El sistema propuesto

Política Pública Nº 18
Diciembre 2002
REFORMA DEL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES
Y DEL PAMI
Por Gustavo Gesualdo
I.
Resumen Ejecutivo
“Fatal es la ilusión en que cae un legislador, cuando pretende que su talento y voluntad, pueden mudar la naturaleza
de las cosas, o suplir a ellas sancionando y decretando creaciones” (Juan Bautista Alberdi, “Las Bases” pág.86,
citando a Bernardino Rivadavia, primer presidente de Argentina (1826)).
Reforma del Sistema de Jubilaciones y Pensiones
Los regimenes de Jubilaciones y Pensiones que aplicó la Argentina desde la segunda parte del siglo pasado hasta el
presente han fracasado rotundamente.
Hasta la década del 90 se aplicó el denominado sistema de reparto por el cual tanto los trabajadores como los
empleadores aportaban un porcentaje determinado del salario del trabajador para financiar el sistema. Si bien los
trabajadores obtenían un derecho adquirido en proporción a lo aportado, el sistema no se basaba en la estricta
capitalización de los aportes individuales, sino que todo lo aportado ingresaba a un gran fondo común del cual se
financiaban las jubilaciones a pagar.
Originalmente, cuando comenzó a regir el sistema (y los ingresos superaban a las erogaciones), si los fondos aportados
se hubieran capitalizado, el sistema podría haber funcionado intertemporalmente, pero como los fondos excedentes se
despilfarraron financiando gastos corrientes, no se capitalizó lo suficiente como para hacer frente a las obligaciones
emergentes.
De esta forma el sistema pasó a depender de lo recaudado en forma corriente para atender a las obligaciones corrientes.
Eso en si mismo constituyó un inconveniente, que se vio agravado por el aumento de bienestar de la población, que al
aumentar la expectativa de vida, aumentó la carga sobre los trabajadores activos que tenían que financiar con sus
aportes las jubilaciones de la “clase pasiva”.
Ante la evidencia del fracaso del sistema, hecho evidenciado fundamentalmente durante la década del 80, se abandonó
el sistema de reparto pasando a un sistema de capitalización individual administrado por sociedades privadas. Se adujo
en su momento que las ventajas del nuevo sistema eran básicamente dos: a) Cada trabajador tendría su propia cuenta
individual de aportes y la conservaría, aún cuando quebrara o desapareciera la administradora encargada de manejar
sus ahorros, y b) Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) tendrían que respetar
determinados límites para la confección de sus carteras, de modo tal de prevenir conductas irresponsables que pudieran
poner en riesgo los ahorros de los trabajadores.
El resultado final básicamente no difiere del obtenido con el sistema de reparto, el Estado Nacional ante la necesidad
de fondos para financiar los crecientes gastos corrientes y suplantar financiamiento voluntario del mercado de
capitales, obligó a las AFJP a comprar bonos del Estado Nacional, los cuales más adelante decidió no pagar, con lo
cual los aportantes vieron licuados sus ahorros.
El presente trabajo propone la derogación de gran parte de las normas vigentes en materia de Seguridad Social y su
reemplazo por un nuevo esquema normativo que respete la individualidad de los ciudadanos al mismo tiempo que
limita la intervención del Estado en aquellos aspectos que se consideran necesarios para permitir la instauración del
mismo. El nuevo esquema parte de la eliminación de la obligación de los trabajadores de realizar aportes personales en
concepto de ahorro previsional. Cada trabajador será el responsable de administrar sus ahorros para el momento en que
decida retirarse. De hecho desaparecerá la “jubilación” como un concepto en sí mismo.
El Estado Nacional garantizará a todo ciudadano mayor a 65 años, el acceso a un ingreso equivalente a la denominada
“línea de pobreza”, financiando dicha cobertura a través de rentas generales.
Así, quienes no tengan conducta de ahorro durante su vida laboral (o simplemente no puedan ahorrar), recibirán del
Estado Nacional el equivalente a un ingreso que les permita acceder a superar el umbral de pobreza.
A todos los actuales jubilados, así como a aquellos que hayan realizado aportes hasta el presente, tanto al sistema de
reparto como al de capitalización privada, se les respetarán sus derechos adquiridos, en función de los aportes
realizados y el régimen elegido.
Cuando el sistema este funcionando se observarán dos avances sustanciales respecto a la situación actual: a) Los
ahorros de los trabajadores argentinos no podrán ser despilfarrados en forma directa por el Estado Nacional,
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generándose una corriente genuina de ingresos que podrá destinarse a consumo o ahorro (en función de las preferencias
de cada individuo), pero que en ningún caso serán decididas por el Estado, sino por cada trabajador, y b) La exposición
del Estado será considerablemente inferior en el nuevo sistema, limitando toda carga financiera futura a la resultante de
la documentación estricta de las obligaciones ya asumidas por el Estado en el pasado y a la atención de personas por
debajo de la línea de pobreza. En este punto resulta importante aclarar que la reforma previsional que instauró en su
momento el sistema de capitalización no detuvo el incremento constante de la deuda contingente del Estado Nacional,
ya que permitió la subsistencia de gran cantidad de aportantes al régimen de reparto anterior. Adicionalmente esta
propuesta incluye la eliminación todas las pensiones no contributivas otorgadas a mayores de 65 años y de su régimen
actual vigente.
