Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América

Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe
Latin American and Caribbean
Economic System
Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe
Système Economique
Latinoaméricain et Caribéen
Experiencias de Cooperación Monetaria y
Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de
Alcance Regional
Secretaría Permanente del SELA
Caracas, Venezuela
Septiembre de 2009
SP/Di N° 10 - 09
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Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
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PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
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I.
INTRODUCCIÓN
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II.
LOS ACTUALES MOMENTOS MONETARIOS Y FINANCIEROS Y LAS
RESPUESTAS EN CURSO A NIVEL MULTILATERAL Y REGIONAL
5
1. El G-20 y la Asamblea General de la ONU
2. Algunas iniciativas regionales de cooperación monetaria-financiera
5
14
LOS MECANISMOS PREEXISTENTES DE COOPERACIÓN MONETARIA Y
FINANCIERA EN LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA
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1. Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
2. La cooperación financiera en la Comunidad Andina
3. Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)
4. Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA)
5. La cooperación monetaria y financiera en el Caribe
6. El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI
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45
LOS NUEVOS MECANISMOS DE COOPERACIÓN MONETARIA Y FINANCIERA
EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL
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1. El Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML) entre Argentina y Brasil
2. La cooperación monetaria y financiera en el ALBA-TCP
3. Banco del Sur
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HACIA UN FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN MONETARIA Y
FINANCIERA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL: PROPUESTAS PARA LA ACCIÓN
63
1. Instituciones de cooperación monetaria y financiera regionales
2. Escenario internacional y regional
3. Construcción de la arquitectura monetaria y financiera regional
4. Convergencia monetaria y financiera
63
65
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71
III.
IV.
V.
BIBLIOGRAFÍA
73
CUADROS:
CUADRO 1: Crisis Financieras en América Latina, 1970-2007
CUADRO 2. BID: Poder de voto en el Directorio Ejecutivo
CUADRO 3. Capital Autorizado del FONPLATA
CUADRO 4. FONPLATA: Indicadores Operativos y Financieros
CUADRO 5. Cartera Activa de Préstamos, al 30 de Junio de 2009
CUADRO 6. Proyectos Sociales del FONDO ALBA Caribe
CUADRO 7. Distribución de los recursos del Fondo ALBA Caribe
CUADRO 8. Reuniones y textos relevantes en el proceso de constitución
del Banco del Sur
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Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
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El estudio sobre “Experiencias de Cooperación
Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance crítico y propuesta de acción de alcance
regional” está enmarcado en el Proyecto II.1.2 del
Programa de Trabajo de la Secretaría Permanente del
SELA para el año 2009. Tiene por objeto analizar las
experiencias de cooperación financiera en América
Latina y el Caribe e
identificar las condiciones
internacionales y de la región que pueden permitir el
avance de dicha cooperación, con miras a
argumentar la propuesta de avanzar hacia la
creación de una arquitectura financiera regional para
América Latina y el Caribe.
Para ello se identifican tres componentes básicos de
dicha arquitectura, que son un Banco de Desarrollo
Regional, un Fondo Regional de Contingencia y un
Espacio Monetario Regional, formulando para cada
uno de ellos un conjunto de propuestas referidas a sus
objetivos y criterios de funcionamiento, ubicándolos
como espacios de consolidación de la cooperación
financiera
ya
existente,
como
también
y
especialmente, de despliegue de dicha cooperación
a nuevos niveles y hacia nuevos ámbitos.
Esta versión final presenta información acerca de las
propuestas recientes ubicadas en la perspectiva de
creación de la arquitectura financiera regional,
contempla la confluencia gradual de las distintas
iniciativas ahora existentes, incorporando a la mayor
cantidad posible de países de América Latina y el
Caribe, y abarcando no sólo lo referido al acceso a
montos y condiciones adecuadas de financiamiento,
sino también a la generación de otros instrumentos
que en conjunto permitan reducir la vulnerabilidad de
la región ante los problemas y vaivenes del actual
orden monetario-financiero internacional y, con ello,
generar los grados de autonomía que la región
requiere para enfrentar adecuadamente los
obstáculos inmediatos y mediatos que el entorno
global opone al desarrollo de los países de la región.
La Secretaría Permanente del SELA expresa su
reconocimiento al Consultor Jaime Estay.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
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RESUMEN EJECUTIVO
El estudio está principalmente dedicado a una revisión de las experiencias de
cooperación monetaria y financiera en América Latina y el Caribe y se divide en cuatro
capítulos.
En el primer capítulo, se identifican algunos de los principales problemas que
caracterizan al actual orden monetario y financiero internacional en el marco de la crisis
económica mundial que está en curso y, en particular, el papel que los temas referidos a
la posible redefinición de ese orden están teniendo en las discusiones y las acciones
desarrolladas para enfrentar dicha crisis. Para ello, se pasa revista a lo planteado al
respecto en los dos principales ámbitos multiestatales en los que hasta la fecha se ha
centrado la definición posible coordinación de respuestas a la crisis, como son por una
parte el Grupo de los veinte (G-20), en sus reuniones de noviembre de 2008 y de abril de
2009 y, por otra parte, la Cumbre de Naciones Unidas convocada del 24 al 30 de junio
de 2009 para discutir el tema. En el texto, se contrasta lo ocurrido en esos dos ámbitos,
tanto respecto de su distinta representatividad y de la diferente fuerza que ellos tienen
para traducir sus acuerdos en acciones, como en relación a los contenidos y alcances
de las principales propuestas generadas en cada uno de ellos.
Así también, en el primer capítulo se hace una breve mención a dos estrategias de
cooperación monetario-financiera, que están siendo generadas en otras regiones
(ASEAN+3 y el Consejo de Cooperación del Golfo), con las cuales los países participantes
buscan mayores grados de autonomía respecto de los problemas que desde hace ya
tiempo están presentes en el ámbito internacional y que por tanto tienen alguna
semejanza con algunas de las iniciativas que se están planteando en América Latina.
En el segundo capítulo, se revisan las experiencias de las instituciones de cooperación en
el ámbito financiero y monetario que han estado presentes, en algunos casos durante
décadas, en América Latina y en particular en los procesos de integración subregional,
haciendo un recuento de sus características principales y realizando una evaluación
tanto de los niveles de cumplimiento que dichas instituciones financieras y monetarias
han mostrado en el logro de sus propósitos, como del desempeño más general que ellas
han tenido en el proceso de consolidación y profundización del proceso regional de
integración.
En ese sentido, se abordan las instituciones de cooperación presentes en los casos de la
Comunidad Andina (CAN), el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la
Comunidad del Caribe (CARICOM), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), para lo cual se hace una
evaluación crítica de lo sucedido con la Corporación Andina de Fomento (CAF), el
Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE), el Caribbean Development Bank, la Unión Monetaria de la
Organización de Estados del Caribe Oriental, el Fondo Financiero para el Desarrollo de la
Cuenca del Plata (FONPLATA), y el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la
ALADI, además de realizar también un balance del desempeño del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en tanto institución financiera multilateral con
enfoque regional.
De estas instituciones, se revisan sus marcos jurídicos y sus convenios constitutivos, sus
principios y propósitos básicos, sus estructuras de funcionamiento, la magnitud de sus
recursos y la composición y origen de los mismos, así como el destino de los préstamos y
las condiciones en que se otorgaron a los países miembros. Producto de esa revisión, se
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Cooperación Económica y Técnica
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desprende un panorama que permite una valoración integral y comparada del grado
de cumplimiento de los objetivos propuestos por las diferentes instituciones financieras y
de las restricciones y limitaciones que dichas instituciones han mostrado en su
desempeño, algunas de ellas de carácter estructural.
En el tercer capítulo, se revisan iniciativas recientes de cooperación monetario-financiera
que se han venido proponiendo en América Latina y el Caribe en los últimos años o
meses, y que se han puesto en marcha o están cercanas a hacerlo, identificando los
principales contenidos de dichas iniciativas y las acciones hasta ahora emprendidas
para aquellos casos en que las iniciativas ya están funcionando.
La revisión de dichas iniciativas comienza con el Sistema de Pagos en Moneda Local
que empezó a funcionar entre Argentina y Brasil desde octubre del año 2008, el cual ya
está arrojando algunos resultados iniciales, y continúa con lo ocurrido en el ámbito de la
cooperación monetario-financiera en la actual Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), identificando para
ello las principales características de tres instrumentos de dicha cooperación. Dos de
ellos son instrumentos generados para su aplicación en el interior de la Alianza, si bien
está planteada su posible generalización hacia otros países de la región: el Banco del
ALBA, cuya Acta Fundacional fue firmada en enero de 2008; y, el Sistema Único de
Compensación Regional de Pagos (SUCRE), con sus componentes de un Consejo
Monetario Regional, una Unidad de Cuenta Común (sucre), una Cámara Central de
Compensación y un Fondo de Reservas y Convergencia Comercial. El tercer instrumento,
generado desde Venezuela como parte de su cooperación energética con el Caribe, y
acordado simultáneamente a la creación de Petrocaribe, es el Fondo ALBA-Caribe.
Así también, en el tercer capítulo se revisan el Banco del Sur, cuyo inicio de actividades
está ya cercano, y que constituye la iniciativa más relevante desarrollada en el periodo
reciente en el ámbito de Instituciones financieras Regionales en América Latina, si se
tiene presente sus objetivos y las modalidades de funcionamiento definidos con su
creación, así como el número de países participantes y los recursos asignados.
En el cuarto capítulo, el estudio concluye con un balance de la situación global que
guardan las viejas y nuevas iniciativas de cooperación monetario-financiera en América
Latina y el Caribe, identificando sus elementos comunes y las principales diferencias que
están presentes en las orientaciones entre ellas. Con esa base, se identifican las
condiciones internacionales y de la región que pueden permitir el avance de la
cooperación monetaria y financiera en ésta, y se argumenta la propuesta de avanzar
hacia la creación de una arquitectura financiera regional para América Latina y el
Caribe.
Para ello, se identifican los tres componentes básico de dicha arquitectura, que son un
Banco de Desarrollo Regional, un Fondo Regional de Contingencia y un Espacio
Monetario Regional, formulando para cada uno de ellos un conjunto de propuestas
referidas a sus objetivos y criterios de funcionamiento, ubicándolos como espacios de
consolidación de la cooperación financiera ya existente, como también y
especialmente, de despliegue de dicha cooperación a nuevos niveles y hacia nuevos
ámbitos.
Dichas propuestas, ubicadas en la perspectiva de creación de la arquitectura financiera
regional, contempla la confluencia gradual de las distintas iniciativas ahora existentes,
incorporando a la mayor cantidad posible de países de América Latina y el Caribe, y
abarcando no sólo lo referido al acceso a montos y condiciones adecuadas de
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
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financiamiento, sino también a la generación de otros instrumentos que en conjunto
permitan reducir la vulnerabilidad de la región ante los problemas y vaivenes del actual
orden monetario-financiero internacional y, con ello, generar los grados de autonomía
que la región requiere para enfrentar adecuadamente los obstáculos inmediatos y
mediatos que el entorno global opone al desarrollo de los países de la región.
I.
INTRODUCCIÓN
Este documento aborda el tema de la cooperación monetaria y financiera en
América Latina y el Caribe, destacando la necesidad de reforzar y ampliar dicha
cooperación para avanzar hacia mayores niveles de autonomía de la región respecto
del funcionamiento actual del sistema monetario y financiero internacional. Para ello, se
identifican algunos elementos de dicho funcionamiento, así como las propuestas
globales y algunas regionales que al respecto existen en el contexto de la actual crisis
mundial, para revisar a continuación los principales rasgos de las instituciones y
mecanismos de cooperación monetaria y financiera en nuestra región. Se distinguen
aquellos que tienen ya un tiempo considerable de funcionamiento, y aquellos otros que
se han creado –o están en proceso de crearse – en el período reciente, para concluir
presentando un conjunto de consideraciones y de propuestas de acción tendientes al
reforzamiento de la cooperación regional en este campo.
El estudio tiene como antecedente inmediato el documento de la Secretaría
Permanente del SELA titulado “El Sistema Unitario de Compensación Regional (SUCRE):
Propósitos, antecedentes y condiciones necesarias para su avance”, (SP/Di No. 1–09), en
el cual se avanzó en la revisión de la propuesta del SUCRE y se identificaron algunas
condiciones para que dicha propuesta pueda atender a los fines que están motivando a
su creación.
II.
LOS ACTUALES PROBLEMAS MONETARIOS Y FINANCIEROS Y LAS RESPUESTAS EN
CURSO A NIVEL MULTILATERAL Y REGIONAL
1. El G-20 y la Asamblea General de la ONU
En el marco de la crisis económica mundial que estalló en 2007 a partir del sector
inmobiliario estadounidense, el funcionamiento del sistema financiero internacional se ha
constituido en objeto prioritario de atención, tanto en los debates sobre las causas y
contenidos de la crisis, como en las acciones que se han venido discutiendo y
decidiendo en distintos ámbitos. Ante las múltiples evidencias de que en ese
funcionamiento hay tendencias y problemas que han estado en el centro del estallido
de la crisis, el tema de la reforma de la arquitectura financiera internacional asume hoy
una particular relevancia, si bien con diferencias importantes en el tratamiento del tema
y en las propuestas que de allí se derivan.
En el ámbito multilateral, dicho tema ha ocupado un papel central en las dos reuniones
cumbres recientes del Grupo de los Veinte (G-20)1, el cual hasta la fecha se ha
constituido en el principal espacio de definición de respuestas intergubernamentales
frente a la crisis.
1 El G-20 lo componen la Unión Europea, como bloque, y diecinueve países: Alemania, Arabia Saudita,
Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos, Francia, India, Indonesia, Italia,
Japón, México, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica y Turquía. A ambas reuniones, asistieron también Holanda y
España.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
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En la primera de esas Cumbres, realizada en Washington el 15 de noviembre de 2008, la
“reforma de los mercados financieros” fue el punto principal del Comunicado Final de la
Cumbre y, respecto de dicha reforma, en el Comunicado se definieron cinco Principios y
un Plan de Acción en el cual a cada principio se asociaron un conjunto de medidas.2 En
un documento de abril de 2009 de la Secretaría Permanente del SELA (2009a), se
presentó la siguiente síntesis de dichos principios y medidas:
“Principio 1: ‘fortalecer la transparencia y la responsabilidad’, para el cual se
definieron 5 ‘acciones inmediatas para el 31 de marzo de 2009’ y 3 ‘acciones a
medio plazo’. Entre las primeras se encuentran la identificación de deficiencias
contables y la mejora en la valoración de activos y en las normas internacionales de
contabilidad; entre las segundas está crear una sola norma de alta calidad mundial y
su aplicación y ejecución coherente, así como contar con información completa del
estado financiero de las instituciones financieras.
“Principio 2: ‘mejora de la regulación’, subdividido en ‘regímenes regulatorios’,
‘supervisión prudencial’ y ‘administración del riesgo’, y para el cual se definieron 12
acciones inmediatas y 8 a medio plazo. Entre las primeras se encuentran que el FMI y
el Foro de Estabilidad Financiera (FEF) ‘deberán desarrollar recomendaciones para
atenuar las políticas procíclicas’; que los reguladores se aseguren de ‘que las
agencias de calificación crediticia cumplen los estándares más altos’ y de que ‘las
firmas financieras implementan políticas para mejorar la gestión del riesgo de
liquidez’; que ‘las autoridades deben asegurar que las entidades financieras
mantienen capital en las cantidades necesarias para suscitar confianza’; y, que ‘los
bancos deberían llevar a cabo una gestión de riesgos efectiva y mostrar diligencia
sobre los productos estructurados y la garantía’.
“Entre las medidas de medio plazo está que ‘los países que aún no lo hayan hecho
deberán comprometerse a examinar e informar sobre la estructura y los principios de
su sistema de regulación’; que se realice ‘un examen del alcance de la regulación
financiera … para que todas las instituciones importantes del sistema estén
debidamente reguladas’; que las agencias de calificación crediticia estén
registradas; ‘la supervisión de la liquidez de los bancos transfronterizos’; y que ‘las
autoridades deberían monitorear los cambios sustanciales en los precios de las
acciones y sus implicaciones para la macroeconomía y los sistemas financieros.’
“Principio 3: ‘promover la integridad de los mercados financieros’, para el cual se
identificaron 3 acciones inmediatas y 3 a medio plazo. Entre las primeras se encuentra
que ‘las autoridades nacionales y regionales deberían trabajar juntas para mejorar la
cooperación’; que ellas deberían promocionar entre sí el intercambio de
información; que dichas autoridades deberían también revisar las reglas de conducta
en los negocios; y, que ‘en caso de conductas inadecuadas, debe existir un régimen
de sanciones apropiado’. Entre las segundas está que se apliquen ‘medidas
nacionales e internacionales para proteger el sistema financiero global de las
jurisdicciones con falta de cooperación y falta de transparencia’ y promover el
intercambio de información fiscal.
Para el tratamiento de los cinco principios, en la Cumbre de Washington se crearon cuatro Grupos de Trabajo
(1- Incrementando de regulaciones sanas y la consolidación de la transparencia; 2- Reforzando la cooperación
internacional y promoviendo la integridad de los mercados financieros; 3- Reforma del FMI; y, 4- El banco
mundial y otros bancos multilaterales de desarrollo), los cuales entregaron sus reportes en la víspera de la
siguiente Cumbre.
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“Principio 4: ‘fortalecer la cooperación internacional’, para el cual se definieron 2
acciones inmediatas y 2 a medio plazo. Entre las primeras se encuentra un contacto
continuo entre los supervisores y los altos cargos de bancos globales, y mejorar los
protocolos de gestión y actuación ante riesgos. Entre las segundas, está que las
autoridades deberían recolectar información en áreas donde convergen las
prácticas regulatorias que necesitan un proceso más rápido.
“Principio 5: ‘reformar las instituciones financieras internacionales’, para el cual se
acordaron 6 acciones inmediatas y 3 a medio plazo. Entre las primeras se encuentran
la expansión del FEF; ampliar la colaboración del FMI con el FEF; la adecuación de los
recursos del FMI, el Banco Mundial y otros bancos de desarrollo; ‘explorar los modos
para reestablecer el acceso de los países emergentes y en desarrollo a los créditos y
reanudar los flujos privados de capital que son críticos para la sostenibilidad del
desarrollo’; y, que los bancos internacionales de desarrollo ofrezcan soporte ‘a los
países con buenos antecedentes y políticas sanas’.
“Entre las acciones de mediano plazo, está la reforma de las instituciones de Bretton
Woods para que ‘reflejen de forma adecuada los cambios de peso en la economía
mundial’; y, que ‘las economías avanzadas, el FMI y otras organizaciones
internacionales deberán proveer programas de creación de capacidad para las
economías emergentes y los países en desarrollo, sobre la formulación y la
implementación de nuevas regulaciones nacionales, coherentes con los estándares
internacionales.’ ”
En la siguiente reunión del G-20, celebrada en Londres el 2 de abril de 2009, también el
tema de la reforma de los mercados financieros ocupó un espacio importante, lo que se
reflejó tanto en el Comunicado Final de la reunión, como en dos Declaraciones anexas a
dicho Comunicado, referidas al “Fortalecimiento del sistema financiero” y a “La entrega
de los recursos a través de las instituciones financieras internacionales”.3
Los compromisos más importantes adoptados en la reunión, y que están referidos al
incremento de recursos de los Organismos Financieros Internacionales –y en particular del
FMI–, quedaron plasmados en el Comunicado Final en los siguientes términos (G-20,
2009):
“Los acuerdos que hemos alcanzado hoy para triplicar los recursos a disposición del
FMI hasta los 750.000 millones de dólares, apoyar una nueva partida de Derechos
Especiales de Giro (DEG) de 250.000 millones de dólares y al menos 100.000 millones
de dólares en préstamos adicionales por parte de los bancos multilaterales de
desarrollo (BMD), garantizar 250.000 millones de dólares de apoyo para la
financiación del comercio y utilizar los recursos adicionales de las ventas de oro
acordadas por el FMI para la financiación concesional de los países más pobres,
constituyen un programa adicional de 1,1 billones [en español, millones de millones]
de dólares de apoyo para restaurar el crédito, el crecimiento y el empleo en la
economía mundial. Junto con las medidas que hemos tomado cada uno en el plano
nacional, esto constituye un plan global para la recuperación a una escala sin
precedentes.”
3 Por razones de espacio, no se hará mención detallada al contenido de esas dos Declaraciones, de las cuales
la primera (“Fortalecimiento del sistema financiero”) presenta un balance del cumplimiento del Plan de Acción
definido en la Cumbre de noviembre de 2008, y la segunda (“La entrega de los recursos a través de las
instituciones financieras internacionales”) precisa algunos de los acuerdos plasmados en el Comunicado de la
Cumbre de Londres, y a los cuales se hará referencia a continuación.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
8
En el mismo Comunicado, hay además dos apartados (de un total de seis) referidos a los
mercados financieros:
•
En el primero de ellos, titulado “Fortalecimiento de la supervisión y la regulación
financieras”, se reconoce que “Los grandes fallos en el sector financiero y en la
regulación y la supervisión financieras fueron causas fundamentales de la crisis” y se
anuncia que “Cada uno de nosotros acuerda garantizar que establecerá unos
sistemas reguladores fuertes. Pero también estamos de acuerdo en establecer una
mayor coherencia y una cooperación sistemática entre países, y el marco de
elevados estándares acordados internacionalmente que un sistema financiero
mundial requiere.” Luego de afirmar que se está aplicando el Plan de Acción
acordado en noviembre de 2008, se anuncian las siguientes medidas: el
establecimiento de un Consejo de Estabilidad Financiera, como sucesor del Foro de
Estabilidad Financiera, pero con mayores competencias; la remodelación de los
sistemas reguladores; la ampliación de la regulación y vigilancia a todas las
instituciones, instrumentos y mercados de importancia sistémica; la aplicación estricta
de principios sobre remuneración y compensación; mejora de la calidad, cantidad y
coherencia internacional del capital en el sistema bancario; medidas contra las
jurisdicciones no cooperativas, incluidos los paraísos fiscales; y, ampliar la supervisión y
el registro regulador a las Agencias de Calificación de Crédito.
•
En el siguiente apartado, titulado “Fortalecimiento de nuestras instituciones
financieras mundiales”, reiteran el monto de recursos adicionales que se otorgarán “a
las instituciones financieras mundiales para respaldar el crecimiento en los nuevos
mercados y en los países en vías de desarrollo” y plantean que “para que nuestras
instituciones financieras contribuyan a paliar la crisis y a prevenir crisis futuras
debemos fortalecer su trascendencia, su eficacia y su legitimidad a más largo plazo”,
por lo cual anuncian que “modificaremos sus competencias, su alcance y su
gestión”. Al respecto enumeran algunas “medidas para incrementar la credibilidad y
la responsabilidad de las instituciones a través de una mejor supervisión estratégica y
toma de decisiones”: aplicar las reformas ya acordadas e introducir nuevas reformas
en el sistema de cuotas del FMI; dar una mayor participación a los Gobernadores del
Fondo y aumentar la rendición de cuentas del organismo; aplicar las reformas ya
acordadas y recibir nuevas propuestas sobre la representación en el Banco Mundial;
elegir a los directores y cúpulas directivas de esos organismos “a través de un
proceso de selección abierto, transparente y basado en los méritos”; y, “avanzar
hacia un nuevo consenso global sobre los valores esenciales y los principios que
fomentarán una actividad económica sostenible”.
Con posterioridad a la Cumbre de Londres, se han ido concretando algunos de los
compromisos asumidos respecto del incremento de recursos de los organismos
financieros multilaterales, y en particular el referido al incremento para el FMI por un
monto de 500,000 millones de dólares, que el organismo ya ha logrado comprometer
casi en su totalidad, y los cuales se obtendrán a través de operaciones de préstamos
bilaterales y de emisión de pagarés.
Así también, en la reunión de ministros de Finanzas del G-20 realizada el 5 de septiembre
de 2009 –preparatoria de la siguiente Cumbre, que se celebrará el 24 y 25 de ese mismo
mes en Pittsburgh, Estados Unidos– se acordó mantener el paquete de medidas contra la
crisis definido en las dos Cumbres anteriores, si bien dicho acuerdo se acompañó de
opiniones respecto a una ya cercana salida de la crisis.
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SP/Di N° 10 - 09
9
Desde luego que respecto de los principales acuerdos tomados en las Cumbres del G-20
de noviembre de 2008 y abril de 2009, ha habido posiciones encontradas entre los
participantes –por ejemplo, en relación al peso relativo que en el paquete de medidas
debería darse a los incrementos de regulación vis a vis los esfuerzos por dinamizar la
economía; a los montos de incremento de recursos a las instituciones financieras
internacionales; al tratamiento a las jurisdicciones no cooperativas; entre otros–, pero
más allá de esas diferencias que no impidieron llegar a los acuerdos, hay dos elementos
referidos al orden monetario y financiero internacional que interesa destacar de esas
reuniones:
•
Por una parte, el hecho de que lo decidido sobre todo en la reunión de abril, implica
una suerte de “relanzamiento” del FMI, no sólo por los compromisos para multiplicar
sus recursos, sino además por las promesas de modificación de algunos de sus rasgos
de funcionamiento que más rechazo han provocado desde hace ya tiempo, sobre
todo de parte de países en desarrollo y de múltiples movimientos y organizaciones
sociales. Los posibles cambios en el sistema de cuotas, en las prácticas de rendición
de cuentas y en el peso relativo y formas de elección de sus órganos de dirección,
así como la reforma de sus mecanismos de crédito y condicionalidad, anunciada por
el Fondo el 24 de marzo de 20094 –esto es, la semana anterior a la Cumbre de abril
del G-20– apuntan claramente a un intento por recuperar la credibilidad del
organismo.
•
Un segundo elemento, se refiere a la notoria ausencia de cualquier medida –e
incluso, de cualquier referencia– a la base monetaria de funcionamiento de la
economía internacional en los acuerdos de ambas Cumbres. Pese a los muchos
motivos que según varios expertos e instituciones empujan a una profunda revisión
del papel del dólar como moneda internacional, dicho tema no parece que en un
futuro cercano vaya a estar en la agenda del G-20. Por ello, de acuerdo a varias
opiniones relevantes, obliga a cuestionar la profundidad de los cambios que dicho
grupo está dispuesto a procesar, así como a prever la muy probable permanencia
de problemas estructurales del actual orden internacional que han estado en la raíz
de la actual crisis mundial.
Al respecto, interesa destacar que por parte de los miembros del grupo BRIC (Brasil,
Rusia, India y China, todos ellos miembros del G-20) ha habido pronunciamientos
sobre la necesidad de discutir el tema, los cuales sin embargo no han llegado a
plasmarse en los comunicados finales de las Cumbres. En el periodo inmediato previo
a la cumbre de marzo de 2009, tanto Rusia como China emitieron declaraciones en
tal sentido:5
•
Por una parte, el 16 de marzo el presidente de Rusia, Dmitry Medvedev [2009: 3],
en un documento de propuestas a la Cumbre, planteó que “Hacemos un
llamado para una reforma del sistema monetario y financiero internacional que
mejore su estabilidad y elimine las desproporciones económicas globales (o
4 Según información del propio FMI (2009), los principales elementos de la reforma son: modernizar la
condicionalidad; línea de crédito flexible; fortalecimiento de los acuerdos stand-by; duplicación de los límites
de acceso al financiamiento; simplificar las estructuras de costos y vencimientos; simplificar el abanico de
servicios financieros; y, reforma de los servicios para los países de bajo ingreso.
5 Por esas mismas fechas, el Grupo BRIC como tal, se pronunció también sobre el tema en el Comunicado
emitido al finalizar la reunión que tuvieron los Ministros de Finanzas de los países miembros el 14 de marzo, si bien
dicho pronunciamiento sólo señala que (BRIC 2009) “Hacemos un llamado para el estudio de la evolución del
sistema monetario internacional, incluida la función de las monedas de reserva.”
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
10
reduzca el riesgo de su aparición)” y propone como opciones la “Ampliación de
la lista de monedas usadas como reserva, sobre la base de medidas acordadas
para fomentar el desarrollo de centros financieros regionales principales” y la
“Introducción de una moneda supra-nacional de reserva para ser emitida por las
instituciones financieras internacionales”;
•
Por otra parte, el 23 de marzo de 2009 el Gobernador del Banco Central de
China, Zhou Xiaochuan [2009], emitió un comunicado en el cual planteó que “El
estallido de la crisis y su extensión a todo el mundo reflejan la vulnerabilidad
intrínseca y los riesgos sistémicos en el actual sistema monetario internacional”, y
que “ El objetivo deseable de la reforma del sistema monetario internacional […]
es la creación de una moneda de reserva internacional que esté desconectada
de las naciones y sea capaz de permanecer estable en el largo plazo,
eliminando así las deficiencias inherentes causadas por el uso de crédito basado
en monedas nacionales”, luego de lo cual se pronunciaba por un reemplazo
gradual del dólar por DEG.
