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TEMA XIV : LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUIA DE LAS
FUENTES. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. CLASES Y ELEMENTOS EFICACIA
Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN ANULACIÓN Y
REVOCACIÓN. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
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1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización,
los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y
las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.
El sistema de fuentes
El problema de las fuentes se plantea en términos similares a las restantes
disciplinas
jurídicas, en lo que se refiere a las diversas acepciones del
término fuente (de producción, de conocimiento…)las clases (escritas , no
escritas, primarios o secundarias, directas o indirectas)o principios de
articulación entre unos y otras.
La pirámide “kelseniana” divide en fuentes de derecho normativo (CE, Ley
y reglamentos) y fuentes no normativas (principios generales del derecho y
jurisprudencia) . Esta estructura recibe el nombre de ordenamiento jurídicoadministrativo ya que existen unos principios que le dan forma.
Otros autores dividen entre fuentes directas e indirectas:
FUENTES DIRECTAS
- Primarias:
- La Constitución
- Ordenamiento comunitario
- Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas
- Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas
- Decretos leyes y Decretos legislativos
- Reales Decretos y Decretos autonómicos
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- Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno
- Órdenes Ministeriales
- Disposiciones de Autoridades inferiores
– Secundarias:
- Costumbre - Principios Generales del Derecho
FUENTES INDIRECTAS
- Tratados Internacionales
– Jurisprudencia
-Doctrina científica.
PRINCIPIO DE JERARQUÍA
Regulado en el art. 9.3 de la Constitución, una norma prevalece sobre otra
según el órgano o autoridad de la que emane. Esta ordenación vertical de
las fuentes según el principio
de jerarquía conlleva una estricta
subordinación entre ellas. Según el Código civil, formula que “carecerán
de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”.
En cambio el principio de competencia que se aplicará
como regla
complementario al principio de jerárquica implica la atribución a un
órgano de la potestad de regular determinadas materias .este principio
explica la existencia de ordenamiento al margen del principio de jerarquía,
como los reglamentos parlamentarios,
los estatutos
de los colegios
profesionales, leyes y reglamentaos de CCAA o reglamentos o bandos de
corporaciones locales.
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LA CONSTITUCIÓN
Es la primera de las fuentes, es la que prevalece sobre las demás. La
supremacía de la Constitución puede verse afectada por el Derecho
Europeo, aunque en un principio los tratados internacionales solo son
válidos cuando se sujetan a lo dispuesto de la Constitución. (art. 95.1), el
art. 93, establece que mediante ley orgánica se podrá autorizar la
celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución.
Atendiendo al procedimiento de su revisión las normas constitucionales
pueden ser de dos clases.
-
Las previstas en el artículo 168.1 de la Constitución. Su revisión se
equipara con la revisión total de la Constitución y se sujeta a un
procedimiento que consiste en la aprobación de la iniciativa por
mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, disolución de las Cortes,
ratificación de la decisión por las nuevas Cámaras, aprobación
del nuevo texto por mayoría de 2/3 y sometimiento a
referéndum.
-
Las restantes que se pueden considerar jerárquicamente inferiores
a las anteriores y su revisión se realiza por un procedimiento más
simple, recogido en el artículo 167 de la Constitución.
LAS LEYES Y SUS CLASES
Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la
Constitución. Dentro de las leyes parlamentarias, además de las leyes
ordinarias, que se aprueban por el procedimiento habitual y mayoría simple, la
Constitución de 1978 ha introducido la categoría de leyes orgánicas.
LEYES ORGÁNICAS
Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y requieren
mayoría absoluta del Congreso. Se refieren “al desarrollo de los derechos
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fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución” (artículo 81 Constitución).
También son leyes parlamentarias las leyes de las Comunidades Autónomas, es
decir, las normas que aprueban sus órganos legislativos sobre materias que
tiene atribuidas y sobre las cuales tiene el Tribunal Constitucional el control de
su constitucionalidad.
Las leyes de las Comunidades Autónomas están subordinadas, además de a la
Constitución, a sus respectivos Estatutos de Autonomía.
Dentro de las leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos
podemos encontrar:
Ø
Los
Estatutos
de
Autonomía,
que
son
leyes
orgánicas.
Ø Las leyes-marco, a través de las cuales “las Cortes Generales, en materia de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal” (artículo
150.1 Constitución).
Ø Las leyes de transferencia o delegación, por medio de las cuales “el Estado
podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley
orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que
por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”
(artículo 150.2 Constitución).
Ø Las leyes de armonización, por medio de las cuales “el Estado podrá dictar
leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones
normativas de las CC.AA., aún en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general” (artículo 150.3
Constitución).
Como formas especiales de leyes parlamentarias están las siguientes:
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- Leyes refrendadas: Son las sometidas a referéndum, si entendemos que el
artículo 92 de la Constitución, al hablar, a propósito del referéndum, de
“decisiones políticas de especial trascendencia” incluye a las leyes.
- Leyes paccionadas: Se utilizan para dar más autoridad a determinados
contratos, protegiéndolos de posibles modificaciones unilaterales del poder
ejecutivo.
También podemos encontrar otros tipos de leyes:

Leyes por iniciativa Popular

Leyes de presupuestos generales del Estado.

Leyes de autorización o ratificación de tratados o Convenios

Leyes de bases: permiten al ejecutivo para que dicte dentro de sus
bases normas con rango de ley.
NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY
Decretos-ley: Se regulan en la Constitución en el articulo 86 con los siguientes
requisitos:
- Debe tratarse de un “caso de extraordinaria y urgente necesidad”.
- No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al
derecho electoral general.
- Deberá ser ratificado por el Congreso en el plazo de los 30 días
siguientes a su promulgación.
- La fórmula de los decretos-leyes no es utilizable por las Comunidades
Autónomas.
Decretos legislativos: Son las disposiciones del Gobierno que contengan
legislación delegada.
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Las Cortes Generales, mediante leyes de delegación o de autorización, o bien
delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los
principios contenidos en una ley de bases, encargo que realiza mediante la
aprobación de textos articulados, o bien autoriza al Gobierno para refundir el
contenido de varias leyes en un único texto que se materializa en la
aprobación de textos refundidos.
Los requisitos de la delegación, se regulan en la Constitución en los artículos 82
y 83, en los siguientes términos:
- La delegación deberá hacerse por una ley de bases cuando se trate de
formar textos articulados o por una ley ordinaria de autorización cuando se
trate de refundir varios textos en uno solo. - La delegación puede contener
cualquier materia, excepto la que deba ser objeto de regulación por ley
orgánica. La delegación no puede incluir la facultad de modificar la propia ley
de bases, ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
- La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para
su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implícito ni por
tiempo indeterminado.
- La delegación ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han
de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación, mientras que
las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar si la
delegación se refiere a la mera formulación de un texto único o si incluye el
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
- La aprobación ha de hacerse observando las reglas de procedimiento
establecidas para los demás reglamentos gubernativos. Merece recalcarse
que antes de la aprobación del decreto legislativo, debe informar el Consejo
de Estado sobre su adecuación a la delegación, informe que tiene carácter
preceptivo pero no vinculante.
Los efectos de la delegación son los siguientes:
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- Los textos resultantes de la delegación tienen el valor de normas con rango
de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación, siendo nulos
en todo aquello que no se acomoden.
- Una vez ejercitada la delegación, una ulterior modificación del texto
articulado o refundido necesitará una norma con rango de ley u otra
delegación legislativa.
DERECHO COMUNITARIO
El derecho comunitario es autónomo, se integra en el derecho interno bajo
una relación vertical.
El tratado de la CE. Clasifica en
5 categorías los actos que pueden ser
aprobados por el Consejo y la Comisión. : Reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictámenes.
El reglamento tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
La directiva es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los
estados a tomar las disposiciones necesarias para incorporarlo al derecho
interno .
La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus
destinatarios, no es un acto normativo, es un acto singular.
Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes.
Reglamento: Es toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una
Administración Pública.
Costumbre: En el derecho administrativo solamente la podemos entender si la
propia ley la invoca.
Principios generales del Derecho: se aplicarán en defecto de ley o costumbre,
sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Tienen una
gran importancia en el derecho administrativo, donde el legislador les ha ido
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incluyendo, como los principio de audiencia, la neutralidad de los titulares de
los órganos de decisión, la obejtividad o la buena fe.
Jurisprudencia: También tenemos que incorporar la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de derechos humanos y la del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea.