Reforma del PAMI
El PAMI es hoy la Obra Social más importante de la Argentina, sin embargo no sólo es una de las peor administradas
(en términos de costos por servicios prestados), sino que comparada con el resto de las prestadoras brinda servicios de
baja calidad.
De esta forma el sistema actual presenta los siguientes inconvenientes: a) Es caro para el Estado Nacional (para sus
contribuyentes, en realidad), b) Los Jubilados y Pensionados no reciben prestaciones acordes con los recursos
utilizados, y c) Quienes deberían ser los beneficiarios del PAMI: jubilados y pensionados, no sólo no tienen injerencia
en las decisiones de “su” Obra Social, sino que tampoco tienen la posibilidad que sus aportes sean destinados a otra
Obra Social, que por las razones que fuera, les brinde mayores seguridades.
El sistema propuesto se basa en los siguientes elementos: a) El Directorio del PAMI será elegido por los beneficiarios
del sistema (jubilados y pensionados), b) El Estado Nacional se compromete a realizar un aporte “per cápita” por
beneficiario al PAMI durante el primer año desde su normalización, c) A partir del segundo año de normalización, cada
beneficiario podrá disponer libremente del aporte correspondiente para que sea aplicado a la Obra Social, Sociedad de
Medicina Prepaga o a la Institución de Salud de su preferencia. De esta forma se generará competencia entre los
potenciales prestadores, y el PAMI subsistirá si y solo si ofrece servicios de nivel comparables con los del resto del
mercado, d) se incorporan inmediatamente al PAMI a todos los mayores de 65 años que sean beneficiarios del seguro
anteriormente explicado.
II.
Jubilaciones y Pensiones
Análisis conceptual de los distintos regímenes
El Sistema de Reparto
Sistemas de reparto se denominan a aquellos regímenes en los cuales los aportes (tanto los realizados por el trabajador
como por su empleador) se destinan a un Fondo Común, a partir del cual se hacen frente a las obligaciones corrientes
del sistema.
Bajo este sistema si el Fondo Común recibe más ingresos que egresos, puede “invertir” los excedentes pero los mismos
pertenecen al Fondo Común, y no a algún aportante específico. Los beneficiarios del sistema tienen el derecho a
percibir al momento de jubilarse, un haber que está en función tanto de los aportes realizados, de los años aportados, y
del sueldo percibido en actividad.
Habitualmente los sistemas de reparto son administrados por el Estado, pero nada impediría que fueran sociedades
privadas las encargadas de administrarlos.
Bajo cualquiera de la formas de administración que adopte este sistema, existe un problema estructural insoluble: el
propio desarrollo de las sociedades que genera un incremento en la expectativa de vida de la población, termina
convirtiendo en explosivo al sistema de reparto.
Así, en la medida que la expectativa de vida crece, son más los aportantes activos que se necesitan para financiar a la
creciente1 clase pasiva. Como por otra parte, los aportes realizados le brindan a los trabajadores un derecho adquirido
al momento de jubilarse, la mayor carga individual actual genera una mayor carga futura que se potencia por el
incremento de la expectativa de vida.
En parte, por ese motivo, los sistemas de reparto habitualmente no se financian sólo con tributos sobre la nómina
salarial, sino que se financian en buena medida de tributos provenientes de rentas generales. Adicionalmente se ha
optado por cambiar periódicamente las condiciones necesarias para acceder a la jubilación de reparto (aumento de la
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edad mínima para acceder al beneficio) lo que constituye una modificación unilateral de los derechos y obligaciones de
los futuros beneficiarios.
Sistema de Reparto Estatal
Este sistema es administrado por el Estado, quien se encarga básicamente de: a) Recibir los aportes (y eventualmente
tributos) destinados a financiar el sistema, b) Realizar los pagos a los beneficiarios del sistema, c) Realizar todas las
tareas administrativas relativas a la administración del sistema, y d) Administrar los excedentes de fondos del sistema.
Si el Estado tuviera una conducta responsable, los aportes corrientes los administraría de modo tal de poder hacer
frente a las obligaciones que le surgirían al momento de la jubilación de los actuales aportantes. Pero usualmente ese
no es el patrón de conducta del Estado, no sólo del argentino sino de cualquier Estado, ya que siempre es mucho más
importante cubrir las necesidades de caja corrientes que las futuras. De hecho, el gobernante que toma la decisión de
gastar “hoy” los aportes de los jubilados de “mañana” sabe perfectamente que él “mañana” ya no estará en el cargo, y
que los futuros gobernantes deberán afrontar el problema.