Así también, en el Comunicado Final de la Reunión Cumbre del Grupo BRIC celebrada el
16 de junio de 2009 en Ekaterimburgo, Rusia, además de invitar al cumplimiento de los
acuerdos tomados por el G-20 en marzo, de insistir en el cumplimiento de algunos
contenidos específicos de esos acuerdos y de recordar el ya añejo compromiso de los
países desarrollados de destinar el 0.7 por ciento de su Producto Nacional Bruto a la
Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), entre otros puntos, declararon que “… creemos
que hay una fuerte necesidad de un sistema monetario internacional estable, predecible
y más diversificado”, lo que fue profusamente reproducido en la prensa, interpretándose
como un abierto cuestionamiento al dólar.
Un segundo espacio internacional de singular importancia –y con mucho mayor
representatividad que el G-20–, en el cual se puso en marcha un proceso de evaluación
y formulación de propuestas acerca de la crisis, es la Asamblea General de las Naciones
Unidas. Atendiendo al acuerdo plasmado en la Declaración final de la Cumbre de Doha
sobre Financiamiento del Desarrollo, realizada en Doha del 29 de noviembre al 2 de
diciembre del 2008, el Presidente de la Asamblea General de la ONU, Miguel D’Escoto,
convocó a una Conferencia de Alto Nivel para abordar el tema de la crisis, y estableció
un Grupo de Trabajo de expertos, encargado de examinar el funcionamiento del sistema
financiero mundial, incluidos órganos como el Banco Mundial y el FMI, y de sugerir
medidas que podrían adoptar los Estados Miembros de la Organización para lograr un
orden económico mundial más sostenible y justo.
Dicha Comisión, presidida por Joseph Stiglitz y cuyos restantes miembros proceden del
Japón, Europa Occidental, África, América Latina y Asia meridional y oriental, en el mes
de abril de 2009 presentó un documento con un conjunto de recomendaciones,6
referidas a la transformación de la estructura económica global para superar la crisis
económica mundial y evitar su repetición.
En el preámbulo del documento de recomendaciones, la Comisión empieza planteando
que la actual crisis (Stiglitz y otros, 2009) “es una prueba tangible de que es necesario
Con posterioridad a la entrega del documento de recomendaciones, cuyo contenido se reseñará a
continuación, el Comité de expertos presentó un texto más extenso (Stiglitz y otros, 2009a), que fue también
utilizado como documento de referencia en la Conferencia de Alto Nivel, y en el cual el Comité profundiza la
argumentación de sus recomendaciones.
6
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
11
reformar en profundidad el sistema financiero y comercial internacional para que refleje
las necesidades y las nuevas condiciones del siglo XXI”, y más adelante agrega:
“Sin una respuesta verdaderamente inclusiva que reconozca la importancia de todos
los países en el proceso de reforma no podrá restablecerse la estabilidad económica
mundial y se pondrá en peligro el crecimiento económico y la reducción de la
pobreza en todo el mundo. […] Esta respuesta mundial inclusiva requerirá la
participación de toda la comunidad internacional; debe provenir no sólo del Grupo
de los Siete, el Grupo de los Ocho y el Grupo de los Veinte, sino también de los
representantes de todo el planeta, es decir del Grupo de los 192.”
Luego de reivindicar esa necesidad de que el espacio de discusión y definición de
estrategias ante la crisis se amplíe, dando cabida a los más de 170 países que en el G-20
no la tienen, la Comisión ofrece un conjunto de consideraciones acerca del carácter de
la crisis, de sus causas, del tipo de respuestas que se requieren ante ella y de los principios
que deberían guiar a dichas respuestas, presentando a continuación un conjunto de 10
medidas inmediatas para enfrentar la crisis. Para los fines del presente trabajo, de dichas
medidas interesa destacar las siguientes:
•
Todos los países desarrollados deben aprobar planes firmes, coordinados y efectivos
para estimular sus economías, los cuales deberían “incluir medidas para financiar
gastos en los países en desarrollo”, destinándose a ese fin al menos el 1 por ciento de
los fondos de dichos planes, que sería transferido a través de donaciones y
préstamos.
•
Debe conseguirse financiación adicional para los países en desarrollo, la cual pueda
activarse rápidamente sin que esos países “tengan que cumplir condiciones
inapropiadas” y para ello, además de proponer mayores emisiones de DEG, la
permanencia de los niveles de AOD y el cumplimiento de los compromisos contraídos
en la Declaración del Milenio, el Consenso de Monterrey, la Cumbre Mundial 2005 y
la Declaración de Doha, la Comisión considera que:
“… deberían apoyarse las medidas regionales adoptadas para aumentar la
liquidez […] Los acuerdos de cooperación regional pueden ser especialmente
eficaces debido a que reconocen en mayor medida las externalidades de los
países y tienen más en cuenta las condiciones especiales de los países vecinos;”
•
Los países en desarrollo deben poder obtener fondos adicionales, incluso mediante
nuevas líneas de crédito y nuevos métodos de desembolso, estableciendo
“mecanismos eficientes para movilizar los fondos disponibles en países que han
acumulado grandes reservas.”
•
Los países en desarrollo deben tener un mayor margen de actuación, ya que “Las
instituciones financieras internacionales continúan condicionando su apoyo y sus
préstamos oficiales.” Ese mayor margen incluye “marcos normativos que los ayuden
a protegerse de los fallos de los regímenes reguladores y los fallos macroeconómicos
de países importantes desde el punto de vista estructural”, así como la recuperación
de su capacidad “para administrar sus cuentas de capital y sus sistemas financieros.”
•
Debe corregirse la falta de coherencia entre las políticas que rigen el comercio y las
finanzas, ya que “La falta de recursos y la imposición de condiciones, así como los
acuerdos internacionales que muchas veces acompañan la asistencia, circunscriben
el margen de actuación. Muchos acuerdos comerciales de carácter bilateral y
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
12
multilateral entrañan compromisos que limitan la capacidad de los países para
responder a la crisis actual con reformas normativas, estructurales y
macroeconómicas y con programas de rescate apropiados”.
De los restantes apartados del documento elaborado por la Comisión, interesa destacar
las siguientes recomendaciones:
•
La creación de un nuevo sistema mundial de reservas: “las dificultades que entraña
el uso dominante de una única moneda nacional como moneda de reserva
internacional son bien conocidas por lo que se propuso como solución la creación
de un sistema mundial de reservas. Este sistema podría basarse en la ampliación de la
función de los derechos especiales de giro, con emisiones periódicas o ajustadas
cíclicamente en función del volumen de las acumulaciones de reservas.”
Al respecto, en el documento se agrega: “Los riesgos de inestabilidad, la tendencia
deflacionista y la posible acumulación de la deuda en un sistema de reserva basado
en un solo país se reconocen desde hace tiempo. En cualquier caso, la crisis del
actual sistema de reservas, y los problemas que han surgido en el actual sistema de
reservas como resultado de ella, han convertido la reforma en una necesidad
imperiosa.”
•
Reformas “de la gestión, la rendición de cuentas y la transparencia de las
instituciones de Bretton Woods y otras instituciones no representativas que han
llegado a desempeñar un papel en el sistema financiero mundial”, y creación de un
Consejo de Coordinación Económica Mundial, el cual tendría un rango equivalente
a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU, podría constituir “una
alternativa democráticamente representativa al Grupo de los Veinte” y “promovería
el desarrollo, garantizaría la consistencia y la coherencia de los objetivos de las
políticas de las principales organizaciones internacionales, y apoyaría la formación
de un consenso entre los gobiernos con respecto a soluciones eficientes y eficaces a
los problemas de la gestión de la economía mundial.”
•
Gestión activa de las entradas de capital extranjero, para asegurarse de que
complementen las políticas anticíclicas de los gobiernos. “Los países en desarrollo
deben utilizar todas las herramientas a su disposición, en particular la intervención en
los precios, las restricciones cuantitativas y las normas cautelares, para ayudar a
administrar las corrientes internacionales de capital.”
•
Sentar las bases para la creación de una Autoridad de Regulación Financiera Global
y de una Autoridad de Competencia Mundial, así como crear mecanismos para el
manejo de la reestructuración de la deuda soberana y las controversias sobre
inversiones transfronterizas.
Dos meses después de la presentación del documento de recomendaciones de la
Comisión de Expertos, del 24 al 26 de junio de 2009 se realizó la “Conferencia de las
Naciones Unidas sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el
desarrollo”, de cuyo documento final se resaltan los siguientes párrafos:
•
“Entre los importantes factores subyacentes a la situación actual se cuentan las
políticas macroeconómicas incoherentes y poco coordinadas y las reformas
estructurales inadecuadas, que produjeron resultados macroeconómicos globales
insostenibles. Estos factores se exacerbaron con los grandes fallos en la
reglamentación y supervisión financieras y la vigilancia del sector financiero, y las
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
13
deficiencias de los mecanismos de vigilancia y alerta temprana”, lo que se vio
agravado “por una excesiva confianza en la autorregulación del mercado, una
ausencia general de transparencia e integridad financiera y un comportamiento
irresponsable”.
•
“Reconociendo las decisiones adoptadas por el Grupo de los 20, estamos resueltos a
reforzar la función de las Naciones Unidas y sus Estados Miembros en los asuntos
económicos y financieros, incluida su función de coordinación.”
•
“Habida cuenta de la sensibilidad de las instituciones regionales y subregionales
frente a las necesidades concretas de los grupos que las integran, señalamos el valor
de las actividades de cooperación regional y subregional para responder a los
desafíos de la crisis económica mundial y alentamos a una mayor cooperación
regional y subregional, incluso por conducto de bancos regionales y subregionales
de desarrollo, disposiciones comerciales y de divisas de reserva y otras iniciativas
regionales, como contribuciones a la respuesta multilateral a la crisis actual y al
aumento de la capacidad de recuperación ante posibles crisis futuras.”
•
“…alentamos a los países en desarrollo que estén en condiciones de hacerlo, a que
sigan tomando medidas concretas para aumentar y hacer más eficaces sus
iniciativas de cooperación Sur-Sur, de conformidad con los principios de la eficacia
de la ayuda. Reiteramos nuestro apoyo de la cooperación Sur-Sur, así como de la
cooperación triangular, que aportan recursos adicionales muy necesarios para la
aplicación de los programas de desarrollo.”
•
“La crisis ha llevado a algunos Estados a intensificar sus llamamientos a que se
reforme el sistema mundial de reservas y se corrijan sus deficiencias. Reconocemos los
llamamientos hechos por numerosos Estados a que se examine más a fondo si sería
viable o aconsejable introducir un sistema de reservas más eficiente y que se
examine asimismo la posible función de los DEG en cualquier sistema de este tipo y
las funciones complementarias que podrían tener diversos mecanismos regionales.
También reconocemos la importancia de lograr un consenso en lo que respecta a los
parámetros de este tipo de estudio y su aplicación. Reconocemos que existen
iniciativas regionales y subregionales nuevas y antiguas de cooperación en el ámbito
económico y financiero para afrontar, entre otras cosas, los problemas de sus
miembros relacionados con la falta de liquidez y con los desequilibrios de la balanza
de pagos a corto plazo.”
•
“Apoyamos medidas para fomentar la capacidad financiera y de préstamo de los
bancos regionales de desarrollo. Además, reconocemos la importancia de otras
iniciativas y mecanismos regionales, interregionales y subregionales destinados a
promover el desarrollo, la cooperación y la solidaridad entre sus miembros.”
•
“Reconocemos que es fundamental emprender, como cuestión prioritaria, una
reforma general y acelerada del FMI. Esperamos con interés esta reforma acelerada
a fin de aumentar su credibilidad y su rendición de cuentas.”
Como se puede observar, en el Documento Final de la Conferencia de la ONU se
abandonaron algunas de las recomendaciones de la Comisión de expertos –en
particular la referida al Consejo Económico Mundial– y se retomaron otras, como es el
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
14
apoyo a las actividades de cooperación regional y el examen del sistema mundial de
reservas.7
Esas dos recomendaciones retomadas en la Declaración Final –y que, según se
describirá en apartados siguientes, se corresponden con los contenidos de las nuevas
iniciativas que están desarrollándose en América Latina y el Caribe– son en buena
medida un reconocimiento de lo profundo de los problemas e incertidumbres que desde
hace ya tiempo están presentes en el ámbito monetario y financiero internacional, así
como de la necesidad de generar iniciativas regionales para ponerse al menos
parcialmente a cubierto de ellos.
2. Algunas iniciativas regionales de cooperación monetario-financiera
Para la definición y concreción de las iniciativas que hoy se discuten en América
Latina y el Caribe, es conveniente tener presente a esfuerzos semejantes de cooperación
monetaria y financiera, que también como respuesta al escenario mundial se vienen
desplegando en otras regiones del mundo. De esos esfuerzos, interesa destacar los
procesos que han dado por una parte en la Asociación de Naciones del Sudeste
Asiático más China, Japón y Corea (ASEAN+3)8 y, por la otra, en el Consejo de
Cooperación del Golfo.9
En lo que respecta a la ASEAN + 3, los antecedentes inmediatos de las iniciativas de
cooperación financiera regional que el grupo ha puesto en marcha fueron, por una
parte, la crisis financiera asiática que estalló en 1997, frente a la cual la ASEAN no tuvo
capacidad propia de respuesta, quedando –a excepción de Malasia– a merced de la
aplicación de los programas de ajuste del FMI y, por otra parte, el intento encabezado
por Japón de crear un Fondo Monetario Asiático para responder a dicha crisis, que
fracasó ante la fuerte resistencia que opusieron Estados Unidos, la Unión Europea y el
propio Fondo.
Con base en esas experiencias, los gobiernos de ASEAN+3 se reunieron en noviembre de
1999 en Manila, Filipinas, y acordaron “fortalecer la cooperación con miras a avanzar en
la colaboración del Este Asiático en áreas prioritarias de interés compartido” para lo
En relación a este punto, en un artículo posterior a la Conferencia J. Stiglitz (2009) plantea lo siguiente: “El
asunto más delicado que se trató durante la conferencia de la ONU (demasiado delicado para discutirlo en el
G-20) fue la reforma del sistema de reserva mundial. La acumulación de reservas contribuye a los desequilibrios
mundiales y a una demanda total mundial insuficiente, ya que los países ahorran cientos de miles de millones
de dólares como precaución ante la inestabilidad mundial.
7
“No es sorprendente que a Estados Unidos, que ingresa billones de dólares gracias a los préstamos de los países
en vías de desarrollo (ahora casi sin interés), no le entusiasmase demasiado este debate.
“Pero, le guste o no a Estados Unidos, el sistema de reserva del dólar se está deteriorando; la única pregunta es
si pasaremos del actual sistema a otro alternativo de manera desordenada, o de una forma más cuidadosa y
estructurada. Quienes ahora poseen grandes cantidades de reservas saben que acumular dólares es un mal
negocio: poco o ningún beneficio y un alto riesgo de inflación o devaluación de la moneda, cosas que
reducirían el valor real de los ahorros.”
La ASEAN, en la que participan 10 países, fue fundada el 8 de agosto de 1967, en Bangkok, con la firma de la
Declaración de Bangkok por los cinco miembros originales: Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia.
Posteriormente se incorporaron a la Asociación Brunei (1984), Vietnam (1995), Laos (1997), Myanmar (1999) y
Cambodia (1999).
8
En el Documento de la Secretaría Permanente del SELA (2009b) mencionado al inicio de este trabajo, se
revisan las experiencias europeas de mecanismos de compensación de pagos y de coordinación e integración
monetaria.
9
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
15
cual, dentro del área económica y social, identificaron objetivos referidos a “la
cooperación monetaria y financiera”, acordando (ASEAN+3, 1999):
“…consolidar las políticas de diálogo, coordinación y colaboración en los asuntos
financieros, monetarios y fiscales de interés común, centrándose inicialmente en los
asuntos relacionados con la gestión de riesgos macroeconómicos, fortaleciendo la
gobernabilidad corporativa, supervisando los flujos de capital regionales,
fortaleciendo los bancos y los sistemas financieros, reformando la arquitectura
financiera internacional, y fortaleciendo los mecanismos de autoayuda y de soporte
en el Este de Asia a través del marco de la ASEAN+3, incluyendo el mecanismo en
curso de diálogo y cooperación de los responsables y funcionarios de finanzas y de
banca central.
En mayo del año siguiente, los ministros de finanzas de ASEAN+3 se reunieron en Chiang
Mai, Manila, acordando entre otros puntos lo siguiente (Ministros de Finanzas de
ASEAN+3, 2000):
“Para fortalecer nuestros mecanismos de autoayuda y soporte en el Este de Asia a
través del marco ASEAN+3, reconocemos la necesidad de establecer un acuerdo
regional de financiación para complementar los mecanismos internacionales
existentes. Como un inicio, hemos acordado fortalecer los marcos de cooperación
existentes entre nuestras autoridades monetarias a través de la "Iniciativa Chiang
Mai". La iniciativa implica un Acuerdo de Intercambio de la ASEAN expandido, que
incluya todos los países ASEAN y a una red de intercambios bilaterales y de
compromisos de recompra entre los países de la ASEAN, China, Japón y la República
de Corea.
“Hemos solicitado a la Secretaría de la ASEAN que dirija y coordine un estudio sobre
otros mecanismos apropiados que podrían mejorar nuestra capacidad para
proporcionar apoyo financiero suficiente y oportuno que garantice la estabilidad
financiera en la región de Asia del Este.”
Con base en esos acuerdos, la Iniciativa Chiang Mai comenzó a funcionar a través de la
firma de un conjunto de acuerdos bilaterales de intercambio de moneda,10 reiterándose
en todos los documentos oficiales que los objetivos de la Iniciativa son hacer frente a
dificultades de liquidez a corto plazo y complementar los actuales mecanismos
financieros internacionales, aunque su funcionamiento presentaba problemas, ya que si
en el marco de este acuerdo un país en crisis solicitaba fondos, debía consultar a cada
uno de los países con los que tuviera un convenio bilateral.
En consecuencia, en mayo de 2005 se acordó “incrementar la eficacia” de la Iniciativa
anunciando, entre otras medidas (Ministros de finanzas ASEAN+3), “una definición más
clara del proceso de activación de los intercambios de monedas y la adopción de un
mecanismo colectivo de toma de decisiones respecto la red actual de acuerdos de
intercambio bilaterales, como un primer paso para la multilateralización, de modo que
los acuerdos relevantes puedan ser activados colectivamente y de manera puntual en
caso de emergencia”
Desde esa fecha, se ha ido avanzando por etapas hacia la creación de una red
regional de apoyo a la liquidez, que finalmente dará lugar a la llamada “Iniciativa
Para el año 2007, se reportaban 16 acuerdos bilaterales de intercambio entre 8 países en el marco de la
Iniciativa.
10
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
16
Chiang Mai de Multilateralismo” (ICMM), que en los hechos significará reunir reservas de
los países miembros en un fondo común, de tal modo que cualquiera de ellos ante el
estallido de una crisis financiera pueda recurrir a ese fondo de una manera rápida para
apoyar sus reservas internacionales. Bajo esta modalidad, si una nación en crisis pide
ayuda, todos los países convocarán a una reunión de emergencia dentro de los dos días
siguientes y decidirán darle acceso al fondo en un plazo máximo de 2 semanas.
En tal sentido, en el Comunicado Final de la reunión de los Ministros de Finanzas de
ASEAN+3 realizada en mayo de 2009, se anunció que “hemos alcanzado acuerdos en
todos los componentes principales de la ICMM, incluyendo la contribución de los países,
el acceso a préstamos y el mecanismo de vigilancia”, agregando que “estamos de
acuerdo en implementar la ICMM antes del fin de este año.” (Ministros de Finanzas
ASEAN+3, 2009)
El monto total del fondo disponible para la ICMM, se había definido inicialmente en US $
39.500 millones, pero a fines de 2008 se amplió a US $ 80 mil millones y en febrero de 2009
se acordó una nueva ampliación hasta los US $ 120 mil millones de dólares.
Estrechamente vinculado con el desenvolvimiento de la Iniciativa Chiang Mai, desde
hace ya tiempo se ha venido preparando el lanzamiento de la Unidad Monetaria
Asiática (ACU, por sus siglas en inglés), que sería una moneda-cesta, respecto de la cual
ya se han manejado propuestas referidas a sus características: la naturaleza de la cesta,
las monedas que se incluirían en ella y los criterios para su revisión entre otras.
Además de la Iniciativa Chiang Mai, un segundo componente de la cooperación
financiera regional de la ASEAN+3 es la Iniciativa de los Mercados Asiáticos de Bonos
(IMAB), la cual fue aprobada en agosto de 2003 por los ministros de finanzas de los países
miembros, en los siguientes términos:
“Acordamos intensificar nuestros esfuerzos para desarrollar el mercado regional de
bonos. Esto consolidará nuestros sistemas financieros mejorando la utilización de los
ahorros agregados en la región y reduciendo al mínimo los riesgos de maduración y
los desajustes monetarios. Han sido establecidos grupos de trabajo para discutir más
detalladamente una gama de cuestiones claves que son cruciales para al desarrollo
adicional de los mercados de obligaciones domésticos y regionales, por ejemplo, de
la bursatilización, de la garantía de crédito, de la promoción de bonos denominados
en moneda local, del grado de solvencia, y de transacciones cambiarias y asuntos
de pagos.”
Una vez lanzada la iniciativa, se fue logrando una diversificación de los emisores y tipos
de bonos denominados en moneda local, para lo cual los países miembros de la
ASEAN+3 fueron adecuando sus marcos normativos. Así, la IMAB ha logrado irse
consolidando como componente de la estructura financiera regional, y a ello se agrega
la decisión tomada por los ministros de finanzas en mayo de 2009, de crear un
mecanismo de soporte a los bonos emitidos (Ministros de Finanzas ASEAN+3, 2009):
“Endosamos el establecimiento del Mecanismo de Garantía al Crédito y la Inversión
(CGIM) como fondo fiduciario del IMBA con un capital inicial de US $ 500 millones que
podría ser aumentado una vez que la demanda sea cubierta. El objetivo de CGIM es
apoyar la emisión de bonos corporativos denominados en moneda local en nuestra
región.”
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
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El siguiente párrafo, contenido en un “mapa de ruta” definido por los Ministros de
Finanzas para la IMAB en 2008, puede servir de balance de los resultados obtenidos en
los cinco años que habían transcurrido desde que ella fue creada (Ministros de Finanzas
ASEAN+3, 2008):
“Desde el endoso de la IMAB por los Ministros de Finanzas de la ASEAN+3 en 2003, los
mercados de bonos denominados en moneda locales en la región han alcanzado un
crecimiento notable en términos de tamaño y la diversidad de emisores. Emisiones
significativas de bonos denominados en monedas locales han sido hechas por
distintos emisores incluyendo instituciones financieras internacionales y corporaciones
multinacionales. Además, los países ASEAN+3 han hecho progresos en sus propios
esfuerzos de reforma, que van desde la unificación de los requisitos de expedición
para los bonos de gobierno y la simplificación de los procedimientos de
bursatilización para los bonos corporativos, hasta la eliminación de barreras para la
emisión de bonos por entidades domésticas y extranjeras. Reflejando estos esfuerzos y
el progreso logrado, el tamaño de los mercados de bonos en la región ASEAN+3 ha
alcanzado 2.8 veces el que tenía a finales de 2002.”
En lo que se refiere al Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) el cual está integrado
por Arabia Saudí, Kuwait, Emiratos Árabes Unidos, Bahrein, Qatar y Omán, desde que se
creó en 1981, con la firma en mayo de ese año del Estatuto, que fue seguida por la firma
en noviembre del Acuerdo Económico Unificado, se incorporó el tema de la
cooperación monetaria y financiera entre los países miembros, dedicándose a dicho
tema el capítulo sexto del Acuerdo, en cuyo Artículo 22 se establece que (CCG, 1981):
“Los estados miembros coordinarán sus políticas financieras, monetarias y bancarias,
así como alentarán la cooperación entre sus agencias monetarias y sus bancos
centrales, incluyendo el intento de establecer una moneda común para lograr, más
adelante, una integración económica”11
En cumplimiento de lo ahí planteado, en 1983 el Consejo Supremo –que es la instancia
máxima del CCG– creó un comité compuesto por los gobernadores de los organismos
monetarios y los bancos centrales de los Estados miembros, para avanzar hacia el
establecimiento de una moneda única, pese a lo cual en los años siguientes no se logró
consenso sobre todo respecto al establecimiento de una paridad común de los
monedas de los Estados y se consideró que no había condiciones para definir las
características de la integración monetaria, hasta que en el año 2000 los Jefes de Estado
del CCG acordaron adoptar inicialmente al dólar como paridad común de las monedas
y encomendaron a los ministros de finanzas la elaboración de un plan para la creación
de la unión monetaria y el lanzamiento de una moneda única.
Dicho Plan fue acordado en la Cumbre de Muscat, Omán, realizada en diciembre de
2001, en la cual el Acuerdo Económico Unificado de 1981 fue sustituido por el Acuerdo
Económico entre los Estados del CCG, en el que se estableció un cronograma que, en su
parte referida a la Unión Monetaria y la Moneda Única,12 establecía el final de 2002
como límite para que las monedas se “anclaran” al dólar, el fin del año 2005 para
acordar las normas de funcionamiento y los criterios de estabilidad monetaria y de
Y en el Artículo 23 del Acuerdo, se plantea que: “Los estados miembros coordinarán sus políticas externas en
la esfera de la ayuda al desarrollo internacional y regional”.
11
En otros ámbitos, el cronograma incluyó el lanzamiento de una unión aduanera en 2003 –que aún no se
establece por completo- y el objetivo de crear un mercado común para 2008.
12
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
18
convergencia económica y financiera de la Unión Monetaria, y el 1 de enero de 2010
como fecha límite para el lanzamiento de la moneda única.
Los criterios de estabilidad y convergencia fueron aprobados en diciembre de 2005, y
están referidos a: 1) criterios de convergencia monetaria, que incluyen tasas de inflación,
tasas de interés y suficiencia de las reservas de divisas y, 2) criterios de convergencia
financiera que incluyen déficit público anual como porcentaje del PIB y relación de la
deuda pública a PIB. En mayo de 2007 se aprobó el método para el cálculo de las
normas financieras y monetarias de los criterios de convergencia y en diciembre de ese
año se decidió el cumplimiento de esas normas por parte de los Estados y los
mecanismos para comprobar dicho cumplimiento. También en ese año se produjo el
retiro de Omán de la iniciativa de Unión Monetaria, debido a su incapacidad para
cumplir con las metas de inflación, como la decisión de Kuwait de abandonar la paridad
fija de su moneda –el dinar– con el dólar y vincularla a una cesta de monedas.
Con base en todos esos antecedentes, y en el contexto inmediato de la crisis económica
mundial, en diciembre de 2008 la 29a reunión del Consejo Supremo del CCG reiteró la
decisión de establecer la Unión Monetaria y la moneda única, aprobando tanto el
Acuerdo de Unión Monetaria como el Estatuto que regirá el funcionamiento de un
Consejo Monetario, institución ésta que en el futuro se transformaría en un banco central,
de manera semejante al Instituto Monetario Europeo que precedió al Banco Central
Europeo.
Al respecto, en el Comunicado Final de dicha reunión se establece (CCG, 2008):
“Con el fin de fortalecer la integración económica entre los Estados miembros del
CCG y completar sus diversas fases, la aplicación de los plazos para el
establecimiento de la Unión Monetaria y el lanzamiento de la moneda única tal
como fue aprobado por el Consejo durante la Cumbre de Muscat en 2001, el
Consejo Supremo aprobó el Acuerdo de Unión Monetaria, que abarca el marco
legislativo e institucional. También aprobó el Estatuto Básico del Consejo Monetario y
destacó la necesidad de ratificar el acuerdo lo antes posible a fin de establecer el
Consejo Monetario, el cual aplicará los requisitos técnicos de la Unión Monetaria y
hará los preparativos necesarios para el establecimiento del Banco Central y el
lanzamiento de la moneda única.”
Con posterioridad a dicha reunión, a lo largo de 2009 está transcurriendo el plazo para
que durante el año los países ratifiquen el Acuerdo de Unión Monetaria y el estatuto del
Consejo Monetario, pero resulta evidente que el límite del 1 de enero de 2010 para el
lanzamiento de la moneda única deberá ser postergado, no sólo por la imposibilidad de
que para antes de esa fecha se hayan entregado las ratificaciones, se haya establecido
el Consejo Monetario y dicho órgano haya finalizado los preparativos para dicho
lanzamiento, sino también porque en mayo recién pasado el Gobierno de los Emiratos
Árabes Unidos anunció su decisión de retirarse de la Unión Monetaria.
