El Instituto de Reformas Sociales como precedente del Consejo Económico y Social JAIME MONTALVO CORREA* C on el inicio de la Restauración en 1875, los poderes públicos empiezan a asumir la llamada «cuestión social» obrera y la necesidad de intervenir, al menos para reparar las consecuencias sociales más acentuadas del proceso de industrialización y del abstencionismo jurídico que le serviría de fundamento. En España, con más retraso que en otros países europeos, la naciente clase obrera comienza a organizarse y a plantear serios problemas de estabilidad política y social. Todo ello lleva a los distintos gobiernos, tanto liberales como conservadores, a proponer medidas protectoras de los trabajadores en los ámbitos sociales más sensibles (legislación sobre menores, mujeres , accidentes de trabajo, etc.). Por Real Decreto de 5 de diciembre de 1883, personalidades políticas tan significativas como Moret o Cánovas ponen en marcha la Comisión de Reformas Sociales, aunque sus efectos, desde la perspectiva de la promoción de las leyes sociales, no se hacen visibles, cuanto menos hasta principios del siglo XX. El conservador Dato –promotor de importantes Leyes de 1900– coincide con los liberales en la conveniencia de crear un Instituto como el establecido en * Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UNED. Presidente del Consejo Económico y Social. otros países para impulsar las necesarias reformas sociales. Con gobierno conservador de Francisco Silvela se crea en 1903 el Instituto de Reformas Sociales. Hoy cien años después, se puede afirmar que el Consejo Económico y Social de España encuentra su fundamento, salvadas las distancias históricas y de modelo de sociedad, en el Instituto de Reformas Sociales. El Instituto de Reformas Sociales viene a recoger los objetivos y características fundamentales del proyecto del Instituto de Trabajo de Canalejas (1902). Como ha recordado J.I. Palacios1, en el Preámbulo del citado Proyecto se pone de manifiesto el carácter insoslayable que había adquirido la preocupación por la «cuestión social» y la propia institucionalización de las relaciones entre obreros y empresarios que, aun cuando resulta débil y defectuosa, es un fenómeno que aparece asociado al propio desarrollo social y político. La intervención del Estado se concibe, en expresión del citado Preámbulo, «como un deber ético que dota de contenido social a la democracia consagrada, al fin, como condición y forma definitiva del Estado». Entre las carac- 1 La institucionalización de la reforma social en España (1883-1924), La Comisión y el Instituto de Reformas Sociales, MTSS, 1988. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 115 ESTUDIOS terísticas básicas del organismo que se pretendía crear destaca, sin lugar a dudas, su alto grado de autonomía (pese a su dependencia formal del Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas), señalando expresamente que se colocaran a su servicio personas que «prescindiendo de su significación política en las luchas candentes entre partidos, se hayan revelado como competentes, en los estudios económicos y sociales, y sin sujeción alguna a categorías democráticas». Se prevé, al mismo tiempo, que exista una representación paritaria en el mismo de empresarios y trabajadores. Sin entrar en detalle sobre las dificultades que entrañaron la creación del Instituto de Reformas Sociales en 1903, si es conveniente destacar que, ya desde sus inicios, se hizo patente que la pretendida participación de obreros y patronos (y también la estructura descentralizada) chocaban, como expresa J.I. Palacios, con una tradición obrera y empresarial de confrontación, poco acostumbrada al diálogo, a la negociación, a las mediaciones y a la búsqueda de consenso, en el marco de un Estado centralista y de usos caciquiles. En este contexto, en la constitución del IRS y en su posterior funcionamiento y estructura, la personalidad reformadora de su presidente, G. Azcárate, fue clave indispensable. Si los trabajos del IRS alcanzaron relevancia, tanto desde el punto de vista público como desde la actividad científica e intelectual, fue gracias a la capacidad conciliadora y la habilidad de Azcárate y a los que junto a él colaboraron en este proyecto: hombres de la talla intelectual de Adolfo González Posada, Adolfo Álvarez Buyila, José Marvá o Constancio Bernaldo de Quiros; empresarios, políticos, intelectuales y sindicalistas que, en el corto período de existencia del IRS, integraron sus estructuras y desarrollaron sus proyectos. La estructura interna y