El Estado al administrar los ahorros jubilatorios se enfrenta a un problema de incentivos opuestos, el gobernante actual
debe rendir cuentas hoy por su gestión, con lo cual tiene todos los incentivos a gastar hoy (y recoger los beneficios de
ese gasto), en lugar de ahorrar hoy y “ceder” los beneficios para gobernantes futuros.
Este incentivo es exactamente el contrario al que se necesita para administrar responsablemente un sistema de
jubilaciones y pensiones. Estos sistemas se basan justamente en la postergación de gasto presente (es decir se ahorra
hoy), para aumentar posibilidad de gasto futuro, cuando se recojan los frutos del ahorro presente más los intereses
acumulados.
Es realmente gracioso y contradictorio el argumento central de los defensores de los sistemas de reparto administrados
por el Estado: como el individuo es “irresponsable” y no va a ahorrar hoy, debemos forzarlo a que lo haga y el Estado
debe administrar sus fondos para garantizar su jubilación futura.
Sin embargo, eso es exactamente lo que el Estado no hace. El Estado gasta “hoy” el dinero de los trabajadores y lejos
de preservar la jubilación futura la pone en riesgo. De esta forma el Estado sigue exactamente la línea de
comportamiento que dice querer evitar.
Sistema de Reparto Privado
Este sistema es administrado por una sociedad privada, quien se encargaría básicamente de: a) Recibir los aportes (o
eventualmente tributos) destinados a financiar el sistema, b) Realizar los pagos a los beneficiarios del sistema, c)
Realizar todas las tareas administrativas relativas a la administración del sistema, y d) Administrar los excedentes de
fondos del sistema.
En este caso, si bien no existirían los problemas de incentivos a gastar hoy los aportes de los trabajadores (o de sus
empleadores) por parte del administrador privado, subsistirían toda una serie de ineficiencias:
 Todos los aportes irían a un solo administrador del sistema. Como el sistema de reparto se basa en la
creación de un gran fondo común, no podrían subsistir múltiples operadores. Esto traería aparejada
pérdidas de eficiencia porque no habría competencia entre varios operadores.
 Los aportes seguirían siendo obligatorios. Los trabajadores no tendrían la opción de no realizar aportes
y el administrador se garantizaría un flujo de aportes, independientemente de su desempeño.
 No existiría el concepto de cuentas individuales, con lo cual vía sucesivas regulaciones, podría
desvirtuar los aportes realizados por determinados trabajadores en beneficio de otros trabajadores.
 El Estado podría determinar el destino de los fondos excedentes, obligando al administrador privado a
financiar gastos corrientes del Estado. De esta forma se perdería la posibilidad de maximizar el retorno
de las inversiones para poder minimizar el efecto “vegetativo” antes descripto.
En síntesis, esta variante del sistema de reparto, podría aportar la eficiencia de la administración privada, pero no
solucionaría ninguno de los problemas de fondo que presentan los sistemas de reparto.
El Sistema de Capitalización
Los sistemas de capitalización surgieron como respuesta a los problemas fundamentalmente “vegetativos” que
presentan los sistemas de reparto. Bajo estos sistemas cada trabajador tiene su cuenta individual a la cual realiza
aportes durante su vida activa, y que posteriormente recibe los fondos acumulados al momento de su jubilación.
Los problemas que habitualmente presentan estos problemas son los siguientes:
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La solvencia y eficiencia del administrador de los fondos. Si el administrador no logra buenos rendimientos
sobre los fondos recibidos, los futuros jubilados verán disminuidas sus posibilidades de consumo futuro. Por su
parte si quiebra un administrador de fondos, los aportantes pueden llegar a perder hasta la totalidad de los
fondos acumulados.
La injerencia estatal en las inversiones de los administradores de los fondos. Habitualmente se imponen reglas
para garantizar la responsabilidad en el manejo de los fondos de los trabajadores, pero muchas veces, el Estado
cae en la tentación de forzar a los administradores de fondos a financiar gastos corrientes del Estado, poniendo
en riesgo el valor de los activos a ser administrados.
Sistema de Capitalización Estatal
Bajo este esquema el Estado sería el responsable de: a) Recibir los aportes de cada uno de los trabajadores, b)
Administrar las cuentas individuales de cada uno de ellos, y c) Afrontar los pagos que resulten al momento de la
jubilación de cada aportante.
Este esquema si bien le daría a cada trabajador la posibilidad de tener una cuenta individual, presenta los siguientes
inconvenientes:
 Es el Estado quien toma las decisiones de inversión, con lo cual en modo alguno se garantiza la eficiencia en la
administración de los fondos aportados. El Estado tiene todos los incentivos para autofinanciarse con los
fondos de los aportantes, con lo cual se pone en riesgo no sólo la rentabilidad de los fondos, sino la
disponibilidad misma de los mismos al momento de la jubilación.