En suma, con el recuento de las experiencias de cooperación monetaria y financiera de
la ASEAN+3 y del CCG, lo que interesa destacar es la existencia de esfuerzos, más allá de
los de Europa, para avanzar en la construcción de espacios regionales que en el ámbito
monetario, en el financiero, o en ambos, permitan a los países involucrados ganar
autonomía frente a un orden monetario y financiero internacional que ha dado sobradas
muestras de su capacidad de generación de grandes desequilibrios y agudos
problemas, cuyo desenvolvimiento desde luego no se limita a los principales países
desarrollados, sino que ha tomado cuerpo reiteradamente en distintos países en
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
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desarrollo, entre ellos los de América Latina y el Caribe. A esto se agregan las evidencias
de que difícilmente la salida de la crisis mundial, cuando ocurra, habrá implicado para el
orden económico internacional redefiniciones de la profundidad y amplitud como las
que la situación requiere.
Al respecto, y como balance global del escenario que hasta hoy prevalece, basta
mencionar que según un recuento reciente (Laeven y Valencia, 2008), entre 1970 y 2007
se han producido en el mundo 124 crisis bancarias sistémicas, 208 crisis monetarias y 63
crisis de deuda y, según se ve en el siguiente cuadro, entre un cuarto y un tercio de esas
crisis se han dado en países de América Latina y el Caribe. Es a esa trayectoria previa, a
la que se suma la actual crisis mundial, a lo que hay que responder generando o
consolidando iniciativas de cooperación monetaria y financiera en la región.
CUADRO 1. Crisis Financieras en América Latina, 1970-2007
País
Crisis Bancarias
Sistémicas
Crisis Monetarias
Argentina
1980, 1989, 1995, 2001 1975, 1981, 1987, 2002
Bolivia
1986, 1994
1973, 1981
Brasil
1990, 1994
1976, 1982, 1987, 1992, 1999
Chile
1976, 1981
1972, 1982
Colombia
1982, 1998
1985
Costa Rica
1987, 1994
1981, 1991
Dominica
R. Dominicana
2003
1985, 1990, 2003
Ecuador
1982, 1998
1982, 1999
El Salvador
1989
1986
Granada
Guatemala
1986
Guyana
1993
1987
Haití
1994
1992, 2003
Honduras
1990
Jamaica
1996
1978, 1983, 1991
México
1981, 1994
1977, 1982, 1995
Nicaragua
1990, 2000
1979, 1985, 1990
Panamá
1988
Paraguay
1995
1984, 1989, 2002
Perú
1983
1976, 1981, 1988
Surinam
1990, 1995, 2001
Trinidad y Tobago
1986
Uruguay
1981, 2002
1972, 1983, 1990, 2002
24 países de A. Latina y
el Caribe
30
50
Total mundial
124
208
ALC/mundo
24%
24%
Fuente: En base a Laeven y Valencia (2008: 50 a 55)
Crisis
de Deuda
1982, 2001
1980
1983
1983
1981
2002
1982, 2003
1982, 1999
2004
1982
1981
1978
1982
1980
1983
1982
1978
1989
1983, 2002
23
63
37%
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Cooperación Económica y Técnica
20
III.
LOS MECANISMOS PREEXISTENTES DE COOPERACIÓN MONETARIA Y FINANCIERA EN
LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA
1. Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
El Banco Interamericano de Desarrollo se define como una institución financiera
multilateral con enfoque regional, que tiene como propósito apoyar el proceso de
desarrollo económico y social de los países de América Latina y el Caribe. Creado en
1959 al ser ratificado su Convenio Constitutivo por un total de dieciocho países de la
región, en la actualidad forman parte del BID un total de cuarenta y ocho países
accionistas que se clasifican en dos tipos: veintiséis países de la región considerados
miembros prestatarios,13 y veintidós países extrarregionales como miembros no
prestatarios.14
De acuerdo a su Convenio Constitutivo, el BID (1959) tiene entre sus funciones; I)
Promover la inversión de capitales públicos y privados para fines de desarrollo II) Utilizar su
propio capital, los fondos que obtenga en los mercados financieros y los demás recursos
de que disponga, para el financiamiento del desarrollo de los países miembros, dando
prioridad a los préstamos y operaciones de garantía que contribuyan más eficazmente
al crecimiento económico de dichos países III) Estimular las inversiones privadas en
proyectos, empresas y actividades que contribuyan al desarrollo económico y
complementar las inversiones privadas cuando no hubiere capitales particulares
disponibles en términos y condiciones razonables IV) Cooperar con los países miembros a
orientar su política de desarrollo hacia una mejor utilización de sus recursos, en forma
compatible con los objetivos de una mayor complementación de sus economías y de la
promoción del crecimiento ordenado de su comercio exterior; y, V) Proveer asistencia
técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de
desarrollo, incluyendo el estudio de prioridades y la formulación de propuestas sobre
proyectos específicos. El Convenio también señala que en el desempeño de sus
funciones el BID deberá cooperar en la medida que sea posible, con los sectores
privados que proveen capital de inversión y con instituciones nacionales o
internacionales.
El Grupo del BID está conformado por el Banco Interamericano de Desarrollo, la
Corporación Interamericana de Inversiones (CII) y el Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN). Por lo que hace a la CII, ésta es la responsable de apoyar a la pequeña y
mediana empresa, en tanto que el propósito del FOMIN consiste en apoyar el
crecimiento del sector privado a través de donaciones e inversiones. La CII ha otorgado
préstamos y garantías por alrededor de cuatrocientos millones de dólares al año a
pequeñas y medianas empresas, en tanto que el FOMIN ha otorgado un promedio de
cien millones de dólares al año en donaciones. La sede del BID se ubica en la ciudad de
Washington y cuenta con oficinas en París y Tokio, además de tener oficinas de
representación en los veintiséis países que son miembros prestatarios de América Latina y
el Caribe.
Dichos países son Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
13
Los miembros extrarregionales son Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, China, Corea, Croacia, Dinamarca,
Eslovenia, España, Estados Unidos, Finlandia, Grecia, Israel, Italia, Japón, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino
Unido, Suecia y Suiza.
14
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
21
Por lo que hace a los recursos financieros del BID, éstos se obtienen de los montos que los
países aportan a la institución, así como también de lo obtenido por la emisión de bonos
en los mercados financieros, los fondos fiduciarios que administra y las operaciones de
cofinanciamiento. Los recursos financieros del BID incluyen el capital ordinario (CO), el
fondo para operaciones especiales (FOE), la facilidad de financiamiento intermedio (FFI)
y cerca de 40 fondos fiduciarios que han establecido países individuales o grupos de
países. Del capital ordinario, solo alrededor de un 4.3 % de los US $ 101.000 millones de
dicho capital ha sido pagado. El 95.7 % restante es capital exigible, es decir, recursos que
han sido suscritos pero no han sido desembolsados por los países. En cuanto a las
operaciones del BID, éstas se dividen en operaciones ordinarias y en operaciones
especiales, siendo las primeras aquellas que se financian con los recursos ordinarios de
capital del banco, en tanto que las operaciones especiales son aquellas que se
financian con los correspondientes recursos del Fondo de Operaciones Especiales.
La organización y administración del BID está a cargo fundamentalmente de la
Asamblea de Gobernadores, del Directorio Ejecutivo y del Presidente del Banco. La
Asamblea de Gobernadores es la máxima autoridad y se conforma por un gobernador y
un suplente de cada país miembro, con una duración en el cargo de cinco años. La
Asamblea tiene entre sus atribuciones admitir nuevos miembros y determinar las
condiciones de su admisión; elegir al presidente del Banco; autorizar la celebración de
acuerdos generales de colaboración con otros organismos internacionales; aumentar o
disminuir el capital autorizado del Banco y las contribuciones al Fondo para Operaciones
Especiales; determinar las reservas y la distribución de utilidades de los recursos ordinarios
del capital y del Fondo; así como modificar el Convenio Constitutivo.
El Directorio Ejecutivo, por su parte, está integrado por catorce miembros y es el
responsable de conducir las operaciones del Banco. Un director ejecutivo es designado
por Estados Unidos por ser el país miembro que posee el mayor número de acciones del
Banco; tres directores ejecutivos son elegidos por los gobernadores de los países
miembros extrarregionales y diez directores ejecutivos son designados por los
gobernadores de los países miembros regionales. La duración en el cargo es por un
periodo de tres años, con posibilidad de ser reelegidos. Dentro del Directorio Ejecutivo, el
poder de voto se determina por el porcentaje de participación de cada país en el
capital ordinario total del Banco, por ese motivo, Estados Unidos concentra más del
treinta por ciento del poder de voto, como se puede apreciar en el siguiente cuadro,
cantidad que es superior –incluso– al poder de voto que se desprende de la suma de los
porcentajes de participación en el capital del Banco de veintidós países
latinoamericanos y caribeños. Ello le otorga a los Estados Unidos la capacidad de incidir
de manera importante tanto en la orientación como en el contenido mismo de las
iniciativas y propuestas que lleva a cabo por la institución.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
22
CUADRO 2. BID: Poder de voto en el Directorio Ejecutivo
(Porcentajes de participación en el capital ordinario por país)
Accionistas regionales
Porcentaje Accionistas
Porcentaje
(%)
extrarregionales
(%)
Argentina
10.751 Alemania
1.896
Bahamas
0.209 Austria
0.161
Barbados
0.130 Bélgica
0.329
Belice
0.111 Canadá
4.001
Bolivia
0.865 China
0.004
Chile
2.953 Corea
0.004
Brasil
10.751 Croacia
0.050
Colombia
2.953 Dinamarca
0.171
Costa Rica
0.433 Eslovenia
0.031
Ecuador
0.577 España
1.896
El Salvador
0.433 Estados Unidos
30.006
Guatemala
0.577 Finlandia
0.161
Guyana
0.162 Francia
1.896
Haití
0.433 Israel
0.158
Honduras
0.433 Italia
1.896
Jamaica
0.577 Japón
5.001
México
6.912 Noruega
0.171
Nicaragua
0.433 Países Bajos
0.338
Panamá
0.433 Portugal
0.055
Paraguay
0.433 Reino Unido
0.964
Perú
1.440 Suecia
0.327
Rep. Dominicana
0.577 Suiza
0.471
Suriname
0.089
Trinidad y Tobago
0.433
Uruguay
1.154
Rep. Bol.de Venezuela
5.761
Países
Miembros extra
latinoamericanos y
50.013 regionales
49.987
caribeños
Fuente: BID
Durante 2008, el BID aprobó préstamos y garantías por alrededor de US $ 11,200 millones,
los que se dirigieron especialmente a alguna de las cinco áreas definidas como
prioritarias por el Banco y que son; reducción de la pobreza; energía sostenible y cambio
climático; agua y otros tipos de infraestructura; educación e innovación; y,
oportunidades para la mayoría.
De acuerdo a su informe anual más reciente (BID, 2009) los préstamos y garantías
aprobados por el BID en 2008 se distribuyeron de la siguiente manera: 131 préstamos del
capital ordinario por US $ 11,100 millones y una garantía de US $ 10 millones. En lo que
hace al Fondo de Operaciones Especiales (FOE), en ese mismo año se realizaron 19
préstamos por US $ 138 millones y en cuanto a los desembolsos éstos alcanzaron los US $
7,600 millones. Por lo que se refiere al gasto total de los proyectos, de los US $ 11,200
millones en préstamos y garantías aprobados, estos contribuirán a financiar una inversión
total superior a los US $ 24,900 millones, por lo que el financiamiento del BID constituye un
porcentaje menor al cincuenta por ciento del total, siendo el resto aportado por los
países prestatarios o por otras fuentes de financiamiento.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
23
De los US $ 11,200 millones de financiamiento aprobados en 2008, US $ 3,900 millones
fueron para proyectos que incorporan componentes para reducir la pobreza o mejorar
la equidad social, destacando “los programas de transferencias condicionales en
efectivo” promovidas en Colombia, Guatemala, Honduras, así como el Programa
Oportunidades en México. En el área de Energía Sostenible y Cambio Climático, se
aprobaron más de US $ 1,200 millones a programas que promueven acciones para
enfrentar el cambio climático y a proyectos de biocombustibles, energía renovable y
eficiencia energética. Para el área de agua y otros tipos de infraestructura, el BID aprobó
más de US $ 1,100 millones para ampliar la cobertura de servicios de agua potable y
saneamiento y US $ 3,900 millones para otros tipos de infraestructura en el turismo, la
agricultura, la energía y el transporte. Para el área de educación e innovación, el Banco
aprobó más de US $ 890 millones de dólares, destinados a introducir reformas al sector
educativo desde preescolar hasta la educación secundaria y a apoyar el uso de la
telefonía móvil para un mejor acceso a la información sobre salud y servicios de
gobierno. Por último, en el área denominada “Oportunidades para la Mayoría”, el BID
tiene un programa de US $ 250 millones, destinados a financiar proyectos en
comunidades de bajos ingresos de América Latina y el Caribe.
De la distribución de préstamos y garantías por sector de actividad económica, el BID
destinó cerca del sesenta y cinco por ciento –poco más de US $ 7,200 de los US $ 11,200
millones – al “sector competitividad”, que incluye rubros como transporte y
comunicaciones, mercados de capital, e infraestructura productiva. Al sector “desarrollo
social” canalizó poco más de US $ 3,300 millones, 29.4 % del total, en rubros como
educación, agua y saneamiento, desarrollo urbano y medio ambiente. Finalmente, al
sector denominado “reforma y modernización del Estado” destino poco más de US $ 700
millones de dólares, 6.3 % del total, en rubros como reforma fiscal, reforma del sector
financiero, apoyo a la política comercial y reforma y apoyo del sector público.
En octubre de 2008, ante la magnitud de la crisis y teniendo como marco la situación de
inestabilidad financiera internacional, el BID puso en marcha el “Programa de Liquidez
para la Sostenibilidad del Crecimiento”, con un monto de seis mil millones de dólares,
además de un fondo por US $ 500 millones para hacer frente al alza de alimentos y
materias primas que se hizo presente especialmente en la primera mitad del año y que
afectó severamente las cuentas externas de las economías importadoras netas de
materias primas y alimentos de la región.
Algunas de las críticas más significativas que se han venido haciendo tanto del
funcionamiento del BID como del papel que éste ha venido desempeñando en la región
tienen que ver, por una parte, con los elevados grados de injerencia de dicha institución
en la política económica de los países a los que dirige sus préstamos y en los resultados
de esas políticas y, por otra parte, con la política aplicada al manejo de su portafolio de
inversiones y a la gestión de sus reservas, que incluyó importantes compras de “Productos
Estructurados” en el mercado internacional, con las consiguientes pérdidas para la
institución.
Por lo que se refiere al primero de estos puntos, interesa señalar el recurrente reclamo de
organizaciones políticas y sociales de los países latinoamericanos y caribeños en el
sentido de que las políticas económicas y sociales impulsadas con préstamos del BID,
han tendido a profundizar un modelo económico que agrava la situación de pobreza de
millones de personas en América Latina y el Caribe, y que genera una mayor
polarización y exclusión social, por lo que ponen en entredicho la eficacia de las
medidas impulsadas por el Banco, y por otros organismos como el FMI y el Banco
Mundial, para superar la situación de pobreza en la región. (Varios Autores, 2009)
Secretaría Permanente
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24
Aunado a lo anterior, parte de las críticas vertidas contra el organismo enfatizan –al igual
que ocurre con instituciones como el FMI y el Banco Mundial– los elevados grados de
condicionalidad de los préstamos otorgados por el BID, así como la fuerte injerencia de
la institución financiera en el conjunto de la política económica de los países de la
región. En el mismo sentido, ponen en entredicho lo que consideran un peso excesivo de
Estados Unidos en la toma de decisiones dentro del Banco y critican la alta capacidad
que este país ha tenido para influir tanto en la orientación de los préstamos, como en las
condiciones en que los mismos son otorgados.
Por lo que hace al segundo de los puntos, referido al funcionamiento interno de la
institución, algunos de los cuestionamientos recientes más severos provienen de la
Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) del propio BID, la cual ha documentado un
conjunto de problemas en el manejo de inversiones por parte del Banco. En efecto, el
documento titulado “Revisión de la Política de Inversiones del Banco. Reporte del Panel
de Expertos” dado a conocer en diciembre de 2008, hace afirmaciones como las
siguientes (OVE-BID, 2009):
“…a partir del año 2007 el Banco comenzó a registrar problemas en el
desempeño de su portafolio de inversiones. En términos nominales, los retornos
que antes habían sido relativamente comparables con los de otros bancos
multilaterales, mostraron un considerable deterioro en términos relativos. En el año
2008 el BID registró pérdidas no realizadas que eran ocho veces más grandes que
las pérdidas registradas por el Banco Mundial, ambos en términos relativos al
tamaño de cada uno de sus portafolios de inversiones”.
“La revisión del portafolio de inversiones del Banco realizada por Oliver Wyman
señala que las pérdidas están concentradas básicamente en productos
estructurados de Estados Unidos adquiridos entre 2006 y 2007. Estos productos
estructurados incluyen “Mortgage Backed Securities” (MBS), “Collateralized Debt
Obligations” (CDOs) y “Collateralized Loan Obligations” (CLOs), como también
tramos AAA respaldados por colaterales de baja calidad, como los “Home Equity
Lines of Credit” (HELOCs) y “second lien mortgages”.
“La principal fuente de las pérdidas no realizadas en la cartera de inversiones
(90%) son los citados productos estructurados. Una revisión a nivel individual revela
que los activos ahora comprometidos fueron adquiridos de una variedad de
vendedores, correspondiendo las compras con mayores pérdidas potenciales a
transacciones que datan de principios del año 2007.”
Como parte del análisis de la operación y funcionamiento del portafolio de inversiones
del BID, el panel de expertos contratado por la OVE destaca las insuficiencias de la
institución para desarrollar un enfoque integrado del conjunto de riesgos asociados a la
política de inversiones, pues una cultura de riesgos equilibrada hubiera hecho posible
detectar a tiempo posibles problemas en los mercados, evitar la propagación de
inversiones de mala calidad y poner en marcha, en su caso, medidas y soluciones
efectivas para modificar sustancialmente el tamaño y composición de dicho portafolio
de inversiones:
“No solo ha aumentado la proporción de inversiones en Asset-Backed Securities
/Mortgage-Backed Securities (ABS/MBS) en relación a otros instrumentos, sino que
el portafolio del BID registra el mayor nivel de acumulación de productos
estructurados entre los bancos multilaterales de desarrollo. A través del tiempo,
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
25
desde la implementación del nuevo esquema ALM en 1998, el Banco ha venido
invirtiendo de manera más agresiva en este tipo de activos respecto a otros
multilaterales. La concentración en ABS/MBS correspondiente al año 2007
muestra que el Banco tiene la más alta exposición a este tipo de productos
estructurados, dos veces el tamaño de la exposición del Banco Mundial y casi
diez veces la correspondiente al Banco Asiático de Desarrollo.”
“El portafolio de inversiones líquidas del BID ha experimentado pérdidas no
realizadas ascendientes a mil millones de dólares hacia fines de Septiembre de
2008. La principal fuente de estas pérdidas ha sido la exposición del portafolio a
productos estructurados (en particular los llamados “Asset-Backed” y “MortgageBacked Securities”) que llegaron a representar cerca del 60% del portafolio de
inversiones durante la presente década. Otros bancos multilaterales compraron
activos similares, pero sus portafolios estaban significativamente menos expuestos
a estos instrumentos y por ende han tenido un desempeño claramente superior al
del BID desde el inicio de la crisis.”
De lo señalado anteriormente respecto a los cuestionamientos que se hacen al BID por
su injerencia y condicionalidad en la política económica de los países del área, y
también por la evaluación que se desprende de los problemas en la política de inversión
y gestión de riesgos que ha venido llevando a cabo la institución en los años más
recientes, resalta la importancia de que América Latina y el Caribe se asegure de contar
con instituciones financieras soberanas y bien administradas, que posibiliten hacer frente
a las crecientes necesidades que requiere un desarrollo equitativo, más aún en el actual
contexto de crisis económica global y de astringencia de recursos financieros en el
mercado internacional.
2. La cooperación financiera en la Comunidad Andina
En la actualidad, tanto la Corporación Andina de Fomento como el Fondo
Latinoamericano de Reservas forman parte del Sistema Andino de Integración (SAI) el
cual agrupa en su conjunto a los siguientes órganos e instituciones; el Consejo
Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión
de la Comunidad Andina, la Secretaría General de la Comunidad Andina, el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino, el Consejo Consultivo
Empresarial, el Consejo Consultivo Laboral, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo
Latinoamericano de Reservas, el Convenio Simón Rodríguez, el Convenio Hipólito Unanue
y la Universidad Andina Simón Bolívar.
a) Corporación Andina de Fomento (CAF)
La Corporación Andina de Fomento es una institución financiera multilateral de
desarrollo de carácter subregional creada el 7 de febrero de 1968 por Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, que comenzó a operar en junio de 1970 y que de
acuerdo a su Convenio Constitutivo tiene como objeto promover el desarrollo sostenible
y la integración regional, mediante la prestación de servicios financieros múltiples a
clientes de los sectores público y privado de sus países accionistas. La Corporación
Andina de Fomento –al igual que el Fondo Latinoamericano de Reservas– es parte del
Sistema Andino de Integración (SAI), y a través de los años se ha constituido en la
principal fuente de financiamiento multilateral de los países de la Comunidad Andina.
Entre algunas de las principales funciones de la CAF, destacan la de otorgar préstamos a
corto, mediano y largo plazo; obtener créditos internos y externos sirviendo como
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
26
intermediario financiero para movilizar recursos desde los mercados internacionales
hacia América Latina y el Caribe; emitir bonos cuya colocación podrá hacerse dentro o
fuera de la región; efectuar estudios destinados a identificar oportunidades de inversión;
prestar servicios de asesoría financiera a sus clientes, incluidas consultorías sobre
calificación de riesgo; difundir entre los países del área los resultados de sus
investigaciones y estudios para orientar la inversión de los recursos disponibles;
proporcionar asistencia técnica y financiera para preparar y ejecutar proyectos
multinacionales o de complementación; promover la organización de empresas, su
ampliación, modernización o conversión pudiendo suscribir acciones o participaciones;
recomendar los mecanismos de coordinación necesarios para las entidades u
organismos del área que proporcionen recursos de inversión; así como realizar toda clase
de operaciones judiciales y administrativas para el cumplimiento de sus fines.
En lo que se refiere a los préstamos, éstos constituyen la principal actividad operativa de
la Corporación Andina de Fomento y pueden ser de tres tipos; de corto plazo (hasta un
año), de mediano plazo (de uno a cinco años) y de largo plazo (más de cinco años). Los
préstamos de corto plazo pueden llegar a ser de hasta el cien por ciento del total de la
operación, en tanto que los préstamos de mediano plazo pueden ser hasta del 40 por
ciento del costo total de la operación. En los préstamos otorgados por la CAF se ha
priorizado aquellos destinados a financiar proyectos de infraestructura públicos o
privados como el transporte, las telecomunicaciones, las vialidades, la generación y la
transmisión de energía y los demás que impulsen el desarrollo fronterizo y la integración
física de los países accionistas.
En sus políticas de gestión, la Corporación Andina de Fomento debe integrar las variables
sociales y ambientales, así como operar con criterios de ecoeficiencia y sostenibilidad. La
sede de la CAF se ubica en la ciudad de Caracas, y cuenta con oficinas de
representación en Buenos Aires, La Paz, Brasilia, Bogotá, Quito, Lima y Madrid. La
variedad de operaciones de la Corporación Andina de Fomento y su amplio campo de
acción –en contraste con el Fondo Latinoamericano de Reservas, cuya función consiste
principalmente en apoyar la balanza de pagos de los países miembros–, le ha permitido
destinar recursos a actividades como la integración física y económica del área andina,
la transferencia de conocimientos, la difusión de tecnología, el incremento de la
competitividad, la consolidación de la gobernabilidad, la descentralización, la
modernización estatal y el apoyo a los sistemas financieros.
Actualmente los accionistas de la Corporación Andina de Fomento son un total de
diecisiete países y quince bancos, que se distribuyen de la siguiente manera; los
accionistas que son “miembros plenos” son Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela, a los que se agregaron recientemente como tales Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay y Panamá. Accionistas “asociados” son Chile (accionista desde
1992), Costa Rica (accionista desde 2002), España (accionista desde 2002), Jamaica
(accionista desde 1999), México (accionista desde 1990), República Dominicana
(accionista desde 2004) y Trinidad y Tobago (accionista desde 1994), además de los
quince bancos comerciales que son accionistas Serie B.15
A principios de los años noventa, la Corporación Andina de Fomento decidió abrir su
capital accionario a otros socios de América Latina y el Caribe y posteriormente,
mediante el Protocolo Modificatorio del Convenio Constitutivo del 24 de octubre de
Más recientemente, el parlamento italiano aprobó la incorporación de Italia como accionista, a lo que
habría que agregar la firma sendas cartas de intención tanto de Guatemala como de Portugal para su futura
incorporación como accionistas de la CAF.
15
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
27
2005, se permitió la adhesión como “miembros plenos” de nuevos países de América
Latina y el Caribe que no pertenecían a la Comunidad Andina. Con base en ello,
Argentina se convirtió en agosto de 2007 en el primer país de la región en ser miembro
de pleno derecho de la CAF sin formar parte de la CAN, y entre 2007 y 2008 los demás
países del Mercado Común del Sur MERCOSUR –Brasil, Paraguay y Uruguay– así como
Panamá, se convirtieron en miembros plenos de la CAF, fortaleciendo su capacidad
financiera con un capital ordinario adicional de alrededor de 1,500 millones de dólares y
mejorando la posición de esta institución en los mercados de capitales.
En lo que respecta a sus recursos, la Corporación cuenta con un capital autorizado de
US $ diez mil millones, dividido en acciones de capital ordinario y acciones de capital de
garantía. Las acciones de capital ordinario son por un total de US $ seis mil quinientos
millones y se distribuyen en tres series; “A”, “B” y “C”. Las acciones de capital de garantía
son por un total de US $ 3,500 millones y se distribuyen en dos series; “B” y “C”. En ambos
casos, las acciones de la serie “B” podrán ser suscritas por entidades privadas de los
países miembros, teniendo como límite de su participación accionaria el cuarenta y
nueve por ciento del total de acciones de dicha serie por país accionista. Las acciones
de la serie “C” corresponden a personas jurídicas o naturales de fuera de la subregión
andina. Con base en lo anterior, accionistas serie “A” son Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela; accionistas serle “B” son también Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú,
Venezuela, así como los bancos comerciales; accionistas serie “C” son Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, República Dominicana, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, España,
Trinidad y Tobago y Uruguay.
En lo que hace a los indicadores operativos de la Corporación, es decir a las
aprobaciones, desembolsos y cartera, interesa destacar que durante 2008 la CAF
aprobó un monto de operaciones por US $ 7,946 millones, concentrando el noventa y seis
por ciento de las operaciones en los diez países que son miembros plenos. Por lo que
hace a los desembolsos, en 2008 los efectuados por la CAF fueron por US $ 5,292 millones
de dólares, de los cuales el 95 % se destinó a los países miembros plenos de la
Corporación y se dirigieron principalmente a financiar proyectos de mediano y largo
plazo. La cartera de préstamos por su parte, se ubicó para 2008 en US $ 10,259 millones
destacando los préstamos otorgados al sector transporte, así como a almacenamiento y
comunicaciones, suministro de electricidad, gas y agua; y enseñanza, servicios sociales y
de salud. En dicho año, los préstamos a esos sectores representaron un 68 % de la cartera
anual de préstamos. En contrapartida, los préstamos destinados al sector banca
comercial e instituciones de desarrollo representaron un 16 por ciento del total. De la
cartera de préstamos, más del setenta y cinco por ciento fue para financiar proyectos
del sector público.
Como puede observarse, los préstamos otorgados por la CAF cubren una amplia gama
de actividades, las cuales se agrupan en una Agenda de Infraestructura, una Agenda
de Desarrollo Social, una Agenda Ambiental y en una Agenda de Competitividad,
Inserción Internacional y Políticas Públicas. La Agenda de Infraestructura, comprende
acciones en el marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Suramericana (IIRSA) y en el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (antes
Plan Puebla-Panamá), así como en el Programa Puertos de Primera, en el Programa
GeoSur y en el Programa de Apoyo al Desarrollo e Integración Fronteriza (PADIF).
La Agenda Social incluye acciones a seguir en el Programa Integrado de Agua, el
Programa de Aseguramiento de la Inversión Social y el Programa de Modernización de la
Educación Técnica y Tecnológica, así como en el Programa de Desarrollo Rural, el
Programa de Responsabilidad Social y el Programa de Gobernabilidad. La Agenda
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
28
Ambiental incluye el Programa de Biodiversidad (BioCAF), el Programa Latinoamericano
del Carbono, Energías Limpias y Alternativas (PLAC+e), así como el Programa para la
Prevención de Riesgos de Desastres Naturales, el Programa de Ciudades e Industrias más
Limpias y el Programa de Desarrollo Sostenible en Instituciones Financieras.
