país llamado actualmente Organo Ejecutivo), en una
facultad propia que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas
por el Poder Legislativo. Ello es debido a que se tiene la necesidad de aligerar la tarea del
Poder Legislativo relevando la necesidad de desarrollar y completar en detalles las leyes
para su mejor ejecución. Además, permite que la legislación se pueda ir adaptando
oportunamente a las circunstancias que por ser cambiantes, se tiene que aplicar.- Dice
además este reconocido autor que el acto reglamentario, constituye un acto administrativo
no sólo porque emana de la autoridad administrativa, sino que principalmente es un acto de
ejecución de la ley, es decir, un acto de función administrativa.- Otra teoría, dice el referido
autor, menciona que el Reglamento no es una expresión del legislador, es decir del pueblo,
sino más bien una expresión de la voluntad del administrador. Esta teoría es sostenida por
los autores BERTHELEMY HAURIAU. Por fin Don Gabino Fraga, reconocida autoridad
del derecho administrativo y no un acto legislativo, siempre que la CONSTITUCION del
país, le conceda esa potestad al Organo Ejecutivo. Al respecto nuestra Constitución,
reconoce tal potestad en el artículo 168 numeral 14. Sobra decir, que la potestad
reglamentaria no necesariamente deberá ejercerse por medio de Reglamento, sino que de
cualquier forma permitida por la ley.- II) NATURALEZA DEL ACTO IMPUGNADO.Los ciudadanos que han ocurrido a la Honorable sala en este caso, señalan que las
disposiciones del acuerdo Ministerial invaden el campo del Organo Legislativo, pues dicho
acuerdo es en realidad una ley.- Nuestro punto de vista, por el contrario, considera que las
disposiciones del acuerdo son disposiciones de carácter reglamentario, puesto que regula
situaciones de personas jurídicas, y de extranjeros, que están desarrolladas en varias leyes
vigentes del país, y otras disposiciones legales como lo son el Código Civil, la Ley de
Extranjería, la Ley de Migración, el Reglamento Interno del Organo Ejecutivo,
instrumentos que son los que se reglamentan por medio del acuerdo impugnado.- III) BASE
LEGAL Y JURÍDICA DEL ACUERDO.- Citamos a continuación las disposiciones legales
en las que nos hemos basado y apoyado para dictar el acuerdo de la referencia.- a) De la
Constitución Política citamos el artículo 100 que indica que los extranjeros estarán sujetos a
una Ley Especial. Citamos además el artículo 96 que establece que los extranjeros están
obligados a respetar a las autoridades y a obedecer las leyes. El artículo 168 numeral 14,
que dice, que son atribuciones del Presidente de la República decretar los Reglamentos
necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes. También citamos el artículo
159, que establece que para la gestión de los negocios públicos habrá las Secretarías de
Estado que fueren necesarias, las cuales estarán a cargo de un Ministro y uno o varios
Viceministros. También citamos el artículo 162, que establece que corresponde al
Presidente de la República, nombrar a los Ministros de las Secretarías de Estado. b) De la
legislación secundaria. La Ley de Extranjería que en su artículo 4, establece que los
extranjeros están obligados a respetar la Constitución, las Leyes Secundarias y las
Autoridades del País. El artículo 8, que estipula que corresponde al Ministerio del Interior
mediante resolución administrativa dictaminar quienes son los extranjeros que pierden el
derecho a residir en el país. El artículo 13 que expresamente dispone que el concepto de
personas jurídicas extranjeras así como su reconocimiento, clasificación y fines se
regularán por las leyes del país. El artículo 21, que establece que las personas jurídicas
extranjeras podrán ejercer la prestación de servicios con sujeción a las demás leyes del país.