 Este sistema se convertiría en una fuente de ahorro compulsivo del Estado, enviando señales económicas que
distorsionan el normal funcionamiento del mercado de capitales.
 El Estado tiene la tendencia a incrementar las estructuras burocráticas necesarias con lo cual, buena parte de
los fondos aportados por los trabajadores, no irían a sus cuentas individuales, sino a financiar gastos superfluos
de estructura burocrática.
Sistema de Capitalización Privada
Bajo este esquema el administrador privado sería el responsable de: a) Recibir los aportes de cada uno de los
trabajadores, b) Administrar las cuentas individuales de cada uno de ellos, y c) Afrontar los pagos que resulten al
momento de la jubilación de cada aportante.
Este sistema evitaría los problemas de ineficiencia administrativa del Estado, pero presenta dos problemas
fundamentales:
 Como los aportes son obligatorios, las comisiones que tienen a cobrar los administradores privados son más
altas que las que corresponderían a una actividad en competencia. Si bien las administradoras tienden a
competir entre sí, esa competencia es limitada, toda vez que el trabajador no tiene la opción de no aportar al
sistema.
 La composición de la cartera de las administradoras de fondos. El Estado tiene una altísima dosis de influencia
en los porcentajes mínimos y máximos de la composición de la cartera de inversión de cada administradora. La
típica voracidad del Estado para financiar sus gastos corrientes, conspira contra la responsabilidad en la
administración de fondos de jubilación, porque habitualmente se obliga a las administradoras a comprar bonos
del Estado, cuyo valor de recupero futuro puede ser dudoso.
Experiencias Argentinas con ambos regimenes jubilatorios
Cuando se creó el sistema de jubilaciones, se crearon las “cajas de jubilación”. Se suponía que las cajas iban a
administrar los aportes de los trabajadores, para que cuando llegue el momento de la jubilación, esas mismas cajas
tuvieran fondos para pagarles.
Las sucesivas administraciones, lejos de proteger el dinero de los futuros jubilados, la despilfarraron utilizándola para
financiar gastos corrientes. Los diferentes gobiernos durante décadas pensaron en la “próxima elección” y no en la
“próxima generación”.
Cuando quedó claro que el sistema de reparto había fracasado, surgió la alternativa del sistema de jubilación privada.
Así surgieron las AFJP. La idea básica del sistema es que el stock de los aportes jubilatorios, sean de cada uno de los
aportantes, y no del Estado. Las AFJP se encargaban de administrar los fondos de cada aportante, pero cada individuo
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podía moverse de AFJP, trasladando “su” fondo acumulado. Si quiebra una AFJP, quiebra la empresa y no daña los
fondos del aportante.
Originalmente se habían fijado límites para las carteras de inversión de las AFJP, de modo tal de preservar a los
usuarios de conductas “agresivas” de los administradores de los fondos. También se fijaron determinados requisitos, de
modo tal que los aportantes a una AFJP con malos rendimientos relativos, no se vieran afectados.
La gente que podía optar entre el sistema de reparto y las AFJP, eligió mayoritariamente a las últimas. Prefirieron
pagar “comisiones altas”, a tener que depender de la voluntad del Estado en el futuro. Nadie evaluó en ese momento,
que la voluntad del Estado, también se impondría sobre las AFJP en el presente.
Con el tiempo el Estado fue cambiando la composición de las carteras de las AFJP, obligándolas a comprar títulos de
deuda pública, para financiar el déficit fiscal. La cartera de las AFJP pasó a estar basada mayoritariamente en títulos de
deuda pública, que el Estado ha decido deshonrar. En la actualidad el 67 % de la cartera está en títulos públicos del
Estado (Nacional y provinciales). Esto representa a valores a fin de febrero de 2002 unos 15 mil millones de pesos
sobre 22 mil millones totales.
El hecho que los aportes a las AFJP estén documentados, y que los bonos estatales que las AFJP tienen en su poder
representan una suerte de “certificación” que podría valer en caso que en el futuro la situación mejore y el Estado honre
sus compromisos, es una ventaja respecto al sistema de reparto (en el cual los fondos se hubieran malgastado
irremediablemente), pero esa ventaja no puede en modo alguno esgrimirse como paliativo por cuanto los aportantes
tienen derecho a que sus aportes sean respetados en forma íntegra y no eventual. Se trata ni más ni menos, del respeto
al derecho de quienes aportan a tener una jubilación digna en el futuro, sin tener que depender de la mejor o peor
voluntad del gobernante de turno para honrar sus compromisos.
De esta forma, dos sistemas opuestos (reparto y AFJP) terminaron de la misma manera: licuando los aportes y ahorros
de los argentinos. Los dos sistemas terminaron de igual manera, y por causas idénticas: la voracidad del Estado para
quedarse con los ahorros de los argentinos y así financiar los crecientes déficit fiscales y la falta de financiamiento
voluntario en el mercado de capitales.