Por último, la Agenda de Competitividad, Inserción Internacional y Políticas Públicas
otorga recursos en el marco del Programa de Apoyo a la Competitividad (PAC); el
financiamiento para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas; el Programa de
Gobierno Corporativo; el Programa de Apoyo a la Mayor Inserción Internacional; y, el
Programa de Apoyo a la Investigación
Tanto las actividades crediticias como las actividades de financiamiento que realiza la
CAF se realizan en dólares estadounidenses y con tasas flotantes para atenuar los riesgos
cambiarios y de tasas de interés. Del total de la cartera de préstamos, y atendiendo a la
política institucional que señala un límite de exposición máxima de 30 por ciento de la
dicha cartera en un solo país, Ecuador concentra el 19.7 por ciento, seguido de Perú con
el 17.3 por ciento, Colombia con 16.6 por ciento, Venezuela con 15.0 por ciento y Bolivia
con 10.8 por ciento. Como puede apreciarse, casi el 80 por ciento del total de la cartera
de préstamos de la CAF se concentra en los cinco países andinos que son “miembros
plenos” y fundadores de la institución.
Como se indicó anteriormente, la Corporación Andina de Fomento ha apoyado
especialmente los proyectos de infraestructura que impulsan la integración física de sus
países accionistas y, en ese sentido, entre las actividades de mayor importancia de la
CAF cabe destacar su participación como miembro del Comité de Coordinación
Técnica (CCT) de la Iniciativa en Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), en el que
participa junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Financiero
para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA). Este Comité de Coordinación
Técnica, es el encargado de brindar apoyo técnico y financiero a los países que
participan en la Iniciativa, además de coordinar las actividades conjuntas y, en este
marco, la CAF ha venido canalizando volúmenes importantes y crecientes de préstamos
para apoyar la creación de un espacio regional sudamericano plenamente integrado.
A consecuencia de la crisis financiera internacional, que se ha traducido en una
creciente dificultad para acceder a recursos financieros por parte del sector público y
privado, así como en una brusca elevación del costo del crédito, en octubre del 2008 la
Corporación Andina de Fomento anunció la constitución de una línea de crédito
contingente de liquidez por US $ 1,500 millones para ayudar a hacer frente a algunas de
las necesidades más urgentes de sus países socios. Además, la CAF dio a conocer un
aumento en las líneas de crédito que la Corporación ofrece para el sistema financiero
de la región, que pasarán de US $ 1,500 a US $ 2,000 millones y señaló que las
aprobaciones totales de la Corporación alcanzarán los US $ 16,000 millones en el bienio
2008-2009. Con posterioridad, en abril de 2009, el presidente ejecutivo de la CAF anunció
que la Corporación estaría en condiciones de proveer US $ 20,000 millones entre los años
2009 y 2010, como parte de un esfuerzo conjunto de la banca de desarrollo multilateral
para apoyar hasta con US $ 90,000 millones a los países de América Latina y el Caribe en
los próximos dos años y en donde participan el BID y la Corporación Interamericana de
Inversiones, el Grupo del Banco Mundial, el Banco del Desarrollo del Caribe, el Banco
Centroamericano de Integración y la CAF. Recientemente, el flujo de recursos de la
instancia financiera andina para empujar a una respuesta a la crisis se tradujo en la
firma, a finales de julio de 2009, de un contrato de préstamo de la CAF al Ministerio de
Hacienda de Paraguay por US $ 85 millones. Dichos fondos están dirigidos a impulsar el
Programa de Apoyo a Inversiones Sociales y de Infraestructura (PAISI), que contempla
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
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una serie de acciones en materia de desarrollo rural, vivienda, educación y protección
social, entre otros, para contribuir con el Plan de Reactivación Económica nacional y
ayudar a atenuar algunos los impactos más negativos de la crisis.
b) Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)
El Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), es una institución financiera que se
constituyó originalmente en el año de 1978 para los países andinos, bajo el nombre de
Fondo Andino de Reservas (FAR) y al amparo del Acuerdo de Cartagena. El FLAR se
conforma por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, además de Costa Rica y
Uruguay.16 El FLAR es una persona jurídica de derecho internacional público con sede en
Bogotá, cuyo Convenio Constitutivo fue suscrito en junio de 1988 y mediante el cual se
posibilitó el ingreso de otros países de la región para ampliar la capacidad de asistencia
financiera y permitir que el fondo apoyara la integración y cooperación no sólo en el
área andina sino en el plano latinoamericano y caribeño. A diferencia de la Corporación
Andina de Fomento, el Fondo tiene entre sus propósitos fundamentales apoyar la
balanza de pagos de los países miembros, además de buscar mejorar las condiciones de
inversión de las reservas internacionales de dichos países, y contribuir a la armonización
de las políticas cambiaria, monetaria y financiera de los mismos.
Como su nombre lo indica, el FLAR es un fondo común de reservas que otorga préstamos
a los bancos centrales de los países miembros, los cuales se asignan de manera
proporcional a la contribución de dichos países al capital del FLAR por medio de distintos
servicios de crédito, buscando con ello la estabilidad y el fortalecimiento de la posición
interna y externa de dichas naciones. De acuerdo al artículo 5 del Convenio Constitutivo
del FLAR, el capital suscrito del Fondo es de US $ 2,343,750,000.00 (dos mil trescientos
cuarenta y tres millones, setecientos cincuenta mil dólares), distribuido de la siguiente
manera: Colombia, Perú y Venezuela aporta cada uno la cantidad de cuatrocientos
sesenta y ocho millones setecientos cincuenta mil dólares, en tanto que Bolivia, Costa
Rica, Ecuador y Uruguay aporta cada uno la mitad de esa cantidad, es decir, doscientos
treinta y cuatro millones, trescientos setenta y cinco mil dólares.
El crédito que otorga el Fondo Latinoamericano de Reservas está sujeto a la
disponibilidad de recursos líquidos existentes y las modalidades en que dicho crédito se
otorga son las siguientes:
1. Créditos de apoyo a la balanza de pagos, los que se otorgan por un período de tres
años, incluyendo un año de gracia para la amortización del capital, por un monto
equivalente de hasta 2.5 veces el capital pagado, con excepción de Bolivia y
Ecuador que tendrán un acceso a 2.6 veces el capital pagado, con una tasa de
interés que determina periódicamente el Comité de Activos y Pasivos del FLAR –y que
a principios de agosto de 2009 era equivalente a la LIBOR de tres meses + 400 puntos
básicos– y para su aprobación se requiere el acuerdo del directorio.
En el caso de este tipo de créditos, cuando el banco central del país miembro
considere solicitar el crédito al FLAR, deberá efectuar una consulta previa a la
presidencia ejecutiva, la que revisará de manera conjunta con el banco central las
políticas económico-financieras que el país ha seguido, y las que emprenderá para
hacer frente al desequilibrio de su balanza de pagos, para dotar al FLAR de una
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela ingresaron al FLAR el 10 de junio de 1988, once años después
ingresó Costa Rica, el 30 de marzo de 1999, y veinte años después de su creación Uruguay ingresó a esta
institución en el año 2008.
16
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
30
razonable seguridad de que el crédito podrá pagarse en el plazo acordado.
Posteriormente, en la solicitud formal del crédito, el banco central deberá entregar
un informe por escrito que contenga, entre otros aspectos, las proyecciones para los
siguientes tres años de variables económicas como el Producto Interno Bruto, la
inflación, el balance del gobierno central, el balance del sector público global, las
reservas internacionales, así como los montos estimados de exportaciones,
importaciones y los flujos de ingreso de inversión extranjera directa.
2. Créditos para la reestructuración de deuda, los cuales se otorgan por un período de
tres años, con un año de gracia para la amortización del capital, con un límite de
hasta 1.5 veces el capital pagado, con excepción de Bolivia y Ecuador que es de 1.6
veces el capital pagado, con una tasa de interés que determina periódicamente el
Comité de Activos y Pasivos, y para su aprobación se requiere del acuerdo del
directorio.
Para este tipo de créditos, una vez hecha la consulta previa a la presidencia
ejecutiva por parte del banco central del país miembro deberá presentarse un
documento que contenga de manera detallada los elementos principales en que se
sustentará el proceso de reestructuración de la deuda externa de dicho país. Sobre
esta base, la presidencia ejecutiva elaborará un informe al directorio con su
evaluación y opinión respecto a dicha solicitud y el directorio deberá estudiar tanto
el informe como la propuesta de reestructuración de la deuda presentada por el
banco central del país miembro para fundamentar su decisión.
3. Créditos para liquidez, los cuales se otorgan por un plazo máximo de un año, con un
límite de hasta una vez el capital pagado, con excepción de Bolivia y Ecuador que
es de 1.1 veces el capital pagado, con una tasa de interés que determina
periódicamente el Comité de Activos y Pasivos, y cuya aprobación es atribución del
presidente ejecutivo.
En este tipo de créditos, el banco central hará llegar a la presidencia ejecutiva su
solicitud formal con los motivos por los cuales realiza dicha solicitud. De ser aprobado
el crédito, el desembolso de recursos se hará de forma automática una vez
documentadas con claridad las condiciones en que el crédito fue otorgado.
4. Créditos de contingencia, que se otorgan por un plazo de hasta 6 meses; son
renovables a solicitud del deudor por períodos iguales, con un límite de hasta 2 veces
el capital pagado con excepción de Bolivia y Ecuador que es de 2.1 veces el capital
pagado, a una tasa que es determinada periódicamente por el Comité de Activos y
Pasivos, y su aprobación es atribución del presidente ejecutivo.
Para este tipo de créditos, el banco central del país miembro deberá hacer llegar a
la presidencia ejecutiva la solicitud que contenga los motivos por los que se pide el
préstamo, siendo facultad de la presidencia su aprobación y la posterior
documentación del crédito, en donde consten tanto las condiciones del mismo
como las correspondientes garantías para poder proceder a su desembolso.
5. Existen también los “créditos de tesorería”, que se otorgan por un período de 1 a 30
días, con un límite de hasta dos veces el capital pagado por el país miembro, cuya
aprobación es una atribución del presidente ejecutivo y los cuales a últimas fechas
no se encuentra operando.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
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Entre las operaciones más recientes efectuadas por el Fondo Latinoamericano de
Reservas, cabe destacar el crédito otorgado en el mes de julio de 2009 a la República
de Ecuador por un monto de cuatrocientos ochenta millones de pesos para apoyar su
balanza de pagos, el cual se acordó a un plazo de tres años, con un año de gracia para
la amortización del capital, y que representa un aporte importante para el país andino
en un periodo de crecientes dificultades globales a consecuencia de la crisis financiera y
económica internacional y en un escenario caracterizado por la astringencia crediticia y
la elevación del valor del dinero.
En el periodo 1973-2003 los países miembros del FLAR recibieron recursos por más de US $
8,500 millones, los que en su mayor parte fueron préstamos para apoyar la balanza de
pagos y créditos con fines de liquidez. De este monto, US $ 2,950.2 millones
correspondieron a Ecuador; US $ 1,940.9 millones a Perú; US $ 1,539.5 millones a Bolivia; US
$ 1,446.4 millones a Colombia; US $ 517.4 millones a Venezuela y US $ 173.4 millones a
Costa Rica, por lo que puede afirmarse que esta institución ha cumplido con su función
de conceder préstamos de corto plazo de manera rápida y flexible, a diferencia de otras
instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), las cuales si bien tienen entre sus objetivos otorgar recursos para apoyar
la balanza de pagos, también presentan mayores grados de condicionalidad y la
gestión y otorgamiento de sus créditos es mucho más compleja y dilatada.
Es en este aspecto, referido a la velocidad para movilizar recursos de forma ágil y
oportuna, donde radica una de las principales ventajas del FLAR respecto a otras
instituciones financieras globales y regionales como el Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial y la misma Corporación Andina de Fomento. Entre sus limitaciones, sin
embargo, se encuentra el monto relativamente reducido de sus recursos en
comparación con otros mecanismos financieros, debido a que en el FLAR participan
economías de dimensiones medianas y pequeñas, cuyas aportaciones resultan
insuficientes en caso de una crisis financiera generalizada que provoque la necesidad de
solicitudes simultáneas de apoyo de los diferentes países miembros, aún y cuando se
tenga presente que en dicho escenario las actividades del Fondo Latinoamericano de
Reservas deben considerarse más bien complementarias, y no sustitutivas de los
mecanismos financieros de carácter regional.
Sin embargo, en el caso de crisis económicas transitorias nacionales, o de una crisis
temporal del mercado financiero internacional, los préstamos del FLAR son un eficaz
mecanismo contracíclico de corto plazo que permiten a la economía respectiva seguir
funcionando y, en ese sentido, tanto los créditos para liquidez como los créditos de
contingencia pueden desempeñar un papel fundamental para superar los problemas de
orden transitorio por los que pueda estar pasando la economía de un país miembro. Por
lo que hace a los créditos de apoyo a la balanza de pagos del FLAR, estos también
pueden servir como instrumento transitorio de apoyo una vez que el país haya utilizado
parte de sus reservas internacionales, y en tanto accede a un préstamo de más largo
plazo –y por una cantidad mucho mayor– por parte del FMI.
Ante la limitación de los fondos manejados, una opción es el aumento del capital para
permitir la ampliación de la asistencia financiera, bien sea mediante un aumento de la
membresía de los países pertenecientes al Fondo Latinoamericano de Reservas (que
sería quizás la mejor opción), o bien mediante un incremento de las cuotas de los países
que ya son parte del Fondo. En cuanto al aumento de la membresía, incrementar el
número de países miembros del FLAR posibilitaría no sólo ampliar la capacidad de
asistencia financiera de este organismo, sino también avanzar en la necesaria
diversificación geográfica de los riesgos, además de mejorar las economías de escala en
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
32
el manejo de reservas de los países miembros al disminuir el costo relativo de
administración de los recursos una vez que los montos del Fondo sean sustancialmente
mayores.
La membresía también podría ser aumentada mediante la admisión de socios extra
regionales (para lo cual sería necesario modificar el correspondiente Convenio
Constitutivo) como podría ser el caso de España, nación que participa como accionista
en la Corporación Andina de Fomento y en otros organismos regionales y subregionales
como el Centro Monetario Latinoamericano (CEMLA) y el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE). En este caso, la nación europea podría participar como
miembro aportante sin acceso a crédito, pensando en que una parte de la cooperación
y ayuda para el desarrollo que destina España para la región se canalice a través del
FLAR, mecanismo en el que contaría con los mismos derechos que los otros países
miembros tanto en el sistema de votación como en el conjunto de decisiones que
competen al Fondo. El aumento de la membresía, sin embargo, debe procurarse sin que
ello signifique burocratizar las instancias directivas en virtud de que ha sido la rápida
capacidad de respuesta para movilizar recursos ante problemas de liquidez y en la
balanza de pagos lo que constituye uno de los aspectos más significativos del Fondo.
En cuanto al posible aumento de cuotas, la evidencia muestra que varios de los países
miembros del FLAR cuentan con montos de reservas internacionales más que suficientes
tanto para hacer frente al descenso de los flujos de capital externo a que se ve sometida
la región en periodos de crisis, como también para poder cumplir en tiempo y forma con
el pago del servicio de su deuda. Teniendo en cuenta lo anterior, otra de las acciones a
explorar consiste en posibilitar que aquellos países que no forman parte del FLAR, pero
que cuentan con montos importantes de divisas, puedan depositar parte de las mismas
en el Fondo para que éste pueda contar con mayores recursos y así auxiliar a otros
países de la región que se encuentren en problemas, lo que fortalecería el papel del
FLAR como institución regional para el caso de financiamiento en situaciones de
emergencia.
El aumento de los recursos del Fondo, debe darse también mediante el incremento de
los fondos captados por el FLAR en los mercados internacionales de capital, de acuerdo
a lo estipulado en el capítulo III, artículo 9, apartado (d) de su Convenio Constitutivo, el
cual lo faculta para invertir sus propios recursos (o los que logre captar en depósitos o en
fideicomiso) en depósitos en bancos de primera clase o en valores de adecuada
liquidez, rentabilidad y seguridad que circulen en los mercados internacionales del
dinero. La inversión de fondos en los mercados internacionales, debe hacerse
procurando en lo posible no afectar los recursos que podrían ser canalizados en
momentos de emergencia a los bancos centrales de los países miembros, ya sea para
apoyar su balanza de pagos o para otorgarles liquidez en casos de contingencia. En ese
contexto, resulta importante el monitoreo permanente y simultáneo tanto de los
mercados, como de la evolución económica y financiera de los países miembros.
De entre el conjunto de acciones que se desprendan de una estrategia general para el
fortalecimiento del Fondo Latinoamericano de Reservas, será necesario incluir el que
tanto el Directorio como la Asamblea consideren la posibilidad de modificar el Convenio
Constitutivo del organismo en aquellos puntos que resulten centrales para adecuar la
institución a los complejos tiempos por los que atraviesa la integración latinoamericana y
caribeña, con el propósito de consolidar el papel que tiene esta institución financiera en
la región y de proyectar sus alcances hacia el cumplimiento de nuevas y más
importantes metas.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
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3. Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)
Conforme a su Convenio Constitutivo, el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE) es una persona jurídica, de carácter internacional, fundado en la
ciudad de Managua el 13 de diciembre de 1960, por las Repúblicas de Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, que tiene por objeto promover la
integración regional y el desarrollo económico y social equilibrado de sus países
miembros (BCIE, 1960). El Banco es parte del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA), el cual está definido como el marco institucional para extender y profundizar la
integración en la región por medio de acciones que permitan consolidar el
ordenamiento jurídico, concretar la unión económica, fortalecer el bloque económico y
estimular el sistema financiero centroamericano, entre otras.17
Mediante el Protocolo de Reformas al Convenio Constitutivo del Banco del 2 de
septiembre de 1989, se decidió aceptar como miembros del BCIE a países
extrarregionales. En la actualidad, el Banco se integra por un total de trece naciones;
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, y Costa Rica como socios fundadores;
México, Taiwán, Argentina, Colombia y España como socios extrarregionales; Panamá y
República Dominicana como socios regionales no fundadores; y Belice como país
beneficiario. EL BCIE tiene su sede en la ciudad de Tegucigalpa y cuenta con oficinas en
Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua.
Los temas que el BCIE ha definido como estratégicos, son 1) combate a la pobreza, 2)
globalización y 3) integración. Para cada uno de estos temas, el Banco ha establecido
los siguientes objetivos de largo plazo:
•
En el tema de Combate a la Pobreza, los objetivos del Banco son: contribuir a crear
riqueza y oportunidades por medio de la generación de empleos de calidad;
promover el desarrollo de la micro y pequeña empresa; apoyar a los países en la
adopción de soluciones sostenibles para atender necesidades básicas en materia de
salud, educación y vivienda; contribuir a fortalecer a los gobiernos locales; facilitar el
acceso al microcrédito; y, estimular la transferencia del conocimiento entre los países
miembros del Banco y el mundo.
•
En el tema de integración los objetivos son: profundizar el papel del BCIE como
dinamizador de los procesos de integración física, económica, comercial y de
conocimiento en la región; impulsar y fortalecer el mercado financiero con una visión
regional; captar ahorro público a través de emisiones; propiciar la armonización de
marcos regulatorios y la adopción de las mejores prácticas en sectores clave;
promover la seguridad jurídica de la integración; e impulsar la optimización en el
manejo, conservación y uso de los recursos naturales.
•
En el tema de globalización los objetivos son: contribuir al mejoramiento del clima de
negocios para promover la inversión externa y local; impulsar la competitividad del
área para su inserción en el mercado internacional; desempeñar un papel
protagónico en los procesos de negociación, ratificación, implementación y
sostenibilidad de los acuerdos de apertura económica externa; y contribuir a mitigar
los impactos negativos que pueda provocar la globalización.
La sede de la Secretaria General del SICA se ubica en la República del Salvador y en la actualidad forman
parte del Sistema los Estados de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
Además participa la República Dominicana como Estado Asociado, México, Chile y Brasil como observadores
regionales y Taiwán, España y Alemania como observadores extrarregionales.
17
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
34
En lo que se refiere al capital autorizado del Banco Centroamericano de Integración
Económica, éste es de US $ 2,000 millones de dólares, del cual US $ 1,020 millones,
correspondientes al 51 % del capital total, se suscriben en partes iguales entre los cinco
países fundadores, en tanto que los restantes US $ 980 millones, equivalentes al 49 % del
total, corresponden a los países extrarregionales. Este capital autorizado se divide a su
vez en acciones de capital pagadero en efectivo y en acciones de capital exigible. De
los dos mil millones de dólares, quinientos millones de dólares corresponden a capital
pagadero en efectivo y mil quinientos millones de dólares a capital exigible. La parte
pagadera en efectivo debe ser abonada en cuatro cuotas anuales, iguales y
consecutivas, con la diferencia de que los países fundadores deben pagar en sus
respectivas monedas nacionales, mientras que los países extrarregionales deben pagar
en dólares.
De acuerdo al artículo ocho del Protocolo de Reformas al Convenio Constitutivo del
BCIE, el banco debe financiar programas o proyectos que sean económica y
técnicamente viables y no debe hacer préstamos para el pago o refinanciamiento de
obligaciones anteriores, además de que en sus operaciones no deben influir criterios de
carácter político relacionados con alguno de sus Estados miembros. Para el
cumplimiento de los programas y proyectos objeto de financiamiento del banco, éste
podrá otorgar préstamos a corto, mediano y largo plazo; estudiar y promover
oportunidades de inversión en los países centroamericanos; actuar de agente financiero
o como intermediario en la concertación de préstamos y créditos para los gobiernos,
instituciones públicas y empresas ubicadas en los países centroamericanos; intervenir en
la emisión y colocación de toda clase de títulos de crédito; así como obtener la garantía
de los Estados miembros para la contratación de empréstitos y créditos provenientes de
otras instituciones financieras.
En cuanto a su organización, la autoridad máxima del Banco es la Asamblea de
Gobernadores, integrada por un gobernador titular y un suplente de cada país
fundador; esta Asamblea elige entre los gobernadores titulares un Presidente el cual
mantiene su cargo hasta la siguiente reunión ordinaria de la Asamblea, la cual se realiza
anualmente. De igual forma, corresponde a la Secretaría General del Sistema de la
Integración Centroamericana (SG-SICA), ser la depositaria del Convenio Constitutivo del
BCIE. Conforme a lo establecido en el Protocolo, el Banco cuenta con la facultad de
facilitar la organización y funcionamiento de una Cámara de Compensación por cuenta
de los Bancos Centrales de los países centroamericanos, cuando éstos así lo soliciten.
En lo que hace a su funcionamiento reciente, y en particular a los desembolsos y
aprobaciones, en 2008 el Banco Centroamericano de Integración Económica otorgó
préstamos por US $ 1,666.5 millones a los países de la región. De ese monto, US $ 548.4
millones, equivalentes al 32.9 %, se entregaron a Costa Rica, US $ 464.9 millones (27.8 %
del total) se dirigieron a El Salvador, US $ 294.1 millones (17.6 %) a Guatemala, US $ 201.8
millones (12.1 %) a Honduras y US $ 152 millones, equivalentes a 9.1 % del total, se
destinaron a Nicaragua. En cuanto a la distribución sectorial, de los US $ 1,666.5 millones
desembolsados, el Banco canalizó US $ 912.5 millones (54.7 % del total), a apoyar la
inserción económica de la región en el mercado internacional, US $ 521.1 millones se
destinaron a los programas nacionales de lucha contra la pobreza (31.2 % del total) y US
$ 232.9 millones (13.9%), fueron para fortalecer la integración en la región
centroamericana.
En lo que se refiere a los nuevos créditos aprobados, en 2008 el BCIE aprobó créditos por
un total de US $ 1,425.6 millones, de los que alrededor del 78 % tuvieron como destino al
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sector público y un 22 % al sector privado. Para diversificar su fuente de recursos
financieros, y como parte de su estrategia general de financiamiento, en el año 2008 el
BCIE emitió bonos en los mercados financieros internacionales y regionales por un valor
de US $ 185.2 millones, con emisiones en México, Honduras, Europa y Taiwán.
Para hacer frente a la crisis alimentaria en la región, en el año 2008 el BCIE puso en
marcha el “Programa para el Fortalecimiento de la Seguridad Alimentaria en
Centroamérica”, por un monto de US $ 300 millones y facilitó el acceso a financiamiento
por más de US $ 113 millones para las micro, pequeñas y medianas empresas, a través de
sus más de 150 instituciones financieras intermediarias con que cuenta en la región.
A manera de balance, se puede afirmar que el BICE, es la mayor institución financiera
multilateral de Centroamérica, además de ser la institución que más recursos destina a la
zona. Tan sólo en 2008, los más de US $ 1,600 millones de dólares otorgados a los cinco
países centroamericanos fueron equivalentes al 58 % del total de recursos
proporcionados por el conjunto de la banca multilateral en la región. Entre sus ventajas,
destacan el amplio conocimiento del área centroamericana y la experiencia adquirida
durante casi cinco décadas de funcionar como banco de desarrollo canalizando
recursos a los sectores público y privado. Además de ello, cuenta con una amplia red
para realizar su labor de intermediación financiera; tiene una reconocida capacidad de
convocatoria regional; ha demostrado su experiencia para formular proyectos
regionales; participa de forma activa en el Proyecto de Integración y Desarrollo de
Mesoamérica (antes Plan Puebla-Panamá); y, un elemento adicional, consiste en que es
parte de la sólida institucionalidad conformada en la región que hoy se conoce como
SICA, lo que le permite tener fuertes relaciones institucionales con organismos como el
Banco Mundial, el BID, la OEA, el FLAR, la CEPAL, y la AID, entre otros.
Si bien una de sus principales limitaciones es la magnitud de sus fondos para hacer frente
a las crecientes necesidades de financiamiento de los países centroamericanos, en la
49ª Reunión Ordinaria de la Asamblea de Gobernadores del BCIE, celebrada el 30 de
abril de 2009 en Tegucigalpa, la máxima autoridad del Banco acordó aumentar el
capital autorizado del BCIE de US $ 2,000 a US $ 5,000 millones. Con dicha aprobación, el
BCIE se convierte en el primer banco multilateral de América Latina y el Caribe en
concretar de manera sustantiva su proceso de capitalización en el marco de la severa
crisis financiera internacional. Ante este significativo aumento en la capitalización del
Banco, su presidente ejecutivo señalo que lo resuelto por la Asamblea de Gobernadores
“ocupará un espacio importante en los anales de la integración centroamericana y
mesoamericana”. (BCIE, 2009)
Por último, un elemento de confrontación que se ha hecho presente en torno al BCIE, lo
constituye la decisión tomada en la Reunión Cumbre celebrada en Managua el 29 de
junio de 2009 por parte de los presidentes del Sistema de Integración Centroamericana
(SICA), de suspender el otorgamiento de nuevos préstamos y desembolsos del BCIE a
Honduras hasta que sea restituido en su puesto el presidente constitucionalmente electo,
Manuel Zelaya.
Al respecto, el BCIE aseguró a finales de agosto de 2009 que no está violando el artículo
8 del Protocolo, ya que no ha suspendido los desembolsos hacia Honduras y sólo
mantiene “una pausa” en sus operaciones con dicha nación –donde se encuentra la
sede del BCIE–, hasta que una próxima reunión la Asamblea de Gobernadores tome una
decisión respecto a los desembolsos. Hasta tanto ello se resuelve, los bancos privados y
fondos de previsión de Honduras han empezado a retirar los depósitos que tenían en el
BCIE –los cuales se estiman en un monto de alrededor de US $ 120 millones – una vez que
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el Banco Central de Honduras excluyó al BCIE de los organismos supranacionales en los
que las instituciones financieras hondureñas pueden invertir sus recursos.
4. Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA)
El Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) tiene
como miembros a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, y forma parte del
Sistema del Tratado de la Cuenca del Plata, suscrito el 23 de abril de 1969 y puesto en
vigencia a partir del 14 de agosto de 1970, el cual incluye además al Comité
Intergubernamental de la Cuenca del Plata, (CIC), a la Comisión del Tratado y a la
Reunión de Cancilleres de la Cuenca del Plata.