El artículo 26, que preceptúa que ninguna autoridad permitirá el ingreso al país de personas
extranjeras para prestar servicios, sin la autorización del Ministerio del Interior. El artículo
27 que establece que los extranjeros, personas naturales o jurídicas pagarán los impuestos
de conformidad a la ley.- Pero especialmente hemos basado nuestro acuerdo ejecutivo en el
artículo 35 de la ley de extranjería, literal f) que expresamente dispone que el Ministro del
Interior es la autoridad competente para conocer de las demás diligencias relacionadas con
los extranjeros que no estén comprendidas en la presente ley. c) De la Ley de Migración, el
artículo 2, que establece que el control migratorio corresponde al Ministerio del Interior.- d)
Del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, el artículo 1, que establece la competencia
del Órgano Ejecutivo. Asimismo el artículo 34 numeral 4, que establece que corresponde al
Ministerio del Interior, conferir reconocimiento de personería jurídica (no indicándose que
se refiere con exclusividad a las personas salvadoreñas, por lo que debe entenderse que se
comprenden las extranjeras).- e) Del Código Civil, los artículos 541 y 543 del Código Civil
en lo referente a las personas jurídicas y el capítulo cuarto del mismo Código, que se refiere
a la interpretación de la ley, especialmente el artículo 19, que expresa que bien se puede
para interpretar una ley recurrir a su intención o espíritu, lo mismo que el 22, que expresa
que para ilustrar el sentido de la ley se puede ver el contexto de cada una de sus partes de
manera que haya debida correspondencia y armonía. Y finalmente el artículo 24 del mismo
Código que autoriza al aplicador para interpretar la ley del modo que más conforme parezca
al espíritu general de la legislación y a la equidad natural.""
III.- Se ordenó el traslado por el término de noventa días al Fiscal General de la República,
quien en lo pertinente dijo:"" CONTENIDO DE LA DEMANDA. Los impetrantres
manifiestan en su escrito de folios uno, al referirse al Acuerdo Ejecutivo número CIENTO
TREINTA Y SEIS, que la intención del Ministro del Interior al emitir el acuerdo citado y el
que se dejó sin efecto, es la de imponer un correctivo a una situación irregular, pues no
existe una regulación aplicable a los organismos no gubernamentales extranjeros sin fines
lucrativos que realizan actividades lícitas en el país.- Que la creación del Registro, el
establecimiento de la obligatoriedad de inscripción y determinación de los derechos y
efectos jurídicos restantes de tal inscripción son actos propios de la Asamblea Legislativa.Que dichos acuerdos es la expresión de la viciada práctica del Órgano Ejecutivo de usurpar
las facultades legislativas, emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos
de ley.- De igual forma expresan: que toda regulación que afecta la esfera de libertad de los
particulares debe provenir de la Asamblea Legislativa, y que ningún otro Órgano del Estado
está en capacidad de dictar un cuerpo que incida en ese campo de acción, y menos si afecta
derechos fundamentales como el de la Libre Asociación e Igualdad Jurídica de
Salvadoreños y Extranjeros, y en este caso cada numeral del Acuerdo ciento treinta y seis,
interfiere en el campo de atribuciones reservado a la Asamblea Legislativa y que el
Ministerio del Interior ha invadido la esfera de acción privativa de la Asamblea Legislativa;
roto el principio de división de poderes al emitir normas de carácter general, argumentando
que se han violado los Artículos 86, Inciso 3, 121, 131, Numeral 5 y 168 Numeral 14 de la
Constitución de la República. Por lo que las normas del citado acuerdo, adolecen de un
requisito formal esencial para su validez, su emisión por autoridad competente, por lo que
es inconstitucional en su forma, y debe aplicársele el Artículo 164 Cn. También consideran
que se han violado los Artículos 96, 131 Numeral 6, 3 Inciso 1°. y 7 y 8 Cn.- ANÁLISIS
JURÍDICO. Los impetrantes del Recurso mencionan varios artículos de la Constitución que
consideran han sido violados por el Acuerdo Ejecutivo número 136, argumentando que lo
preceptuado por el decreto son actos propios de la Asamblea Legislativa y que el acuerdo
es "expresión de la viciada práctica del Órgano Ejecutivo de usurpar las facultades
legislativas emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos de ley, imponer
una práctica distinta de la prevista en la norma legal e inclusive contradecirla".- También