Quienes proponen volver al sistema de reparto, no están preocupados por la futura jubilación de los aportantes, quieren
el dinero de los aportes para gastarla de manera más fácil, sin tener la necesidad de endeudarse y para mostrar un
déficit menor. El efecto para los futuros jubilados es el mismo, cuando llegue el momento de la jubilación, los fondos
no van a estar.
Por otra parte, volver al sistema de reparto, no solucionaría nada, ya que el propio progreso de la sociedad lo condena
al fracaso, o al menos, a que ya no sea más de reparto. El propio crecimiento de la expectativa de vida, asociado al
progreso de la sociedad, hace que cada vez se necesiten más aportantes activos, para mantener a los jubilados.
Teniendo en cuenta la situación actual, caracterizada por: a) alta evasión previsional (o su contraparte, el alto empleo
informal), b) apenas el 44% de los mayores de 65 años poseen jubilación (y aportaron de una u otra forma para
obtenerla), c) gran proporción de pensiones derivadas (hay 7 pensiones por cada 10 jubilaciones activas), y d) montos
jubilatorios muy bajos; si quisiéramos tener un sistema de reparto estricto, los aportes patronales y descuentos
jubilatorios deberían elevarse al doble.
Entre los dos regimenes analizados, siempre es preferible el de capitalización vía AFJP. Es mejor tener un bono del
Estado, con la expectativa de cobrarlo algún día (aunque la probabilidad sea baja), a realizar aportes directos al Estado,
para que lo gaste de forma inmediata. Esta claro que esta opción, planteada hoy, es la elección entre dos males. Hay
que reformar el sistema de plano, para que los ahorros de los argentinos no vuelvan a ser pulverizados por la
irresponsabilidad de los administradores de las finanzas públicas.
El nuevo Sistema Propuesto
El objetivo es eliminar el actual sistema de jubilaciones y pensiones basado parcialmente en aportes compulsivos (tanto
al sistema de AFJP como al de aportes al Estado), para sustituirlo por otro concepto totalmente diferente: “Seguro
Universal con ahorro voluntario”, donde se cubra a la totalidad de la población mayor a 65 años.
A partir del nuevo esquema, todo argentino mayor a 65 años, tendrá derecho a percibir un seguro universal equivalente
a la canasta necesaria para superar la “línea de pobreza” ($ 202 a valores corrientes de abril de 2002 para un adulto
equivalente).
La población menor a 65 años es de 33,5 millones y la de 65 o más es de 3,5 millones. Los varones mayores a 60 años
requieren 0,82 unidades de referencia (en términos del adulto equivalente) y las mujeres 0,64. Estos datos nos permiten
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calcular que el flujo mensual necesario para cubrir a esta población es de unos 385 millones de pesos. Anualizando el
mismo se llega a unos 4.620 millones de pesos.
Hoy, cerca del 60% de las personas mayores de 65 años no reciben jubilación por parte del Estado. En realidad al tener
en cuenta también a las pensiones quedan incluidas entre un 60% y 79%, no resultando posible estimar con exactitud la
cobertura hasta tanto no se disponga de información suficiente como para evitar duplicaciones en los beneficiarios.
Otra variante de este tipo de cobertura sería: a) que el fondo total estuviera compuesto por la totalidad de mayores de
65 años, multiplicado por el monto en pesos calculado como “línea de pobreza”, y b) Que ese fondo se divida entre el
número de mayores de 65 años que pida acceder al Seguro, o cuyos activos físicos y financieros no superen
determinado umbral, o con determinado perfil de capacidad contributiva, etc.
Bajo este nuevo esquema los trabajadores no estarán obligados a realizar aportes de ningún tipo, y serán los
responsables de administrar sus ahorros de cara a su futura jubilación. Quienes puedan o tengan una conducta de
ahorro responsable tendrán una jubilación que superará la línea de pobreza, quienes no puedan o no quieran tener una
conducta de ahorro durante su vida activa recibirán por parte del Estado la garantía de un haber equivalente a la línea
de pobreza.
Las principales ventajas de este nuevo sistema pueden resumirse en los siguientes aspectos:
 Como los trabajadores no estarán obligados a realizar aportes a fondo alguno, quienes pretendan “captar” esos
ahorros deberán ganarse la confianza de los ahorristas, ya sea ofreciendo bajas comisiones, adecuados
rendimientos a mediano/largo plazo, etc.
 Los trabajadores no tendrán el riesgo de que el Estado se apropie de sus ahorros. Si el trabajador percibe que
quienes administran sus ahorros están financiando al Estado, el trabajador puede optar por otro administrador.
 Aún cuando los trabajadores decidan gastar buena parte de lo que debería ahorrarse, ello no cambiaría respecto
de la situación en cuanto al destino de los fondos, (dado que en definitiva los fondos aportados a las AFJP
terminaron financiando gasto corriente), pero si cambiaría la situación por cuanto quienes decidirán ahora
donde se gastarán esos fondos son los propios trabajadores y no el Estado en supuesto beneficio de estos
mismos trabajadores. ¿Si se lo gasta en beneficio de ellos, por qué no se deja que ellos lo gasten directamente?