funcionamiento del IRS, salvadas hemos dicho distancias históricas y sociales, guarda cierto paralelismo con nuestro actual Consejo Económico y Social. La estructura inicial del IRS (hasta su 116 modificación en 1919) difiere en parte de la proyectada por Canalejas pues se recortan la autonomía del IRS y la representación directa de las fuerzas sociales, reduciendo el número de vocales elegidos por patronos y obreros. La elección de representantes directos venía en cierta medida dificultada por la ausencia de un censo de asociaciones. A pesar de ello se logra que el IRS comience a funcionar con la siguiente composición: 30 individuos de libre designación del gobierno y los 12 restantes elegidos a partes iguales por patronos y obreros en la proporción de dos representantes de la gran industria, dos de la pequeña industria y dos de la clase agrícola. Posteriormente, a medida que avanza el proceso de industrialización y los problemas sociales, se hace necesaria una reestructuración del IRS –efectiva mediante el Real Decreto de 14 de octubre de 1919–, y la composición del IRS se establece en los términos siguientes: 12 vocales de libre designación del gobierno (posteriormente 16), 16 nombrados por las entidades que el Instituto crea conveniente, 16 representantes del lado patronal y 16 representantes del obrero. Por primera vez las mujeres serán electores y elegibles para cualquier cargo del Instituto. El procedimiento electoral se modifica totalmente y se fijan ochos grupos profesionales clasificados según industrias y trabajos, cada uno de ellos constituirá un cuerpo electoral en el que se habrán de elegir dos vocales titulares y dos suplentes por cada una de las representaciones patronal y obrera. El IRS tenía encomendado el estudio de «todas las cuestiones que directamente interesen a la mejora y al bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afecten a las relaciones entre capital y trabajo». En términos más concretos, el IRS era competente para: 1. preparar la legislación del trabajo en su más amplio sentido; 2. cuidar de la ejecución de la legislación; y 3. labor de asesoría o consultoría y de apoyo de las tareas de las tareas legislativas y de Gobierno, y 4. labores de mediación para prevenir y REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES JAIME MONTALVO CORREA conciliar conflictos. Como señalara J.I. Palacios, el aspecto más importante del IRS es el que atañe a la promoción y canalización de la acción social y gubernativa en torno a la «cuestión social». Las realizaciones del IRS alcanzaban en aquel momento, y hasta la creación del Ministerio de Trabajo en 1920, un papel primordial en la difusión y en el impulso de la reforma social, con toda la ambigüedad y extensión que este término conlleva. Dicha labor abarcaba desde el análisis de los problemas sociales y laborales, la mediación de los conflictos, el desarrollo de propuestas e iniciativas para resolverlos, hasta la elaboración de proyectos legislativos, y la vigilancia en el cumplimiento de los finalmente aprobados, ayudando a su interpretación. La labor del IRS es importantísima, por último, desde la perspectiva científica e intelectual: el valor del Instituto y el trabajo realizado por sus prestigiosos miembros, en ocasiones desconocidos, se fue recogiendo en sus importantes Boletines, Monografías e Informes, y proporcionan una información sumamente útil y un interesante referente en la configuracion de las distintas ciencias sociales, el Derecho, la Estadística, la Sociología, la Economía, la Higiene, la Arquitectura y el Urbanismo. El paso del tiempo nos ha permitido constatar el papel clave y fundamental que tuvo el IRS en el avance de nuestra sociedad y en la configuración y consolidación de importantes usos y costumbres en el ámbito de las relaciones laborales. Si bien puede resultar cuanto menos osado el efectuar una comparación entre el IRS y el Consejo Económico y Social (CES), si se aprecian ciertas similitudes entre ambos. En primer lugar, la representación institucional de los intereses sociales y económicos está presente en ambos organismos. El CES, principal órgano de participación institucional de nuestro país, creado mediante la Ley 21/1991, cuenta con una composición equilibrada: 60 consejeros integrados en tres grupos. El grupo primero está compuesto por 20 consejeros nombrados a propuesta de las organizaciones sindicales más representati- vas a nivel estatal (CCOO y UGT) y autonómico (CIG, ELA-STV). El grupo segundo está formado por 20 consejeros nombrados por CEOE y CEPYME. El