expresan doctrina sobre la terminología en cuanto a los decretos, reglamentos y acuerdos;
que "la única facultad que el Código Civil establece al Gobierno con respecto a las personas
jurídicas sujetas al derecho común, es el reconocimiento de su personalidad jurídica y
aprobación de sus estatutos (Art. 541 y 543 C.C.); luego mencionan la ley de Extranjería en
su Artículo 13, para concluir pidiendo la inconstitucionalidad del acuerdo en referencia.Como es natural en toda demanda, la petición de inconstitucionalidad de una ley, de algún
artículo, reglamento o acuerdo, se argumenta o se alega desde el punto de vista del
impetrante del recurso, o sea, que las interpretaciones que se hacen de los artículos de una
Ley o de la Constitución, son criterios o modos de entender el Artículo o Ley que analiza y
por lo tanto no podría decirse que es lo correcto, pues sólo se trata de un análisis subjetivo
particular.- En el recurso que se ha interpuesto los impetrantes para analizar los Artículos
de la Constitución que consideran que han sido violados por el Acuerdo Ejecutivo número
136; han usado el Método Exegético, que es interpretar artículo por artículo. Este método
de acuerdo al Tratadista de Derecho Administrativo, Manuel María Diez "Es un método
que se desarrolla en Francia a principios del siglo pasado y hasta el año 1880". Este método
fue duramente criticado y las razones que aducen son: "1o. El método exegético inmoviliza
el derecho y cierra el camino a toda idea nueva; 2o. Abre la puerta al más desordenado
subjetivismo".- Si analizamos lo que dice el mencionado tratadista, sin esforzarnos mucho,
llegamos a la conclusión que el método exegético es arcaico y en la actualidad ya no se usa,
pues según las nuevas corrientes y doctrinas de Derecho Constitucional, el método que se
emplea para interpretar la Constitución y demás leyes es el Método Sistemático, según el
cual ninguna disposición debe interpretarse en forma aislada; sino que debe existir unidad y
coherencia, tomando en cuenta la realidad social, económica y política del país, y que el
intérprete no debe ni puede ignorar.- Tomando en cuenta la doctrina expuesta, podemos
decir que de acuerdo a la realidad social y política que vive el país, era de urgencia y
necesidad crear un Registro de Organismos no Gubernamentales Extranjeros, y a quien le
correspondía crearlo es al Órgano Ejecutivo por medio del Ministerio del Interior; ya que el
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, publicado en el Diario Oficial número
trescientos tres, de fecha dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y nueve, faculta a
ese Ministerio para ejercer las siguientes funciones: "Art. 34 Compete al Ministerio del
Interior:- 1.- Tutelar y velar lo referente a la organización política y administrativa de la
República; 4.- Otorgar la aprobación de estatutos y conferir el reconocimiento de
personalidad jurídica, de conformidad con los Artículos 541 y 543 del Código Civil,
cuando por este reglamento o leyes especiales no se confiera esta atribución a otra entidad;
5.- Ejercer el control migratorio en el país y expedir los pasaportes ordinarios y especiales
de conformidad a la ley; 6.- Conocer de las solicitudes de naturalización de extranjeros; de
la renuncia de la nacionalidad salvadoreña y recuperación de esta calidad, así como de la
tramitación de lo prescrito en el numeral 3 del Art. 90 de la Constitución. 7.- Conferir
licencias a salvadoreños para aceptar empleos o cargos públicos, que no corresponda
conceder a la Asamblea Legislativa, de conformidad con el numeral 28 del Artículo 131 de
la Constitución;... 12.- Ejercer las demás atribuciones que se establezcan por ley o
reglamento.- Por otra parte si estudiamos a quienes faculta la Constitución de la República
para desarrollar los reglamentos, que son fuentes formales de nuestro ordenamiento
jurídico, se puede decir, que la disposición más importante es la que reconoce la potestad
reglamentaria del Órgano Ejecutivo consagrada en el Artículo 168 Cn., que dice: "Son
atribuciones y obligaciones del Presidente de la República... Ordinal 14o. Decretar los
reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya
ejecución le corresponde;" según dicha disposición el Presidente de la República, está
facultado para decretar los Reglamentos de Ejecución, que son los que se dictan para
facilitar y asegurar la aplicación de leyes cuya ejecución le corresponde a ese órgano; pues