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO : CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES
CONCEPTO.
Es el dictado por un poder público en el ejercicio de potestades
administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos,
libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la
Jurisdicción contencioso-administrativo.
Tipos de Actos
Atendiendo a la potestad discrecional:
-Actos reglados.
-Actos discrecionales: Son los dictados en materias definidas por la Ley
como discrecionales y no susceptibles de control judicial.
Desde el punto de vista procesal:
-Actos que no causan estado , firmes o consentidos y actos
confirmatorios
-Actos que causan estado, actos no firmes y actos originarios.
Atendiendo a su contenido: Amplían o restringen la esfera jurídica de los
particulares
-Actos
favorables:
Admisiones,
concesiones,
autorizaciones,
aprobaciones, dispensas.
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-Actos de gravamen: ordenes, actos traslativos de derechos, actos
extintivos, y sancionadores.
Por la forma de su exteriorización:
-Actos expresos
-Actos presuntos.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Se clasifican en tres elementos:
-subjetivos
-objetivos
-formales
Y asimismo en esenciales (sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido,
la forma) y accidentales (término, condición y el modo).
Por su relación con los actos judiciales adquieren especial relevancia la causa
y el fin.
Elementos Subjetivos:
Requiere la validez en tanto al órgano y la competencia.
El titular del órgano no debe tener causas de abstención ni de recusación.
El órgano debe ser competente (territorial, funcional o jerárquica) para realizar
el acto administrativo.
Elementos Objetivos
El contenido del acto debe ser posible, licito , determinado y adecuado al fin.
Elemento teleológico o final y causal
El acto debe tener un interés público. La LRJAP, dice que el contenido de los
actos se ajustará a lo dispuesto en el Ordenamiento Jurídico,
y dicho
contenido será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
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Elementos formales
Son el conjunto de trámites, procedimientos y formalidades que debe tener el
acto administrativo para desarrollar la voluntad administrativa.
Son tres los elementos formales
El procedimiento: Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes
al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de
la Administración.
La forma de la declaración : requiere como garantía mínima la forma escrita
salvo que su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma más adecuada
de expresión o constancia si se realiza en forma verbal y no se trrate de
resoluciones la constancia escrita se realizará y firmará por el órgano inferior
que lo reciba.
La motivación cuando es legalmente exigible. Los actos que son necesitados
de motivación con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho
son los siguientes:
A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía
judicial y procedimientos de arbitraje.
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta ,
así como la adopción de medidas provisionales.
Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
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3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa.
EFICACIA DEMORADA
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
esté supeditada a su notificación, publicación oaprobación superior.
EFICACIA RETROACTIVA
Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se
dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan
efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
NULIDAD DE PLENO DERECHO
1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los
casos siguientes:
a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
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e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de
rango legal.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
ANULABILIDAD.
1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o
dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido
para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la
naturaleza del término o plazo.
4. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Revisión de actos nulos.
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1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa
propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar
de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan
puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto
recurso administrativo en plazo.
2. El procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se
instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del Título VI de esta Ley.
En todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo
de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, y no
es
susceptible
de
recurso
administrativo
alguno,
sin
perjuicio
de
la
competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.
3. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto podrán
establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las
circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley.
4. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución se
podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal
resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente
Ley.
Revisión de actos anulables.
1. Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud
del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de
la Comunidad Autónoma si lo hubiere, los actos declarativos de derechos
cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o
reglamentario.
b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro
años desde que fueron dictados.
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2. En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos
requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior
impugnación ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.
3. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración
de lesividad se realizará mediante Orden ministerial del Departamento autor
del acto administrativo, o bien mediante acuerdo del Consejo de Ministros;
cuando su norma de creación así lo determine, la declaración se realizará por
los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que
se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.
4. Si el acto proviniera de las Comunidades Autónomas o de la Administración
Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada
Administración competente en la materia.
5. La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo de referencia.
6. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se
podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal
resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente
Ley.
Suspensión.
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para
resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar
perjuicios de imposible o dificil reparación.
Revocación de actos.
1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus
actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen,
siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico.
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2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de
hecho o aritméticos existentes en sus actos.
Límites de la revisión.
Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio
resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a
las leyes.
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