El Convenio Constitutivo del FONPLATA fue suscrito el 12 de junio de 1974, en la VI reunión
Ordinaria de Cancilleres de la Cuenca del Plata, y entró en vigor el 14 de octubre de
1976, definiéndose en dicho Convenio que “El objeto del Fondo será financiar, dentro de
los términos del Artículo I del Tratado de la Cuenca del Plata, la realización de estudios,
proyectos, programas y obras, tendentes a promover el desarrollo armónico y la
integración física de la Cuenca del Plata, destinando a tales efectos sus recursos propios
y los que gestione y obtenga de otras fuentes de financiamiento” (Gobiernos del Tratado
de la Cuenca del Plata, 1976), y asignándole las siguientes funciones:
“a) Conceder préstamos, fianzas y avales;
“b) Gestionar la obtención de préstamos internos y externos con la responsabilidad
solidaria de los Países Miembros;
“c) Gestionar y obtener recursos por encargo de uno o más Países Miembros.
“d) Apoyar financieramente la realización de estudios de preinversión, con el
propósito de identificar oportunidades de inversión o proyectos de interés para la
Cuenca;
“e) Apoyar financieramente la contratación de asistencia y asesoramiento técnicos;
“f) Ejercer actividades de agente y órgano asesor del Comité Intergubernamental
Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata cuando éste así lo requiera; y
“g) Ejercer todas aquellas funciones que sean propicias para el mejor cumplimiento
de sus objetivos.”
Según se estableció en el mismo Convenio Constitutivo, el Fondo es administrado por una
Asamblea de Gobernadores y por un Directorio Ejecutivo, teniendo cada país miembro
derecho a un voto (a través de un miembro titular y uno alterno) en cada una de esas
instancias.
En lo que respecta a la Asamblea de Gobernadores, en ella residen las facultades del
Fondo, pudiendo delegarlas en el Directorio Ejecutivo excepto en los siguientes grupos
de asuntos, que son de competencia exclusiva de la Asamblea. Por una parte, el
Reglamento del Fondo y sus modificaciones; las decisiones sobre la interpretación del
Convenio Constitutivo y del Reglamento del FONPLATA y sobre la modificación del
monto de recursos propios y su modo de integración; las propuestas a los gobiernos de
modificación del Convenio Constitutivo del Fondo; las decisiones sobre la participación
de otros países u organismos en el incremento de los recursos propios del Fondo; la
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
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determinación de la política de afectación de Fondos; y, la determinación de la forma
de liquidación del Fondo en caso de disolución, temas todos éstos para los cuales se
requiere la aprobación por unanimidad. Por otra parte, aprobar el presupuesto anual del
Fondo; contratar auditores externos, nacionales de los Países Miembros; y, considerar el
informe de auditoría, la Memoria, el Balance General y el estado de Pérdidas y
Ganancias de FONPLATA, pudiendo en todos estos casos adoptar la propia Asamblea un
sistema de votación distinto.
Por su parte, las atribuciones del Directorio Ejecutivo son: cumplir y hacer cumplir las
decisiones de la Asamblea de Gobernadores; conocer y decidir la concesión de
préstamos, fianzas y avales, dentro de los lineamientos de la política de afectación de
fondos establecida por la Asamblea de Gobernadores; someter el presupuesto anual del
Fondo a consideración de la Asamblea de Gobernadores; someter anualmente a la
consideración de la Asamblea de Gobernadores la Memoria, el Balance General y el
estado de Pérdidas y Ganancias; convocar a reuniones extraordinarias de la Asamblea
de Gobernadores con el voto de por lo menos tres de sus miembros; proponer a la
Asamblea de Gobernadores reformas del Reglamento del Fondo; y, contratar personal
técnico y administrativo. Como parte de esta última atribución, el Directorio es el que
contrata al Secretario Ejecutivo del FONPLATA, que está a cargo del órgano operativo
del Fondo que es la Secretaría Ejecutiva.
El Fondo entró en vigor en octubre de 1976 –un mes después de depositarse el último de
los instrumentos de ratificación por parte de los países miembros– y comenzó a operar en
1977, al entrar en vigencia el Convenio de Sede entre el Gobierno de Bolivia y FONPLATA,
estableciéndose su base de operaciones en la ciudad de Sucre, Bolivia, la cual fue
ratificada en 2002 como Sede Permanente.
En el Convenio Constitutivo se estableció que el Fondo funcionaría con un total de US $
100 millones de recursos propios, con un aporte inicial de US $ 20 millones de los cuales un
tercio correspondía a Brasil, un tercio a Argentina y el tercio restante en partes iguales a
los otros tres países miembros, entregándose en cada caso un cincuenta por ciento en
dólares y el otro cincuenta por ciento en la correspondiente moneda nacional, y
concretándose dicha entrega a través de cuotas anuales proporcionales durante un
plazo de tres años para Brasil y Argentina y de diez años para Bolivia, Paraguay y
Uruguay.
Con posterioridad a la firma de dicho Convenio, en 1979 la Asamblea de Gobernadores
acordó los mecanismos para el aporte de los restantes US $ 80 millones de los recursos
propios, dividiendo dicha cantidad entre capital exigible y capital pagadero en efectivo,
y en distintos momentos se han ido acordando incrementos de capital, apoyados
principalmente en la capitalización de utilidades, de tal manera que al momento actual
las cifras correspondientes al capital autorizado de FONPLATA son las que se presentan
en el siguiente Cuadro.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
38
CUADRO 3. Capital Autorizado del FONPLATA
Países
Miembros
Argentina
Bolivia
Brasil
Paraguay
Uruguay
Total
Dólares
25.655.784
8.551.978
25.655.784
8.551.978
8.551.978
76.987.502
CAPITAL INTEGRADO
Monedas
nacionales
111.208.181
37.065.379
111.208.181
37.065.379
37.065.379
333.612.499
Total
136.873.965
45.617.357
136.873.965
45.617.357
45.617.357
410.600,000
Capital
Exigible
TOTAL
CAPITAL
13.334,00
4.444,00
13.334,00
4.444,00
4.444,00
40.000,00
150.207.965
50.061.357
150.207.965
50.061.357
50.061.357
450.600.000
%
33,33
11,11
33,33
11,11
11,11
100,0
FONPLATA, página web http://www.fonplata.org/
Según se observa en dicho Cuadro, a la fecha el Capital Autorizado del Fondo es de US
$ 450,6 millones de dólares (expresando en esa moneda los montos aportados en las
cinco monedas nacionales), de los cuales 91 % corresponden al Capital Integrado y 9 %
corresponden al Capital Exigible. A su vez, el Capital Integrado está constituido en un 81
% por monedas nacionales y el restante 19 % por dólares.
En sus años de funcionamiento, FONPLATA ha comprometido US $ 746 millones en
operaciones de financiamientos y ha otorgado US $ 4.7 millones en operaciones de
cooperación técnica, montos éstos que, sumados a los aportes hechos por los
prestatarios y a los aportes de otras fuentes de financiamiento, ha permitido una inversión
regional cercana a los US $ 3,100 millones. En el Cuadro siguiente, se presentan los
indicadores operativos y financieros del Fondo para el periodo 2004-2008; allí se observa
que en ese lapso se aprobaron préstamos por US $ 286 millones y se realizaron
desembolsos por US $ 193 millones, teniendo para fines de 2008 una cartera de préstamos
de 346 millones.
CUADRO 4. FONPLATA: Indicadores Operativos y Financieros
En Millones de US$
EJERCICIO
2004
2005
2006
2007
Prestamos Aprobados
122.5
28,00
74,00
31,90
Cartera De Préstamos
404.40
376,20
382,00
382,10
Costo Total de Proyectos
2649.00 2684,00 2777,00 2840,00
Financiados (*)
Desembolsos del Año
46.00
25,00
37,10
49,50
(*) Incluye otros financiamientos
2008
29,36
346,96
3095,00
35,20
Fuente: FONPLATA (2008) y página web http://www.fonplata.org/
Al 30 de junio de 2009 la cartera de préstamos de FONPLATA alcanzó los US $ 431.5
millones, correspondientes a 18 proyectos, según la distribución por países miembros que
se señala en el siguiente Cuadro, y según la cual para esa fecha Brasil y Argentina
concentraban un 83 % de los proyectos y un 84 % del monto total de la cartera activa de
préstamos. A ello habría que agregar cinco Operaciones de Cooperación Técnica
vigentes, por un monto de US $ 2.2 millones, con lo cual el total de recursos de
financiamiento del FONPLATA vigentes es de US $ 433.7 millones.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
39
CUADRO 5. Cartera Activa de Préstamos, al 30 de Junio de 2009
(Millones de dólares)
Países
Argentina
Bolivia
Brasil
Paraguay
Uruguay
Total
N° de
Proyectos
6
1
9
2
0
18
Monto
164.7
40
197.6
29.2
0
431.5
Fuente: En base a FONPLATA, página web http://www.fonplata.org/
Si los montos de capital y de operación recién mencionados, se confrontan con los
objetivos del FONPLATA, con los volúmenes con que cuentan otras instituciones
semejantes que existen en la región, con las necesidades a atender a través del Fondo y
con el tamaño económico de los países que lo integran, resulta evidente que los recursos
del FONPLATA son de una baja cuantía, lo cual sin duda ha limitado su adecuado
desenvolvimiento y el cumplimiento pleno de las funciones que le fueron asignadas
desde su creación.
A través del financiamiento de estudios de pre-inversión, el financiamiento de proyectos
de Inversión y las cooperaciones técnicas reembolsables, si bien las acciones de
FONPLATA están dirigidos a muy diversas actividades y sectores (en su cartera activa, por
ejemplo, un programa contra inundaciones, la construcción de una terminal portuaria, el
apoyo al comercio internacional de PYMES, la recuperación de áreas degradadas y la
mejoría de infraestructura vial, entre otros), el Fondo tiene definidas sus prioridades en los
siguientes términos: los proyectos que estén orientados a infraestructura física que
complemente los sistemas regionales existentes; inversión social en educación, salud,
dotación de infraestructura básica, provisión de agua potable; producción
agropecuaria e industrial y consecuentemente, promoción de exportaciones; y,
proyectos de carácter ambiental, conservación de la naturaleza, tratamiento de aguas
contaminadas y recicladas, fomento del manejo y conservación de cuencas
hidrográficas, control de la erosión del suelo. (Directorio Ejecutivo de FONPLATA, 2008)
Así también, las acciones de FONPLATA se han ido ubicando cada vez más en el marco
de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), en
cuyo Comité de Coordinación Técnica participa el Fondo.18 Por parte de los órganos de
dirección del Fondo, dicha ubicación –que en el momento actual se relaciona con el
Plan Estratégico 2006-2010 de IIRSA– es planteada en los siguientes términos (Directorio
Ejecutivo de FONPLATA, 2008):
“La participación de FONPLATA, en el ámbito de la Iniciativa IIRSA ha sido estratégica
para redimensionar el papel institucional del Organismo en el fomento del desarrollo
e integración de los países de la Cuenca en el contexto suramericano. En tal sentido,
18 También el Fondo ha tenido una activa participación en la Hidrovía Paraguay Paraná, cuyo proyecto se
institucionalizó a partir de 1989 y que desde 1991 se incorporó al Sistema del Tratado de la Cuenca del Plata.
Dicha Hidrovía forma parte actualmente de la IIRSA, como uno de los diez ejes de esa Iniciativa, y en él se
ubican 88 proyectos con una inversión estimada de 3974 millones de dólares. Dicha inversión, equivale a algo
más de nueve veces el total de la cartera activa de préstamos que actualmente posee FONPLATA.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
40
se destaca el avance en la identificación y formulación de proyectos de carácter
binacional, de alto impacto para la integración física, económica, social y ambiental
de los países signatarios.”
5. La cooperación monetaria y financiera en el Caribe
a) Banco de Desarrollo del Caribe
El Banco de Desarrollo del Caribe es una institución multilateral de financiamiento
al desarrollo de carácter subregional, fundada el 18 de octubre de 1969 mediante el
acuerdo firmado en la ciudad de Kingston, Jamaica, y que inició sus operaciones
formales el 26 de enero de 1970. El artículo 1 del “Acuerdo que estable el Banco de
Desarrollo del Caribe,” señala que el propósito del Banco es contribuir a un crecimiento
económico armónico y al desarrollo de los países miembros ubicados en el Caribe,
promoviendo la cooperación económica y la integración de la región con especial
atención a las necesidades de los países menos desarrollados del área. (BDC, 1970)
El Banco de Desarrollo del Caribe está conformado por un total de 26 miembros que se
dividen de la siguiente manera: dieciocho miembros regionales prestatarios, que son
Anguila, Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana,
Haití, Islas Caimán, Islas Turcos y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Jamaica, Montserrat,
San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago; 3
miembros regionales no prestatarios, que son Colombia, México y la República
Bolivariana de Venezuela; y cinco miembros no regionales, que son Alemania, Canadá,
Italia, República Popular China y Reino Unido. La sede del Banco se encuentra ubicada
en Wildey, St. Michael, Barbados y no cuenta con sucursales ni oficinas en el extranjero.
Entre algunas de las principales funciones del Banco se encuentran:
•
Asistir a los miembros regionales en la coordinación de sus programas con vistas a
una mejor utilización de sus recursos, haciendo sus economías más
complementarias entre sí y promoviendo la ordenada expansión de su comercio
internacional y en particular del comercio intrazonal.
•
Movilizar recursos financieros adicionales dentro y fuera de la región, para el
desarrollo de la zona.
•
Financiar proyectos y programas que contribuyan al desarrollo de la región o de
cualquiera de los miembros regionales.
•
Proveer asistencia técnica apropiada a los miembros regionales para la
identificación y preparación de proyectos y la formulación de estudios de
factibilidad.
•
Promover la inversión pública y privada en proyectos de desarrollo, mediante el
fortalecimiento de las instituciones financieras en la región.
•
Cooperar con otros esfuerzos regionales diseñados para promover un desarrollo
local y regional regulado de las instituciones financieras y un mercado regional
para el crédito y los ahorros.
•
Estimular y alentar el desarrollo del mercado de capitales dentro de la región.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
41
Los recursos financieros del Banco son de dos tipos: los recursos de capital ordinario y los
recursos de los fondos especiales. Del total del capital del Banco, los miembros regionales
deben poseer no menos del 60 %, en tanto que los miembros no regionales pueden
poseer no más del 40 % del total. Con base en el artículo 11 del “Acuerdo de Creación”,
el Banco financia dos tipos de operaciones: por una parte, las operaciones ordinarias,
para las cuales se hace uso del capital pagado por los países miembros, los recursos
adquiridos en los mercados de capitales y las instituciones financieras internacionales, así
como las reservas ordinarias y especiales; y, por otra parte, las operaciones especiales,
las cuales se financian principalmente con recursos del llamado Fondo Especial de
Desarrollo y de otros fondos especiales.(BDC, 1970)
En cuanto a los préstamos otorgados por el Banco, éstos se dan en condiciones
diferenciadas en términos de plazos y tasas dependiendo del grupo al cual pertenezca
cada país, para lo cual el BDC ha dividido a sus dieciocho miembros accionistas
regionales en grupos, cuya composición varía dependiendo del tipo de financiamiento
al que se acceda.
Cuando el financiamiento es para acceder a Recursos del Capital Ordinario:
•
Grupo 1; Bahamas, Barbados, Islas Caimán, Trinidad y Tobago.
•
Grupo 2; Anguila, Antigua y Barbuda, Islas Vírgenes Británicas.
•
Grupo 3; Belice, Dominica, Grenada, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nieves,
Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Islas Turcos y Caicos.
•
Grupo 4; Guyana, Haití.
Para estos préstamos, el periodo máximo de pago –incluyendo cinco años de periodo
de gracia– es de 17 años para los países de los grupos 1 y 2 y de 22 años para los países
de los grupos 3 y 4. Los límites de estos préstamos, son de hasta el 80 % del costo total del
proyecto para los gobiernos de los países de los grupos 1 y 2 y de hasta 70 % para los
gobiernos de los países de los grupos 3 y 4. Para los préstamos al sector privado, los límites
son de hasta el 40 % del costo total del proyecto.
Cuando el financiamiento es para acceder a recursos de los Fondos Especiales:
•
Grupo 1; Bahamas, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán.
•
Grupo 2; Anguila, Antigua y Barbuda, Barbados, Islas Turcos y Caicos, Trinidad y
Tobago.
•
Grupo 3; Belice, Dominica, Grenada, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nieves,
Santa, Lucía, San Vicente y las Granadinas.
•
Grupo 4; Guyana, Haití.
Para estos préstamos, el plazo de vencimiento máximo de los créditos, incluyendo el
periodo de gracia, es de diez años para los países del grupo 1, veinticinco años para los
países del grupo 2, y treinta años para los países de los grupos 3 y 4 que son los de menor
desarrollo relativo de la región caribeña, teniendo en cuenta que estas operaciones son
para préstamos de alta prioridad para el desarrollo y con mayores periodos de
amortización. En lo que hace a la tasa de interés anual, ésta es de cinco por ciento
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
42
anual para los países del grupo 1, cuatro por ciento para los países del grupo 2, dos y
medio por ciento para los países del grupo 3, y dos por ciento para los países del grupo 4.
Los límites de estos préstamos son de hasta 90 por ciento del costo total del proyecto
para los gobiernos de los países de los grupos 3 y 4, y de hasta un 80 por ciento del costo
total del proyecto para los gobiernos de los países de los grupos 1 y 2.
Respecto a su organización y administración, el BDC cuenta con una Junta de
Gobernadores como máxima instancia de decisión, la cual se reúne anualmente –si bien
puede ser convocada cuando sea necesario– y en ella están representados todos los
países miembros por medio de un gobernador titular y un gobernador suplente, que
suelen ser los ministros de finanzas de cada país. Con base en el artículo 27 de su
Acuerdo de Creación, entre las facultades exclusivas de la Junta de Gobernadores se
encuentra: la admisión de nuevos miembros y las condiciones de su admisión; la
autorización de los incrementos de capital del Banco; la determinación del monto de
reservas y la distribución de las utilidades netas del Banco; la modificación del Acuerdo y
reglamento del Banco; la distribución de acciones, la aplicación de los ingresos y el
nombramiento del presidente del Banco.
En un segundo nivel se encuentra la Junta de Directores, la cual se integra por veinte
directores los cuales se eligen por un periodo de dos años; catorce que representan a los
miembros regionales del banco y seis que representan a los miembros no regionales. La
Junta de Directores es la responsable de la política general y de la dirección de
operaciones del Banco, pues es la instancia donde se toman las decisiones
institucionales respecto a los préstamos, garantías, e inversiones del BCD. En un tercer
nivel se ubica el Presidente del Banco, el cual es nombrado por la Junta de
Gobernadores y es responsable de la organización, así como del nombramiento del
personal.
Durante 2008, los préstamos del BDC sumaron US $ 88.8 millones en un total de 18
proyectos y las garantías aprobadas sumaron US $ 54. 2 millones. Con base en ello, el
acumulado neto de préstamos aprobados por el BDC alcanzó los US $ 760 millones y el
acumulado neto de garantías aprobadas llegó a los US $ 200 millones. Del total de
préstamos aprobados por país en el periodo 2005-2008, correspondieron a Jamaica US $
53.3 millones, seguido de Guyana con US $ 17.5 millones, Granada con US $ 15.4 millones,
Santa Lucía con US $ 12 millones, Dominica con US $ 11.2 millones y Belice con US $ 7.1
millones, entre los principales destinatarios. (BDC, 2009)
En 2008, el Banco de Desarrollo del Caribe continuó sus esfuerzos por extender la
membresía a otros países y, en ese sentido, la Asamblea de Gobernadores aprobó la
incorporación de Brasil a esta institución, con lo que dio inició el trámite formal que
deberá seguir en el marco jurídico de la nación sudamericana y que concluirá con su
incorporación al Banco. Además de lo anterior, y como parte de la dinámica de
funcionamiento del BDC, se aprobó un conjunto de proyectos para el año 2009 entre los
que destacan el proyecto para el mejoramiento de la educación en Dominica, el
proyecto de la carretera de Basseterre-San Cristóbal Nieves, el proyecto para el
mejoramiento de las prácticas de gobierno y administración en San Vicente y las
Granadinas y una línea de crédito consolidado para Belice.
Como parte del balance de esta institución, se puede destacar que en sus casi cuatro
décadas de funcionamiento en el área del Caribe, el BDC ha otorgado préstamos a
muy variados sectores y ramas de la actividad económica como son el sector turístico, el
agrícola y rural, el pesquero y el industrial, así como para la construcción y ampliación de
puertos, aeropuertos y carreteras, y para la prevención y rehabilitación en casos de
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
43
desastres naturales que afectan a la zona de manera permanente. Así también, una de
las prioridades del Banco en su Plan Estratégico 2005-2009 consiste en continuar
ayudando a reducir la pobreza, para lo cual ha canalizado recursos al sector social de
los países del área para apoyar la prestación y mejoramiento de servicios de salud,
drenaje y agua potable, así como de educación y vivienda.
En términos de su capital y de sus activos, el Banco de Desarrollo del Caribe es la
institución multilateral de financiamiento al desarrollo de menor tamaño, si se le compara
con otras instituciones financieras regionales y subregionales, lo que se corresponde con
el menor tamaño relativo de las economías de la zona caribeña. A pesar de ello, cabe
destacar que el BDC presenta altos niveles de capitalización, lo que muestra el elevado
grado de apoyo de sus accionistas si se le compara con otras instituciones multilaterales
de financiamiento al desarrollo.19
b) Unión Monetaria de la Organización de los Estados del Caribe Oriental (OECO)
Siendo miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM), principal esquema de
integración de la región caribeña que surge en 1973 mediante la suscripción del Tratado
de Chaguaramas, un conjunto de pequeños países y territorios insulares del Caribe
Oriental decidió establecer en 1981 la Organización de Estados del Caribe Oriental
(OECO), como respuesta al hecho de que gran parte de los beneficios obtenidos a
consecuencia de la integración en la zona del Caribe se concentraba en los países de
mayor dimensión territorial y demográfica, y particularmente en Jamaica y Trinidad y
Tobago.
La OECO es una institución regional que tiene como propósito coordinar las estrategias
de desarrollo entre sus estados miembros, impulsando la cooperación económica, el
desarrollo sostenible y la integración de los países del área. El Tratado Constitutivo de la
OECO, también conocido como Tratado de Basseterre por haberse suscrito en la capital
de San Cristóbal y Nieves, se firmó el 18 de junio de 1981 y actualmente la Organización
se encuentra integrada por un total de siete miembros plenos que son Antigua y
Barbuda, Dominica, Granada, Montserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, y San
Vicente y las Granadinas, y dos miembros asociados que son territorios del Reino Unido:
Anguila e Islas Vírgenes Británicas.
Como parte de las acciones conjuntas emprendidas por los miembros de la OECO para
hacer frente a su proceso de desarrollo, se encuentra un conjunto de organismos e
instituciones entre los que destaca el Banco Central del Caribe Oriental (ECCB por sus
siglas en inglés), cuyo acuerdo de creación data de 1983, y que en octubre de 2008
cumplió veinticinco años de existencia, el cual constituye el banco emisor de la moneda
común para los países de la zona que conforman una Unión Monetaria.
La Unión Monetaria de los Estados del Caribe Oriental (ECCU), se integra por un total de
ocho países y territorios miembros que son; Anguila, Antigua y Barbuda, Dominica,
Granada, Montserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas,
los cuales si bien forman parte tanto de la Comunidad del Caribe (CARICOM), como del
Banco de Desarrollo del Caribe, constituyeron de manera autónoma el Banco Central
del Caribe Oriental e impulsaron la Unión Monetaria en la zona como parte del esfuerzo
Cabe destacar que en el Banco de Desarrollo del Caribe, Jamaica y Trinidad Tobago concentran una parte
mayoritaria del capital accionario del banco, al tener suscritas entre ambas naciones casi dos terceras partes
de las acciones de los miembros regionales del Caribe y más del 35 por ciento de las acciones totales del
Banco.
19
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
44
integracionista destinado a hacer frente al escenario internacional, mediante el
mantenimiento de la estabilidad monetaria y la armonización de las políticas
macroeconómicas. Producto de esta Unión Monetaria, los países de la zona cuentan
con una moneda común, el “Eastern Caribbean Dollar”, la cual tiene actualmente una
paridad cambiaria de 2.70 unidades por dólar estadounidense, que se ha mantenido sin
fluctuaciones significativas a lo largo de los últimos años.
De acuerdo a su Acuerdo de Creación, los propósitos del Banco son: (Banco Central del
Caribe Oriental, 1983):
•
Regular la disponibilidad de moneda y crédito
•
Promover y mantener la estabilidad monetaria
•
Promover el crédito y las condiciones de intercambio de una estructura financiera
sana que conduzca al crecimiento y desarrollo equilibrado de las economías de los
territorios de los gobiernos participantes.
•
Promover activamente, a través de los medios que sean consistentes con sus
objetivos, el desarrollo económico de los territorios de los gobiernos participantes.
La sede del Banco se encuentra ubicada en Basseterre, San Cristóbal y Nieves, y cuenta
con oficinas en Anguila, Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, Montserrat, Santa
Lucía, y en San Vicente y las Granadinas.
Teniendo en cuenta que los miembros de la Unión Monetaria del Caribe Oriental tienen
una estructura económica poco diversificada, en la cual destaca la producción y
exportación del banano, y donde el turismo constituye la actividad más importante para
la obtención de divisas, el contar con un Banco Central que salvaguarda el valor
internacional de la moneda, que otorga préstamos a la banca comercial y a los
gobiernos de los países participantes, que sirve como mecanismo de compensación y
liquidación apoyando la consolidación de un espacio financiero y monetario único y
que estimula y promueve el comercio intracomunitario, resulta fundamental dada la
compleja estructura territorial insular. A lo anterior habría que agregar el pequeño
tamaño relativo de los mercados de los miembros de la Unión Monetaria, que no les
permite obtener economías de escala, y el hecho de no contar con una infraestructura
lo suficiente grande y diversificada en materia de comunicaciones y transporte
intrainsular, a lo se suma la extrema vulnerabilidad de los países ante los fenómenos y
desastres naturales, especialmente huracanes y tormentas tropicales.
Con facultades para regular la actividad bancaria de los países miembros, y para
proteger a los depositantes de las instituciones financieras, en el año 2009 el Banco
Central del Caribe Oriental ejerció sus poderes de emergencia estipulados en el
apartado IIA de su Acuerdo de Creación, para intervenir y asumir el control del Banco de
Antigua, según da cuenta el ECCB en su informe anual (Banco Central del Caribe
Oriental, 2009). Dicha intervención, fue para poner a resguardo los depósitos de los
clientes ante la masiva retirada de depósitos que estaban haciendo los
cuentahabientes. El pánico se generalizó al darse a conocer que la Comisión de Valores
de Estados Unidos (SEC), presentó cargos contra el financista Robert Standford y tres de
sus compañías por presunto fraude financiero en el que podrían estar envueltas
inversiones fraudulentas por millones de dólares.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
45
Se estima que las firmas “Stanford International Bank (SIB)”, domiciliada en la isla de
Antigua, además de la firma de corretaje “Stanford Group Company” (SGC), y la
asesora de inversiones “Stanford Capital Management”, participaron de manera
conjunta en un entramado financiero que implicó la venta de alrededor de US $ 8,000
millones en “certificados de depósito” con la promesa de altos rendimientos pero con
pocas o nulas posibilidades reales de pago. Ante ello, el Banco Central del Caribe
Oriental, cumpliendo con sus funciones de regulación, además de asumir el control del
Banco de Antigua, creó la Compañía Financiera Fusionada del Caribe Oriental (ECAFC
por sus siglas en inglés), lo que permitirá que el Banco de Antigua pueda continuar
operando con normalidad sin arriesgar los depósitos de los clientes de dicho banco, y sin
afectar la viabilidad de la compleja estructura financiera y monetaria del Caribe Oriental
desarrollada en el último cuarto de siglo.
Expresión concentrada de los grados de profundidad que puede alcanzar la
armonización de políticas, la Unión Monetaria del Caribe Oriental constituye uno de los
mejores ejemplos de los niveles de articulación y convergencia en materia de
integración financiera y monetaria regional.
6. El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI
El Convenio tiene como antecedente al “Acuerdo de México” de 1965, con el
cual se inició la operación del mecanismo multilateral de compensación de pagos en
monedas convertibles y libremente transferibles, entre los Bancos Centrales de los países
miembros de la Asociación. Dicho Acuerdo, fue reemplazado en 1982 por el Convenio
de Pagos y Créditos Recíprocos (CPCR), el cual fue suscrito el 25 de agosto de ese año
por el Consejo para Asuntos Financieros y Monetarios (integrado por las autoridades de
los Bancos Centrales, y que había sido creado un año antes).