en las leyes que él no ejecuta, la Constitución derecho a residir en el país. El Artículo 13
que expresamente dispone que el concepto de personas jurídica extranjeras así como su
reconocimiento, clasificación y fines se regularán por las leyes del país. El artículo 21, que
establece que las personas jurídicas extranjeras podrán ejercer la prestación de servicios con
sujección a las demás leyes del país. El artículo 26, que preceptúa que ninguna autoridad
permitirá el ingreso al país de personas extranjeras para prestar servicios, sin la autorización
del Ministerio de Interior. El artículo 27 que establece que extranjeros, personas naturales o
jurídicas pagarán los impuestos de conformidad a la ley. Pero especialmente hemos basado
nuestro acuerdo ejecutivo en el artículo 35 de la ley de extranjería, literal f) que
expresamente dispone que el Ministro del Interior es la autoridad competente para conocer
de las demás diligencias relacionadas con los extranjeros que no estén comprendidas en la
presente ley. c) De la Ley de Migración, el artículo 2, que establece que el control
migratorio, el artículo 2, que establece que el control migratorio corresponde al Ministerio
del Interior. d) Del Reglamento Interno del Organo Ejecutivo, el Artículo 1, que establece
la competencia el Organo Ejecutivo. Asimismo el artículo 34 numeral 4, que establece que
corresponde al Ministerio el Interior, conferir reconocimiento de personería jurídica (no
indicándose que se refiere con exclusividad a las personas salvadoreñas, por lo que debe
entenderse que se comprenden las extranjeras).-e) Del Código Civil, los artículos 541 y 543
del Código Civil en lo referente a las personas jurídicas y el capítulo cuarto del mismo
Código, que se refiere a la interpretación de la ley, especialmente el artículo 19, que
expresa que bien se puede para interpretar una ley recurrir a su intención o espíritu, lo
mismo que el 22, que expresa que para ilustrar el sentido de la ley se puede ver el contexto
de cada una de sus partes de manera que haya debida correspondencia y armonía. Y
finalmente el artículo 24 del mismo Código que autoriza al aplicador para interpretar la ley
del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad
natural.
III.-Se ordenó el traslado por el término de noventa días al Fiscal General de la República,
quien en lo pertinente dijo: "CONTENIDO DE LA DEMANDA. Los impetrantes
manifiestan en su escrito de folio uno, al referirse al Acuerdo Ejecutivo número CIENTO
TREINTA Y SEIS, que la intención del Ministro del Interior al emitir el acuerdo citado y el
que se dejó sin efecto, es la de imponer un correctivo a una situación irregular, pues no
existe una regulación aplicable a los organismos no gubernamentales extranjeros sin fines
lucrativos que realizan actividades lícitas en el país. Que la creación del Registro, el
establecimiento de la obligatoriedad de inscripción y determinación de los derechos y
efectos jurídicos restantes de tal inscripción son actos propios de la Asamblea Legislativa.
Que dichos acuerdos es la expresión de la viciada práctica del Organo Ejecutivo de usurpar
las facultades legislativas, emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos
de ley. De igual forma expresan: que toda regulación que afecta la esfera de libertad de los
particulares debe provenir de la Asamblea Legislativa, y que ningún otro Organo del Estado
está en capacidad de dictar un cuerpo que incida en ese campo de acción, y menos si afecta
derechos fundamentales como el de la Libre Asociación e Igualdad Jurídica de
Salvadoreños y Extranjeros, y en este caso cada numeral del Acuerdo ciento treinta y seis,
interfiere en el campo de atribuciones reservado a la Asamblea Legislativa y que el
Ministerio del Interior ha invadido la esfera de acción privativa de la Asamblea Legislativa;
roto el principio de división de poderes al emitir normas de carácter general, argumentando
que se han violado los Artículos 86, Inciso 3, 121, 131 Numeral 5 y 168 Numeral 14 de la
Constitución de la República.. Por lo que las normas el citado acuerdo, adolecen de un
requisito formal esencial para su validez, su emisión por autoridad competente, por lo que
es inconstitucional en su forma, y debe aplicársele el Artículo 164 Cn. También consideran
que se han violado los Artículos 96, 131 Numeral 6, 3 Inciso 1o. y 7 y 8 Cn. ANALISIS
JURIDICO. Los impetrantes del Recursos mencionan varios artículos de la Constitución
que consideran han sido violados por el Acuerdo Ejecutivo número 136, argumentando que