Obviamente el resultado para la economía de tener a millones de trabajadores decidiendo sobre el destino de su
dinero, es muy superior a una situación en la cual la burocracia estatal tiene la facultad de decidir sobre el
destino de esa misma masa de recursos. Adicionalmente para el Estado se plantea una situación donde, al tener
mayor ingreso disponible, el trabajador termina pagando más por impuesto a las ganancias de lo que abonaría
en el caso del ahorro compulsivo. El análisis de la modificación que debería realizarse al impuesto a las
ganancias en su tratamiento a los ingresos de las personas físicas queda para más adelante, sin embargo es un
tema de gran importancia al realizar el estudio de las fuentes de financiamiento del esquema propuesto.
Implementación ideal del sistema propuesto
En una situación ideal, sin la existencia de sistemas previsionales anteriores, la puesta en marcha de un sistema de
“Seguro Universal con ahorro voluntario” sería realmente muy sencilla y sustentable.
Básicamente, cualquier individuo, al comenzar su vida activa debería decidir contratar o no algún tipo de esquema de
ahorro voluntario administrado por las diferencies sociedades de ahorro previsional que existan a esa fecha en el
mercado.
Analicemos los posibles casos extremos que puede enfrentar esta persona.
a) Una persona decide ahorrar voluntariamente una parte significativa de su ingreso. En este caso, si su ahorro es
canalizado a través de una sociedad de ahorro que le administre sus fondos de manera razonable, al llegar a la
edad que él considere oportuna como para retirarse podrá contar con el resultante de sus ahorros. Como la
persona ha decidido voluntariamente ahorrar una parte significativa de su ingreso (ahorro voluntario), la misma
casi seguramente no requerirá al superar los 65 años ayuda adicional para superar el umbral de la línea de
pobreza (Seguro Universal).
b) Una persona decide consumir todo su ingreso durante su vida activa. En este caso, puede existir el caso en que
la persona al alcanzar los 65 años no tenga ahorros o activos suficientes como para garantizarse a si misma una
subsistencia por sobre la línea de pobreza salvo que continúe en actividad. En el caso de continuar trabajando,
sus ingresos provenientes de su actividad serían los que sustentarían su consumo. En caso de no hacerlo (ya sea
por motivos de impedimento o por su propia voluntad) podrá ejercer el derecho a cobrar el “Seguro Universal”
que le permitirá adquirir al menos la canasta de bienes conocida como línea de pobreza2.
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El Estado queda totalmente desvinculado de las relaciones entre los ahorristas voluntarios y sus sociedades de ahorro,
quedando únicamente a cargo de la responsabilidad de “asegurar” a toda persona mayor a 65 años un ingreso no menor
al de la línea de pobreza.
¿Cómo financiar esta carga adicional para el Estado?
El financiamiento de esta obligación estaría dado por el adicional de recaudación resultante de la aplicación del
impuesto a las ganancias a las personas. Una persona que destine menos del 10% de su ingreso en sociedades de ahorro
posee un ingreso disponible (e imponible) mayor que genera un flujo adicional de recursos para el Estado. Este debería
conformar un fondo específico con estos recursos con los que financiaría a los demandantes del seguro a partir de sus
65 años.
Transición e implementación del sistema propuesto
Desde la entrada en vigencia del nuevo sistema, todos los trabajadores (en relación de dependencia o autónomos), no
estarán obligados a realizar aportes jubilatorios. Serán libres de hacer lo que quieran con sus ahorros.
El Estado seguiría pagando todas las jubilaciones y pensiones ya otorgadas. Las AFJP o sus accionistas, serían
responsables de seguir pagando las jubilaciones o pensiones que ellos ya otorgaron. De esta forma, ninguno de los
jubilados o pensionados actuales se vería afectado.
Las jubilaciones de privilegio (no las altas, sino simplemente las de privilegio), se mantendrían, para no entrar en el
debate de los derechos adquiridos, pero estarían sujetas al pago de mayores tributos. El tributo a pagar por cada
jubilación de privilegio, estaría en función inversa a la cantidad de años aportados, y una alternativa es que adquiera
simplemente la forma de una alícuota diferencial destinada al financiamiento del sistema. Lo recaudado por este
concepto se destina a engrosar el financiamiento del nuevo sistema propuesto.
Todos los trabajadores que están en las AFJP recibirán su Fondo Acumulado en especie (bonos públicos o privados,
acciones, certificados de depósitos, etc.). Este Fondo el trabajador lo podrá trasladar a la entidad financiera que quiera
para que se lo administre.
Los trabajadores que están en el sistema de reparto, recibirán un bono del estado por el proporcional de jubilación que
les hubiera correspondido en función de sus aportes. Estos bonos que recibe el trabajador, los podrá disponer
libremente. Serían bonos cuyos pagos de intereses y capital, se irían secuenciando en función de los pagos de
jubilación que iría recibiendo el trabajador.