El funcionamiento del CPCR se rige por las resoluciones de dicho Consejo y por las
normas y Reglamento del Convenio, y éste en la actualidad es un mecanismo
conformado por los bancos centrales de los doce países miembros de la ALADI,
mediante el cual esos Bancos establecen entre sí líneas de crédito en dólares y aplican
un sistema de compensación de los saldos que registren las cuentas de cada uno de
ellos, pudiendo dichos Bancos restringir de acuerdo a necesidades internas, tanto las
operaciones canalizables como los instrumentos utilizables. Entre sus propósitos, el
Convenio pretende agilizar la realización de pagos, intensificar las relaciones
económicas entre los países miembros de la ALADI, reducir la utilización de divisas entre
los participantes, estimular las relaciones financieras entre los miembros de la Asociación
y promover la integración regional.
El CPCR se compone de dos elementos principales: un mecanismo de compensación
multilateral de pagos y un sistema de garantías. La compensación es un procedimiento
por el cual se liquidan periódicamente y en forma multilateral los saldos de los débitos del
periodo más los intereses generados por dichos débitos. La compensación se hace por
periodos cuatrimestrales que concluyen el último día hábil de los meses de abril, agosto y
diciembre de cada año. La compensación resulta de los pagos derivados del comercio
de los países miembros y de las transacciones de bienes y servicios efectuadas por
personas residentes, por lo que al fin del cuatrimestre sólo se transfiere o recibe,
dependiendo de si el saldo es deficitario o superavitario, el remanente del Banco Central
de cada país con los demás Bancos Centrales.
Por su parte, el sistema de garantías prevé la convertibilidad de monedas nacionales a
dólares, la transferibilidad de los dólares a través del mecanismo y el reembolso entre los
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
46
bancos centrales de las operaciones cursadas por el Convenio. La canalización de
pagos haciendo uso del Convenio es voluntaria y los operadores económicos solicitan a
un banco comercial autorizado que sus operaciones se cursen por él, con lo cual tienen
derecho a los beneficios y garantías que el Convenio ofrece.
Por el Convenio de la ALADI pueden ser cursados los pagos de operaciones de comercio
de bienes así como los servicios y gastos relacionados con las mismas, siempre que las
mercancías sean originarias de uno de los países miembros. De la misma forma, pueden
ser cursados los pagos de operaciones directas de distinta naturaleza no asociadas al
comercio de bienes que se realicen entre personas residentes en dichos países como son
las órdenes de pago, los giros nominativos, las cartas de crédito, los créditos
documentarios y las letras con aval bancario, entre otras, siempre y cuando no se trate
de operaciones financieras “puras”, esto es, que impliquen una transferencia de fondos
no relacionada con una operación comercial.
La amplia variedad de operaciones que pueden cursarse mediante el Convenio le
proporciona a éste una gran flexibilidad, pudiéndose escoger entre alguna de dichas
operaciones en función del tipo de transacción a realizar, de los montos e importancia
de los intercambios, de los plazos acordados y del tipo de relación establecida entre el
importador y el exportador, por señalar sólo algunos elementos de definición.
Los pagos a través del Convenio se realizan mediante los Bancos Centrales de los
respectivos países, o bien a través de alguna de las instituciones autorizadas por los
mismos. En el marco de operación del Convenio, los saldos negativos que cada uno de
los bancos centrales tenga con otro de los bancos centrales devengarán intereses
estimados en base a la tasa Libor a cuatro meses, determinada por el promedio
aritmético simple del registro de los primeros tres meses y medio de cada periodo,
adicionándole un punto porcentual. Los bancos centrales están obligados a garantizar la
inmediata convertibilidad a dólares de las monedas nacionales que se entreguen a las
instituciones autorizadas para efectuar pagos mediante el Convenio, así como también
la transferibilidad de los dólares resultantes de la conversión, cuando dichos pagos sean
exigibles.
Para ello, cada banco central establece una línea de crédito recíproco con cada uno
de los restantes bancos centrales del Sistema, cuyo monto varía dependiendo del
volumen de comercio, y si el límite de una línea es sobrepasado antes del cierre del
periodo cuatrimestral, se procede a saldar en divisas el monto en que dicho límite fue
rebasado. A ello, se agrega el “Mecanismo de Uso Multilateral de Márgenes de Líneas de
Crédito”, cuyo uso requiere un acuerdo entre las partes intervinientes, que permite una
sustitución de deudas entre Bancos Centrales, esto es, que un Banco que sobrepasó su
línea de crédito respecto de un segundo Banco, pueda cubrir ese saldo recurriendo al
margen de crédito que aún posee con un tercer Banco.
Como respaldo al funcionamiento del Convenio, se han implementado tres mecanismos
de información: 1) el SICAP (Sistema Computarizado de Apoyo al Convenio de Pagos y
Créditos Recíprocos de la ALADI, creado en 1989), que permite conocer diariamente los
pagos cursados entre los Bancos Centrales; 2) el SICOM (Sistema de Información de
Compromisos asumidos a futuro, en funcionamiento desde 2004), por el cual las
Instituciones Autorizadas del importador registran los instrumentos emitidos, y los Bancos
Centrales intercambian información automatizada sobre dichos instrumentos en forma
previa a la cancelación del reembolso; y 3) el SICOF (Sistema de Compromisos Asumidos
a Futuro por las Instituciones Autorizadas, en funcionamiento desde 1997) que permite el
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
47
intercambio automatizado de información entre los Bancos Centrales sobre los
instrumentos recibidos.
En términos generales, el CPCR ha mostrado ser de utilidad para los países miembros, al
permitirles un ahorro en el empleo de divisas en los pagos intrazonales y disminuir el costo
administrativo de las transacciones financieras. Según información de la ALADI (2008a),
desde su inicio de operaciones en 1966 y hasta el primer cuatrimestre del año 2008, las
importaciones intrarregionales de los países miembros de la Asociación han alcanzado
US $ 978,234 millones y, de ese total, las operaciones canalizadas a través del CPCR
sumaron un monto de US $ 242,040 millones (esto es, un 25% de las importaciones
intrarregionales), correspondiendo US $ 92,354.8 millones a divisas transferidas. Ello
significa que para la cancelación de saldos se necesitó menos de un 39 % del importe
total de esas operaciones canalizadas, o lo que es lo mismo, en ese periodo los miembros
de la Asociación dejaron de utilizar cerca de US $ 150,000 millones en su comercio
intrarregional.
Sin embargo, una revisión del comportamiento anual tanto del comercio intrarregional
como de los volúmenes de dicho comercio canalizados a través del Convenio, deja en
evidencia dos problemas:
1. El desempeño del CPCR ha estado fuertemente influido por el entorno
macroeconómico regional, viéndose seriamente afectada la eficacia del Convenio
ante situaciones de deterioro de dicho entorno. Al respecto, el ejemplo más
relevante fue la grave crisis que enfrentó América Latina y el Caribe en los años
ochenta, durante la cual algunos de los países se retiraron temporalmente de la
compensación dentro de la ALADI debido a la dificultad para pagar los saldos
negativos en divisas, con lo que se evidenció la poca capacidad de acción, no sólo
del Convenio sino del conjunto de los esquemas, instrumentos y acuerdos de
integración, para impedir la drástica reducción de los niveles de intercambio
recíproco que se dio en esa década.
2. Si bien, como ya se mencionó, en las operaciones canalizadas a través el Convenio
hay un ahorro sustancial en el uso de divisas, la importancia de dichas operaciones
en el total del comercio intrarregional además de fluctuar fuertemente ha tenido una
marcada tendencia en el largo plazo a la disminución. En tal sentido, la cifra arriba
mencionada de 25 % del total del comercio intrarregional canalizado a través del
CPCR para el periodo que va de 1966 hasta el primer cuatrimestre de 2008,
corresponde a situaciones anuales sumamente heterogéneas, que van desde un 90.9
% en 1989, hasta un 1.6 % en 2003. En términos tendenciales, basta mencionar que
desde 1970 hasta 1994, la proporción anual de las transacciones canalizadas por el
Convenio en el total del comercio intrarregional nunca estuvo por abajo del 40 %, en
tanto que desde el año 2000 hasta el 2007 dicha proporción no ha rebasado el 10
por ciento.
En relación a esto último, en el Informe de la Secretaría de la ALADI para el año 2007, al
hacer un balance del comportamiento del CPCR, se plantea lo siguiente (ALADI, 2008:
51):
“Con respecto a su utilización, el Convenio continuó registrando un ciclo ascendente
en las operaciones cursadas, alcanzando un monto global de operaciones 82,9 %
superior al de 2006. Lo anterior es el resultado, principalmente, de la canalización de
operaciones por parte de Venezuela. No obstante, y si bien el incremento indicado
resultó superior al del comercio intrarregional, la proporción de las transacciones
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
48
canalizadas por el Convenio en el total del comercio intrarregional se situó dentro de
sus menores niveles históricos.”
IV.
LOS NUEVOS MECANISMOS DE COOPERACIÓN MONETARIA Y FINANCIERA EN LA
INTEGRACIÓN REGIONAL
1. El Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML) entre Argentina y Brasil
El Sistema de Pagos en Monedas Locales (SML), es un mecanismo de pagos
informatizado que permite a los importadores y exportadores argentinos y brasileños,
realizar el pago y cobro de las operaciones comerciales en sus respectivas monedas.
El SML tiene como antecedente la aprobación de la Decisión 38/06 del Mercado Común
del Sur (MERCOSUR), mediante la cual el Consejo del Mercado Común (CMC), en su XXXI
Reunión Ordinaria efectuada en la ciudad de Brasilia el 15 de diciembre de 2006,
decidió “apoyar los trabajos realizados por los Bancos Centrales de Argentina y del Brasil
para la creación de un sistema de pagos de las transacciones comerciales en monedas
locales” (CMC, 2006). Sobre esta base, el 28 de junio de 2007 la XXXIII Reunión Ordinaria
del Consejo del Mercado Común celebrada en Asunción, mediante la Decisión 25/07
decidió “crear el sistema de pagos en moneda local para el comercio realizado entre los
Estados Partes del MERCOSUR” (CMC, 2007), estableciendo que las condiciones de
operación de dicho sistema se definirían mediante convenios bilaterales firmados entre
los Bancos Centrales de los respectivos países.
En el mes de diciembre de 2007, la Decisión 25/07 del CMC es incorporada al Acuerdo
de Complementación Económica No 18 mediante el 59º Protocolo Adicional, por lo que
la Secretaría General de la ALADI quedó como depositaria de dicho Protocolo. Meses
después, el 8 de septiembre de 2008, se suscribe en la ciudad de Brasilia el “Convenio del
Sistema de Pagos en Moneda Local entre la República de Argentina y la República
Federativa del Brasil” por parte de los respectivos presidentes de los bancos centrales de
ambas naciones, y el 6 de octubre de 2008 empieza a funcionar el Sistema.
La cláusula segunda del Convenio del SML establece que el objetivo del Sistema “Es
facilitar las transacciones entre los dos países en monedas locales y reducir la
transferencia en divisas (dólares estadounidenses) entre sí” (Bancos Centrales de
Argentina y Brasil, 2008). EL SML es un mecanismo opcional, complementario de los
sistemas de pagos vigentes en Argentina y Brasil, que se conforma como un sistema de
compensación y transferencia de valores, en el cual tanto el importador como el
exportador tienen la facilidad de poder pagar y cobrar en sus respectivas monedas
locales (pesos argentinos/reales brasileños) por el comercio de bienes, así como por los
servicios y gastos –como fletes y seguros– relacionados con dicho comercio. EL SML no
es un mecanismo de cobertura de riesgo cambiario y de acuerdo a lo estipulado en su
reglamento, los Bancos Centrales de ambos países no cobran entre sí comisiones ni
gastos relativos a los trámites que realizan.
En el Convenio del SML, se estipula que este mecanismo responde a la necesidad de
desarrollar instrumentos financieros de bajo costo para las transacciones entre el Peso
Argentino y el Real Brasileño; se afirma que los costos de transacción de las operaciones
cursadas en dólares estadounidenses, así como las dificultades para comerciar en
monedas locales de ambos países, pueden desanimar a las pequeñas y medianas
empresas a operar en comercio exterior; se señala la relevancia de los flujos comerciales
entre Argentina y Brasil y de estos países con el MERCOSUR y el hecho de que la
creación del SML podría ser un antecedente para una posterior implementación de este
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
49
mecanismo con los demás países del bloque; y, se destaca que este mecanismo
permitirá aumentar la liquidez y la eficiencia del mercado de cambios y la integración
financiera entre Brasil y Argentina, que es uno de los propósitos de la integración regional
previstos en el Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR.
En términos operativos, los participantes del SML son los importadores y exportadores de
ambas naciones, los bancos autorizados en cada país a incorporarse a este esquema –
actualmente han sido habilitados un total de 21 bancos en la Argentina y 18 bancos en
Brasil para operar el SML – y los bancos centrales de ambos países. La mecánica a seguir
consiste en que el importador registra su operación y ejecuta el pago en su propia
moneda en cualquiera de los bancos autorizados a operar el SML. Posteriormente, se
realiza la compensación entre los bancos centrales de los valores en moneda local y
después los bancos centrales transfieren el crédito a los exportadores por medio del
sistema bancario. De esta manera, tanto el importador como el exportador pagan y
cobran en sus respectivas monedas, sin tener que hacer ninguna modificación respecto
a la documentación y trámites de comercio exterior en ninguno de los dos países.
Mediante la Decisión 09/09 del 24 de julio de 2009, el Consejo del Mercado Común del
MERCOSUR en su XXXVII Reunión Ordinaria celebrada en la ciudad de Asunción,
considerando que el uso de moneda local ha servido como instrumento para profundizar
la integración regional y ha reducido los costos financieros de las transacciones
comerciales entre los países, decidió ampliar el ámbito del SML y extenderlo al conjunto
de “transacciones de cualquier naturaleza” realizadas entre los Estados Partes del
MERCOSUR. La nueva Decisión, agrega que “Los nuevos conceptos de pago que se
incorporen al mecanismo y las condiciones de operación deberán ser acordados en
forma bilateral por los Bancos Centrales de los respectivos Estados Partes”.
Información del Banco Central de la República Argentina (2009), muestra que en sus
primeros siete meses de funcionamiento, de octubre de 2008 a abril de 2009, el Sistema
de Pagos en Monedas Locales fue utilizado por 160 empresas, por un monto de US $
122.8 millones de dólares, distribuidos en un total de 214 operaciones. En lo que se refiere
a los valores de las operaciones realizadas, cerca del 90 % de todas las operaciones fue
por montos inferiores a los US $ 500 mil e incluso la mayoría, el 57 % de las operaciones
totales, fue por montos menores a los cien mil dólares.
Como parte de un necesario y más actualizado balance, en la XXXVII Reunión Ordinaria
del Consejo del Mercado Común celebrada el 23 de julio de 2009 en la ciudad de
Asunción, el CMC “ratificó el interés manifestado por los Ministros de Economía y
Presidentes de Bancos Centrales de realizar una evaluación de la experiencia del
comercio bilateral con monedas locales desarrollado entre Argentina y Brasil”. (CMC,
2009)
La misma fuente señala que del total de operaciones realizadas, el 86 % fueron
exportaciones de Brasil hacia Argentina, estimando que el ahorro en los costos
financieros y administrativos generados por este mecanismo se ubica en un 3 % del
monto de la operación. En lo que hace a la utilización de este mecanismo por sectores y
ramas de la actividad económica, el SML ha sido ocupado por el sector textil, las
autopartes, los muebles y las maquinarias y herramientas, además de empresas
metalúrgicas, plásticas, y alimenticias, entre otras, sirviendo para simplificar los trámites
administrativos y reduciendo los costos financieros en relación con lo que significa la
utilización de la divisa estadounidense en el comercio entre ambos países.
Un análisis comparativo entre el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos (CPCR) de la
ALADI y el SML entre Argentina y Brasil, permite distinguir algunas de las principales
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
50
diferencias entre ambos mecanismos: mientras el CPCR abarca a un total de doce
países el SML opera hasta el momento sólo entre Argentina y Brasil; en el CPCR la
operación comercial es pactada en dólares en tanto que en el SML la operación
comercial es pactada en la moneda del país exportador; el CPCR se compone de un
mecanismo de compensación multilateral de pagos y de un sistema de garantías, en
tanto que el SML no otorga garantías y sólo se cursan a través de él operaciones
efectivamente pagadas; en el CPCR la compensación entre los Bancos Centrales es
multilateral y cuatrimestral en dólares, mientras en el SML la compensación entre Bancos
Centrales es bilateral, diaria o semanal en dólares; el CPCR admite operaciones de
distinta naturaleza incluidas las no asociadas directamente al comercio de bienes que se
realicen entre personas residentes, como son los giros nominativos o los créditos
documentados, entre otros, y no dispone de un plazo máximo para efectuar las
operaciones, en tanto que el SML inició como un mecanismo reservado para el
comercio de bienes, así como los servicios y gastos relacionados con dicho comercio y
hasta por un máximo de 360 días.
Si bien el impacto que ha tenido el SML en el comercio entre Argentina y Brasil es todavía
marginal, dados los elevados volúmenes de intercambio que se realizan entre estos
países, este mecanismo sigue siendo una muy importante opción para las pequeñas y
medianas empresas y aunque el SML no constituye formalmente parte de la estructura
institucional del MERCOSUR, existe la posibilidad de que los demás países que forman
parte de este esquema subregional de integración se sumen a la propuesta del SML,
dada la necesidad de ir reemplazando a la divisa estadounidense en los intercambios
para avanzar en la consolidación de una región más fuerte en términos de la utilización
de sus propios mecanismos e instrumentos financieros. En ese mismo sentido, fuera del
ámbito del MERCOSUR, el Gobierno de Colombia ha coincidido en señalar que las
relaciones comerciales bilaterales entre Colombia y Brasil deberían hacerse utilizando las
respectivas monedas nacionales y sin acudir a terceras monedas. En todo caso el SML, al
igual que el SUCRE, constituye una de las iniciativas más recientes en el plano de la
cooperación financiera, en un contexto global caracterizado por un interés bastante
generalizado por reducir el peso del dólar como moneda de referencia y, en el cual los
países latinoamericanos y caribeños, y particularmente los países sudamericanos,
parecen compartir la misma preocupación.
2. La cooperación monetaria y financiera en el ALBA-TCP
Desde que en diciembre de 2004 se creó la Alternativa Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América (ALBA) por parte de Cuba y Venezuela, dicho esquema ha
tenido importantes avances20 en el número de participantes, en el desarrollo de su
estructura institucional y en la puesta en marcha de distintas iniciativas de cooperación e
integración entre sus miembros, a lo que se agregan dos modificaciones en la
denominación inicial del esquema, que en parte reflejan los cambios que éste ha tenido:
la primera en 2006 al incorporarse Bolivia, en que al nombre original se agregó “Tratado
de Comercio de los Pueblos” (TCP); y, la segunda en junio de 2009 en el marco de la VI
Una descripción de la creación y los primeros 30 meses de funcionamiento del ALBA, se encuentra en SELA
(2007).
20
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
51
Cumbre del ALBA - TCP, en que el término “Alternativa” fue reemplazado por el de
“Alianza”.21
En lo que respecta al número de miembros, a Cuba y Venezuela se han sumado Bolivia
(en abril de 2006), Nicaragua (en noviembre de 2007), Dominica (en enero de 2008),
Honduras (en agosto de 2008), y Ecuador, San Vicente y las Granadinas y Antigua y
Barbuda en junio de 2009, con lo cual el ALBA-TCP tiene en la actualidad nueve países
miembros: cuatro caribeños, dos centroamericanos y tres de Sudamérica.
En lo que se refiere a la estructura institucional del ALBA - TCP, con base en el
organigrama definido en la V Cumbre de mayo de 2007, y en las decisiones tomadas en
otras reuniones Cumbres, se han ido creando Consejos de Ministros abocados a
diferentes temas22 y el Consejo de Movimientos Sociales, así como diferentes Comisiones,
Comités y Grupos de Trabajo. A ello, se agrega la creación del Consejo Político del ALBA
– TCP, conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Miembros, que
celebró su primera reunión en Quito - Ecuador el 9 de agosto del 2009, y el
establecimiento de la Coordinación Permanente del ALBA – TCP, cuya coordinación se
irá rotando entre los países miembros y que tendrá como órgano de apoyo a una
Secretaría Ejecutiva conformada por un secretario ejecutivo, un secretario adjunto, los
directores de cada equipo trabajo, un representante del Banco del ALBA y un
representante de PetroCaribe. En tal sentido, sin embargo, en su primera reunión el
Consejo Político, dada la consolidación y ampliación del ALBA-TCP, discutió sobre la
necesidad de avanzar hacia una mayor institucionalización de la Alianza y de normar su
funcionamiento, resolviendo solicitar a la Coordinación Permanente la elaboración de
una propuesta de estructuración y funcionamiento.
En lo que respecta a las iniciativas de cooperación e integración que se han definido y
se están poniendo en marcha como parte del desenvolvimiento interno del ALBA - TCP,
éstas abarcan diversos sectores considerados como estratégicos. Además de aquellas
acciones ubicadas en el ámbito monetario financiero que veremos a continuación, lo
sustancial de esas iniciativas se ha ido estructurando en torno del Proyecto
Grannacional, acordado en la V Cumbre del ALBA realizada en abril de 2007.
Dicho Proyecto contempla las áreas de educación, cultura, comercio justo, financiera,
alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo, minería, industrial y energía,
definiéndose para cada área uno o más “Proyectos Grannacional”, para varios de los
cuales está definida la puesta en marcha de “Empresas Grannacional” con capital de
los países miembros del ALBA: de energía; de suministros industriales; de importaciones y
exportaciones; de producción agroalimentaria; de telecomunicaciones; de las líneas
aéreas estatales; de mantenimiento y construcción de aeronaves; una nueva empresa
naviera para el transporte de carga y de pasajeros; una para el desarrollo de
infraestructura en la región; una de cooperación, investigación y desarrollo en el área
geológica minera; una para el desarrollo de la industria del aluminio; una para el
desarrollo de las industrias de cemento; una para el manejo de bosques, producción y
Al respecto, en la Declaración de dicha Cumbre se establece que los Jefes de Estado y de Gobierno
“Decidieron que, a partir de esta VI Cumbre, el ALBA - TCP se denominará “Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos” (ALBA – TCP) en el entendido que el crecimiento y
fortalecimiento político del ALBA - TCP la constituye en una fuerza real y efectiva.” (Jefes de Estado y de
Gobierno del ALBA-TCP, 2009b).
21
En ese sentido, en la VI Cumbre del ALBA – TCP a los Consejos Ministeriales ya existentes se agregó el acuerdo
de creación del Consejo Ministerial para los Programas Sociales, el Consejo Ministerial de Complementación
Económica y el Consejo Ministerial de Mujeres.
22
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
52
comercialización de productos de industria de la madera; y, una de artículos y bienes de
acero inoxidable.
En relación al avance de dichas iniciativas, en la Declaración de la IV Cumbre del ALBATCP realizada en febrero de 2009 (Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP, 2009c),
como evaluación de los cuatro años de existencia del esquema se hizo mención a los
resultados ya obtenidos con proyectos en las esferas de “la salud, la educación, la
seguridad alimentaria, la creación de infraestructura, el suministro y la seguridad
energética, el desarrollo de industrias locales y la promoción de la cultura” y para el
periodo inmediato se definieron como prioritarias a las áreas de “alfabetización y post
alfabetización; salud; alimentos; energía; medio ambiente; telecomunicaciones y
cultura.”23
Paralelamente a los avances antes señalados, el ALBA-TCP ha ido definiendo distintas
iniciativas en el ámbito de la cooperación financiera, que se reseñarán a continuación.
Si bien algunas de esas iniciativas están directamente vinculadas con los proyectos
recién mencionados, al constituirse en instrumentos para su financiamiento, ellas según
se verá están claramente ubicadas en la perspectiva de generar una arquitectura
monetario-financiera que permita una ampliación sustancial de los márgenes de
autonomía, tanto respecto de los problemas de funcionamiento del sistema monetario
internacional con base dólar, como en relación a las fuentes multilaterales de
financiamiento y a la condicionalidad que ellas imponen, cuestiones ambas cuya
prioridad se ha incrementado en el actual contexto de crisis mundial, y respecto de las
cuales varios de los países del ALBA – TCP han venido impulsando propuestas –como el
Banco del Sur– hacia el conjunto del ámbito latinoamericano, buscando construir a ese
nivel una nueva arquitectura monetario-financiera de alcance regional.
De las iniciativas de cooperación monetario financiera del ALBA – TCP, se revisará en
primer lugar el Sistema Único de Compensación Regional de Pagos –para facilitar su
comparación con el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI y con el
Sistema de Pagos en Monedas Locales, arriba presentados–, para abordar a
continuación el Banco del ALBA y finalizar con el Fondo Petrocaribe.
a) El Sistema Único de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) 24
En III Cumbre Extraordinaria del ALBA – TCP celebrada el 26 de noviembre de
2008, en la cual participó también Ecuador que aún no se integraba a la Alianza, se
En otros ámbitos, cabe también destacar por una parte, los Acuerdos y Tratados que han servido de marco a
distintas acciones, referidos tanto a la seguridad energética como a la soberanía alimentaria –y la creación del
“Fondo de Seguridad Alimentaria del ALBA” con un capital inicial de 100 millones de dólares – y, por otra parte,
los avances logrados por el Consejo Político del ALBA en su primera reunión, respecto de la “Concertación de
posiciones comunes sobre los principales temas de la agenda internacional y en los organismos
internacionales”.
23
Un análisis de la propuesta inicial del SUCRE, comparándola con experiencias previas en América Latina y
Europa y presentando elementos referidos a las condiciones necesarias para su avance, se encuentra en SELA
(2009b).
24
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
53
decidió avanzar a la creación del SUCRE.25 En dicha Cumbre, una parte importante de
las discusiones se centró en la actual crisis mundial y su impacto en la región, así como en
la revisión y crítica al modelo económico imperante y al funcionamiento del sistema
financiero internacional, destacándose la necesidad de generar respuestas ante la crisis
y la convicción de que en dichas respuestas hay que privilegiar el espacio regional26 y,
en ese contexto inmediato, en la Declaración Final de la Cumbre se incluyó la decisión
de crear el SUCRE en los siguientes términos (Jefes de Estado y de Gobierno del ALBATCP, 2008a):
“Construir una Zona Monetaria que incluya inicialmente a los países miembros del
ALBA (la mancomunidad de Dominica participaría en calidad de observadora) y a la
República del Ecuador, mediante el establecimiento de la Unidad de Cuenta Común
SUCRE (Sistema Unitario de Compensación Regional) y de una Cámara de
Compensación de Pagos. La creación de esta Zona Monetaria se acompañará del
establecimiento de un Fondo de Estabilización y de Reservas con aportes de los
países miembros, con el fin de financiar políticas expansivas de demanda para
enfrentarse a la crisis y sostener una política de inversiones para el desarrollo de
actividades económicas complementarias.
“Articular una respuesta regional, impulsada por el ALBA-TCP, que busque la
independencia respecto a los mercados financieros mundiales, cuestione el papel
del dólar en la región y avance hacia una moneda común, el SUCRE, y contribuya a
la creación de un mundo pluripolar.”
Con posterioridad a esa III Cumbre del ALBA, el 10 de diciembre de 2008 se crearon seis
Comités Técnicos, cuyo mandato reflejó los distintos componentes y objetivos que se
desprendían de la decisión avanzar hacia la creación del SUCRE. Así, al primero de esos
Comités se le encargó el análisis de la Unidad de Cuenta Común, al segundo lo referido
a la Cámara Central de Compensación de Pagos, el tercero atiende lo que respecta al
Fondo Mixto de Estabilización y Desarrollo, el cuarto Comité se refiere a la creación del
Consejo Monetario Regional, el quinto tiene a su cargo el tema del Comercio
Intrarregional y el sexto los aspectos legales relacionados con la implementación del
SUCRE.
Si bien el acuerdo formal para avanzar en dicha creación se produjo en esa Cumbre, los distintos
componentes de la propuesta del SUCRE se han venido discutiendo desde hace varios años en los ámbitos
gubernamentales y no gubernamentales de la región. En relación a los primeros, basta recordar que la posible
creación tanto de una moneda latinoamericana (e incluso la denominación de SUCRE para ella), como de un
sistema regional de compensación de pagos, fue mencionada en el marco tanto de la toma de posesión de
Rafael Correa como presidente de Ecuador el 17 de enero de 2007, como de la XXXI Cumbre del MERCOSUR
que se efectuó los días 18 y 19 de ese mismo mes, y algo semejante ocurre con la creación de un fondo de
estabilización y reservas, que es uno de los componentes del SUCRE, y respecto del cual también se han dado
discusiones y declaraciones previas.