lo preceptuado por el Decreto son actos propios de la Asamblea Legislativa y que el
acuerdo es "expresión de la viciada práctica del Organo Ejecutivo de usurpar las facultades
legislativas emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos de ley, imponer
una práctica distinta de la prevista en la norma legal e inclusive contradecirla". También
expresan doctrina sobre la terminología en cuanto a los decretos, reglamentos y acuerdos;
que " la única facultad que el Código Civil establece al Gobierno con respecto a las
personas jurídicas sujetas al derecho común, es el reconocimiento de su personalidad
jurídica y aprobación de sus estatutos (Artículo 541 y 543 C.C.); luego mencionan la ley de
Extranjería en su Artículo 13, para concluir pidiendo la inconstitucionalidad del acuerdo en
referencia. Como es natural en toda demanda, la petición de inconstitucionalidad de una
ley, de algún artículo, reglamento o acuerdo, se argumenta o se alega desde el punto de
vista del impetrante del recurso, ó sea que las interpretaciones que se hacen de los artículos
de una Ley o de la Constitución, son criterios o modos de entender el Artículo o Ley que
analiza y por lo tanto no podría decirse que es lo correcto, pues solo se trata de un análisis
subjetivo particular. En el recurso que se ha interpuesto los impetrantes para analizar los
Artículos de la Constitución que consideran que han sido violados por el Acuerdo Ejecutivo
número 136, han usado el Método Exegético, que es interpretar artículo por artículo. Este
método de acuerdo al Tratadista de Derecho Administrativo, Manuel María Diez "Es un
método que es desarrolla en Francia a principios del siglo pasado y hasta el año 1880". Este
método fue duramente criticado y las razones que aducen son: "1º El método exegético
inmoviliza el derecho y cierra el camino a toda idea nueva; 2º Abre la puerta al más
desordenado subjetivismo". Si analizamos lo que dice el mencionado tratadista, sin
esforzarnos mucho, llegamos a la conclusión que el método exegético es arcaico y en la
actualidad ya no se usa, pues según las nuevas corrientes y doctrinas de Derecho
Constitucional, el método que se emplea para interpretar la Constitución y demás leyes es
el Método Sistemático, según el cual ninguna disposición debe interpretarse en forma
aislada; sino que debe existir unidad y coherencia, tomando en cuenta la realidad social,
económica y política del país, y que el intérprete no debe ni puede ignorar. Tomando en
cuenta la doctrina expuesta, podemos decir que de acuerdo a la realidad social y política
que vive el país, era de urgencia y necesidad crear un Registro de Organismo no
Gubernamentales Extranjeros, y a quien le correspondía crearlo es al Organo Ejecutivo por
medio del Ministerio del Interior; ya que el Reglamento Interno del Organo Ejecutivo,
publicado en el Diario Oficial número trescientos tres, de fecha dieciocho de abril de mil
novecientos ochenta y nueve, faculta a ese Ministerio para ejercer las siguientes funciones:
"Artículos 34 Compete al Ministerio del Interior: 1.- Tutelar y velar lo referente a la
organización política y administrativa de la República; 4.- Otorgar la aprobación de
estatutos y conferir el reconocimiento de personalidad jurídica, de conformidad con los
Artículos 541 y 543 el Código Civil, cuando por este reglamento o leyes especiales no se
confiera esta atribución a otra entidad; 5.- Ejercer el control migratorio en el país y expedir
los pasaportes ordinarios y especiales de conformidad a la ley; 6.- Conocer de las
solicitudes de naturalización de extranjeros; de la renuncia de la nacionalidad salvadoreña y
recuperación de esta calidad, así como de la tramitación de lo prescrito en el numeral 3 del
Artículo 90 de la Constitución. 7.- Conferir licencias a salvadoreños para aceptar empleos o
cargos públicos, que no corresponda conceder a la Asamblea Legislativa, de conformidad
con el numeral 28 del Artículo 131 de la Constitución;...12.- Ejercer las demás atribuciones
que se establezcan por la ley o reglamento. Por otra parte si estudiamos a quienes faculta la
Constitución de la República para desarrolla los reglamentos, que son fuentes formales de
nuestro ordenamiento jurídico, se puede decir, que la disposición más importante es la que
reconoce la potestad reglamentaria del Organo Ejecutivo consagrada en el Artículo 168 Cn.
que dice: "Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República...Ordinal 14o.
Decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las
leyes cuya ejecución le corresponde; según dicha disposición el Presidente de la República,
está facultado para decretar los Reglamentos de Ejecución, que son los que se dictan para
facilitar y asegurar la aplicación de leyes cuya ejecución le corresponde a ese órgano; pues
en las leyes que él no ejecuta, la Constitución señala a quienes corresponde dictarlos, tal es
el caso de la Corte de Cuentas de la República, a la cual se le reconoce potestad
reglamentaria en la atribución 62 del Artículo 195 Cn.; a los Municipios en el Ordinal 4o.
del Artículo 204 Cn. La Asamblea Legislativa también la faculta la Constitución en el
Artículo 131 Ordinal 1o. para decretar su reglamento interior, pero este reglamento es de
otra naturaleza jurídica, ya que es un Reglamento Autónomo y merece una consideración y
estudio más amplio, que no es oportuno efectuarlo en este recurso. Es necesario y también
importante manifestar en el caso que nos ocupa que por vía de interpretación del Artículo
133 Cn. Ordinal 3o., se ha considerado que la Corte Suprema de Justicia tiene potestad
reglamentaria en materia que le compete al Organo Judicial, aunque la Constitución no le
reconoce expresamente esa potestad; pues sería inconstitucional por violación al Artículo
86 Cn. que el Organo Ejecutivo decretara los reglamentos para desarrollar las leyes que le
corresponde al Organo Judicial; ya que en este caso si estaríamos en presencia de una
usurpación de funciones o de facultades que le competen a otro órgano del Estado. Según lo
expuesto el Organo Ejecutivo tiene potestad reglamentaria y los acuerdos son actos de
naturaleza reglamentaria, asimismo el Ministerio de Interior es el encargado de aprobar los
Estatutos y otorgar el reconocimiento de las personas jurídicas comprendidas en el Código
Civil, es el que ejerce el control migratorio en el país y conoce también de la naturalización
de los extranjeros. Los organismos no Gubernamentales Extranjeros, están formados por
personas naturales y extranjeras y en consecuencia es el Ministerio del Interior el encargado
de registrar la documentación necesaria para que puedan ingresar al país por medio de la
Dirección General de Migración; también le compete a ese Ministerio el cumplimiento de
la Ley de Extranjería, en la cual está regulada la existencia y reconocimiento de las
personas jurídicas extranjeras, en los Artículos 13 y 35 literal f); Asimismo es de mencionar
que el Acuerdo 136 que se alega de inconstitucionalidad, viene a sustituir o derogar al
Acuerdo No.634 de fecha 26 de septiembre de 1990, publicado en el Diario Oficial No.228,
Tomo 308 de la misma fecha, el cual creó el Registro de Organismo no Gubernamentales
Extranjeros y de éste nada dicen los recurrentes, el cual quedaría vigente en caso que se
llegar a declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo 136; o sea que los señores
peticionarios no han comprendido el fundamento legal del Acuerdo impugnado y hasta se
han equivocado al mencionar Artículos de la Constitución, que no tienen relación con el
mismo como es el caso del Artículo 131 No.6, que consideran que ha sido violado por el
referido Acuerdo; dicho Artículo lo mencionan en los últimos párrafos de su demanda, y
trata sobre la imposición de impuestos, que es una facultad de la Asamblea Legislativa. Por
todo lo expuesto considero que no existe la inconstitucionalidad demandada por los
impetrantes del recurso, por lo que OS PIDO: Tengáis por evacuado el traslado que me
habéis conferido y en sentencia definitiva declaréis que no existe la inconstitucionalidad
alegada respecto al Acuerdo Ejecutivo número ciento treinta y seis que crea el Registro de
Organismos no Gubernamentales Extranjeros, emitidos por el Ministerio del Interior,
publicado en el Diario Oficial número treinta y cinco, tomo trescientos diez de fecha veinte
de febrero del corriente año.
IV.- Con lo expresado por el funcionario mencionado en el considerando anterior, quedó el
proceso en estado de dictar sentencia; y en vista de no estimarse necesaria otra diligencia, y
en relación a lo manifestado por los demandantes, en lo esencial basan su pretensión en dos
argumentos: primero, referente a una cuestión puramente formal; y segundo, respecto a una
cuestión de fondo o contenido.
En relación a lo primero, los demandantes afirman "venimos a demandar que se declare la
inconstitucionalidad en su forma del Acuerdo Ejecutivo Número....", y más adelante,
después de referirse a la división de los poderes del Estado y a una clasificación de los
reglamentos, en forma contradictoria afirman "El Acuerdo Ejecutivo... que se impugna en
esta demanda, es, formalmente hablando, un reglamento, puesto que contiene normas de
carácter general, y ha sido emitido por el Organo Ejecutivo, sin embargo no se le puede
hacer caber dentro de ninguna de las tres categorías indicadas en el párrafo anterior".