Como la obligación del Estado con el trabajador evoluciona en función de los salarios (la jubilación es un porcentaje
del sueldo y los aportes), el “interés” del bono debería ser un índice de la evolución del salario. Nadie podrá quejarse
por esto, dado que en verdad el Estado esta haciendo un reconocimiento anticipado de deuda. Quien recibe el bono
puede “monetizar” hoy algo que “quizás” recibiría en unos cuantos años, y capitalizar sobre eso los intereses que vaya
obteniendo.
Los trabajadores, no estarían en una peor situación que hoy, quienes están en el régimen de reparto recibirían un bono
por una acreencia que hoy no es cierta, porque para jubilarse se necesitan una determinada cantidad de años de aportes.
Por su parte el Estado, lo único que hace es documentar una deuda que hoy ya tiene. Financieramente, los primeros
pagos los va a realizar a partir del momento en que el trabajador hubiera podido jubilarse.
Por su parte, los aportantes a las AFJP recibirían el Fondo que hoy tienen acumulado (mayormente compuesto por
bonos “defaulteados” del Estado Nacional) y podrían disponer libremente de él.
Se crearía la figura de Sociedades de Ahorro, que estarían habilitadas para recibir ahorros de los trabajadores. El flujo
de ahorros, que ahora serán voluntarios, será deducible de la base imponible de ganancias, en la medida que esos
ahorros se vuelquen a inversiones en Argentina. El stock de ahorros acumulados no será computado para el cálculo del
impuesto sobre bienes personales. Los trabajadores no estarán obligados a canalizar sus ahorros en estas nuevas
sociedades, de hecho ni siquiera estarán obligados a realizar ahorro alguno, serán quienes quieran captar los ahorros
potencialmente disponibles, los que deberán incentivar a los trabajadores para que lo hagan en un sociedad determinada
y no en otras.
Las AFJP actuales podrán voluntariamente reconvertirse en Sociedades de Ahorro. Incluso podría pensarse en darles a
las AFJP, algún tipo de ventaja impositiva temporal, para incentivarlas a aceptar y apoyar el cambio de sistema. Habría
dos argumentos fuertes para no compensarlas: a) con este cambio se las salva del desprestigio que deben asumir por la
pérdida de los ahorros de los futuros jubilados generados por el default del Estado, así como de tener que explicar que a
pesar de cobrar comisiones “altas” no pudieron preservar siquiera el valor de lo aportado, y b) El mercado de
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potenciales ahorristas se amplía enormemente, porque si bien los aportantes al sistema de capitalización eran cautivos,
dejaría de existir la posibilidad de adhesión al sistema de reparto.
Para incentivar al ahorro, deberían cambiarse las alícuotas y escalas de ganancias personales, de modo tal que quienes
quieran consumir todo deban pagar más ganancias, y quienes destinen fondos a las Sociedades de Ahorro, puedan
pagar menos.
Se podrá ahorrar en otro tipo de sociedades, con inversiones en cualquier lado, pero ello no se podrá deducir de la base
imponible de ganancias.
Se crearía un mecanismo de control (preferentemente de autocontrol por parte de los propios aportantes al sistema),
para verificar que las Sociedades de Ahorro efectivamente destinen los fondos al mercado local. Cada trabajador,
pactará con cada Entidad una canasta de inversiones o perfil de canasta. La sociedad deberá mantener informado al
trabajador respecto a la composición de cada cartera. Si la sociedad no respeta la composición de la cartera, el
trabajador puede inmediatamente, girar su fondo a otra sociedad.
Las Sociedades de Ahorro deberán dar, al menos, la misma información que una Sociedad Comercial le debe dar a la
SEC. El Estado tendrá dos misiones fundamentales: a) Dar publicidad a la información de las Sociedades, y b)
Asegurar que las colocaciones o inversiones se realicen en el país. El Estado no podrá obligar a las nuevas sociedades a
respetar determinado mix de cartera de activos, y mucho menos a financiar compulsivamente gastos de funcionamiento
del Estado.
No existirán garantías ni seguros, al menos por parte de Estado, respecto a los rendimientos de los ahorros. Si hay
Sociedades que ofrecen garantías o seguros sobre los ahorros, en ese caso podría pensarse en que el Estado solicite
requisitos patrimoniales, acordes con las garantías o seguros ofrecidos.
Bajo el nuevo esquema, al trabajador se le abren todas las opciones. Los fondos, no sólo siguen siendo suyos (con las
AFJP hoy ya lo son), sino que tendrá plena libertad de administrarlos. Si le teme al Estado puede optar por Entidades
que en su canasta de inversiones no incluyan activos estatales. Si tampoco cree en las Sociedades de Ahorro, podrá
ahorrar como crea conveniente, o directamente no ahorrar, pagando en ambos casos, más impuestos a las ganancias.
El Estado garantiza un nivel mínimo de ingresos y una cobertura adecuada de salud, para todos los mayores de 65 años.