25
Al respecto, es de destacar también la Declaración “La crisis económica internacional y América Latina y el
Caribe” adoptada por consenso de los 27 Estados Miembros del SELA en la XXXIV Reunión Ordinaria del
Consejo Latinoamericano, desarrollada en Caracas, entre el 25 y el 28 de noviembre de 2008, en la cual dichos
Estados declararon que (SELA, 2008) “La crítica situación de la economía global obliga a América Latina y el
Caribe a impulsar decididamente el proceso de integración regional. En tal dirección deberían realizarse
esfuerzos para promover mucho más las relaciones económicas entre los países latinoamericanos y caribeños y,
además, considerar propuestas para el establecimiento de arreglos financieros regionales entre países
latinoamericanos y caribeños que contribuyan a aislar – en la medida de lo posible – a las naciones de la
región y al propio proceso de integración, de los choques financieros globales”
26
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
54
Con base en los trabajos de esos Comités, en la V Cumbre Extraordinaria del ALBA-TCP
realizada los días 16 y 17 de abril de 2009, se firmó el Acuerdo Marco del Sistema Único
de Compensación Regional de Pagos (SUCRE), con el objeto de
“orientar el
establecimiento del Sistema Único de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) y fijar
las principales directrices para su funcionamiento e interacción de las entidades y
mecanismos que lo conforman, destinados a la promoción del desarrollo integral de la
región latinoamericana y caribeña, a través de la promoción de la producción y el
favorecimiento del intercambio comercial entre los pueblos, en el ámbito
intrarregional.”27
Los principales contenidos de dicho Acuerdo Marco, son los siguientes (Jefes de Estado y
de Gobierno del ALBA-TCP, 2009b):
•
La integración del SUCRE por 1) El Consejo Monetario Regional, 2) La Unidad de
Cuenta Común sucre; 3) La Cámara Central de Compensación y 4) El Fondo de
Reservas y Convergencia Comercial.
•
El Consejo Monetario Regional (CMR), será el máximo órgano de decisión del SUCRE,
encargado de supervisar el funcionamiento del Sistema, y tendrá, entre otros, los
objetivos de:
o
“Promover y contribuir a promover un sistema monetario regional transparente,
generador de riqueza, estable, que fomente el desarrollo económico
sustentable,”
o
Hacer seguimiento de las políticas e instrumentos monetarios de los países
miembros, y sugerir acciones.
o
Elaborar estudios para orientar la regulación del movimiento de capitales.
o
“Recomendar estrategias, políticas, medidas y mecanismos para prevenir o
atenuar las crisis monetarias, financieras y bancarias, así como para expandir el
comercio intrarregional y con terceros países que otorguen tratamiento justo.
•
La Unidad de Cuenta Común, sucre, será una moneda fiduciaria que se utilizará
como unidad de cuenta del SUCRE, para el registro, valoración y compensación de
las operaciones, con miras a la conformación de una zona monetaria regional. El
CMR establecerá los criterios de composición, las variables de ponderación, el tipo
de cambio respecto de las monedas nacionales y los mecanismos de ajuste del
sucre, procurando que dicho tipo de cambio se mantenga estable en el tiempo. Así
también el CMR, a partir de los acuerdos entre los países miembros, será el
encargado de asignar sucres a éstos, para que operen en la Cámara Central de
Compensación.
•
El SUCRE contará con una Cámara Central de Compensación (CCC) que tendrá a su
cargo la compensación y liquidación de las operaciones cursadas a través del
En una cadena nacional de radio y televisión transmitida desde la V Cumbre Extraordinaria, el Presidente de
Venezuela ubicó la creación del SUCRE en el contexto de la crisis mundial en los siguientes términos: “Creo
sinceramente que esta iniciativa marca una nueva historia. En el Alba venimos a tomar decisiones para
enfrentar la crisis económica (...) Actualmente no tengo noticias de que exista otra iniciativa parecida en
ninguna parte del mundo. En este momento ésta es una respuesta rápida a la crisis profunda que nos amenaza
a todos.”
27
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
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SP/Di N° 10 - 09
55
Sistema. Las operaciones en dicha Cámara se realizarán con los sucres que el CMR
asigne a los países a partir de los acuerdos que en tal sentido se tomen entre ellos.
•
El SUCRE contará con un Fondo de Reservas y Convergencia Comercial (FRCC), el
cual “tiene por objeto coadyuvar al funcionamiento de la CCC, a través del
financiamiento de los déficit comerciales que se generen en la misma, así como para
reducir asimetrías comerciales entre las partes…”. El FRCC, cuyos recursos serán
administrados bajo la modalidad de fideicomiso, “se constituirá mediante aportes en
divisas y en moneda local de las Partes, en las proporciones, instrumentos y términos
que se acuerden entre los países miembros.”
En los párrafos finales del Acuerdo Marco, se invita a los demás Estados de América
Latina y el Caribe a incorporarse al SUCRE y se establece que, una vez concluidos en los
tiempos establecidos los trabajos de los seis Comités Técnicos creados en diciembre de
2008, durante el cuarto trimestre de 2009 se pasará “a la fase experimental de
implementación del sistema, el cual comenzará a operar a partir de enero de 2010”.
En relación a esas fechas, en la Declaración de la VI cumbre extraordinaria del ALBA del
24 de junio de 2009, que ya ha sido citada, los firmantes “Exhortaron a los Comités del
Sistema Único de Compensación Regional (SUCRE) a seguir avanzando en sus trabajos”,
instruyeron a esos Comités “a presentar ante la Coordinación Permanente informes
periódicos sobre el avance de sus trabajos”, “incitaron al Comité de Comercio del
Sistema Único de Compensación Regional (SUCRE) a profundizar en las estrategias y
acciones dirigidas a dinamizar el comercio entre nuestros países” y “dieron una clara
instrucción a los grupos de trabajo del SUCRE, para que en la próxima Cumbre del ALBATCP se firme el Tratado Constitutivo del Sistema Único de Compensación Regional
(SUCRE)”. (Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP, 2009a)
b) El Banco del ALBA – TCP
La propuesta de crear un Banco en el marco del ALBA-TCP, fue inicialmente
planteada en junio del 2007, en la primera reunión del Consejo de Ministros de la actual
Alianza, luego de lo cual se celebraron seis reuniones técnicas, en la última de las cuales
–realizada el 24 de enero de 2008–, se definió a ese nivel lo referido al Acta Fundacional,
al Convenio Constitutivo y al capital del Banco del ALBA – TCP.
Sobre esa base, los Gobiernos de Venezuela, Nicaragua, Bolivia y Cuba aprobaron el
Acta Fundacional y el capital inicial del Banco el 26 de enero de 2008, en la sexta
Cumbre del ALBA – TCP,28 y dos meses después acordaron los contenidos del Convenio
Constitutivo.
En el Acta Fundacional, se establece que el Banco “tendrá por objeto coadyuvar al
desarrollo económico y social sostenible, reducir la pobreza, fortalecer la integración,
reducir las asimetrías, promover un intercambio económico justo, dinámico, armónico y
equitativo de los miembros del acuerdo ALBA”, y que tendrá entre otras funciones: (Jefes
de Estado y de Gobierno del ALBA-TCP, 2008b)
“… financiar programas y proyectos de desarrollo en sectores claves de la economía,
orientados a mejorar la productividad y eficiencia, la generación de empleo digno,
En la instalación de dicha cumbre, el presidente de Venezuela planteó (Chávez, 2008: 9) “Con el Banco del
Alba estamos rompiendo un mecanismo del capitalismo. Ese banco es un instrumento político para el desarrollo
social y económico.”
28
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
56
el desarrollo científico-técnico, innovación, invención, la complementariedad y
desarrollo de las cadenas productivas, la agregación de valor y maximización del uso
de materias primas regionales, protección de los recursos naturales y conservación
del medio ambiente;
“financiar programas y proyectos de desarrollo en sectores sociales para reducir la
pobreza y erradicar la pobreza extrema, la exclusión étnica, social, de género y
mejorar la calidad de vida;
“financiar programas y proyectos que favorezcan el comercio justo y el proceso de
integración latinoamericana y caribeña;
“crear y administrar fondos especiales como los de solidaridad social y de
emergencia ante desastres naturales, entre otros, todo ello mediante la realización
de operaciones financieras activas, pasivas y de servicios.”
Asimismo, en dicha Acta se establece que el Banco será autosostenible, que “se
gobernará de conformidad con las mejores prácticas internacionales de eficiencia
financiera” y que los órganos de conducción del Banco “tendrán una representación
igualitaria de parte de cada uno de los países que lo integran, bajo un sistema de
funcionamiento democrático”.
En lo que respecta al capital inicial del Banco, el capital suscrito es de US $ 1,000 millones
de dólares y el autorizado es de US $ 2,000 mil millones.
Otros elementos relevantes, referidos al funcionamiento del Banco, son que la sede está
en Venezuela, pudiendo establecer oficinas de representación en los demás países
miembros; que el Banco tendrá dos niveles de gobierno, el Consejo Ministerial y el
Directorio Ejecutivo; y, que la presidencia de la institución será ejercida por un director
ejecutivo con carácter rotatorio, electo por el Directorio Ejecutivo.
Así también, está contemplado que el Banco realice los siguientes tipos de operaciones
(Hernández, 2008):
•
Otorgar créditos, líneas de crédito, fianzas, avales y otras garantías.
•
Emitir, colocar y administrar toda clase de títulos de crédito.
•
Proveer servicios, mecanismos e instrumentos para la liquidación y compensación de
pago de las transacciones económicas, comerciales y financieras.
•
Prestar servicios de administración de carteras, organizar, constituir y administrar
fideicomisos y ejercer mandatos.
•
Actuar como comisionista y custodio de títulos y valores.
•
Prestar servicios de tesorería a organismos gubernamentales, intergubernamentales e
internacionales, empresas públicas y privadas y, en general, efectuar otras
operaciones de confianza.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
57
c) El Fondo ALBA - Caribe
Paralelamente al proceso de constitución y consolidación del ALBA, se han ido
planteando iniciativas y acuerdos desde el ALBA que involucran también a países no
miembros del esquema, como son TELESUR, el Banco del Sur y Petroamérica, iniciativa
ésta última que está planteada como “una propuesta de integración energética de los
pueblos del continente”, con tres componentes: Petroandina, Petrosur y Petrocaribe.
De esos tres componentes, la propuesta energética hacia el Caribe, ha sido la primera
en mostrar avances significativos, que arrancaron con el Acuerdo de Cooperación
Energética Petrocaribe firmado el 29 de junio de 2005 por Venezuela y 13 países
caribeños como miembros fundadores, por el cual se creo Petrocaribe, “como una
organización capaz de asegurar la coordinación y articulación de las políticas de
energía, incluyendo petróleo y sus derivados, gas, electricidad, uso eficiente de la
misma, cooperación tecnológica, capacitación, desarrollo de infraestructura
energética, así como el aprovechamiento de fuentes alternas, tales como la energía
eólica, solar y otras”, y cuyo objetivo es “contribuir a la seguridad energética, al
desarrollo socioeconómico y a la integración de los países del Caribe. (Jefes de Estado y
de Gobierno del Caribe, 2005).29
En dicho Acuerdo, así como en los acuerdos específicos que Venezuela ha ido firmando
con esos trece países iniciales y con otros cuatro que se han incorporado
posteriormente,30 además de establecerse la estructura de Petrocaribe –incluida la
creación de una filial de PDVSA llamada PDV Caribe, encargada de las operaciones de
Petrocaribe– se definieron para cada caso los montos de suministro de energéticos, así
como los criterios comunes por los cuales los países reciben crudo venezolano en
condiciones ventajosas, con un financiamiento que llega al 40% cuando el precio del
petróleo supera los 50 dólares, al 50% si sobrepasa los 80 dólares y al 60% cuando el
precio se sitúa en 100 dólares, siendo dicho financiamiento a un plazo de 25 años con
una tasa de interés de 1% y pudiendo realizarse en especie una parte de los pagos
diferidos.31
Según la información entregada en el marco de la VI Cumbre de PETROCARIBE
efectuada en San Cristóbal y Nieves el 12 de junio de 2009, desde esa fecha a la
actualidad los suministros de crudo venezolano a los otros 17 países pasaron de 56 mil a
121 mil barriles diarios, de tal manera que en el lapso 2005-2008 ello ha implicado un
financiamiento a largo plazo de más de US $ 3,000 millones que ha permitido un ahorro
superior a los US $ 1,400 millones.
En el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe, se estableció el Fondo ALBA
Caribe, de carácter rotatorio, en los siguientes términos: “Para contribuir con el desarrollo
Los Estatutos de Petrocaribe, en los que se definen, entre otros puntos, la membresía, los órganos y los
procedimientos de reforma de la organización, fueron acordados el 5 de septiembre de 2005.
29
En la actualidad, Petrocaribe está integrado por los siguientes 18 países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice,
Cuba, Dominica, Granada, Guatemala, Guayana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, República
Dominicana, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam y Venezuela.
30
Según información de la Secretaría Ejecutiva de Petrocaribe, se está revisando el criterio según el cual los
pagos en efectivo se definen en función de los precios del petróleo y, según informó dicha Secretaría (2009),
“Las opciones en estudio buscan deslindar las obligaciones de pago en efectivo del precio del petróleo
mediante el establecimiento de una tasa única que elimina la exposición de dichos pagos a la volatilidad de
los precios y reduce el porcentaje del monto a pagar en efectivo por debajo de lo que contempla el acuerdo
actual a los precios vigentes.”
31
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
58
económico y social de los países del Caribe, PETROCARIBE dispondrá de un Fondo
destinado al financiamiento de programas sociales y económicos, con aportes
provenientes de instrumentos financieros y no financieros; contribuciones que se puedan
acordar de la porción financiada de la factura petrolera y los ahorros producidos por el
comercio directo.” Y en el mismo acuerdo, se planteó que “Con el propósito de activar
el Fondo ALBA CARIBE, la República Bolivariana de Venezuela aportará un capital inicial
de Cincuenta Millones de Dólares (US $ 50,000,000.00).”32
Según el Informe de Gestión de PDV Caribe del primer semestre de 2008, en sus primeros
tres años de funcionamiento el Fondo ALBA Caribe cubrió (PDV Caribe, 2008: 4) “el
financiamiento de proyectos sociales en diez países, por un monto que supera los US $
106 millones”, cuya ejecución tiene distintos grados de avance, y en ese informe se
plantea que la cifra inicial de US $ 50 millones “se ha ampliado hasta alcanzar US $ 112
millones”. Los países y el número de Proyectos que menciona el Informe, son los
siguientes:
CUADRO 6. Proyectos Sociales del FONDO ALBA Caribe
País
Antigua
Belice
Cuba
Dominica
Granada
Guyana
Haití
Nicaragua
San Vicente y Las Granadinas
San Cristóbal y Nieves
Antillas Menores
Total: 10 países más Antillas Menores
Fuente: En Base a PDV Caribe (2008: 32 a 34)
N° de Proyectos
1
5
1
18
1
1
3
16
19
3
1
69
Según ese mismo informe, los recursos del Fondo ALBA Caribe se han distribuido, por
áreas de impacto según los siguientes porcentajes:
Cabe tener presente que en la V Cumbre de Petrocaribe celebrada en Maracaibo, Venezuela, el 13 de julio
de 2008, se acordó la creación de un Fondo de 50 millones de dólares, el cual “se destinará a financiar
iniciativas agroalimentarias en los países miembros, para que puedan alcanzar la seguridad alimentaria” (Jefes
de Estado y/o de Gobierno del Caribe, 2008). Respecto al uso de dicho Fondo, los Ministros de Agricultura y
Alimentación en una reunión efectuada en Honduras en julio de 2008, establecieron trece proyectos
prioritarios.
32
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
59
CUADRO 7. Distribución de los recursos del Fondo ALBA Caribe
Área de impacto
Saneamiento
Vivienda y hábitat
Vialidad
Turismo
Salud
Economía Social
Educación
Deporte
Asistencia Humanitaria
Cultura
Seguridad Ciudadana
Agricultura
Tenencia de la tierra
Total 13 áreas
Porcentaje
17
15
12
9
9
9
9
7
5
2
2
2
2
100
Fuente: En Base a PDV Caribe (2008: 32 a 34)
Así también, en el marco de la VI Cumbre de PETROCARIBE se informó que hasta junio de
2009 a través del Fondo ALBA Caribe se han desembolsado US $ 222 millones para 184
proyectos que se ejecutan en 11 de los países miembros.
En dicha Cumbre, además, el Presidente de Venezuela planteó dos iniciativas que están
en proceso de estudio: la fusión entre el Banco del ALBA y el Fondo Petrocaribe; y, la
adopción de una moneda común (que se llamaría Petro) para el comercio realizado en
el marco de Petrocaribe.
3. Banco del Sur
Considerando los objetivos y modalidades de funcionamiento definidos con su
creación, el número de países participantes y los recursos asignados, el Banco del Sur
constituye la iniciativa más relevante desarrollada en el periodo reciente en el ámbito de
Instituciones financieras Regionales en América Latina, a lo que se agregan otros
proyectos ya reseñados que, con distinto grado de concreción, apuntan también a un
esfuerzo de reformulación profunda de los niveles y modalidades de articulación
financiera-monetaria entre los países de la región.
Si bien desde hace ya tiempo se venían presentando planteamientos gubernamentales
de carácter público sobre la posible creación del Banco, en particular por parte del
Presidente de Venezuela –por ejemplo, durante el año 2006 en el “Seminario sobre
Integración Financiera” organizado en marzo por los Presidentes de los Bancos Centrales
de Argentina, Brasil y Venezuela, y seis meses después en la XIV Cumbre del Movimiento
de Países No Alineados–, el proceso para constituir el Banco comenzó oficialmente en
febrero de 2007, cuando los presidentes de Argentina y Venezuela firmaron un
Memorándum de Entendimiento, con el cual se iniciaron las negociaciones para dicha
constitución.
Esas negociaciones, cuyas reuniones y textos más relevantes se presentan en el siguiente
Cuadro, fueron especialmente intensas entre mayo y diciembre del año 2007, lapso éste
cuyo inicio y fin estuvo marcado por avances significativos, plasmados por una parte en
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
60
la Declaración de Quito de mayo y, por la otra, en el Acta Fundacional del Banco de
diciembre de ese año.
CUADRO 8. Reuniones y textos relevantes en el proceso
de constitución del Banco del Sur
FECHA
21/02/2007
Participantes
Presidentes de Argentina y Venezuela
3/05/2007
Presidente de Ecuador y Ministros de
Economía, Finanzas o Hacienda de
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay,
Venezuela y Ecuador
22/05/2007
Presidente de Paraguay, y Ministros de
Economía, Finanzas o Hacienda de
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Venezuela y Paraguay.
Ministros de Economía, Finanzas o
Hacienda de Brasil, Argentina, Bolivia,
Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela
8/10/2007
9/12/2007
25/04/2008
27/06/2008
8/05/2009
Presidentes de Brasil, Argentina, Bolivia,
Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela
Ministros de Economía, Finanzas o
Hacienda de Brasil, Bolivia, Ecuador,
Paraguay, Uruguay y Venezuela
Ministros de Economía de Argentina,
Brasil, Ecuador y Paraguay, y
representantes de Uruguay, Bolivia y
Venezuela
Ministros de Economía, Finanzas o
Hacienda de Brasil, Bolivia, Ecuador,
Paraguay, Uruguay y Venezuela
Acuerdo
Memorándum de
Entendimiento, sobre la
creación del Banco
Declaración de Quito, con
avances en los lineamientos
generales de una nueva
arquitectura financiera
Regional
Declaración de Asunción, con
avances en los lineamientos
centrales para la constitución
del Banco
Declaración de Río de Janeiro,
con una propuesta
consensuada del Acta
Fundacional del Banco
Firma del Acta Fundacional del
Banco
Acuerdos sobre capital, franjas
de aportes y otros asuntos
referidos al Banco
Ratificación de acuerdos de
abril; acuerdo sobre posible
ampliación de capital suscripto
si ingresan nuevos países;
propuesta sobre el esquema de
gobierno y administración del
Banco
Acuerdo a nivel ministerial sobre
el Convenio Constitutivo del
Banco, para ser ratificado a
nivel presidencial e iniciar los
procesos de aprobación por los
parlamentos nacionales
En lo que respecta a la Declaración de Quito, en ella el Banco del Sur fue claramente
definido como parte de un esfuerzo de mayor envergadura, que consiste en crear una
nueva arquitectura financiera regional “orientada a fortalecer el papel del continente
en el mundo financiero y comercial globalizado y beneficiar el aparato productivo que
priorice las necesidades básicas de nuestros pueblos”. Según esa Declaración, dicha
arquitectura tendría tres componentes principales, mismos que desde ese entonces han
venido ganando presencia en los debates y reuniones intergubernamentales –así como
en otros ámbitos– en la región:
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
61
1. “ …la creación del Banco del Sur como Banca de Desarrollo”
2. Un “Fondo de Estabilización, a partir del fortalecimiento del Fondo Latinoamericano
de Reservas (FLAR) con la integración de nuevos socios y/o creación de nuevos
instrumentos”
3. “Un sistema monetario regional que podrían iniciarse con el comercio bilateral en
monedas domésticas, tal como lo están haciendo Brasil y Argentina”
En lo que se refiere al Acta Fundacional del Banco del Sur, en ella se reiteró la
clasificación de dicho Banco “como institución primaria y esencial de la nueva
arquitectura financiera regional”, se acordó su creación y se le asignó como objetivo
“financiar el desarrollo económico y social de los países de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) miembros del Banco, en forma equilibrada haciendo uso del
ahorro intra y extra regional; fortalecer la integración; reducir las asimetrías y promover la
equitativa distribución de las inversiones dentro de los países miembros del Banco”,
asignándole como funciones las de financiar proyectos de desarrollo en sectores
económicos claves y en sectores sociales, financiar proyectos que favorezcan la
integración suramericana y “crear y administrar fondos especiales de solidaridad social y
de emergencia ante desastres naturales”.
Así también, en dicha Acta se acordó ubicar la sede del Banco en Caracas, con
subsedes en Buenos Aires y La Paz, se definió que el Banco “deberá ser autosostenible y
gobernarse conforme a criterios profesionales de eficiencia financiera” y se acordó que
“los órganos de conducción del Banco del Sur tendrán una representación igualitaria de
parte de cada uno de los países suramericanos que lo integran, bajo un sistema de
funcionamiento democrático”.
Si bien en el Acta Fundacional se establecía que en un plazo de 60 días los Ministros de
Economía, Hacienda y/o finanzas de los países signatarios concluirían la elaboración del
Convenio Constitutivo del Banco, para proceder después a su suscripción, ese plazo fue
claramente rebasado, demorándose la generación de acuerdos sobre algunos temas
principales de dicho convenio, en particular lo referido a los mecanismos de toma de
decisiones, a los aportes de capital y a la vinculación entre esos dos temas.
Luego de distintas reuniones de los equipos técnicos y a nivel ministerial realizadas con
posterioridad a la firma del Acta fundacional del Banco y en las cuales se fue avanzando
a ritmos dispares, como resultado de la reunión ministerial celebrada el 8 de mayo de
2009 se anunció que se habían acordado los contenidos del Convenio Constitutivo,
incluidos los siguientes dos puntos:
•
El Banco funcionará con un capital autorizado de US $ 20 mil millones, que serán
aportados en su totalidad por las naciones que lo integren. Los siete países
fundadores del Banco aportarán un capital suscrito de US $ 7,000 millones, en cuotas
iguales y consecutivas durante un plazo máximo de 10 años. De ese total, Argentina,
Brasil y Venezuela pondrán US $ 2,000 millones cada uno, Uruguay y Ecuador US $ 400
millones cada uno y Paraguay US $ 100 millones al igual que Bolivia.
•
Si bien el esquema básico de votación en el Directorio del Banco será de un voto por
cada país, la aprobación de proyectos de más de US $ 70 millones requerirá el
apoyo de los 2/3 del capital suscrito.
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
62
El Convenio Constitutivo del Banco del Sur deberá ser refrendado por los siete
presidentes de los países participantes y luego sometido a la aprobación de los
respectivos parlamentos, estimándose que estará iniciando operaciones en el año
2010.33
Si en efecto el Banco del Sur inicia sus actividades en 2010, para ese entonces habrán
transcurrido tres años desde que se suscribió el primer memorándum de entendimiento
sobre su creación y más de dos años desde la firma del Acta Fundacional, habiéndose
acumulado en esos años una serie de retrasos respecto de los tiempos acordados. Ello
refleja la dificultad que hasta ahora subsiste para concretar la puesta en marcha del
Banco, motivada principalmente por la coexistencia de visiones diferentes acerca del rol
y modalidades de funcionamiento del mismo. La incorporación o no de funciones de
fondo de estabilización en los objetivos del Banco y la relación existente entre aportes y
capacidad decisoria, parecen ser dos temas conflictivos ya superados con los acuerdos
hasta ahora existentes, pero sin duda subsisten otros temas aún pendientes, que
deberían ser acordados lo antes posible para que efectivamente el Banco inicie a la
brevedad sus actividades, para lo cual seguramente será necesario acelerar las
negociaciones gubernamentales en marcha.
Esas negociaciones gubernamentales, que a la fecha se han plasmado en la firma del
Acta Fundacional y en el acuerdo sobre los contenidos del Convenio Constitutivo del
Banco, desde sus inicios han sido acompañadas por debates y propuestas provenientes
de otros sectores, desde los cuales se han formulado consideraciones de distinto orden
acerca de la constitución y modalidades de funcionamiento del Banco. Al respecto,
entre otras destacan las tres siguientes iniciativas:
•
Las dos “cartas abiertas” que un número importante de organizaciones, redes y
movimientos sociales dirigieron en junio y diciembre de 2007 a los presidentes de los
siete países participantes, en las cuales además de manifestar su apoyo a la iniciativa
de crear el Banco del Sur y su preocupación por el lento ritmo de concreción de
dicho Banco, requerían “la apertura inmediata de instancias nacionales y regionales
de información, participación y consulta antes de que sea puesto en funcionamiento
el Banco” y proponían criterios referidos a la vinculación del banco con una nueva
matriz de desarrollo, a los fines que éste debería atender, a su vinculación con una
nueva arquitectura financiera latinoamericana y caribeña y a los recursos,
organización, normativa, sistema de toma de decisiones y gestión de la institución.
•
El Taller “Nueva Arquitectura Financiera Regional: Banco del Sur”, convocado del 23
al 27 de junio de 2008 por el Gobierno de Ecuador con el apoyo del Departamento
de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, el cual consistió en una
Consulta técnica no vinculante con Comisiones Técnicas Nacionales del Banco del
Sur, expertos en banca y finanzas, académicos y representantes de la sociedad civil,
con el objetivo de proponer opciones para el Banco en las áreas de gobierno y
administración; mecanismos de fondeo; políticas e instrumentos de inversión para el
desarrollo social, ambiental y económico de la región; y, transparencia, participación
y salvaguardas socioambientales.
Según declaraciones de finales de julio de 2009 del ministro de Coordinación de Política Económica de
Ecuador, Diego Borja, el cual agregó lo siguiente: "Hemos superado los escollos, hemos definido ya un esquema
de votación; de manera que el Banco del Sur ha salido de un estancamiento, que ciertamente lo hubo, y
ahora va a entrar en un proceso de operativización".
33
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
63
•
La Declaración de Quito sobre el financiamiento para el buen vivir y la vigencia
de los derechos de la naturaleza, suscrita suscrita el 6 de agosto de 2009 por un número
importante de organizaciones y redes, en la cual se pronuncian por la necesaria
incorporación de la dimensión ambiental en el funcionamiento del Banco del Sur, en los
siguientes términos (Varios Autores, 2009a):
“La construcción de una nueva arquitectura financiera regional requiere una
incorporación decidida y profunda de la visión ambiental. Si ella está ausente, o
relegada a un papel meramente testimonial y técnico, se reproducirán los
procedimientos y problemas de las instituciones financieras clásicas, y cuyos
efectos ambientales y socioambientales negativos han sido ampliamente
documentados.
“La incorporación de la dimensión ambiental requiere diversos componentes,
tanto en el plano de la nueva institucionalidad económica regional como
específicamente en el seno del Banco del Sur. Este banco, por sus compromisos
con el desarrollo económico, social y la integración regional, requiere de esa
nueva visión.”
V.
HACIA UN FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN MONETARIA Y FINANCIERA EN
LA INTEGRACIÓN REGIONAL: PROPUESTAS PARA LA ACCIÓN
La principal sugerencia que se argumentará en el presente capítulo, es que
deberían desarrollarse todos los esfuerzos posibles para construir una arquitectura
financiera regional en América Latina y el Caribe, y que dicha construcción, pese su
complejidad y a las dificultades que habría que sortear para concretarla –algunas de las
cuales se identificarán más adelante–, es un objetivo de mediano plazo no sólo viable,
sino además necesario para crear en la región las condiciones que exige el desarrollo
económico y social.
En los dos capítulos anteriores, se ha pasado revista de manera detallada a algunas de
las principales características de las instituciones multilaterales de cooperación
monetario-financiera de América Latina y el Caribe, por lo cual interesa en primer lugar
presentar un breve balance de la situación que guardan esas instituciones.