En el referido párrafo los demandante afirman: "La doctrina ha denominado " Facultad
Reglamentaria" a la facultad legislativa constitucionalmente conferida al Organo Ejecutivo,
y nuestra Constitución la limita a tres tipos de reglamentos: (1) Reglamentos Autónomos;...
(2) Reglamentos de urgencia y necesidad;.... y (3) Reglamento de aplicación". Y,
respectivamente, para cada uno de los reglamentos mencionados citan los Artículos 167
No.1; 167 No.6o. y 168 No.14o., todos de la Constitución.
Se advierte que la simple exclusión que los demandantes plantean entre el acto impugnado
la inconstitucionalidad y la clasificación de los reglamentos por ellos expuesta, no es
demostrativa de que por ese motivo el referido Acuerdo adolece de inconstitucionalidad en
cuanto a su forma. En efecto, aplicando el criterio formal, tal como lo confiesan los
demandantes, el acto impugnado de inconstitucionalidad es formalmente un reglamento,
precisamente por emanar del Organo Ejecutivo, aparecer que fue rubricado por el
Presidente de la República y por el Ministro del Ramo correspondiente y, para su eficacia,
por contener normas generales, fue publicado en el Diario Oficial indicado. En ese sentido,
incuestionablemente se han llenado las formas elementales del acto como son: (a) que lo
firmara el Presidente de la República, como titular de la facultad reglamentaria dentro del
referido Organo Ejecutivo; (b) que lo autorizara el Ministro del Ramo respectivo; y (c) que
se publicara en el Diario Oficial. Sin entrar a la discusión sobre si la denominación
"Acuerdo", empleada respecto al acto impugnado, es o no es aplicable a los reglamentos,
tal denominación puede reputarse equivalente para los efectos de lo dispuesto en el Artículo
183 Cn., al establecer que "La Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo
Constitucional será el único tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las
leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y
obligatorio..."; pues en realidad, lo que está estableciendo dicha norma es la atribución y
potestad del tribunal mencionado, para declarar la inconstitucionalidad de toda disposición
normativa de carácter general o con fuerza de ley, independientemente de como se les
llame en cada caso, sin que las denominaciones empleadas -leyes, decretos y reglamentosimplique en modo alguno, la exclusión de otras, tales como ordenanzas, acuerdos, etc.,
siempre que tuvieren el contenido normativo antes indicado. Por todo lo anterior, este
Tribunal no considera atendibles las alegaciones formuladas por los demandantes en el
punto referido a las formas del acto.
En relación a lo segundo, es decir, en cuanto al fondo o contenido del reglamento
impugnado, los demandantes alegan que con tal acto, el Organo Ejecutivo ha invadido o
usurpado las facultades legislativas, y que tal hecho traduce una practica viciada del
referido Organo al pretender llenar vacíos de las leyes; que toda regulación que afecte la
esfera de libertad de los particulares debe provenir a la Asamblea Legislativa, y que ningún
otro Organo del Estado está en capacidad de dictar cuerpos legales novedosos, mucho
menos si afecta derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Y después de
analizar cada una de las disposiciones del Acuerdo, concluye que es ha invadido la esfera
de acción privativa o reservada de la Asamblea Legislativa, además de los comentarios
relacionados con la legislación secundaria vigente.
Consecuentemente, corresponde analizar si en cuanto a su contenido normativo, el referido
Acuerdo reglamentario, adolece de inconstitucionalidad, tal como ha sido planteado por los
demandantes; y, a ese respecto, conviene identificar el campo jurídico que la Constitución
asigna a la facultad reglamentaria en nuestro sistema de fuentes de la normativa jurídica.
De acuerdo a la Constitución de 1983, tienen facultades reglamentarias: 1º la Asamblea
Legislativa respecto a su Reglamento Interior, Artículo 131 No. 1, Cn.; 2º el Consejo de
Ministros, Artículo 167 No. 1 Cn.; 3o. el Presidente de la República, Artículo 168
No.14o.Cn.; 4o. la Corte De Cuentas de la República, Artículo 195, 6º Cn.; 5o. los
Municipios o Concejo Municipales, Artículo 204, 5o., en relación con el Artículo 202 Cn.