Todos los trabajadores podrán disponer libremente de sus ahorros, de modo tal de planificar su retiro, a su entera
conveniencia.
El Estado no tendrá una posibilidad directa de malgastar o afectar los ahorros de la gente, como ya lo hizo
repetidamente en, al menos, los últimos 50 años.
III.
El PAMI
El sistema actual
El PAMI debería ser administrado por los propios beneficiarios, sin embargo sucesivas intervenciones han desvirtuado
esa situación, por lo cual siempre hay un delegado del Poder Ejecutivo Nacional administrando la principal obra social
del país.
El PAMI presta por sí o terceriza los servicios que ofrece a los beneficiarios. El costo total actual de funcionamiento
del PAMI es caro, comparativamente hablando, y los beneficiarios no se muestran conformes con los servicios que
reciben.
El principal problema del PAMI se basa en que no es administrado por los propios beneficiarios, y que tiene el
“monopolio” de la prestación de servicios para los mismos. Ello permite perpetuar ineficiencias, y convierte al PAMI
en un apetitoso botín político para las sucesivas administraciones gubernamentales.
El sistema propuesto
Se propone crear un “Seguro de Salud Universal” compuesto por una cápita de salud, para todos los mayores de 65
años. Teniendo en cuenta el presupuesto actual de PAMI, el gasto por jubilado asciende aproximadamente a 50 pesos
por mes. El gasto dedicado a lograr la cobertura implicaría mensualmente unos 180 millones de pesos, y anualizando el
mismo llega a unos 2.150 millones.
Nuevamente podría establecerse una variante que sería:
a) Que el fondo total estuviera compuesto por la totalidad de mayores de 65 años, multiplicado por el monto en
pesos calculado capita, y
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Política Pública Nº 18
Diciembre 2002
b) Que ese fondo se divida entre el número de mayores de 65 años que pida tener esta cobertura médica, que no
posea otra obra social o prepaga, o cuyos activos físicos y financieros no superen determinado umbral, o con
determinado perfil de capacidad contributiva, etc.
Con el nuevo esquema propuesto, no sólo sería esperable que aumente la eficiencia del PAMI, sino que el Estado
sufriría competencia en su rol de oferente de servicios. Los jubilados seguirían estando protegidos por el Estado
Nacional, ya que seguirían recibiendo la cápita del Estado Nacional, aún cuando decidan derivarla hacia otra
institución.
Para llegar a la nueva situación propuesta para el PAMI debería procederse de la siguiente manera:
 En el plazo máximo de un año debe normalizarse. Los jubilados deben elegir a sus representantes en el
directorio.
 Durante los primeros dos años, las cápitas de salud, van directamente al PAMI.
 A partir de ese momento, cada persona mayor a 65 años podrá hacer con “su” cápita de salud lo que quiera,
quedándose en el PAMI o trasladándola (total o parcialmente) a otra Obra Social, Medicina Privada, etc.
Con el nuevo esquema propuesto, no sólo sería esperable que aumente la eficiencia del PAMI, sino que el Estado
sufriría competencia en su rol de oferente de servicios. Los jubilados seguirían estando protegidos por el Estado
Nacional, ya que seguirían recibiendo la cápita del Estado Nacional, aún cuando decidan derivarla hacia otra
institución.
IV.
El Financiamiento global
Las reformas planteadas generan dos tipos de flujos futuros de gastos por parte del Estado Nacional: a) los resultantes
del reconocimiento y documentación de las obligaciones ya asumidas con anterioridad por el Estado, y b) los propios
del funcionamiento de nuevo sistema, tanto del “Seguro Universal con ahorro voluntario” como del “Seguro universal
de Salud”.
Idealmente si resultara posible establecer hoy exclusivamente estos sistemas (el jubilatorio y el de salud), el mismo
podría ser financiado en más de un 70% por los recursos tributarios que se están destinando a financiar el sistema
actual. El gasto total anual de ambos seguros sería de 6.750 millones. Como los recursos tributarios destinados a
financiar el sistema actual son 6.100 millones (promedio de los últimos 4 años). Destinando menos de 1 punto
porcentual de la masa salarial total se podría financiar totalmente el remanente.
Respecto al flujo de fondos necesario para el financiamiento de la transición entre los sistemas, este trabajo propone la
realización de una evaluación exhaustiva de las diferentes alternativas que se plantean durante dicho período.
Gustavo Gesualdo es el ganador del tema Reforma del sistema de jubilaciones y pensiones y del PAMI del Concurso
“Soluciones de Políticas Públicas” que organizó la Fundación Atlas para una Sociedad Libre.
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Es creciente dado los avances en la medicina que aumentan el nivel de vida.
Aquí podrían surgir ciertos cuestionamientos sobre la justicia o conveniencia de otorgar este tipo de beneficio a quien no ha
tenido una conducta previsora, análisis que deberá realizarse al profundizar el presente trabajo.
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