1. Instituciones de cooperación monetaria y financiera regionales
Un elemento inicial destacable como parte de ese balance, tiene que ver con el
elevado número y la heterogeneidad de instituciones de cooperación monetariofinanciera existentes a lo largo y ancho de la región latinoamericana y caribeña. En
efecto, y respecto de los propósitos para los que fueron creadas, dichas instituciones
cubren una variedad de ellos, que van desde aquellas que cumplen fundamentalmente
con el papel de banca de desarrollo (como el BID, la CAF, el BCIE, el FONPLATA, el
Banco de Desarrollo del Caribe, el Fondo Caribe, y el Banco del Sur), pasando por las
que se desempeñan como fondos de contingencia para atender problemas de falta de
liquidez y de balanza de pagos (como el FLAR y el proyectado Sistema Unitario de
Compensación Regional en una de sus partes) y concluyendo con aquellos mecanismos
que sirven para la compensación de pagos en monedas locales y que contemplan
instrumentos de financiamiento de saldos y/o una unidad de cuenta común e incluso en
un caso una moneda única, como el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la
ALADI, el Sistema de Pagos en Monedas Locales entre Argentina y Brasil, el Sistema
Secretaría Permanente
Cooperación Económica y Técnica
64
Unitario de Compensación Regional en otro de sus componentes y la Unidad Monetaria
del Caribe Oriental, que funciona con el dólar del Caribe oriental desde hace décadas.
La heterogeneidad en las diversas instituciones financieras y mecanismos de
cooperación monetaria regional, se expresa también en aspectos tales como la
magnitud de los recursos manejados y la composición de la membresía de los países
socios o accionistas. En tal sentido, y sólo a manera una breve comparación, mientras el
capital autorizado del BID supera los US $ 100 mil millones, el capital autorizado de la CAF
es de US $ 10 mil millones, en tanto que el capital autorizado del FONPLATA es de apenas
US $ 450 millones. Por lo que hace a la membresía, en el BID participa un total de
cuarenta y ocho países, veintidós de ellos socios extrarregionales; en la CAF los
accionistas son un total de diecisiete países y quince bancos comerciales; en el FLAR
participan siete países, todos ellos de la región; en el BCIE son un total de trece naciones
entre socios fundadores, socios extrarregionales, socios regionales no fundadores y países
beneficiarios; en el FONPLATA se encuentran los cuatro países miembros del MERCOSUR
más Bolivia; en el Banco de Desarrollo del Caribe hay un total de veintiséis miembros; y,
en la Unión Monetaria de los Estados del Caribe Oriental son ochos los miembros, todos
los cuales participan además en el Banco de Desarrollo del Caribe.
En algunas de las instituciones financieras y monetarias señaladas, existe una fuerte
presencia de miembros extra regionales, como en el BID, en el que participan socios
europeos y asiáticos, en tanto que en otros mecanismos si bien hay socios que no son
miembros del esquema de integración regional, sí pertenecen a la zona latinoamericana
o caribeña, como el FONPLATA, en tanto que en otros participan solamente socios
regionales como en el Banco Central del Caribe Oriental. Aunado a la heterogeneidad
de criterios respecto a la participación o no de socios extrarregionales, y a las
condiciones en que los mismos lo hacen dentro de cada institución, la heterogeneidad
también se manifiesta en el tratamiento que se da a los préstamos otorgados en cada
institución, existiendo esquemas en los cuales se da un tratamiento diferenciado en las
condiciones de otorgamiento de los créditos que incluye plazos de amortización más
largos y tasas preferenciales con menores intereses para los países de menor desarrollo
relativo, como en el caso del Banco de Desarrollo del Caribe, hasta instituciones que no
otorgan esas mismas facilidades ni ese trato a los países con economías de menor
tamaño.
La heterogeneidad entre las distintas instituciones financieras, se hace también presente
en la participación de cada país en el capital total de dichas instituciones, en el poder
de voto en el correspondiente directorio y en la proporción de los montos a los que se
tiene acceso en función de su participación en el capital.
Un importante ámbito de heterogeneidad de las instituciones –distinto de los anteriores,
pero que deberá ser tenido especialmente en cuenta a la hora de avanzar hacia la
arquitectura financiera regional– se refiere a la diversidad de concepciones respecto al
rol que deben desempeñar dichas instituciones y a la función que las mismas están
llamadas a desempeñar. Bien sea para apoyar el crecimiento, para fomentar el
desarrollo o para estimular la integración, lo cierto es que en las concepciones que
amparan su funcionamiento existen diferencias importantes, respecto a lo que significan
“crecimiento”, “desarrollo” e “integración”, de las que se desprenden diferentes
estrategias, programas y planes a través de los cuales se concreta y viabiliza la
aplicación de dichas concepciones.
Un rasgo directamente derivado de la multiplicidad de instituciones a que se ha hecho
referencia, es el traslape que representa la pertenencia de los países a varios bancos de
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
Balance Crítico y Propuestas de Acción de Alcance Regional
SP/Di N° 10 - 09
65
manera simultánea, lo cual lejos de simplificar los procedimientos técnicos y
administrativos conduce a aumentar los costos financieros de la contratación de créditos
y préstamos y, por el lado de las instituciones, empuja a la fragmentación de las
capacidades financieras, al tener que competir de manera dispersa y desventajosa por
recursos en los mercados de capital a nivel internacional en busca de las mejores
condiciones para los montos que manejan, a lo que incluso se agrega la competencia
implícita entre ellas para obtener recursos de parte de los países miembros que
pertenecen simultáneamente a varias instituciones.
2. Escenario internacional y regional
La propuesta de avanzar en la construcción de una arquitectura financiera regional en
América Latina y el Caribe, esta apoyada en las evidencias y los procesos presentes
tanto en el escenario internacional, como en el propio escenario regional:
•
Del espacio internacional, en primer lugar es obligado desprender la existencia de un
profundo deterioro en la arquitectura financiera global, que si bien en lo inmediato
está relacionado con los contenidos de la actual crisis mundial y con los factores que
provocaron su estallido, en una perspectiva más amplia se vincula a los fundamentos
en que dicha estructura se ha apoyado y a las formas de funcionamiento que desde
hace ya tiempo están presentes en los mercados financieros y en la base monetaria
sistémica.
Los problemas monetario-financieros que hoy han estallado son una consecuencia
inevitable –y probablemente repetible–, de las modalidades de desenvolvimiento
sistémico del crédito en las décadas recientes, así como de las graves debilidades e
inconsistencias presentes en la base monetaria-dólar al menos desde la ruptura del
sistema de Bretton Woods. En lo que respecta al crédito, la desregulación profunda
de las finanzas en los ámbitos nacionales y en su movimiento internacional; el
despliegue sin freno alguno de todo tipo de operaciones, incluidas aquellas que más
han favorecido la falta de transparencia, el ocultamiento de información, la evasión
fiscal, los esquemas Ponzi, los “productos estructurados”, etc.; la imposición de todo
tipo de condicionalidades hacia los países atrasados por parte de los organismos
financieros internacionales; y la obtención de desmesuradas ganancias en la
intermediación y especulación financiera incluso en medio de la crisis, son sólo
algunas de las expresiones de un funcionamiento de los mercados crediticios
internacionales que en nada responde al papel que dichos mercados deberían jugar
en la economía mundial, y que de ninguna manera se ajusta a las necesidades que
en ese ámbito es necesario atender en países como los latinoamericanos y
caribeños.
En el ámbito monetario internacional, la situación no es mejor. La permanencia del
dólar como divisa principal –simultánea a los cuantiosos déficit externos de la
economía que lo emite–, desde hace ya tiempo se ha constituido en fuente de
graves desequilibrios en la economía internacional, de recurrentes fluctuaciones en
las paridades cambiarias que trastocan todo cálculo económico, y de posibles
ataques especulativos que obligan a mantener cuantiosas reservas. Esos montos de
reservas, lejos de utilizarse como fuente para impulsar los procesos de desarrollo, en
buena parte se canalizan precisamente hacia el sistema financiero estadounidense,
ayudando así a atenuar la declinación del dólar y, con ello, a la reproducción de un
círculo vicioso cuya ruptura es sólo cuestión de tiempo y ante la cual es necesario
tomar todas las prevenciones posibles.
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66
También en el escenario internacional, a las evidencias que dan cuenta de un
profundo deterioro en la arquitectura financiera global, se suman aquellas otras que
apuntan a una muy probable permanencia de elementos centrales de dicho
deterioro. Si bien se están inyectando grandes volúmenes de recursos a la
reactivación tanto por parte de los gobiernos en sus respectivas economías, como en
el ámbito internacional a través de los acuerdos del G-20, y aunque a ello se
agregan las medidas, que en principio están acordadas, para suavizar algunas de las
aristas más dañinas provocadas tanto por la falta de regulación como por la muy
laxa aplicación de las pocas regulaciones existentes respecto de los mercados e
intermediarios financieros, todo ello muy probablemente no será suficiente, o al
menos no lo será para el tipo mercados e intermediarios que se requieren desde la
perspectiva de países como los latinoamericanos y caribeños, la gran mayoría de los
cuales ni siquiera tienen voz en el interior del G-20.
Desde esa perspectiva, de ninguna manera es suficiente el sólo superar la actual
crisis y el evitar –en el mejor de los casos– la reproducción de burbujas como la
inmobiliaria del 2001-2007 o los excesos más notorios de la desregulación financiera,
ni menos aún es suficiente la inyección de recursos al FMI que le permitirá reproducir,
apenas suavizándolas, las prácticas que lo caracterizan desde hace ya mucho. En
todos esos ámbitos, las medidas tomadas empujan a recuperar condiciones de
funcionamiento que más bien deberían ser superadas, y a ello se agrega la ausencia
de medidas, en la agenda del G-20, que apunten a la muy necesaria redefinición de
la base monetaria del sistema y del sistema mundial de reservas actualmente
existente.
En suma, por tanto, los problemas del orden monetario y financiero internacional son
mucho mayores que las soluciones que hasta ahora se están definiendo y aplicando
en el plano global, y al menos en un futuro previsible nada indica que se podrá abrir
paso a soluciones de fondo. Por consiguiente, no es desde el espacio internacional
que se generarán las condiciones que América Latina y el Caribe requiere de la
esfera financiera para ponerla al servicio de las necesidades del desarrollo, lo cual
obliga –sin abandonar la exigencia de modificaciones globales– a dirigir los
principales esfuerzos hacia el espacio regional, creando en él una arquitectura
financiera que ponga a la región al menos parcialmente a resguardo de un orden
económico sistémico cuya redefinición aún deberá esperar.
3. Construcción de la arquitectura monetaria y financiera regional
En el escenario regional, si bien la construcción de la arquitectura financiera
latinoamericana y caribeña enfrenta una serie de limitaciones e interrogantes a los
que se hará referencia más adelante, también cuenta con elementos a su favor, los
cuales interesa destacar brevemente.
Un primer elemento a favor de dicha construcción, se refiere a las instituciones y las
prácticas ya acumuladas en materia de cooperación monetaria y financiera. En la
medida en que las distintas estructuras de cooperación ya existentes puedan, si es el
caso, ser readecuadas en función de los fines, los instrumentos y las modalidades de
funcionamiento de la arquitectura financiera regional en proceso de construcción,
ellas pueden constituirse en un importante activo de dicho proceso,
aprovechándose al máximo la experiencia y los resultados que en ese ámbito se ha
venido acumulando, en algunos casos a lo largo de varias décadas.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
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Para ello, sin embargo, sería necesario ir reduciendo de manera sustancial la
diversidad de estructuras y la heterogeneidad de características presentes en ellas, a
la que ya se hizo referencia, teniendo presente que esa diversidad se corresponde
en buena medida con la multiplicidad de esquemas y mecanismos de integración
que operan en la región. En ese sentido, la aparición y desarrollo de nuevos esfuerzos
integracionistas de mayor alcance en la región –en términos de membresía, pero
también de profundidad y de multiplicación de objetivos y ámbitos de acción– como
lo es la UNASUR, es probable que favorezca la reducción y agrupación de las
actuales estructuras de cooperación monetaria y financiera.
Se trata, por consiguiente, de que el proceso gradual de articulación y convergencia
de los esquemas de integración subregional, que en sí mismo es de una evidente
prioridad, tenga su correlato en las instituciones financieras de dichos esquemas,
para formar y consolidar una institución financiera regional de gran calado, que
haga posible un más eficiente manejo global de los recursos de los países del área,
permita economías de escala en función de los volúmenes de recursos movilizados y
se constituya en un pilar fundamental de la nueva arquitectura financiera regional. Si
eso ocurre, el camino ya avanzado en materia de cooperación financiera por las
instituciones existentes se constituiría en un insumo de la mayor importancia en esa
nueva arquitectura.
Un segundo elemento que en el ámbito regional debería facilitar la construcción de
una arquitectura financiera, se refiere a los escenarios económicos y políticos que
hoy están presentes en América Latina y el Caribe. En tal sentido, las propias
lecciones de la crisis abonan a favor de un reconocimiento que ya era generalizado,
respecto de la necesidad de buscar nuevos caminos para el logro del desarrollo
económico y social. Desde antes de la crisis, ya era evidente en la región el
agotamiento de los postulados del Consenso de Washington, incluidas en él las
estrategias de aperturismo a ultranza y la liberalización casi total de la cuenta de
capitales, todo lo cual ya tenía claras expresiones en los escenarios políticos
nacionales, y a ello se ha sumado la propia crisis, como evidencia irrefutable de la
necesidad de buscar caminos alternativos al del neoliberalismo.
En esas condiciones, la revisión y relanzamiento de la integración regional en buena
medida ya estaba en marcha, y hoy se hace más evidente su necesidad ante un
panorama mundial que obliga más que antes a volver la vista hacia la región y a
incrementar los esfuerzos para que la integración abandone los sesgos
“comercialistas” que la han caracterizado, asuma un carácter verdaderamente
regional, arroje mayores y más rápidos resultados y avance hacia nuevos ámbitos e
instrumentos, incluyendo aquellos vinculados a la cooperación monetaria y
financiera. En tal sentido, si bien la creación de una arquitectura financiera regional
constituye en sí misma un objetivo de la mayor relevancia, entre ese objetivo y la
profundización de la integración regional bien puede darse un círculo virtuoso, que
permita un avance mutuo y complementario.
a) Banco de Desarrollo Regional
Desde luego que la construcción de la arquitectura financiera regional que aquí se
propone es un proceso complejo, que requiere de avances simultáneos y sucesivos a
través de acciones dirigidas hacia una diversidad de ámbitos, cuya descripción
detallada escapa a los fines de este trabajo. Por consiguiente, sólo se señalarán de
manera sucinta de algunas de las principales acciones que deberían desarrollarse,
distinguiendo para ello los tres pilares en que se sustentaría dicha arquitectura: un Banco
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de Desarrollo Regional, un Fondo Regional de Contingencia y un Espacio Monetario
Regional.
En lo que respecta al Banco de Desarrollo Regional, su funcionamiento se sustentaría en
los siguientes principios:
•
Autonomía Regional; que implica para el Banco de Desarrollo la más amplia
capacidad de decidir de manera soberana respecto a las funciones y propósitos de
la institución, así como también respecto a temas como la conformación de la junta
de gobierno, la composición del capital accionario, el ejercicio financiero y,
particularmente, respecto a los montos, destinos y composición de los préstamos, sin
tener que sujetarse a directrices de miembros o socios extrarregionales, así como de
bancos comerciales, y sin tener que acatar las “recomendaciones” de dichos socios
o bancos respecto a los puntos antes señalados.
•
Sustentabilidad; que implica que los proyectos a los cuales se dirijan los préstamos
cumplan con la condición de incorporar variables ambientales, ecológicas, y de
racionamiento energético, además de las indiscutibles variables sociales, todas las
cuales suelen verse severamente afectadas cuando los recursos otorgados solo
toman en cuentan los aspectos técnicos y las variables económicas y financieras de
los proyectos, y no consideran los impactos negativos de dichos proyectos en el
medio ambiente y en la biodiversidad de la región, ni sus efectos sobre el escenario
social.
•
Mecanismos de atenuación de disparidades; constituye otro de los principios básicos
de un Banco de Desarrollo comprometido con la Arquitectura Financiera Regional.
En tal sentido, las políticas crediticias de un banco con estas características deben
tener presentes las condiciones diferenciadas en cuanto a la dimensión territorial y
demográfica, al tamaño relativo de las economías, a los volúmenes exportados y a
la composición y destino de las exportaciones de los países miembros, entre otros,
como parte de una política que asuma la existencia de profundas asimetrías entre los
distintos países de la región y que pone en práctica acciones para atenuar y, en la
medida de lo posible, para superar dichas disparidades.
•
No condicionalidad; implica que el otorgamiento de préstamos por el Banco de
Desarrollo se sustente en criterios financieros y no en criterios de carácter político,
eliminando con ello las medidas de condicionalidad que en distintos momentos, y
por parte de diferentes instituciones multilaterales, han estado presentes en los
créditos otorgados a los países latinoamericanos y caribeños y particularmente en
situaciones de crisis. En todo caso, la única condicionalidad posible debería ser la
que se desprenda de los requerimientos técnico-económicos directamente
asociados a cada operación, y que el destinatario de los recursos estaría obligado a
cumplir como parte de los compromisos regulares derivados de la obtención de los
recursos.
b) Fondo Regional de Contingencia (FRC)
Por lo que se refiere al Fondo Regional de Contingencia (FRC), la necesidad de su
existencia se deriva directamente de las graves insuficiencias del actual orden financiero
internacional y, por tanto, de los impactos que esas insuficiencias tienen sobre las
economías de la región, por lo cual tendría como función básica la de actuar como
apoyo hacia los países ante situaciones de crisis financiera internacional y de ataques
especulativos contra las monedas nacionales, si bien su acción podría ampliarse hacia
otros requerimientos transitorios de liquidez, derivados por ejemplo de disminuciones
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
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severas de ingresos por exportaciones o incrementos súbitos en los intereses de su deuda
externa.
El cumplimiento de esa función permitiría una mayor estabilidad cambiaria, incluyendo a
los tipos de cambio entre los países de la región, lo que con seguridad facilitaría tanto el
incremento intrarregional de los flujos comerciales y de capital, como la coordinación y
confluencia de políticas macroeconómicas, mejorando sensiblemente con todo ello las
condiciones requeridas para el avance de los procesos de integración regional.
Un importante objetivo adicional del Fondo Regional de Contingencia, sería el de
disminuir sensiblemente la necesidad de recurrir al financiamiento del FMI por parte de
los países de la región, ganando con ello no sólo un ahorro significativo debido a las
condiciones usuales de contratación de ese financiamiento y una reducción de tiempo
debido a la lentitud con que llega dicho financiamiento, sino también y en especial
importantes grados de autonomía frente a los criterios de condicionalidad con que
actúa el Fondo, aumentando por tanto los márgenes para la aplicación de políticas
económicas definidas en el ámbito nacional o regional.
Desde luego, no se trata simplemente de transitar de una a otra fuente de
condicionalidad, sino de cambiar los criterios en base a los cuales los países tienen
acceso a los recursos que requieren, empezando por el hecho de que en el
financiamiento del FMI dichos criterios son impuestos sin mayor participación de los
receptores del financiamiento, en tanto que en el Fondo Regional de Contingencia ellos
serían acordados por los propios países participantes y con seguridad responderían de
manera directa a sus estrategias y prioridades, incluyendo aquellas derivadas del
avance de la integración regional.
Dicho fondo podría constituirse en principio con el aporte por cada país miembro de una
fracción a definir de sus reservas internacionales, las que por ese sólo hecho tendrían un
uso mucho más adecuado al que ahora se les asigna, y a ese monto formado por las
reservas podrían agregarse otros recursos, procedentes de líneas de crédito que los
bancos centrales de los países miembros pusieran a disposición del FRC para ser
utilizadas en caso de necesidad, o incluso procedentes de bancos privados.
c) Espacio monetario regional
El tercer componente de la arquitectura financiera regional, lo constituye la creación
progresiva de un espacio monetario común, ante la reiterada constatación de las fallas
estructurales que caracterizan el funcionamiento del sistema monetario internacional –y
de las que se ha dado cuenta a lo largo de este capítulo– y ante la evidencia de que las
medidas de supuesta redefinición de las principales instituciones internacionales que se
han venido anunciando en los últimos meses, no harán variar en un grado importante los
dañados cimientos de dicho sistema monetario.
Dicho espacio monetario regional, que ya se había venido planteando como una
necesidad en distintos ámbitos políticos y gubernamentales de los países
latinoamericanos y caribeños, y también en otras regiones y bajo distintas modalidades
de funcionamiento, adquiere especial relevancia a la luz del terremoto financiero que
ha sacudido la estructura del sistema monetario internacional y que ha vuelto a poner al
descubierto la inoperancia de continuar con la divisa estadounidense como eje de
dicho sistema monetario.
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En la construcción del espacio monetario regional, resulta de fundamental importancia
aprovechar las experiencias previas que se han venido desarrollando en tal sentido, lo
mismo en el espacio europeo como en otros ámbitos y regiones. De la misma manera, los
distintos mecanismos de cooperación monetaria que en distintos niveles se han venido
impulsando en la región se constituyen en un referente indispensable al diseñar y formular
los componentes esenciales que deben ser incorporados en la construcción de dicho
espacio.
Entre estos mecanismos, el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI, la
Unión Monetaria del Caribe Oriental, y el Sistema de Pagos en Monedas Locales entre
Argentina y Brasil, así como el Sistema Unitario de Compensación Regional una vez que
se ponga formalmente en operación, muestran un amplio panorama de los aportes que
se pueden generar desde una distinta perspectiva y con niveles diferenciados de
complejidad.
Por supuesto que la propuesta de creación de un espacio monetario debe ser abordada
desde distintos frentes –y a diferentes velocidades– en función del variado número de
componentes que deberían formar parte de ella, así como también por los grados de
complejidad que implica su puesta en marcha, y por las resistencias que desde dentro y
desde fuera muy posiblemente irían surgiendo en función de los variados y en ocasiones
encontrados intereses en juego y de la afectaciones que dichos intereses podrían ir
sufriendo con la puesta en marcha y el avance de tales componentes.
Entre los componentes que permitirían avanzar en la gradual concreción del espacio
monetario común, destacan la creación en una primera fase de una Cámara Regional
de Compensación en monedas locales así como la puesta en marcha de una Unidad
de Cuenta Común (moneda virtual que se utilizaría para el asiento y registro de los
intercambios comerciales), la cual debería incluir un mecanismo para ayudar a solventar
los saldos deudores que se registren en las cuentas de los bancos centrales de los países
miembros; a ello habría que agregar, en una siguiente etapa, la instrumentación de un
Consejo Monetario Regional y, eventualmente, de una Moneda Común, como el
conjunto de elementos que en conjunto y a ritmos diferenciados podrían contribuir a
concretar el espacio monetario regional, permitiendo a los países latinoamericanos y
caribeños contar con importantes grados de autonomía en materia monetariofinanciera para atenuar de manera sustantiva los impactos que se desprenden del
actual comportamiento del Sistema Monetario Internacional.
La instalación y funcionamiento de una Cámara Regional de Compensación en
monedas locales, podría apoyarse en términos operativos en la estructura institucional
de la ALADI, si bien teniendo presente que en el Convenio de Créditos y Pagos
Recíprocos de la Asociación la compensación de los saldos se efectúa en dólares y que
en la Cámara Regional, en tanto componente de la nueva arquitectura financiera, los
saldos se deberían liquidar por parte de los respectivos bancos centrales en las
correspondientes monedas locales de cada uno de los miembros de este espacio
monetario regional.
De la misma manera, la evolución que vaya presentado el SML entre Argentina y Brasil, y
las modificaciones y correcciones que puedan irse haciendo sobre la marcha en cuanto
a su composición, estructura y funcionamiento para mejorar sus resultados y permitir
disminuir sensiblemente los intercambios en dólares estadounidenses, resultan de gran
interés si tenemos en cuenta el papel estratégico de ambas naciones en la región
sudamericana, y el que ellas podrían servir como plataforma de lanzamiento del espacio
monetario regional que se impulsaría de manera simultánea desde distintos frentes, uno
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
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de los cuales podría surgir de la expansión del SML a los restantes miembros del
MERCOSUR y el otro a través de la ya cercana operación del SUCRE por medio de los
países que conforman el ALBA-TCP.
En cuanto al Consejo Monetario Regional y a la eventual puesta en marcha de una
Moneda Común, ambos mecanismos deberían formar parte de una fase o etapa
posterior de desarrollo y consolidación del espacio monetario regional. En efecto,
aunado a la Cámara Regional de Compensación y a la Unidad de Cuenta Común, la
instauración tanto el Consejo como de una Moneda Común deberían de tener como
requisito de primer orden el que los países avanzaran de manera clara y decidida en
logro de una suerte de “masa crítica” en los niveles de comercio intrarregional, el cual
para ello debería incrementarse sustancialmente, buscando el redireccionamiento de
dicho comercio y estableciendo estrategias definidas multilateralmente entre los países
miembros, de las que se desprendan políticas específicas que promuevan y estimulen el
comercio entre ellos.
4. Convergencia monetaria y financiera
Además de lo anterior, sería necesario avanzar también en el establecimiento y
consiguiente seguimiento –y cumplimiento– de criterios mínimos de convergencia de los
países del espacio monetario regional en variables clave como el tipo de cambio, la
tasa de interés, la proporción de déficit público como porcentaje del PIB, y los niveles de
deuda pública expresados como porcentaje del producto. No cabe duda que los
elementos antes señalados, de incremento sustantivo de los niveles de comercio, así
como de cumplimiento de criterios mínimos de convergencia entre los miembros
participantes de este ambicioso proyecto regional, resultan cruciales en un horizonte de
mediano plazo, si se quiere concretar el tan necesario espacio monetario regional.
Finalmente, interesa destacar que, además de las condiciones que se han identificado
como necesarias de atender para la construcción de una arquitectura financiera
regional en América Latina y el Caribe, existen también otros elementos condicionantes,
que no tienen que ver con el proceso mismo de construcción sino con el contexto en el
cual dicho proceso debería desenvolverse. Si bien, como se argumentó anteriormente,
los escenarios económicos y políticos en la región favorecen en lo general el avance
hacia dicha arquitectura, dichos escenarios siguen siendo notablemente diversos y
probablemente no en todos los casos la construcción de esa arquitectura concitará de
manera rápida los niveles necesarios de acuerdo y de decisión política para avanzar en
esa dirección. Hoy coexisten en América Latina y el Caribe visiones distintas acerca de
los rumbos hacia los que debería apuntar el desarrollo económico y social, de las
estrategias de inserción en la economía internacional que deberían seguir los países en
el interior de ese rumbo y del papel que en todo ello corresponde tanto a la integración
regional como a la construcción de la arquitectura financiera que aquí se está
proponiendo.
En el sentido anterior, si bien a la luz de las condiciones pasadas, presentes y futuras de
funcionamiento de la economía internacional la necesidad de esa arquitectura se
justifica en sí misma, con una relativa independencia de los proyectos económicos y
políticos que en cada país estén vigentes, el asumir esa necesidad supone reconocer a
la región como un espacio prioritario de vinculación y de construcción multiestatal de
políticas financieras y monetarias. Si ese convencimiento en los hechos no existe, o no
tiene la fuerza necesaria, difícilmente se podrá avanzar hacia la construcción de la
arquitectura financiera regional, sobre todo considerando que dicho avance requiere
del cumplimiento de un conjunto de acciones descritas en párrafos previos, las cuales
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sólo podrán concretarse en el marco de una clara decisión política de los gobiernos
participantes.
Un segundo elemento condicionante, se deriva también del conjunto de acciones que
implica la construcción de la arquitectura financiera regional, y se refiere a los niveles de
conocimiento y consenso público que dicha construcción supone. La definición y
aplicación de políticas comunes, el cumplimiento de criterios de convergencia, el uso de
recursos para objetivos definidos en el ámbito regional, entre otras, son decisiones que se
harán sentir en el conjunto de los países involucrados y que difícilmente podrán cumplirse
sino existe un amplio consenso social a favor esa construcción. Ello implica que, más allá
de las discusiones y acuerdos entre gobiernos y de los análisis de especialistas, el avanzar
hacia la arquitectura financiera regional se constituya en un objetivo social compartido,
lo que sólo será posible si desde sus primeras etapas, y a lo largo de todo el proceso, se
crean no sólo canales de la mas amplia información sobre lo que está a discusión, sino
también mecanismos que permitan abrir la discusión, e influir informadamente en la
toma de decisiones, a una diversidad de sectores y actores sociales.
Experiencias de Cooperación Monetaria y Financiera en América Latina y el Caribe.
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