De tal normativa se extrae la naturaleza de los reglamentos autorizados por la Constitución:
(a) el reglamento llamado autónomo, en cuanto no depende o no guarda relación con la ley,
como en el caso del Reglamento Interior del Organo Legislativo y del Organo Ejecutivo,
reconocidos en la doctrina como reglamentos de organización, que atañen al ordenamiento
interno del respectivo Organo; (b) el reglamento de aplicación o ejecución, cuya normativa
se limita a facilitar o asegurar la aplicación de la correspondiente ley, y por consiguiente, su
existencia se hace depender de la misma ley que reglamenta para su ejecución, sin poder
alterar con su normativa los alcances de la primera en forma alguna; tal como se establece
respecto de los reglamentos atribuidos al Presidente de la República al determinar
expresamente esa atribución "para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes", con la
limitante adicional de tratarse de aquellas leyes "cuya ejecución le corresponde", pues de lo
contrario, carece de dicha atribución.
Congruente con lo anterior, es del caso señalar que la Constitución acepta el principio de
acuerdo al cual, la potestad reglamentaria sobre la materia que se administra está implícita
en el Organo al que compete la ejecución o aplicación de la ley, precisamente para
conservar su independencia y evitar la injerencia de otros órganos en la esfera de su
respectiva competencia; todo lo cual como se sabe, es también garantía fundamental de los
derechos humanos.
En el caso subíndice, el Acuerdo impugnado aparece rubricado por el Presidente de la
República y por el Ministro del Interior; dicho acuerdo es de carácter reglamentario, y en
sus considerandos no se hace referencia alguna de la ley cuya aplicación propenda a
facilitar o asegurar; tampoco en sus disposiciones aparece dicha relación, para inferir de su
texto la dependencia con la ley de que tratare en su caso; por otro lado; al examinar cada
una de sus disposiciones, claramente se advierte su carácter normativo, propio de una ley en
sentido material, así: crea un Registro de Organismos no Gubernamentales Extranjeros;
establece la necesidad de inscribir dichos organismos como condición para que el personal
extranjero de los mismos puedan gozar e residencia en el país; establece la facultad de la
autoridad para cancelar la inscripción de los organismos una vez inscritos, y la necesidad de
éstos de renovarla anualmente; todo lo cual implica por loable que sea el propósito- una
limitación a la esfera de libertad, cuya regulación ha sido reservada a las leyes, es decir, a la
declaración de voluntad del legislador, y en consecuencia, en este caso, ha habido un
exceso de parte de los funcionarios de quienes ha emanado el Acuerdo impugnado, sobre
todo en relación al principio de legalidad, establecido primeramente como derecho
individual de que "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni ha privarse de lo
que ella no prohibe", Artículo 8 Cn., y segundo, ratificado directamente respecto de los
funcionarios del Estado al establecer que éstos delegados del pueblo y que "no tienen más
facultades que las que expresamente les da la ley", Artículo 86 inc. 3o.
Por los motivos antes indicados es procedente declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo
al principio relacionado, aclarando que tal declaración no representa un pronunciamiento o
declaración de inconstitucionalidad per se, de los controles que se han pretendido establecer
por vía reglamentaria, sino que se limita a declararla por haberse atribuido, por vía
reglamentaria el Organo Ejecutivo, facultades que le corresponderían ejercer por vía
legislativa únicamente al Organo Legislativo.
POR TANTO, de conformidad a las razones expuestas, disposiciones constitucionales
citadas y Artículos 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
a nombre de la República, esta Sala FALLA: declárase inconstitucional en su contenido, de
modo general y obligatorio, el Acuerdo Número Seiscientos Treinta y Cuatro del veintiséis
de septiembre de mil novecientos noventa, del Organo Ejecutivo en el Ramo del Interior,
publicado en el Diario Oficial Número doscientos veintiocho, Tomo Trescientos Ocho del
veintiséis de septiembre del año antes indicado, mediante el cual se crea el Registro de
Organismos no Gubernamentales Extranjeros (O.N.G). Publíquese esta sentencia en la
forma ordenada por la ley. Notifíquese.
IS000791.92