grupo tercero está formado por 14 consejeros representantes de diversos sectores como el agrario, el marítimo pesquero, las asociaciones de usuarios y consumidores, las asociaciones de cooperativas y de sociedades laborales, y por seis expertos en el ámbito socioeconómico y laboral designados por el Gobierno. El CES es por excelencia un órgano consultivo del Gobierno, y accesoriamente del Parlamento, llamado a colaborar en la acción gubernativa y parlamentaria en materias socioeconómicas que le son propias: Economía; Fiscalidad; Relaciones laborales, Empleo y Seguridad Social; Asuntos Sociales; Agricultura y pesca; Educación y Cultura; Salud y Consumo; Medio Ambiente; Transporte y Comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo regional, Mercado Único Europeo y Cooperación para el desarrollo. Según su ley de creación, la consulta al Consejo es preceptiva sobre estas materias pero su dictamen no es vinculante. Asimismo, el CES tiene encomendada la labor de realización de Estudios o Informes sobre temas concretos, bien a iniciativa propia o a petición del Gobierno, y una Memoria anual en la que se analiza la situación económica y socio-laboral de nuestro país. Ambos organismos, el IRS y nuestro CES actual, son sedes o foros del diálogo, de intercambio de información, de experiencias y de opiniones. En su propia existencia, en su razón de ser, y en propia fuerza institucional radican sin duda su principales virtudes. El IRS puso de manifiesto la existente interrelación entre los distintos problemas sociales, económicos y laborales y la necesidad de que el poder público les dé una respuesta, más allá de puntuales, en ocasiones excesivamente paternalistas, medidas legislativas. Una de las mayores contribuciones del IRS es su manifiesta apuesta por el rigor científico, el estudio serio y documentado, en el tratamien- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 117 ESTUDIOS to de las materias económicas y sociolaborales, constituyendo un referente obligado en el estudio y análisis posteriores de las diversas ramas de las ciencias sociales. Asimismo, entre las labores llevadas a cabo por IRS, destaca la elaboración de información estadística, permitiendo un conocimiento más exacto de la realidad social española, a los fines de la reforma social y a las actuaciones del IRS. científico y la participación efectiva de los representantes económicos y sociales, permitió al IRS –y aquí es dónde el CES quiere recoger el testigo–, acoger la canalización y posible resolución de los conflictos sociales –inherentes o connaturales a la propia existencia de las relaciones laborales–, y el estudio y tratamiento de las cuestiones sociales más polémicas y/o novedosas. Como señalara J. I. Palacios, el IRS logra, a pesar de su corta existencia, conglobar en una entidad superior agentes y organizaciones con intereses e ideales contrapuestos sin que pierdan su independencia y vida propias. El trabajo del IRS adquirió una enorme relevancia. Resulta admirable contemplar el altísimo grado de respeto que los sucesivos Gobiernos expresaron hacia la labor del Instituto y la modélica capacidad de éste para integrar en sus debates y propuestas los puntos de vista de sectores sociales con intereses frecuentemente polarizados. La agilidad y trasparencia en la gestión, la capacidad de asunción de obligaciones y compromisos, el contacto directo con la realidad social, el rigor En su día, en un pleno del IRS (9 de enero de 1921), Largo Caballero señaló que «ya no vivimos en estado de protección, sino de colaboración patronal y obrera para realizar la justicia social2». Fue la colaboración, el diálogo, la búsqueda de consenso, el arte de la negociación y la capacidad de compromiso, los factores que en su día permitieron el avance social y económico de nuestro país. Hoy en día son éstos mismos los factores, los instrumentos básicos, la única receta válida para hacer frente a la rapidez de los cambios, a los retos a los que nos depara el futuro y, en definitiva, a la indispensable consolidación de una sociedad democrática sin exclusiones sociales. 2 Crónica de la reunión del Pleno del Instituto de Reformas Sociales de 9 de enero de 1921, en El Socialista, Madrid, 10 de enero de 1921. Cita extraída del libro de M. C. GARCÍA NIETO, J.M. DONÉZAR y L. LÓPEZ PUERTA, Bases documentales de la España Contemporánea, volumen VI: Expansión económica y luchas sociales 1898-1923, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1972, pág. 305. 118 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES